Теория и методология управления предпринимательскими структурами жилищно-коммунального комплекса мегаполиса

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (предпринимательство)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИМИ СТРУКТУРАМИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА МЕГАПОЛИСА

ПИЛЯВСКИЙ В.П.

Санкт-Петербург - 2008

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики»

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Шатрова Елена Викторовна

доктор экономических наук, профессор Кузнецов Сергей Валентинович

доктор экономических наук, профессор Ардзинов Василий Дмитриевич

Ведущая организация - Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет»

Защита состоится ______________2008 года в часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.08 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д.21.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан «____» _________ 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного совета В.Н. Татаренко

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Одной из самых важных проблем современного этапа реформирования российской экономики является радикальное изменение управления развитием предпринимательских структур. В городах это касается прежде всего жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) как системы, обеспечивающей жизнедеятельность населения.

Жилищно-коммунальный комплекс России - это многоотраслевой народно-хозяйственный комплекс, который включает в себя более 25 подотраслей и свыше 70 видов экономической деятельности. Деятельность предприятий всех форм собственности на рынке жилищно-коммунальных услуг прямо или косвенно связаны с удовлетворением потребностей населения, защиты прав и здоровья граждан, обеспечения безопасности государства.

По данным Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой) в жилищно-коммунальном комплексе функционирует более 52 000 предприятий, на которых работает 4,2 млн. человек, обслуживающих 1092 города и 1872 поселка.

Отрасль, основу которой составляет жилищный фонд страны (почти 2,9 млрд. кв. м), имеет очень высокий удельный вес в основных фондах всей экономики. Доля ЖКХ в основных фондах народного хозяйства составляет 26%, этот показатель лишь немного уступает транспорту (29,5%) и промышленности (27,4%).

Однако в настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство страны продолжает находиться в кризисном состоянии, его работа малоэффективна. В целом по Российской Федерации износ котельных составляет 55%, сетей водопровода - 65%, сетей канализации - 63%, тепловых сетей - 63%, электрических сетей - 58%, водопроводных насосных станций - 65%, канализационных насосных станций - 57%, очистных сооружений водопровода - 54%, очистных сооружений канализации - 56%, трансформаторных подстанций - 57% По данным Росстроя , что является следствием не эффективного управления предпринимательскими структурами ЖКК мегаполиса.

Финансовое состояние организаций жилищно-коммунального комплекса продолжает ухудшаться, более 60% организаций убыточны, убытки составляют более 52 млрд. руб. Суммарная кредиторская задолженность достигла к 2006 году 325 млрд. руб., дебиторская - 277 млрд. руб., при этом износ основных фондов превышает 60%, ЖКК страны представляет собой один из слабо развитых секторов предпринимательства.

Именно поэтому реформа ЖКХ превратилась в ключевой вопрос государственной социально-экономической политики, в которой должно гармонично сочетаться принятие и реализация экономически оправданных административных, технических, технологических, институциональных, финансовых, социальных, политических и других решений, и которая обязана сделать население союзниками и главными участниками процессов реформирования этой жизненно важной сферы национальной экономики.

В период реформирования рынка ЖКХ наиболее четко проявился противоречивый характер осуществления государственных функций по управлению предпринимательскими структурами ЖКК, усиленный воздействием системных кризисных тенденций в экономике.

Попытки решить одну проблему усугубляют решение другой проблемы, экономическая поддержка одного из участников рынка жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) вызывает рост недовольства со стороны других.

При этом накопился целый ряд противоречий, которые требуют незамедлительного решения: высокая фондоемкость и низкая производительность труда в сфере ЖКК, рост тарифов на ЖКУ и ухудшение финансового состояния предприятий, высокая степень износа основных фондов и требования нормативного качества ЖКУ, стагнация структурного развития сферы ЖКХ и опережающая динамика развития предпринимательской среды хозяйства страны в целом, пассивность населения и необходимость развития системы управления жилищным фондом, развитие рыночных отношений в сфере ЖКХ и устаревшая нормативно-правовая база ЖКХ, и, наконец, требования практики и отсутствие научно обоснованной базы управления ЖКК мегаполиса.

Таким образом, необходимость решения указанных противоречий актуализирует проблему формирования системы управления предпринимательскими структурами ЖКК мегаполиса, адекватной динамике развития современной предпринимательской среды и учитывающей интересы собственников жилья, ресурсоснабжающих, обслуживающих организаций и государства.

Степень разработанности проблемы. Проблемами эффективного управления предпринимательскими структурами ЖКК, вопросами реформирования жилищно-коммунального хозяйства регионов и страны в целом, развития рыночных отношений в данной сфере, повышения качества жилищно-коммунальных услуг и экологической безопасностью в разное время занимались Анохина Е.М., Бессонова О.Э., Бирюков П.П., Богачев В.Н., Вольфсон В.Н., Галямов Ю.Ю., Горбунов А.А., Горина А.П., Гринчель Б.М., Дроздов Г.Д., Дронов А.А., Евменов А.Д., Зотов В.Б., Калинский С.И., Каменецкий М.И., Конотовский Н.А., Коровин Э.В., Круглик С.И., Кузнецов С.В., Ларионов А.Н., Локтионов В.М., Малафеев О.А., Петров И.П., Пивоваров В.Ф., Попов В.К., Смирнов Е.Б., Фаерман Е.Ю., Фонтана К.А., Хачатрян С.Р., Чвилев Д.В., Чекалин В.С., Чернышев Л.Н., Шушарин А.Л., Яковлев В.А. и др.

К числу основных направлений исследований указанных авторов можно отнести следующие:

- реформирование жилищно-коммунального комплекса,

- управление инвестиционной деятельностью в ЖКХ,

- информационное обеспечение процессов взаимодействия власти и бизнеса в сфере ЖКХ,

- внедрение системы добровольной сертификации персонала и услуг ЖКХ,

- реструктуризация предприятий сферы ЖКХ,

- анализ платежеспособного спроса и потребительского поведения населения в сфере жилищно-коммунальных услуг,

- государственное регулирование в жилищно-коммунальной сфере,

- формирование механизмов обеспечения социальной сбалансированности реформ,

- формирование рыночных отношений в сфере ЖКХ.

В результате исследований, проведенных в указанных направлениях, выполнен анализ результатов реформирования жилищно-коммунальной отрасли страны, ситуации на рынке жилищно-коммунальных услуг, определены направления инвестиционной и инновационной политики в сфере ЖКХ, обоснована необходимость внедрения новых организационно-правовых форм предприятий в сфере ЖКХ.

Несмотря на большое число исследований, направленных на улучшение работы жилищно-коммунального комплекса, целый спектр вопросов, связанных с теорией и методологией управления предпринимательскими структурами ЖКК в условиях реформирования, таких как оценка эффективности функционирования предпринимательских структур ЖКХ, управление безопасностью и качеством жилищно-коммунальных структур, создание новых организационных форм интеграции науки, образования и предпринимательства в целях развития ЖКХ, нормативно-правовое, инвестиционное и кадровое обеспечение и др. - остался за рамками указанных исследований.

Целью диссертационного исследования является развитие теоретических аспектов и формирование методологических основ управления предпринимательскими структурами жилищно-коммунального комплекса мегаполиса с учетом сохранения баланса интересов государства, населения и монополий в сфере ЖКХ для повышения эффективности функционирования предприятий комплекса в условиях становления рыночных отношений.

В соответствии с поставленной целью сформулированы и решены основные задачи исследования:

- выявить основные характеристики состояния жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе реформирования и требования, выдвигаемые рыночными отношениями к формам и методам организации деятельности предприятий ЖКК;

- проанализировать отечественный и зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального комплекса мегаполиса;

- определить особенности ЖКК как объекта управления и определить пути совершенствования системы управления ЖКК мегаполиса;

- проанализировать основные методологические подходы к разработке основ управления предприятиями жилищно-коммунального хозяйства;

- разработать базовые принципы управления жилищно-коммунальным хозяйством мегаполиса;

- разработать принципы создания и содержание информационного, правового и кадрового обеспечения системы управления ЖКК мегаполиса;

- предложить концепцию организации системы управления безопасностью и качеством жилищно-коммунальных услуг на различных уровнях управления;

- разработать методологию оценки эффективности функционирования предприятий жилищно-коммунального комплекса мегаполиса;

- разработать методы оценки качества жилищно-коммунальных услуг;

- разработать модели создания отраслевых инновационных центров и научно-учебных комплексов по реформированию ЖКХ;

- разработать принципы и содержание инвестиционной и инновационной деятельности в сфере ЖКХ мегаполиса;

- обосновать комплекс мер, источники и методы повышения эффективности управления предприятий ЖКХ мегаполиса.

Объектом исследования являются предпринимательские структуры жилищно-коммунального комплекса мегаполиса различных организационно-правовых форм.

Предметом исследования являются организационно-экономические и управленческие отношения, возникающие в процессе функционирования предприятий жилищно-коммунального комплекса мегаполиса и определяющие степень его эффективности.

Теоретическая и методологическая основы исследования

Теоретической основой исследования явились современные экономические теории (монетаризм, теория экономики предложения, современный неоинституционализм, теория общественного выбора, институционально-социологическое направление и др.), теория управления, теория систем, теория организации, научные работы по обеспечению процесса управления ЖКК информационными, правовыми, кадровыми ресурсами, исследования в области управления качеством продукции и услуг, работы отечественных и зарубежных ученых в области реформирования жилищно-коммунального хозяйства, внедрения рыночных отношений, управления жилищно-коммунальным хозяйством крупных городов, а также материалы российских и международных съездов, форумов, конференций по вопросам реформирования ЖКХ и управления предпринимательскими структурами мегаполиса.

Методологической основой исследования явились системный и статистический анализ, экономико-математическое моделирование, экспертный анализ, методы экономического анализа, методы квалиметрии, структурно-функциональный подход.

Творческое использование теоретических положений, методологических основ и методических подходов позволило учесть те комплексы факторов, которые в форме внешних и внутренних возмущений оказывают на систему управления предприятиями ЖКК наибольшее влияние с точки зрения общесистемных целей и критериев, найти пути и методы эффективного воздействия на эти факторы и определить пути повышения эффективности функционирования предприятий комплекса в целом.

В качестве нормативно-правовой базы в исследовании использованы Гражданский, Жилищный и Земельный кодексы РФ, Федеральные законы РФ, указы Президента страны, Постановления Правительства РФ, Министерства регионального развития, Федерального агентства по строительству и ЖКХ, Законы и Постановления Правительств Москвы и Санкт-Петербурга по вопросам жилищной политики, инвестиционной и инновационной деятельности в ЖКК, поддержки малого и среднего предпринимательства, сертификации персонала и услуг в сфере ЖКХ, государственному регулированию рынка ЖКК.

В качестве информационной базы исследования использованы данные Федеральной службы Государственной статистики, материалы Федерального Агентства по строительству и ЖКХ РФ, данные Петербургкомстата и Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга, отчеты и аналитические обзоры органов власти различных уровней, данные экономической и периодической печати, сети Интернет, а также информация, собранная автором в процессе проведенных исследований.

Основные научные результаты и степень новизны исследования.

Основные научные результаты состоят в комплексной разработке теоретических и методологических положений по формированию системы управления предприятиями жилищно-коммунального хозяйства мегаполиса, основанной на разделении целей и функций по всем уровням управления; в разработке методологии создания комплекса обеспечивающих подсистем, методов управления и организационно-правовых форм предприятий, обеспечивающих эффективное функционирование всей системы управления ЖКХ мегаполиса.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

1. Сформулированы базовые принципы управления жилищно-коммунальным комплексом мегаполиса, включающие в себя социальную безопасность, экологическую безопасность, защищенность прав собственности на жилье, постоянство доступности, единство применения и др., реализация которых позволяет обеспечить эффективность системы управления и ее адаптацию к внешним и внутренним возмущающим воздействиям.

2. Разработана методология оценки эффективности функционирования предпринимательских структур жилищно-коммунального комплекса на основе стоимостного и качественного подхода, базирующаяся на раздельных оценках эффективности системы управления и производственных структур, сводимых в единый интегральный критерий эффективности, который при использовании аппарата дифференциального исчисления позволяет находить оптимальные значения внешних инвестиций средств.

3. Разработаны методические рекомендации построения распределенной системы информационного и диспетчерского обеспечения всех уровней управления жилищно-коммунальным хозяйством, позволяющие повысить эффективность управленческой деятельности за счет создания автоматизированной системы управления жилищным хозяйством мегаполиса.

4. Научно обоснованы направления совершенствования нормативно-правового обеспечения всех уровней управления ЖКК мегаполиса, учитывающие интересы собственников жилья, управляющих и обслуживающих организаций, направленные на повышение эффективности работы предприятий ЖКК.

5. Предложена концепция организации системы управления безопасностью и качеством ЖКУ на всех уровнях системы управления мегаполиса, способствующая повышению качества коммунального обслуживания и снижающая техногенные риски в сфере ЖКХ.

6. Разработана комплексная математическая модель оценки обеспеченности и качества жилищно-коммунальных услуг в муниципальных образованиях районов мегаполиса, основанная на статистических методах, что дает возможность оказывать корректирующие воздействия административного и экономического характера при управлении предпринимательскими структурами ЖКК мегаполиса.

7. Сформулированы принципы государственного регулирования в сфере жилищно-коммунального комплекса мегаполиса (централизация процесса принятия стратегических решений, децентрализация ответственности за реализуемые решения по уровням управления, минимизация политических, экономических и социальных рисков от реализации внедряемых государственных программ и национальных проектов и др.), основанные на постулате поддержания баланса экономических интересов участников рынка жилищно-коммунальных услуг - государства, собственников жилья, потребителей ЖКУ, ресурсоснабжающих компаний, обслуживающих и управляющих организаций. Обосновано использование механизмов государственно-частного партнерства в сфере ЖКК, которое позволяет существенно повысить эффективность функционирования предпринимательских структур ЖКК мегаполиса за счет привлечения частного капитала при использовании концессионных механизмов.

8. Предложены структурно-функциональные модели новых организационно-правовых форм интеграции образования, науки и предпринимательства в сфере ЖКХ: Научно-испытательный Центр инновационных разработок в ЖКХ, Северо-западный отраслевой инновационный Центр по реформированию ЖКХ и Научно-учебный инновационный комплекс Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики, ориентированный на подготовку профессиональных кадров для сферы ЖКХ и решение ключевых проблем ее развития. Показано, что эти центры и комплексы могут стать элементами национальной инновационной системы страны, а их исследовательские и инновационные разработки в сфере ЖКХ могут оптимизировать инвестиционные процессы и решить вопросы кадрового обеспечения предпринимательских структур сферы ЖКХ.

9. Сформулированы принципы управления инвестиционно-инновационной деятельностью в сфере ЖКК (неразрывность инновационной и инвестиционной деятельности, трансфер высоких промышленных технологий, повышение детерминированности прогнозирования, понижение трудозатрат, минимизация потерь, гарантирование инвестиций и др.), регулирующие эту деятельность в рамках инвестиционно-инновационного процесса и обеспечивающие поступательное и эффективное развитие жилищно-коммунального комплекса как мегаполиса, так и страны в целом.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что методологические и теоретические положения по повышению эффективности функционирования предприятий ЖКК мегаполиса могут быть использованы и уже находят применение при совершенствовании системы управления ЖКХ мегаполиса, при подготовке законодательных и нормативных актов, направленных на формирование рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве городов России.

Концептуальная значимость исследования состоит в развитии и решении вопросов управления и функционирования жилищно-коммунального комплекса на уровне мегаполиса на основе единства системного, динамического и предметного подхода к исследованию.

Методологической ценностью обладают структурно-функциональные модели новых организационно-правовых форм интеграции образования, науки и предпринимательства в сфере ЖКХ, экономико-математические модели оценки качества жилищно-коммунальных услуг, принципы управления жилищно-коммунальным комплексом мегаполиса, принципы государственного регулирования в сфере ЖКХ. Эти положения имеют и практическую значимость для формирования и развития системы управления ЖКК крупного города.

Следует отметить, что результаты экспериментов по созданию новых организационных форм, направленных на ускорение процессов реформирования ЖКХ в целом, могут быть использованы на территории России, так как они обеспечивают ускорение рыночных преобразований в сфере ЖКХ.

Практическую значимость диссертационного исследования определяет также возможность использования его результатов в деятельности органов управления жилищно-коммунальным комплексом на всех уровнях управления для подготовки и принятия законодательных, нормативных и программных документов, обеспечивающих существенное увеличение эффективности функционирования предприятий ЖКК.

В качестве прикладной значимости исследования можно указать проведение оценки обеспеченности и качества жилищно-коммунальных услуг для муниципальных образований Невского района Санкт-Петербурга, что позволило конкретизировать направления инвестиционной политики в районе.

Автором предложено и обосновано применение в ЖКХ неразрушающих дистанционных методов оценки состояния трубопроводов, успешно используемых в нефтегазовой отрасли.

Диссертационный материал успешно используется в учебном процессе при преподавании курсов по специализации «Управление жилищно-коммунальным хозяйством» специальности «Домоведение» в Санкт-Петербургском Государственном университете сервиса и экономики (СПбГУСЭ). Материалы диссертации могут быть использованы в процессе подготовки специалистов сферы услуг по дисциплинам «Экономика, организация и управление ЖКХ», «Экономика предприятия», а также для подготовки аспирантов по специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством.

Кроме того, на базе диссертационного материала автором разработан и реализован в учебном процессе СПбГУСЭ целый ряд программ, методических указаний и лекционных курсов специальных дисциплин: «Инвестиционная деятельность в жилищно-коммунальном хозяйстве», «Основные правила, нормы содержания и технической эксплуатации жилищного фонда», «Территориальная организация жилищно-коммунального хозяйства», «Управление персоналом в жилищно-коммунальном хозяйстве», «Благоустройство ландшафта» и др.

Следует отметить, что диссертационные исследования автора послужили основой для разработки комплекса учебных программ повышения квалификации председателей, членов инициативных групп, бухгалтеров и инженерно-технического персонала товариществ собственников жилья и руководителей управляющих организаций.

На основе разработанных автором программ, методических пособий и соответствующих курсов лекций при непосредственном участии автора диссертации прошли обучение более четырехсот слушателей семинаров. В качестве методического материала автором была разработана и издана серия «Библиотека Председателя ТСЖ» из десяти брошюр (в соавторстве).

Апробация результатов работы. Основные результаты диссертационной работы докладывались, обсуждались и получили одобрение на международных, российских, региональных и университетских научно-практических конференциях, форумах и конгрессах, совещаниях и семинарах в Санкт-Петербурге, Пензе, Волхове в 2003 - 2008 гг.

Публикации. Основное содержание диссертации отображено в 62-х опубликованных работах (в т.ч. в 8-ми монографиях, в 7-ми изданиях, рекомендуемых ВАК России) общим объемом 223,11 п.л. (доля объема автора - 128,32 п.л.). Общее количество опубликованных работ - 215.

Структура диссертационной работы. Структура и логика диссертационного исследования определены целями и содержанием поставленных задач. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

2. Основные идеи и выводы диссертации

Следует отметить, что необходимость реформирования жилищно-коммунального хозяйства, его структуры и системы управления вызвана тем, что существующая система организации и управления предпринимательскими структурами и экономический механизм ее функционирования пришли в противоречие с возрастающими потребностями населения, динамикой развития предпринимательской среды хозяйства страны в целом.

Структурные реформы городского хозяйства проводились в Санкт-Петербурге, начиная с 1991 г., когда были осуществлены коренные изменения во всей системе управления городом как мегаполисом и его административными территориями. За 16 лет были достигнуты определенные результаты по реализации программы экономических реформ, децентрализации управления, приватизации и демонополизации во всех отраслях городского хозяйства; однако руководство города по ряду причин уделяло недостаточное внимание развитию и ресурсному обеспечению инфраструктуры и предприятий жилищно-коммунального комплекса города.

Наряду с достижением определенных позитивных результатов эти годы выявили и ряд проблем, препятствующих дальнейшему продвижению на пути к цивилизованному рынку и повышению уровня жизни населения. Главными из них, мешающими эффективному реформированию ЖКХ города, являются:

- высокая степень износа основных фондов (степень износа - более 60%, в т.ч. износ объектов теплоснабжения - 60%, энергоснабжения - 68%; примерно 25% основных фондов полностью отслужили свой срок);

- отсутствие рыночных отношений как на рынке жилья, так и на рынке жилищно - коммунальных услуг;

- несовершенство нормативно-правовой базы сферы ЖКХ;

- отсутствие эффективной инвестиционно-инновационной политики;

- неэффективная система управления предприятиями ЖКХ;

- отсутствие прозрачной и устойчивой политики в области государственного регулирования в сфере ЖКХ;

- неоправданно высокая стоимость строительства и капитального ремонта жилищного фонда;

- отсутствие связи между ценообразованием и качеством предоставляемых услуг;

- пассивность населения в создании новых организационно-правовых форм объединений собственников жилья и сопротивление реформам в сфере ЖКХ отдельных руководителей.

Эти проблемы стали тормозом в создании центрального элемента рыночной экономики - конкурентной среды в системе эксплуатации и обслуживания жилищного фонда. В тоже время следует отметить, что проводимые в Санкт-Петербурге мероприятия по реформированию управления городским хозяйством и созданию рыночной инфраструктуры обеспечивают необходимый фундамент для реализации программ, обеспечивающих необходимые изменения в структуре и системе управления городским хозяйством и его территориями.

Система управления предпринимательскими структурами ЖКК мегаполиса ориентируется на создание необходимых условий для комфортного проживания населения и четкого функционирования городских коммунальных структур и, в первую очередь, на сохранение и поддержание в нормативном состоянии жилищного фонда, благоустройства территорий.

Необходимо признать, что несмотря на то, что тарифы стоимости ЖКУ для населения и предприятий, а также затраты бюджетов всех уровней на финансирование ЖКХ постоянно растут, предприятия жилищно-коммунального комплекса испытывают значительные финансовые трудности.

Болевой точкой в процессе реформирования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством является постоянная напряженность городского бюджета и недостаточность выделяемых средств для решения острейших проблем развития ЖКХ в связи с тем, что уровень затрат в сфере ЖКХ превышает аналогичный показатель в развитых странах в 3 и более раза. Выход из создавшегося положения, в частности, состоит в реализации грамотной инвестиционно-инновационной политики как в технической сфере, так и в области управления предпринимательскими структурами.

Анализ данных, приведенных на рис.1, показывает, что если в период 2001-2004гг. расходы бюджета СПб по статье ЖКХ практически не росли, то за три последующих года они выросли более чем в 7 раз - от 11705 млн. руб. в 2004 г. до 82404 млн. руб. в 2007 г. Этот рост в основном определялся ростом расходов на капитальные вложения по отрасли "Жилищное строительство" и на капитальные вложения по отрасли "Коммунальное строительство" в соответствии с принятой Правительством Санкт-Петербурга Адресной инвестиционной программой.

Рисунок 1 - Расходы бюджета СПб по статье ЖКХ

1 - Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство

2 - Расходы жилищное хозяйство

3 - Расходы на коммунальное хозяйство

4 - Расходы на другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства

Под расходами на жилищное хозяйство подразумеваются расходы на капитальный ремонт жилищного фонда, текущий ремонт жилищного фонда (согласно адресной программе), техническое обслуживание и ремонт лифтов, проведение работ по ремонту лестничных клеток в соответствии с адресной программой, расходы на благоустройство территорий дворов и др.

Под расходами на коммунальное хозяйство подразумеваются расходы на водо-, тепло-, газо-, электроснабжение, водоотведение, на переработку, обезвреживание и захоронение мусора, текущее содержание уличного освещения, механизированную уборку дорог, санитарную очистку территории, текущее содержание дорожных сооружений (мостов, набережных и других искусственных сооружений), содержание и текущий ремонт дорог и др.

Под расходами на другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства подразумеваются расходы на содержание исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, капитальные вложения по отрасли "Жилищное строительство" в соответствии с Адресной инвестиционной программой, капитальные вложения по отрасли "Коммунальное строительство" в соответствии с Адресной инвестиционной программой, реализацию целевой программы Санкт-Петербурга "Молодежи - доступное жилье" и др.

Важнейшей особенностью ЖКК как объекта управления является его направленность на удовлетворение приоритетных потребностей
населения. Именно поэтому затраты денежных средств на городское
хозяйство превалируют как в бюджете города, так и в бюджете районов. Процент расходов на ЖКХ в общих расходах бюджета Санкт-Петербурга вырос с 13% в 2004 г. до 31% в 2007г.

Детализация затрат бюджетных средств на содержание городского хозяйства показывает, что город затрачивает 2/3 выделенных денег на капитальный ремонт жилого фонда, благоустройство и городской транспорт. На уровне района все средства идут на капитальный ремонт и эксплуатацию жилищного фонда, а также на благоустройство.

Совершенно очевидно, что решение задачи модернизации жилищно-коммунального комплекса страны только за счет бюджетных средств и внутренних инвестиционных ресурсов предприятий невозможно. Потребность в инвестициях в жилищно-коммунальном секторе сегодня огромна.

По предварительным расчетам, только на приведение в нормативное состояние коммунального сектора и жилищного фонда требуется 2 трлн. 140 млн. руб. Понятно, что ни один бюджет не сможет выдержать такое финансовое обременение, эта цифра сопоставима с общим объемом консолидированного бюджета.

Важное значение в этих условиях приобретает привлечение частного капитала в рамках государственно-частного партнерства и поддержка развития малого и среднего предпринимательства в сфере ЖКХ, так как малый и средний бизнес обладает большей гибкостью в удовлетворении потребностей населения, создает новые рабочие места и вносит вклад в доходную часть бюджета территорий города.

Рассмотрим, как представлены государство и частный бизнес в жилищно-коммунальном комплексе нашей страны.

В соответствии с видами услуг на рынке ЖКК может быть предложено следующее распределение жилищно-коммунальных услуг среди различных организационно-правовых форм субъектов малого и среднего предпринимательства на рынке ЖКК (см. табл. 1).

Таблица 1 - Распределение жилищно-коммунальных услуг по типовым организационно-правовым формам субъектов малого и среднего предпринимательства рынка ЖКК

Виды услуг сферы жилищно-коммунального комплекса	Организационно-правовые формы субъектов малого и среднего предпринимательства
	Предпринимательскиеструктуры	Некоммерческие организации (потребитель-ские кооперативы - ЖСК, ЖК, ЖНК; товарищества - ТСЖ)	Индивиду-альные предприниматели
Эксплуатация и обслуживание систем вентиляции и кондиционирования	+	-	-
Ремонт и монтаж сантехнического и электротехнического оборудования	+	-	+
Обслуживание и ремонт лифтов	+	-	-
Благоустройство территории	+	+	-
Уборка территории и вывоз мусора	+	-	-
Услуги по перепланировке ремонту квартир	+	-	+
Строительство и ремонт дорог и тротуаров	+	-	-
Разработка и эксплуатация информационного и другого оборудования дорог, домов, улиц	+	-	-
Внутридворовое и дорожное озеленение	+	+	-
Создание и эксплуатация планировочных и объемных элементов благоустройства	+	-	-
Разработка и эксплуатация систем обеспечения безопасности проживания	+	-	-
Клининговые услуги	+	+	+
Транспортные услуги	+	-	+
Ремонт транспортных средств	+	-	+
Услуги связи и телевидения	+	-	-
Риэлторские услуги	+	+	+

Анализ данных, приведенных в таблице 1, показывает, что и в условиях зарождающегося отечественного рынка жилищно-коммунальных услуг основную нагрузку в малом бизнесе несут коммерческие общества, а не индивидуальные предприятия.

Что касается доли рынка жилищно-коммунальных услуг, приходящейся на малый, средний и крупный частный бизнес, то в настоящее время около 20 % рынка ЖКУ приходится на долю частных операторов.

Частные операторы предоставляют услуги по тепло-, энерго-, водоснабжению и канализации более 10 млн. россиян; при этом растет число долгосрочных договоров, заключенных частными операторами с муниципальными властями. В договорных отношениях часто используется механизм квазиконцессии, предусматривающий заключение двух соглашений: инвестиционного и договора аренды.

Такая схема позволяет частному оператору брать на себя инвестиционные обязательства и привлекать внебюджетные, нетарифные средства для развития коммунальной инфраструктуры.

В условиях наличия противоречий между интересами государства, предприятий-монополистов, управляющих и обслуживающих организаций и собственников жилья - основным принципом государственного регулирования развития рынка ЖКУ является поддержание баланса экономических интересов всех участников рынка (см. рис.2).

Формирование такого механизма, когда ответственность за эффективность проводимых реформ, убытки и выгоды в равной степени распределены между всеми субъектами реформируемой системы, является главной задачей структур управления. Определенные возможности в этом плане имеют и муниципальные власти.

Жилищно-коммунальный комплекс крупных городов страны - сложное многоотраслевое образование, в котором каждая отрасль выполняет четко поставленные задачи, имея физические объекты на низовом уровне.

Условно его можно разделить на шесть отраслей: жилищного хозяйства, водоснабжения и канализации, теплоэнергетики, транспорта и связи, внешнего благоустройства, удаления бытовых и промышленных отходов.

На рис. 3. приведена структура отраслей жилищно-коммунального

Рисунок 2 - Основные условия, принципы и функции государственного регулирования развития системы ЖКХ

хозяйства, в качестве примера более подробного деления на рис. 4. приведена отрасль благоустройства территорий жилой застройки. Подобным образом можно детализировать состав других отраслей ЖКХ.

Анализ приведенных блок-схем показывает масштаб, многоплановость и серьезность проблем управления предпринимательскими структурами ЖКК, необходимость эффективного решения которых стоит перед федеральной, региональной и местной администрациями, ответственными за состояние и развитие жилищно-коммунального хозяйства подведомственных территорий.

Эффективная работа всех перечисленных систем и их комплексов призвана обеспечивать бесперебойное и качественное обслуживание населения городских и сельских поселений Российской Федерации. Все это предопределяет необходимость развития методологически выверенного научно-обоснованного подхода к формированию структуры и системы управления предпринимательскими структурами ЖКК мегаполиса с тем, чтобы обеспечить приоритетные направления его комплексного и территориального развития.

Состав и структуру управления жилищно-коммунальным комплексом можно разделить на пять уровней, как это указано на рис.5. Каждый уровень управления характеризуется своей нормативно-правовой базой и соответственным информационным обеспечением. Уровни управления делятся следующим образом:

1 уровень - федеральный,

2 уровень - региональный,

3 уровень - районный (окружной),

4 уровень - муниципальный,

5 уровень - управление многоквартирным жилым домом.

На первом, федеральном, уровне управления разрабатываются и принимаются Федеральные законы, выпускаются Указы Президента, Постановления Правительства, которые, в части жилищно-коммунального комплекса, непосредственно образуют нормативно-правовую базу управления ЖКК страны. В основе базы лежат, прежде всего, Кодексы - Гражданский, Налоговый, Жилищный, Земельный, Водный, Трудовой, Постановления Правительства и законы, которые обеспечивают социальную защиту малоимущих слоёв населения в плане оплаты жилищно-коммунальных услуг. Субъектами государственного управления являются Правительство РФ, Министерство регионального развития, Главная государственная жилищная инспекция, но основным звеном в структуре первого уровня управления является Федеральное агентство по строительству и ЖКХ (далее Агентство).

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, по оказанию государствен

ных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства. Агентство осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные организации во

Рисунок 3 - Состав и структура отраслей жилищно-коммунального хозяйства

Цифрами обозначены:

1.1. Системы строительства и капитального ремонта жилья

1.2. Системы реконструкции устаревшего и аварийного жилищного фонда

1.3. Системы эксплуатации и обслуживания строительных конструкций зданий

1.4. Системы эксплуатации и обслуживания инженерного оборудования зданий

2.1. Системы подготовки и подачи питьевой воды

2.2. Системы транспортирования и распределения воды в жилых домах и объектах жизнеобеспечения города

2.3. Системы подземного водоснабжения

2.4. Системы очистки и сбросов промывных вод от жилых домов, предприятий и организаций

2.5. Системы очистки и сбросов ливневых вод

2.6. Системы автоматизированного и автоматического контроля качества воды

3.1. Системы теплоснабжения и их топливное обеспечение

3.2. Системы электроснабжения

3.3. Системы газоснабжения

3.4. Системы наружного освещения

3.5. Системы бытового оборудования и приборов потребления теплоэнергетических ресурсов

4.1. Инженерное благоустройство

4.2. Внешнее благоустройство

4.3. Экологическое благоустройство

4.4. Социальное благоустройство

5.1. Системы сбора и вывоза твердых бытовых отходов

5.2. Системы промышленной переработки и утилизации бытовых отходов

5.3. Системы удаления и переработки промышленных отходов

5.4. Системы утилизации опасных для жизни и здоровья людей отходов

5.5. Системы полигонов по захоронению твердых бытовых отходов и их рекультивирования



Рисунок 4 - Состав и структура подсистемы ЖКХ «Благоустройство территорий жилой застройки»

Цифрами обозначены:

4.1.1. Системы строительства и ремонта дорог и тротуаров

4.1.2. Системы санитарной очистки и уборки территории

4.1.3. Системы искусственного освещения

4.1.4. Системы водоотведения дождевых вод

4.2.1. Системы информационного и другого оборудования дорог, домов, улиц

4.2.2. Системы внутридворового и дорожного озеленения

4.2.3. Системы планировочных и объемных элементов благоустройства

4.2.4. Системы организации движения транспорта и пешеходов в пределах жилых территорий

4.3.1. Системы общегородского озеленения и лесопаркового хозяйства

4.3.2. Системы санитарно-гигиенических мероприятий

4.3.3. Системы мероприятий по борьбе с шумом и загрязненностью воздуха



Рисунок 5 - Схема управления жилищно-коммунальным хозяйством

взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Следует отметить, что в связи с ликвидацией Агентства весной 2008г. его функции переданы Министерству регионального развития.

Ведущим звеном второго уровня управления является Жилищный комитет Правительства субъекта РФ. Жилищный комитет (далее - Комитет) является исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Комитет осуществляет проведение государственной политики в сфере содержания и ремонта жилищного фонда, государственное управление в жилищной сфере, а также управление координацией деятельности в этих сферах иных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ

Центральным звеном третьего уровня являются государственные учреждения жилищные агентства (ГУЖА) районов города, которые с января 2008г. подчиняются Администрации Санкт-Петербурга. Реализуя функции управления на третьем уровне, ГУЖА выполняют функции государственного заказчика, отвечают за исполнение бюджета и решают через проведение тендеров следующие задачи: организация технической эксплуатации и ремонта объектов государственного жилищного фонда, нежилого фонда, объектов инженерной инфраструктуры и обеспечение их сохранности и надлежащего использования, а также организация надлежащего содержания земельных участков, на которых объекты расположены; организация капитального ремонта и реконструкции объектов жилищного фонда и др.

Исполнителями этих работ являются ОАО и ООО «Жилкомсервис» со 100%-ым государственным капиталом (их 46 в Санкт-Петербурге, по 2-3 в каждом районе города), частные обслуживающие и управляющие организации. При этом основную работу по выполнению государственного заказа выполняют ОАО и ООО «Жилкомсервис», они также, в случае установления договорных отношений с организациями собственников жилья, проводят все работы по реализации жилищно-коммунальных услуг населению. информационный жилищный коммунальный инновационный

Муниципальные образования на четвертом уровне управления должны решать задачи управления муниципальным жилищным фондом и благоустройством территории. И, наконец, на пятом уровне решаются задачи управления многоквартирным жилым домом.

Общим недостатком системы управления является то, что она по-прежнему является жестко централизованной (административной), не обладает свойством адаптивности к изменяющимся условиям внешней и внутренней среды, отягощена избыточным количеством должностей административных и офисных работников.

К другим недостаткам существующей системы управления следует отнести: наличие лишнего звена в структуре управления 1-го уровня - Федерального агентства по строительству и ЖКХ (Агентство было ликвидировано в мае 2008г.), отсутствие детально проработанных правовых механизмов, реализующих функции управления на 3-5 уровнях, неразвитость системы договорных отношений 3-5 уровнях, отсутствие условий для создания конкурентной среды на 3-5 уровнях, административный характер отношений между собственником и субъектом хозяйствования, наличие возможности принятия чиновником волевых (коррупционных) решений на третьем уровне, наличие в структуре Единого расчетно-кассового центра, который, аккумулируя коммунальные платежи, на деле взял на себя функции финансового регулятора, отсутствие финансовых средств для решения задач управления на четвертом уровне, отсутствие возможности контроля за формированием портфеля подрядных работ, их выполнением и за качеством поставляемых потребителям ЖКУ на пятом уровне.

Для повышения эффективности функционирования ЖКХ необходимо продать все или часть акций ОАО «Жилкомсервис», ограничить функции ГУЖА и Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга, ликвидировать Единый расчетно-кассовый центр.

При реформировании ЖКХ основными компонентами создаваемой системы управления были провозглашены: увеличение полномочий и ответственности региональных и местных органов власти в жилищной сфере; разграничение функций заказчика и подрядчика; переход на договорные отношения; внедрение конкурсных принципов отбора подрядчика по обслуживанию жилья; создание товариществ собственников жилья. Однако, на деле до их полной реализации еще очень далеко.

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области структуры и системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, сложившихся в дореформенный период.

Поэтому, в основу системы управления следует разработать и положить иные принципы управления жилищно-коммунальным хозяйством, которые позволяют наиболее полно раскрыть потенциал рыночных отношений, а также достичь целей, поставленных государством. В таблице 2 представлены 15 основных принципов, выполнение которых способно обеспечить эволюционные преобразования сферы ЖКХ, минуя неоправданно резкие изменения в политике «регулирования сверху» и вызванные ими социальные потрясения.

Таблица 2 - Принципы управления жилищно-коммунальным хозяйством

№ п/п	Название принципа	Содержание принципа
1	Целенаправленность	Управление, направленное на объекты ЖКХ, имеет четко определенные цели: обеспечение комфортных условий проживания граждан, обеспечение безопасности жизнедеятельности населения, предоставление жилищно-коммунальных услуг в установленные сроки при соблюдении надлежащих объемах и качестве, содержание общего имущества многоквартирного дома в должном состоянии.
2	Правомерность	Процесс управления всегда должен быть регламентирован правовыми актами, согласованными с региональным и федеральным законодательством. При этом все взаимоотношения между собственниками жилья и ресурсоснабжающими, обслуживающими и управляющими организациями должны оформляться и регулироваться в рамках договорных отношений, в которых однозначно определяются условия, права и обязанности сторон.
3	Дифференцируемость оплаты	Управление должно базироваться на дифференцированности оплаты жилищно-коммунальных услуг на тот период, пока государство оказывает финансовую поддержку отрасли, регулирует тарифы и цены.
4	Прибыльность	Управление деятельностью предприятий сферы ЖКХ должно быть направлено на получение прибыли.
5	Постоянство доступности	Управление сферой ЖКХ должно основываться на постулате постоянства доступности для потребителя основных видов ЖКУ: водоснабжения, водоотведения, отопления, электроснабжения, газоснабжения.
6	Системный подход	Управление сложным объектом, каким является ЖКХ мегаполиса и его составляющие, с применением многоуровневой системы управления и обеспечением безопасности жизнедеятельности требует использования системного подхода.
7	Единство применения	Процесс управления многоквартирным домом, как базовой единицей ЖКХ мегаполиса, эффективно реализуется только в том случае, если к собственникам жилых и нежилых помещений применяются одни и те же требования и условия, независимо от формы собственности.
8	Компетентность руководства	Управление деятельностью всех предприятий сферы ЖКХ на всех уровнях должно осуществляться компетентными руководителями, имеющими соответствующее образование и сертифицированными Системой добровольной сертификации персонала ЖКХ.
9	Социальная безопасность	Управление деятельностью всех предприятий сферы ЖКХ на всех стадиях согласуется с реализацией концепции социальной защиты наименее защищенных слоев населения.
10	Экологическая безопасность	Управление деятельностью всех предприятий сферы ЖКХ на всех стадиях согласуется с реализацией концепции охраны окружающей среды.
11	Безопасность жизнедеятельности	Управление деятельностью всех предприятий сферы ЖКХ на всех стадиях согласуется с реализацией концепции приоритета постулата безопасности жизнедеятельности населения.
12	Защищенность прав собственности на жилье	Управление ЖКХ мегаполиса должно базироваться на развитии частной собственности на жилье во всех ее формах и на гарантиях прав этой собственности.
13	Непрерывность контроля	Эффективность управления предполагает необходимость организации непрерывного мониторинга деятельности предприятий сферы ЖКХ на всех уровнях управления.
14	Обеспеченность ресурсами	Управление сотрудничеством с поставщиками ресурсов и работ должно строиться по принципам стратегического альянса с совмещением ответственности коммерческих посредников и уровня управления предприятиями ЖКХ мегаполиса.
15	Адаптивность	Процесс управления должен эффективно реализовываться в различных рыночных ситуациях.

Для реализации эффективного управления прежде всего необходима классификация сложившихся методов управления сферой ЖКХ. Методы государственного управления, которые следует разделить на административно-правовые (правовое регулирование, контроль и т.д.) и экономические (налоговое, финансовое, тарифное, инвестиционное регулирование и т.д.), оказывают влияние на все предприятия отрасли в целом и создают благоприятную правовую и экономическую обстановку в стране, стимулируя повышение качества продукции и услуг на всех предприятиях.

Методы внутрифирменного менеджмента, влючающие административные, экономические и социально-психологические - играют важную роль в управлении жилищно-коммунальным хозяйством, так как от эффективности их применения на предприятиях и организациях сферы ЖКХ во многом зависит реализация поставленных задач по реформированию ЖКХ в регионах и стране в целом.

Методы внутрифирменного менеджмента направлены на организацию работы по управлению качеством, на создание мотивации каждого сотрудника, мотивации, направленной на улучшение качества продукции и услуг.

Очевидно, что процесс реформирования жилищно-коммунального комплекса определяется состоянием нормативно-правового обеспечения ЖКХ и поэтому целиком зависит от внесения изменений в нормативно-законодательную базу, обеспечивающих его успешное продвижение. Предлагаются основные направления, по которым необходимо проводить законодательную работу в рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства.

Наряду с необходимостью принятия широко обсуждаемых законов, таких как законы «О финансовом оздоровлении предприятий ЖКХ», «О концессионных соглашениях в жилищно-коммунальной сфере» (либо внесении изменений в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115 - ФЗ «О концессионных соглашениях»), «О введении в Жилищный кодекс нормы "универсальная жилищно-коммунальная услуга"» по обязательному предоставлению минимального набора жилищно-коммунальных услуг в населенных пунктах Российской Федерации, - должен быть подготовлен и принят ряд других законов и нормативных актов.

К ним относятся:

- закон «О водных ресурсах и водообеспечении населения», законодательно регулирующий порядок сохранения и использования естественных водных ресурсов и качество воды, потребляемой населением;

- закон «Об управляющих компаниях в жилищной сфере», регламентирующий права и обязанности частного бизнеса и собственников жилья;

- закон о внесении изменений в закон РФ «О естественных монополиях» в плане включения в качестве естественно-монопольной деятельности - деятельность городских инфраструктур водо- и теплоснабжения, канализации и управления отходами;

- закон о внесении изменений в налоговое законодательство в части исключения из налогооблагаемой базы управляющих организаций и товариществ собственников жилья коммунальных платежей и накоплений на капитальный ремонт, а также средств, поступающих на предприятия ЖКК в соответствии с инвестиционными программами.

...