Приятие решений

Централизованная и закрытая система выработки политики

Реализация функций регулирования

Ведомственный принцип

Механизмы обратной связи

Фактически отсутствует система мониторинга и оценки реализации политики. Осуществляется контроль целевого использования бюджетных средств.

Прозрачность решений

Недостаточная открытость и прозрачность деятельности органов управления на всех уровнях управления

Механизмы координации

В сфере существуют консультативный орган, однако, его влияние на процесс принятия решений несущественно

В диссертации доказано, что эффективная политика государства в сфере физической культуры и спорта должна основываться на использовании комплекса принципов: эффективность государственных структур управления; бюджетирования по результатам с учетом потребностей населения. Физкультурно-спортивная политика должна соответствовать принципу консенсуса интересов субъектов социально-экономических отношений. Органам власти необходимо стремиться к взаимосвязи уровня потребления физкультурно-спортивных услуг с возможным уровнем удовлетворенности потребителей, сочетанию кратко- и долгосрочных интересов различных социальных групп, сбалансированности государственной поддержки спорта высших достижений и массового спорта.

Эффективность реализуемой физкультурно-спортивной политики непосредственно связана с формированием стабильных и предсказуемых правил поведения хозяйствующих субъектов, так как сфера физической культуры и спорта многосубъектна. При этом административно-принудительные способы воздействия на физкультурно-спортивные организации, за исключением отдельных случаев, не приносят ожидаемых результатов. Большое значение для формирования эффективной политики в сфере физкультурно-спортивных услуг имеет реализация принципа «прозрачности» решений государственных структур, субъектов физкультурно-спортивной деятельности и общества.

Эффективная государственная политика в сфере физической культуры и спорта должна строиться на принципе нормативного регулирования отношений, что предполагает отказ государственных органов управления от предоставления индивидуальных льгот, преимуществ, договорных отношений с отдельными субъектами сферы физкультурно-спортивных услуг, неформальных преференций отдельным видам спорта и др.

В сфере физической культуры и спорта комплексное использование научных принципов является объективной необходимостью развития, хотя роль и значение отдельных из них на разных этапах реформирования может различаться.

В настоящее время принцип территориального развития и управления физической культурой и спортом приобрел особую актуальность. Могут быть выделены следующие причины такой ситуации: отсутствие в региональных программах развития экономически обоснованных приоритетов в сфере физической культуры и спорта; недостаточная региональная нормативно-правовая база в отношении четкой регламентации вопросов, касающихся спонсорства и меценатства; финансирование за счет бюджетных средств регионов преимущественно профессионального спорта в ущерб массовому.

Региональная политика в сфере физической культуры и спорта осуществляется в рамках полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, которые, по сути, являются «производной» компетенции федерального органа исполнительной власти. Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ явно недостаточны для эффективного развития физической культуры и спорта в регионах. Действующим федеральным законодательством не предоставлено право субъектам РФ осуществлять активное законотворчество в области физической культуры и спорта. Однако многие имеют свои законы по этой тематике, расширяющие полномочия региона.

Проведенный в работе анализ государственной политики в отношении физкультурно-спортивных организаций, позволяет заключить, что организации, оказывающие физкультурно-спортивные услуги необходимо классифицировать по видам оказываемых услуг. Деятельность организаций может быть условно разделена на собственно оказание услуг, выполнение регулирующих функций и функций по администрированию. В ряде случаев организации совмещают различные виды деятельности.

Для классификации организаций, предоставляющих физкультурно-спортивные услуги, необходимо определить характер их взаимодействия с вышестоящим ведомством, механизм финансового обеспечения, право на осуществление заимствований и полномочия по управлению активами. Характеристика учреждений с точки зрения вида оказываемых услуг может быть использована при выборе различных моделей управления ими. В зависимости от необходимого уровня контроля и финансовой ответственности определяются уровень детализации и контроля исполнения бюджета (сметы) организации, право вышестоящей организации давать прямые указания, самостоятельность в управлении активами, возможность привлечения внешнего финансирования и др. В частности, хозяйственная деятельность легче поддается спецификации, допускает высокий уровень самостоятельности и в перспективе может быть выведена за пределы сектора государственного управления.

Основным предметом планирования и контроля деятельности физкультурно-спортивной организации выступают объем и качество услуг. Определение объема и качества услуг, «заказываемых» у организации, оказывает определяющее влияние на последующие решения об объеме финансирования. Детальная спецификация предоставляемых услуг заменяет детальную регламентацию расходов организации. Деятельность организации должна быть специфицирована посредством перечня производимых ею услуг. Наибольшую трудность может вызывать спецификация деятельности по выполнению функций администрирования и регулирования. Для такой деятельности следует разрабатывать условные показатели, характеризующие объем, качество и своевременность производимых услуг.

Задание на оказание услуг и размер соответствующего финансирования оформляются договором при социальном заказе либо внутренним соглашением в случае нормирования. Задание на оказание услуг и выделение финансирования физкультурно-спортивной организации, работающей на принципах хозяйственной самостоятельности, оформляются специальным соглашением. Такое соглашение представляет собой внутренний управленческий документ, который не предполагает рассмотрение споров по нему в суде. Заключение такого соглашения способствует внутреннему саморегулированию субъекта РФ или муниципального образования и не приводит к переходу бюджетного финансирования в статус доходов от предпринимательской деятельности бюджетных организаций.

В работе обоснована необходимость применения детализированной системы стандартов и нормативов осуществления расходов физкультурно-спортивной организацией. Такая система регламентирует осуществление расходных операций и призвана ограничить нерациональное использование бюджетных средств. В частности, детальная регламентация традиционно распространяется на сферу оплаты труда работников бюджетных организаций. Руководитель учреждения несет ответственность за соблюдение стандартов и нормативов осуществления расходов. Руководитель, используя кадровую политику, программы обучения персонала, а также различные мероприятия организационного характера, призван обеспечить соблюдение стандартов и нормативов осуществления расходов, которые не всегда могут быть проконтролированы им лично. Степень ответственности руководителя должна создавать достаточные стимулы для строгого соблюдения установленных стандартов и нормативов.

В любой системе управления функцию обратной связи выполняет мониторинг, как система слежения за результатами деятельности. Мониторинг сферы физической культуры и спорта должен быть наиболее четко организован на уровне государства. Представляется целесообразным создание структур, занимающихся мониторингом на уровне законодательных и исполнительных органов власти. По результатам мониторинга должен быть отработан механизм законодательного реагирования на ухудшение ситуации в сфере физической культуры и спорта. Наличие на уровне субъекта РФ общепонятных правил содействует созданию системы мониторинга на местном уровне. Мониторинг со стороны населения может осуществляться в целях независимой оценки развития физической культуры и спорта.

Фактические приоритеты государственной политики в сфере физической культуры и спорта в исследовании были выделены на основе анализа федеральных бюджетных расходов. Данные федерального бюджета свидетельствуют о существенной доле финансирования физкультурно-оздоровительной работы, однако приоритеты стали изменяться в сторону обеспечения спортивных команд, или спорта высших достижений.

Результаты проведенного исследования государственного регулирования сферы физкультурно-спортивных услуг, предлагается проиллюстрировать с помощью технологической схемы политики в сфере физической культуры и спорта. Она представлена на рисунке 1.

Анализ документов и публикаций, посвященных проблемам государственного управления сферой физической культуры и спорта в России, позволяет выделить три цикла развития концепций управления сферой: советский, реформирование и современный. Действующая в настоящее время система управления характеризуется элементами всех трех исторических периодов развития со всеми ее противоречиями и недостатками и сохраняет черты централизованной системы, которая не способна удовлетворить существующие социальные и потребительские запросы общества, а также быстро и эффективно реагировать на изменения внешней среды.

Рисунок 1 - Технологическая схема федеральной и региональной политики в сфере физической культуры и спорта

В четвертой главе - «Финансовые аспекты регулирования физической культуры и спорта» разработана концептуальная модель финансового механизма, обеспечивающая реализацию потенциала сферы физкультурно-спортивных услуг, обоснование подходов к регулированию рынка физкультурно-спортивных услуг.

Эффективность использования финансовых инструментов в сфере физической культуры и спорта обусловливается тем, что они гораздо легче поддаются регулированию со стороны государственных органов, чем кредитно-денежные, так как находятся в поле непосредственного влияния государства. Бюджетные, налоговые и инвестиционные регуляторы воздействуют на объективные условия инвестирования, на психологию населения, создавая определенную уверенность в будущем, а также на процесс производства услуг. Финансовое регулирование не затрагивает сущности процесса накопления в условиях рынка, сохраняя за частным сектором инвестиционные решения, так как воздействует преимущественно на сферу обращения и финансовых связей, и уже опосредованно на процесс производства. постиндустриальный экономический спорт

Анализ исследований, проводимых в развитых странах в области спорта показывает, что основная направленность в деятельности спортивных организаций в первые два десятилетия 21 века будет связана с повышением внимания государства к спорту, особенно к спорту высших достижений и массовому спорту, в связи с демографическими изменениями в составе населения. Поддержка физической культуры и спорта осуществляется двумя основными методами, во-первых, прямым регулированием путем финансирования мероприятий и физкультурно-спортивных структур, во-вторых, косвенным регулированием через создание условий для эффективного функционирования физкультурно-спортивных структур и сооружений.

Сфера физической культуры и спорта в Росси в абсолютных суммах финансируется по нарастающему тренду, ежегодно бюджетные ассигнования увеличиваются в среднем на 47,0%. Причем имеет место неравномерное увеличение: в 2002 году по отношению к 2001 году финансирование возросло на 47,7%, в 2003 году - на 95,3%, в 2004 году - на 34,7%, в 2005 году лишь на 14,3%, что сравнимо с уровнем инфляции, рост финансирования в 2006 году составил 42,8% по отношению к предыдущему году. Объемы государственного регулирования развития территорий иллюстрирует анализ исполнения консолидированного бюджета РФ. При общих тенденциях увеличения финансирования сохраняется небольшой удельный вес расходов на физическую культуру и спорт в федеральном бюджете и относительная неизменность доли отрасли на уровне 0,06%.

Следует отметить более значительную роль бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в финансировании физической культуры и спорта по сравнению с федеральным уровнем. При этом обращает внимание тот факт, что бюджеты субъектов РФ исполнены в среднем на 98% от запланированных объемов. Недофинансирование по отрасли в целом составляет 414,8 млн. руб., что составляет примерно половину финансирования высших учебных заведений физической культуры и спорта из федерального бюджета. Данное обстоятельство существенно для хронически дефицитных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Для оценки роли государства в отрасли размеры государственного финансирования физической культуры и спорта можно сравнить с емкостью рынка платных физкультурно-спортивных услуг. Исследовательское агентство Magram Market Research оценивает объем столичного рынка спортивно-оздоровительных услуг примерно в $100 млн. в год, а регионального - в $50 млн. http://www.allmedia.ru/newsitem.asp (всего 4162 млн. руб. Рассчитано исходя из курса Центрального Банка Российской Федерации для целей учета 27.7487). Объем средств всех бюджетов РФ (федерального, региональных и местных), расходуемых на физическую культуру и спорт, составил в 2004 году в пять раз больше емкости рынка платных физкультурно-спортивных услуг.

В исследовании доказывается, что в России сложилась целостная налоговая система, законодательно оформленная и соответствующая налоговым системам развитых стран, однако механизм взаимодействия налоговой системы с хозяйственной системой физической культуры и спорта нуждается в дальнейшем совершенствовании. Анализ налоговой системы позволяет сделать следующие рекомендации в области совершенствования налогового механизма в сфере физкультурно-спортивных услуг, которые исходят из необходимости реформирования региональной налоговой системы в целом.

Налоговую политику субъекта РФ и муниципального образования следует основывать на принципах стабильности и предсказуемости налоговой нагрузки, чему способствует своевременное информирование хозяйствующих субъектов о параметрах регионального (местного) налогообложения на среднесрочный период (3-5 лет) и точное соблюдение принятых деклараций. Изменение таких параметров как ставка налога, перечень налоговых льгот, порядок и сроки уплаты налога следует заранее предусматривать в финансовой политике субъекта РФ (муниципального образования).

Региональным и муниципальным органам власти следует проводить оценку эффективности и равномерности налоговой нагрузки и потенциала увеличения налогового бремени по видам экономической деятельности и сферам региональной экономики, в том числе физической культуре и спорту. Для оценки величины налогового бремени органы власти субъектов РФ (муниципального образования) могут сопоставлять показатели социально-экономического развития территории с аналогичными показателями соседних или сопоставимых субъектов РФ (муниципальных образований). Проведение опросов среди предпринимателей в сфере физической культуры и спорта, а также изучение предпочтений потенциальных инвесторов также могут использоваться для рационализации налогового бремени на местную экономику. Важным элементом определения эффективности изменения налогового беремени выступает анализ чувствительности объема налоговых поступлений к изменению налоговых ставок и показателей экономического развития территории (в какой степени может увеличиться объем налогов при повышении или снижении налоговой ставки, валового регионального продукта на 1%).

В целях налогового регулирования сферы физкультурно-спортивных услуг целесообразно использование налоговых льгот, включая налоговые кредиты. Такое регулирование должно быть прозрачным и определенным на среднесрочный период. Предоставляемые льготы в полном объеме следует отражать в финансовой отчетности, где они расцениваются как расходы субъекта РФ (муниципального образования).

В области программно-целевого финансирования серьезной проблемой остается формирование процедур мониторинга, оценки результативности и эффективности реализации программ. В настоящее время не создана система обратной связи, и все мероприятия по совершенствованию относятся к этапу распределения средств. Методика бюджетирования, ориентированного на результат, то есть формирование целей, задач и показателей для оценки деятельности субъектов бюджетного планирования, используется и при формировании федеральных целевых программ, но пока не дала существенных результатов.

Принятая в России методика опирается на набор количественных показателей, что применительно к сфере физической культуры и спорта имеет серьезные ограничения. Количественные показатели не отражают результативность в названной сфере, а дают косвенное представление о ее состоянии. Система оценки целевых программ строится на имеющихся, собираемых Госкомстатом, показателях, причем их достаточно стандартный набор используется для оценки разных программ. Таким образом, целевые показатели дают видимость ориентиров, но не отражают ни результатов, ни эффективности программ. Внедрение методики управления по результатам требует разработки детализированных и уточненных показателей.

Инвестиционная политика в отношении физкультурно-спортивных услуг - это вложения в объекты сферы физической культуры и спорта с целью получения дохода и повышения уровня и качества жизни людей посредством удовлетворения их материальных и социальных потребностей. В силу преимущественно государственного финансирования таких инвестиций особенно значима проблема оценки их эффективности. Могут быть предложены четыре основных показателя эффективности инвестирования в сфере физкультурно-спортивных услуг:

- Социальный эффект, характеризующий степень удовлетворенности населения качеством физкультурно-спортивных услуг.

- Социальная эффективность - показатель, определяющий повышение уровня жизни людей, характеризующий достижение целей развития сферы физической культуры и спорта.

- Социально-экономическая эффективность - показатель, дающий представление об экономической эффективности инвестиционных вложений в сферу физической культуры и спорта с учетом достигнутого социального эффекта.

- Экономическая эффективность - показатель, отражающий экономическую эффективность на основе соотношения результатов и затрат.

На наш взгляд целесообразно все перечисленные показатели включать в систему мониторинга государственных инвестиционных программ в сфере физической культуры и спорта.

Объем федеральных инвестиций в сферу физической культуры и спорта за период с 2001 по 2006 год свидетельствует, что расходы капитального характера имеют тенденцию роста. Государство берет на себя финансирование строительства новых объектов инфраструктуры и реконструкции действующих, что свидетельствует о его активной политике. Однако, в структуре федерального финансирования физической культуры и спорта доля капитальных расходов более чем скромна - 4,61% в 2001 году и 9,38% в 2006 году. Обращает на себя факт увеличения объемов финансирования системы через целевые программы. Существенное увеличение произошло в 2006г. (в 1,98 раза по сравнению с 2005г.), что объясняется началом реализации федеральной целевой программы "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015гг». Целевые программы, приобретая более существенное значение в финансирования системы физической культуры и спорта, увеличивают долю капитальных затрат в структуре финансирования физической культуры и спорта.

Экономический смысл государственного регулирования инвестиций в сфере физкультурно-спортивных услуг заключается в выполнении четырех основных функций: производство и перераспределение необходимых услуг; финансирование инвестиционной деятельности; стимулирование инвестиционного процесса и информационного сопровождения инвестирования. Анализ прогнозных и плановых документов Правительства РФ позволяет заключить, что выполнение названных функций затруднено и осуществляется с разной степенью эффективности, в том числе по причине отсутствия законодательно закрепленного механизма их реализации.

Обосновано, что государственное финансирование инвестиций в сфере физкультурно-спортивных услуг должно осуществляться в тех структурных элементах сферы, где присутствие государства необходимо: детский спорт, массовый спорт, адаптивные программы. Другие направления сферы физической культуры и спорта могут обходиться частными инвестициями, для развития инвестиционной деятельности в них достаточно косвенного государственного регулирования (корпоративный спорт, спорт высших достижений, др.).

Для совершенствования инвестиционных процедур в сфере физической культуры и спорта необходимо использовать систему показателей эффективности. Основной акцент в государственном финансировании инвестиционной деятельности необходим на выборе показателей эффективности, например, снижение заболеваемости, уменьшение выплат из социальных фондов и т.п., и принятии решений на основе их достижения, которые позволяли бы на этапе подготовки программ оценить их эффективность.

В пятой главе «Управление физической культурой и спортом на региональном уровне» рассматриваются проблемы эффективности управления физической культурой и спортом на региональном уровне, анализируются факторы, в наибольшей степени влияющие на эффективность управления, исследуются вопросы формирования механизма повышения эффективности управленческих процедур, обосновывается необходимость разработки концепции управления развитием сферы физической культуры и спорта.

Анализ развития национальных систем управления сферой физической культуры и спорта показал, что во многих странах наметилась тенденция специализации управления спортом высших достижений и массовым спортом. Специалисты отмечают, что причинами неудовлетворительного состояния управления в сфере физической культуры и спорта являются недооценка объективных закономерностей развития общества и непрофессионализм руководителей структурных организаций сферы Камалетдинов В.Т. 1994. - Переверзин И.И. Менеджмент спортивной организации. - М.: ФОН, 1998. - Золотов М.И., Платонова Н.А., Вапнярская О.И. Экономика массового спорта: учебное пособие. - М.: Физическая культуры, 2005..

Как отмечалось выше, в управлении сферой физической культуры и спорта существует основное противоречие - между сложившейся в России еще в советское время системой управления, ориентированной на централизованные процессы администрирования, приоритет спорта высших достижений и государственное финансирование, с одной стороны, и современными тенденциями необходимостью применения новых современных технологий социального управления в условиях рыночных отношений, смешанного финансирования и комплексного взаимодействия всех составляющих системы управления физической культурой и спортом частей, - с другой.

Показано, что качество управленческой деятельности по развитию физической культуры и спорта, как и любой другой деятельности, можно измерить. Предметной областью измерения и оценки может стать развитие физкультурно-спортивных услуг массового потребления. Названное направление становится особенно актуальным в связи с реализацией федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в РФ на 2006-2015 годы», акцент в которой сделан на постоянное наблюдение за степенью удовлетворенности населения действиями государства в области физической культуры и спорта и за изменением количества граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом.

Автором разработаны методические основы оценки эффективности управленческих процедур на региональном уровне в сфере физической культуры и спорта и оценки эффективности предоставления физкультурно-спортивных услуг. Полный экономический анализ включает определение, измерение и сопоставление затрат и результатов по двум или нескольким альтернативам, дающее основы для квалифицированного выбора. Исследование, проведенное в диссертации, позволило рекомендовать использование следующих методов оценки эффективности: метод минимизации затрат, метод «затраты-результативность», метод «затраты-выгода», метод «затраты-полезность». Методы выявления, измерения в денежном эквиваленте и сопоставления затрат одинаковы для всех форм анализа. В то же время показано, что методы оценки результатов различных программ зависят от сопоставляемых альтернатив и существенно отличаются друг от друга.

Повышение эффективности управленческой деятельности - одна из основных задач управления развитием физической культуры и спорта. К числу важнейших характеристик управления относится прозрачность управленческих процедур. Под прозрачностью управленческих процедур в сфере физической культуры и спорта предложено понимать: четкость функций органов управления физической культурой и спортом; открытость подготовки и реализации решений в сфере управления физической культурой и спортом; доступ к информации о функционировании и развитии физической культуры и спорта.

В основу прозрачности государственных управленческих процедур автор предлагает положить следующие принципы:

четкость роли и функций субъектов управления - отражается значимость четкого разграничения сфер деятельности органов государственного управления между уровнями власти (федеральный, региональный и местный) и между государственным, общественным и частным секторами.

доступность информации - декларируется необходимость наличия полной и достоверной информации о деятельности органа управления и обязательного опубликования органами управления информации в четко установленные сроки. При этом следует предоставлять информацию о прошлой, текущей и прогнозируемой на будущее деятельности.

открытость подготовки и исполнения решений - в документации следует указывать цели политики, программную основу и риски недостижения целей деятельности.

независимые гарантии достоверности отчетности о деятельности органа управления - подчеркивается значимость внешнего аудита как традиционного средства обеспечения таких гарантий, при этом органы управления должны быть открыты для проведения независимой проверки.

Прозрачность означает, что политику в сфере физкультурно-спортивных услуг можно оценить и проанализировать с разных точек зрения, что ведет к возможности совершенствования управленческих процедур и более эффективному использованию ресурсов. Доступность информации и наличие сопоставимых индикаторов позволяет выявить неэффективно предоставляемые физкультурно-спортивные услуги.

Для измерения и оценки региональных управленческих процедур с учетом имеющегося зарубежного опыта, сложности и многоаспектности объекта измерения, недостаточности показателей и индикаторов, основанных на статистике или первичном учете, был использован метод экспертного опроса на основе анкетирования по специально разработанной анкете. Цель экспертного опроса заключалась в получении информации о предоставлении физкультурно-спортивных услуг, отраженной в знаниях, мнениях и оценках экспертов-респондентов. Объект оценки - управленческие процедуры в сфере физической культуры и спорта. Предмет оценки - отношения, имеющие место между управляющими субъектами и управляемым объектом в сфере физической культуры и спорта на различных уровнях управления (федеральный, региональный, местный).

По результатам экспертного опроса было выявлено, что итоговая экспертная оценка эффективности управленческих процедур в сфере физической культуры и спорта невысокая, что связано с отсутствием четких и системных критериев оценки деятельности субъекта физкультурно-спортивного движения, неэффективной системой планирования и недостаточным обсуждением в профессиональном сообществе возможностей использования принципов и механизмов управления по результатам.

Результаты опроса позволяют выделить: области максимальной и минимальной прозрачности управленческой деятельности; “болевые точки” с учетом специфики сферы физической культуры и спорта; главные факторы, влияющие на прозрачность управленческих процедур, и их взаимосвязь; условия и возможности повышения эффективности управленческих процедур в сфере физической культуры и спорта. На основе этой информации могут быть приняты решения о соответствующих изменениях, оценены результаты реформирования системы управления, проведен сравнительный анализ деятельности структур управления муниципального уровня в границах отдельного субъекта РФ, и регионального уровня в рамках, например, федерального округа.

Автор считает, что комплексная оценка эффективности должна осуществляться с учетом уровней управления и распределения полномочий участников процесса. При этом важное определенное место в принятии решения отводится потребителям физкультурно-спортивных услуг, которые получают возможность активно вмешиваться в процесс управления эффективностью и качеством услуг.

Важным инструментом повышения эффективности управления является использование программного подхода. Исследование региональных программ развития физической культуры и спорта показало, что несмотря на отдельные положительные моменты, ситуация далека от желаемой и обуславливает необходимость корректировки политики, начиная с концепции функционирования физической культуры и спорта. Основной потенциал развития сферы физкультурно-спортивных услуг находится в координации и объединении ресурсов, имеющихся на федеральном, региональном и местном уровнях управления.

Проведенное в диссертации исследование отечественного и зарубежного опыта организации управления физической культурой и спортом позволило сделать вывод, что существует объективная потребность в разработке концепции управления сферой на региональном уровне. Существенная роль физической культуры и спорта в жизни общества, возрастающая автономия организаций данной сферы делают физкультурно-спортивные организации одним из самых сложных объектов управления. Важным фактором повышения эффективности предоставления физкультурно-спортивных услуг является улучшение управления этим процессом, более рациональное распоряжение ресурсами. Особого внимания требует координация усилий различных обществ, учреждений, ведомств и т.п., работающих в этом направлении.

Региональная концепция развития основывается на существенности роли государства в жизнедеятельности общества. Сложившийся в общественной жизни принцип «вмешательства» государства, предполагает в сфере физической культуры и спорта, что государство берет на себя ответственность и обязательства по ее развитию. Задачи и программы развития физической культуры и спорта на региональном уровне должны согласовываться с федеральными органами при неизменном уважении автономии региональных структур и спортивных организаций. Партнерство между государством и спортивным движением приводит к формированию общего курса национальной политики. В диссертации обосновывается, что формы, методы и направления развития сферы физкультурно-спортивных услуг, механизмы достижения результатов, управленческие технологии должны быть предметом компетенции региональных структур управления физической культуры и спорта.

Процесс регулирования сферы физической культуры и спорта охватывает следующие направления: прогнозирования развития; разработка целевых программ, установление социально-экономических нормативов; обеспечение выполнения плановых мероприятий. Началом разработки программы является формулирование цели, которую нужно достичь в обозримом будущем. В общем виде цель развития физической культуры и спорта предусматривает повышение уровня физической активности и дееспособности населения, рост «капитализации» человеческого ресурса. Обращается особое внимание на ресурсное обеспечение цели, согласование действий исполнителей и администраторов.

Успешное функционирование сферы физической культуры и спорта на региональном уровне в современных условиях требует активного использования принципиально новых форм и методов управления, адекватных сути рыночных социально-экономических структур. Структура и система исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта должна обеспечивать: специализацию органа власти; организационное обособление функций для исключения конфликта интересов; внутреннюю управляемость исполнительной власти; оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти. Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Важнейшим элементом управления является координация и четкое распределение компетенции каждого управляющего органа. Координацию автор определяет как специфический вид государственной деятельности, выражающейся в обеспечении согласованных действий для осуществления единой политики в сфере физической культуры и спорта. Она может иметь следующие формы: нормативное регулирование, действия разрешительного характера, согласование, методическое руководство. Однако независимо от форм, в которых осуществляется координация, координирующий субъект должен иметь больше полномочий, чем у координируемых элементов. В случаях, когда законодательством не определены формы координации, координирующему субъекту (по умолчанию) предоставляется своеобразная свобода как по выбору форм координации деятельности, так и по определению мер воздействия с целью обеспечения сочетания интересов. Это не всегда обеспечивает эффект воздействия на координируемые элементы, и, как правило, цель не может быть достигнута из-за неправильно избранных форм воздействия. Это можно наблюдать во взаимоотношениях, когда координирующий субъект не обладает достаточными властными полномочиями по отношению к координируемым элементам.

Анализ функций органа регионального управления, а именно проведение государственной политики, нормативно-правовое регулирование, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере физической культуры и спорта, позволяет считать, что они соответствуют задачам государственной политики. При этом имеющиеся полномочия не вполне адекватны целям и задачам государственной политики. В диссертации доказывается, что в сфере физической культуры и спорта механизмы самоорганизации могут быть более эффективными, чем государственное регулирование.

На основе изучения зарубежного опыта, можно предложить создание пирамидальной структуры федераций по видам спорта. В основе пирамиды - спортивные клубы, объединяющие людей, занимающихся спортом. Спортивные клубы объединены в спортивные федерации регионального уровня, основная функция которых координация и развитие спорта на уровне региона. Региональные федерации объединяются в национальные по видам спорта, последние наделены полномочиями по руководству соответствующим видом спорта на уровне страны в целом, а также решением вопросов развития вида спорта на уровне государства и представление страны на международных соревнованиях. Национальные федерации являются членами международных спортивных федераций, что для российского спорта признается важной задачей. Представляется, что выполнение функций по руководству видами спорта целесообразно именно в такой структурной схеме.

В сфере физической культуры и спорта в настоящее время правоустанавливающие, правоприменительные (контрольно-надзорные) функции, оказание физкультурно-спортивных услуг и управление государственным имуществом осуществляются одним органом (Федеральным агентством по физической культуре и спорту). Это снижает управляемость и сокращает эффективность реализации решений.

Основой концепции управления развитием физической культуры и спорта на региональном уровне должна стать технология управления, ориентированного на результат. Важным элементом названной технологии является закрепление процедур исполнения необходимых функций в административных регламентах. Регламент - это нормативный правовой акт, содержащий последовательность деловых процессов органа власти, должностных лиц, объем их прав, полномочий и обязанностей, сроки осуществления каждого действия, варианты поведения граждан и организаций как адресатов функций, порядок обжалования действий государственных органов гражданами и организациями. Соблюдение регламентов позволит обеспечить прозрачность осуществления функций для граждан и организаций, регламентировать деятельность органа исполнительной власти, устранит необоснованное принятие решений, обеспечит лучший контроль за деятельностью должностных лиц.

В диссертации обосновано, что целью системы управления в сфере физкультурно-спортивных услуг выступает сохранение достигнутого уровня потребления услуг и его повышение до научно обоснованной нормы двигательной активности человека. Под нормой двигательной активности понимается оптимальная сумма движений, выполняемых человеком в процессе повседневной жизнедеятельности. Названный показатель может лежать в основе оценки результатов деятельности органов управления физической культурой и спортом.

Заключение

Полученные автором результаты можно суммировать в следующих основных выводах:

1. Современный период развития сферы физической культуры и спорта характеризуется изменением и усложнением роли и функций государственного регулирования. С одной стороны, перед государственными структурами встает задача поддержать физическую культуру и спорт как сферу производства услуг и как сферу деятельности, чьи результаты могут вносить вклад в экономическое развитие страны, с другой стороны, оно должно способствовать адаптации физической культуры и спорта к экономическим условиям и решению социальных задач. Фактическая реализация государственной физкультурно-спортивной политики происходила по трем основным направлениям: сохранение потенциала и элементов организации физической культуры и спорта в условиях резкого сокращения бюджетного финансирования, реструктуризация сложившихся элементов физкультурно-спортивного комплекса для их адаптации к изменившимся условиям.

2. Меры, которыми государственные органы достигали намеченных целей в сфере физической культуры и спорта, нередко деформировали первоначальный замысел и потому не приводили к запланированным результатам. Из-за чрезмерной инерционности, фактической консервации существующих структур и отношений, в том числе неформальной практики принятия решений, политика по сохранению лучших кадров и лучших физкультурно-спортивных организаций в течение долгого времени не давала результатов.

3. Основные недостатки и проблемы государственного регулирования связаны с попытками ставить и решать принципиально новые задачи, используя старые методы и принципы централизованного управления, которые не дают нужных результатов. Перечислим наиболее важные проблемы государственного регулирования физической культуры и спорта:

- отсутствует системность и последовательность в реализации намеченных мероприятий;

- не создана система мониторинга развития сферы физкультурно-спортивных услуг;

- механизмы принятия решений изменились незначительно (отсутствует ответственность чиновников за принятые решения, в разработке и оценке государственных инициатив принимает участие узкий круг экспертов);

- межведомственное согласование стратегических задач физкультурно-спортивной политики остается неэффективным, несмотря на предпринимаемые усилия по созданию новых координирующих структур;

- важность физической культуры и спорта для формирования человеческого капитала на федеральном уровне в целом только декларируется. Из-за этого остается немало нерешенных проблем в области формирования общей среды, благоприятной для развития данной сферы.

4. Структура управления сферой обладает определенной устойчивостью и ориентирована на реализацию мер государственной поддержки отрасли, определенных Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Сфера финансируется по нарастающему тренду, ежегодно бюджетные ассигнования увеличиваются в среднем на 47,0%, при этом государство осуществляет патерналистскую политику в отношении физической культуры и спорта и декларирует необходимость финансирования программ развития. В финансировании физической культуры и спорта главенствующую роль играют бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Положительным изменением в системе государственного финансирования физической культуры и спорта стало усиление целевой направленности и адресности расходования бюджетных средств. Вместе с тем сохраняется консервативная структура финансирования, закрепляющая сложившуюся систему ведомственного распределения средств, которая не способствует созданию новых форм организации физкультурно-спортивной деятельности.

5. Существующий в настоящее время в России налоговый механизм не является стимулирующим для сферы предоставления физкультурно-спортивных услуг и нуждается в соответствующих изменениях, особенно на региональном уровне администрирования платежей. Инвестиционную политику в сфере физкультурно-спортивных услуг необходимо структурировать по направлениям: создание благоприятного инвестиционного климата; государственное инвестирование с приоритетом инвестиций в «человеческий» капитал; поддержка инвестиционной деятельности частного сектора физкультурно-спортивной сферы.

6. Институт целевых программ является одним из современных механизмов, позволяющих органам государственной власти эффективно исполнять их полномочия при минимальных финансовых затратах. Анализ федеральных и региональных целевых программ, нормативного обеспечения их подготовки и реализации, позволил выявить общие проблемы и предложить подходы к их совершенствованию.

7. Анализ тенденций развития сферы физической культуры и спорта в России показал, что отсутствие обоснованной концепции управления не позволяет сфере реализовывать ее социально-экономические функции. Современная система управления предоставлением физкультурно-спортивных услуг должна основываться на концепции, включающей оптимальное сочетание следующих основных элементов: организационные структуры, экономические методы регулирования, информационные системы, подготовка высококвалифицированных кадров. Целью системы управления в сфере физкультурно-спортивных услуг выступает сохранение достигнутого уровня потребления услуг и его повышение до научно обоснованной нормы двигательной активности человека.

8. Концепция управления сферой физической культуры и спорта предполагает, что повышение эффективности управления должно сопровождаться усилением роли государственных органов управления в следующих направлениях: координация усилий различных обществ, учреждений, ведомств и т.п., работающих в названной сфере; содействие развитию механизмов самоорганизации в сфере физкультурно-спортивных услуг; реализация принципа субсидиарности через передачу функции лицензирования ряда видов деятельности, надзора на рынке физкультурно-спортивных услуг региональным органам управления; передача на аутсорсинг в сфере физической культуры и спорта функции мониторинга физической подготовленности различных групп населения, ведение реестров спортивных сооружений различных форм собственности, строительство спортивных сооружений, страховое обеспечение занимающихся физической культурой и спортом; закрепление процедур исполнения необходимых функций в административных регламентах; гарантирование получения гражданином услуг заданного качества в минимально необходимый для этого срок, в условиях комфортности и доступности через закрепление стандартов качества оказания физкультурно-спортивных услуг.

Основные публикации автора по теме диссертации

I. Монографии и учебные пособия

1. Бескровная В.А. Бюджетное регулирование субфедеральных финансовых потоков. Монография. - СПб: Норма, 2002. - 10,5 п.л.

2. Бескровная В.А. Государственное регулирование и управление в сфере физической культуры и спорта. Монография. - Великие Луки, 2006. - 18.0 п.л.

3. Бескровная В.А. Раздел 2.1. Законодательная база и компетенция органов власти. - //Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. - / Под ред. Романовского М.В., Врублевской О.В. - М: Юрайт, 1999. - 39.0 п.л. (лично автору 0.6 п.л.)

4. Бескровная В.А. Степанов А.А. Практическое пособие по экономике (учебное пособие с грифом УМО по образованию в области физической культуры и спорта). - Великие Луки, Великолукская ГАФК, 2004. - 6.0 п.л. (лично автору 5.0 п.л.)

II. Статьи в ведущих научных рецензируемых журналах списка ВАК

5. Бескровная В.А. О современных подходах к бюджетному регулированию в сфере физической культуры и спорта //Теория и практика физической культуры, 2005. - №9. - 0.4 п.л.

6. Бескровная В.А. Налоговые льготы в сфере предоставления физкультурно-спортивных услуг //Налоговая политика и практика, 2006. - №11. - 0.5 п.л.

7. Бескровная В.А. Подходы к анализу региональной инвестиционной политики. //Финансы, 2007. - №2. - 0.3 п.л.

8. Бескровная В.А. Бюджетная политика в области предоставления социальных услуг //Вестник Воронежского государственного университета, 2007. - №4. - 0.5 п.л.

9. Бескровная В.А. Нормативно-правовые и экономические основы функционирования физической культуры и спорта в Российской Федерации //Законодательство и экономика, 2007. - №6. - 0.4 п.л.

10. Бескровная В.А. Функционирование института государственных целевых программ //Экономические науки, 2008. - №1. - 0.5 п.л.

11. Бескровная В.А. Основные направления инвестиционной политики в системе предоставления социальных услуг //Финансы и кредит, 2008. - №16. - 0.8 п.л.

III. Статьи в научных журналах и сборниках научных трудов

12. Бескровная В.А., Семенова Е.В. Муниципальная собственность - экономическая основа местного самоуправления. - // Экономист. - 1997. - №5. - 0.3 п.л (лично автору 0.2)

13. Бескровная В.А., Крикунова Н.В. Политико-административные проблемы развития местного самоуправления Псковской области (Финансовый аспект). - /Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы сохранения, развития и использования интеллектуального потенциала в условиях перехода регионов России к устойчивому развитию». - Волгоград, 1997. - 0.1 п.л.

14. Бескровная В.А. Бюджетное регулирование финансовых ресурсов субъекта РФ. -/Конференция соросовских аспирантов 1997 года. Выпуск 1 -. Москва, 1998. - 0.5 п.л.

15. Бескровная В.А. Взаимодействие бюджета местного самоуправления Великих Лук и Псковского областного бюджета - разделение ответственности и исполнение обязательств. - /Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству: бюджет, который можно понять и на который можно влиять. Выпуск 2. - Санкт-Петербург, 1999. - 0.3 п.л.

16. Бескровная В.А. Разграничение полномочий между субфедеральной и местной властью как основа построения российской модели межбюджетных отношений. - /Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития: //Тезисы докладов Всероссийской научно-практическая конференции. - Санкт-Петербург, 1999. - 0.4 п.л.

17. Бескровная В.А. Анализ бюджета города Пскова на 2000 год. - /Тематический сборник: Псков - Великие Луки, Псковская область. Аналитические работы по вопросам бюджетной политики, межбюджетных отношений и доступа к информации / Под ред. А.Д. Антонюка. - Псков, 2000. - 0.4 п.л.

18. Бескровная В.А. Анализ проекта бюджета г. Великие Луки на 2000 год. - Тематический сборник: Псков - Великие Луки, Псковская область. Аналитические работы по вопросам бюджетной политики, межбюджетных отношений и доступа к информации /Под ред. А.Д. Антонюка. - Псков, 2000. - 0.3 п.л.

19. Бескровная В.А. Анализ бюджета Псковской области - 2000. - /Тематический сборник: Псков. Великие Луки, Псковская область. Аналитические работы по вопросам бюджетной политики, межбюджетных отношений и доступа к информации / Под ред. А.Д. Антонюка. - Псков, 2000. - 0.5 п.л.

20. Бескровная В.А. Стратегическое планирование, бюджетная политика территории и место общественного участия. - /Тематический сборник: Прикладной бюджетный анализ / Под ред. Т.И. Виноградовой, В.А. Бескровной. - СПб., 2001. 1.0 п.л.

21. Бескровная В.А. Обобщение опыта бюджетного анализа и концепция прикладного бюджетного анализа. - / Тематический сборник: Прикладной бюджетный анализ / Под ред. Т.И.. Виноградовой, В.А Бескровной. - СПб., 2001. - 0.8 п.л.

22. Бескровная В.А. Правовое поле функционирования бюджетов субъектов РФ (на примере Северо-Западного федерального округа). - /Тематический сборник: Общественное участие в бюджетном процессе на Северо-Западе России /Под ред. М.Б. Горного. - СПб: Норма, 2002. - 0.9 п.л.

23. Бескровная В.А. Типовые формы публичной финансовой отчетности для бюджетных учреждений и некоммерческих организаций, оказывающих услуги населению за счет средств бюджета Санкт-Петербурга. - /Тематический сборник: Прозрачный город / Под ред. В.П. Юкечева. - Новосибирск: СИБПРИНТ, 2002. - 1.2 п.л.

24. Бескровная В.А. Прикладной бюджетный анализ: подходы и методика. - /Тематический сборник: Прикладной бюджетный анализ: методика и подходы. /Под ред. В.А. Бескровной. - СПб, 2002. - 0.8 п.л.

25. Бескровная В.А. Расходы на образование. С чем пришли к рассмотрению бюджета Санкт-Петербурга во втором чтении? - /Тематический сборник: Прикладной бюджетный анализ: методика и подходы. / Под ред. В.А. Бескровной. - СПб, 2002. - 0.3 п.л.

26. Бескровная В.А. Подходы к организации общественного финансового контроля. - /Тематический сборник: Предотвращение коррупции в бюджетном процессе. Сборник экспертных работ / Под ред. Д.О. Торхова.. - СПб, 2002. - 1.0 п.л.

27. Бескровная В.А. Прикладной бюджетный анализ. - /Тематический сборник: Городские жители и власти на пути к сотрудничеству: бюджет, который можно понять и на который можно влиять - СПб, 2002. -0.5 п.л.

28. Бескровная В.А. Анализ финансового обеспечения учреждений социальной защиты на примере Великолукского дома-интерната престарелых и инвалидов. - /Тематический сборник: Прикладной бюджетный анализ. - СПб.: Б.и., 2002. - 1.1 п.л.

29. Бескровная В.А., Бородина О.Б. Вопросы финансового менеджмента в некоммерческих организациях. - Экономические приоритеты управления развитием Санкт-Петербурга: Сборник статей. - СПб.: ГОУ ВПО СПбГТИ (ТУ), ИК «Синтез», 2003. - 0.3 п.л. (лично автору - 0.2 п.л.)

...