Финансово-экономические отношения на региональном рынке коммунальных благ (на примере Дальнего Востока)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Финансово-экономические отношения на региональном рынке коммунальных благ (на примере Дальнего Востока)

I. Общая характеристика работы

коммунальный жилищный финансирование

Актуальность темы исследования.

В течение последних 20-25 лет в России и за рубежом выполнены многочисленные масштабные исследования по проблемам формирования оптимального механизма функционирования коммунального сектора экономики на рыночных условиях, по проблемам трансформации централизованного управления и полностью государственного финансирования этой сферы экономических отношений в систему рыночно ориентированных рациональных поведенческий реакций. Эти исследования включали также анализ и оценку опыта формирования и текущих результатов функционирования сферы производства, распределения и потребления общественных благ в традиционно рыночных странах.

Однако до настоящего времени решение данной задачи, адекватное реальным условиям самого коммунального сектора, ожиданиям и возможностям потребителей (прежде всего домашних хозяйств) и реальным возможностям государственного бюджета, так и не найдено. Вместе с тем, формирование эффективного механизма функционирования и развития рынка коммунальных услуг, способного обеспечить, с одной стороны, покрытие текущих финансовых потребностей, включая инвестиционные затраты на модернизацию основных фондов жилищно-коммунального хозяйства, а с другой стороны - доступность и высокое качество услуг для населения, остается одной из важнейших задач, как социально-экономической политики государства, так и построения завершенной системы саморегулируемого механизма функционирования общественного сектора национальной экономики.

Основанные в значительной степени на результатах проведенных исследований в России и за рубежом длительные и многоэтапные эксперименты по реформированию систем жизнеобеспечения, предусматривающие отказ от прямого государственного управления и финансирования жилищно-коммунального хозяйства путем разгосударствления собственности на объекты отрасли, демонополизации коммунальной сферы, передачи функций по управлению на муниципальный уровень, перевод предприятий на самоокупаемость за счет полной оплаты населением получаемых услуг при социальной защите малообеспеченных групп, не обеспечили преодоление кризисной ситуации. Сфера предоставления жилищно-коммунальных услуг продолжает оставаться проблемным сектором экономики, непривлекательным для инвестиций, с непрерывным ростом издержек предприятий-производителей коммунальных услуг и несовершенной системой тарифного регулирования, с высоким износом основных фондов и низким качеством услуг для потребителей. Одновременно в результате рыночных реформ произошло, с одной стороны, увеличение доли доходов населения, используемых для оплаты жилищно-коммунальных услуг, а с другой стороны, сокращение финансовой поддержки предприятий жилищно-коммунального хозяйства, включая расходы на обновление и модернизацию основных фондов, со стороны региональных и местных бюджетов. Неоправданная экономия на капитальных вложениях привели эту сферу экономики к настоящему системному кризису.

Решение перечисленных проблем и ответ на реально существующие вызовы в данной сфере экономики предполагает проведение углубленных теоретических и экспериментальных исследований, направленных на системную оценку и классификацию особенностей сферы жилищно-коммунальных услуг, учитывая их незаменимость, коллективный характер потребления, высокую социальную (общественную) полезность, естественную монополизацию рынков в рамках границ локальных территорий, не позволяющих использовать рыночные инструменты в их классическом виде.

Решение общей задачи оптимизации экономических отношений в сфере потребления коммунальных благ предполагает также преодоление унифицированного подхода к преобразованиям в данной сфере, слабо учитывающим неравномерности развития и размещения производительных сил, региональную специфику сложившихся систем жизнеобеспечения и социальное неравенство внутри регионов.

Масштабные преобразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства и все более активное вовлечение различных институтов (частный бизнес, управляющие компании, товарищества собственников жилья, саморегулируемые организации и т.п.) в трансформационные процессы на рынке коммунальных услуг предполагают пересмотр сложившихся методов регулирования на основе теоретического осмысления природы экономических отношений на этом рынке с учетом обязательств государства и муниципалитетов по обеспечению стандартно необходимого уровня потребления жилищно-коммунальных услуг и установления финансовых пропорций между государством, муниципалитетами и потребителями в лице домашних хозяйств по финансированию социально-значимого сектора экономики, поставляющего коммунальные услуги, что и определяет актуальность настоящего исследования.

Степень разработанности научной проблемы.

Описанию процессов обмена и потребления общественных благ, особенностей функционирования общественного сектора, масштабов участия государства в условиях рыночной экономике посвящена значительная часть научной литературы. Работы зарубежных и отечественных ученых содержат глубокие теоретические идеи и продуктивные методологические подходы.

В своем исследовании автор опирался на многочисленные разработки признанных специалистов по теории общественных и мериторных благ, экономике общественного сектора: А.Смита, Дж.С.Милля, Ф.Листа, А.Шеффля, К.Викселля, Э.Линдаля, Дж.Бьюкенена, Г.Таллока, П.Самуэльсона, Э.Аткинсона, Дж.Стиглица, Дж.Миллерона, Р.Масгрейва, Ж.-Б.Сэя, Ж.Дюпюи, А.Лернера, О.Ланге, К.Эрроу, В.Рошера, Б.Гильдебранда, К.Книса, Э.Даунса, Ч.Тибу, У.Оутса, М.Каца, Х.Розена, Дж.Хиршлейфера, А.Глэйзера, Х.Гравеля, Р.Риса, У.Николсона; Е.Н.Жильцова, Р.И.Гринберга, А.Я.Рубинштейна, Л.Якобсона и др.

Проблемам пространственного развития экономики, формирования региональных рынков и межотраслевых комплексов, в том числе проблемам социально-экономического развития Дальнего Востока и Хабаровского края посвящены труды: А.Б.Аганбегяна, А.Г.Гранберга, П.А.Минакира, С.Д.Валентея, Н.Н.Михеевой, О.С.Пчелинцева, В.Н.Лексина, А.Н.Швецова, А.М.Новоселова, А.С.Шейнгауза, Б.Х.Краснопольского, А.Н.Демьяненко, С.Н.Леонова, В.Д.Калашникова, Н.В.Ломакиной, Е.Л.Мотрич, О.М.Прокапало, Н.М.Горбунова, А.Б.Левинталя, Л.А.Головановой и др.; проблемам местного самоуправления и муниципальной экономики - А.М.Бабича, Л.А.Велихова, А.Г.Воронина, Б.С.Жихаревича, В.С.Занадворова, В.А.Занадворовой, В.Е.Рохчина, Ю.В.Филиппова и др.

Вопросам формирования и развития коммунального сектора экономики в дореформенный период посвящены работы Д.Л.Бронера, Ю.Д.Бронера, Е.М.Блеха, А.К.Биркина, Б.Веселовского, М.Г.Гельбаума, С.Н.Глазунова, Т.М.Говоренковой, П.Г.Грабового, Б.Я.Ионаса, М.Л.Крупицкого, В.П.Наумова, П.А.Петрова, А.С.Садыкова, А.И.Файнберга, Н.А.Фалькевича и др. В их трудах ЖКХ рассматривается как составная часть экономики общественного сектора, при которой доминировала государственная собственность на объекты городского хозяйства и стояла задача определения объема и ассортимента предложения услуг в условиях планово-распределительной экономики.

Проблемы трансформации жилищно-коммунального хозяйства в условиях формирования рыночных отношений, отказа от государственного патернализма и сокращения бюджетных расходов исследуются в работах С.И.Абрамова, И.А.Башмакова, О.Э.Бессоновой, И.В.Бычковского, А.В.Ермишиной, Е.Н.Жильцова, А.П.Заостровцева, В.Б.Зотова, Г.С.Грабова ,Х.М.Гумба, С.Г.Кирдиной, А.Н.Кирилловой, Н.Б.Косаревой, А.С.Маршаловой, И.Минца, В.Ф.Пивоварова, М.Пинегиной, О.С.Пчелинцева, А.Н.Ряховской, Рут О'Салливан, С.Б.Сиваева, А.Стародубровской, Р.Страйка, Ф.Г.Таги-Заде, А.В.Талонова, Л.Н.Чернышова и др. В центре внимания большинства публикаций попытка решения основного вопроса о масштабах и глубине встраивания рыночных отношений в жилищно-коммунальное хозяйство, обладающего признаками общественных благ, имеющих высокую социальную значимость.

Особое место в экономической литературе занимают труды отечественных ученых по вопросам реализации социально-ориентированных функций государства, социальной политики и социального развития, в том числе с учетом региональной специфики, по проблемам дифференциации доходов населения и формирования платежеспособного спроса на товары и услуги, включая общественные блага - В.Н.Бобкова, Н.М.Римашевской, А.Ю.Шевякова, А.Я.Кируты, Л.С.Ржаницыной, С.Н.Смирнова, Н.В.Зубаревич, М.В.Можина, С.В.Пронина и др.

Однако, несмотря на достаточное число представленных публикаций, большинство из них не раскрывает целый ряд проблем, характерных для процесса трансформации условий, в которых развиваются региональные сектора коммунальных благ. В них недостаточно проработаны на теоретическом и методологическом уровнях особенности и возможности сохранения общественной опеки над социально-значимыми благами в условиях рыночных трансформаций общественного сектора экономики. Этим обстоятельством и обусловлен выбор темы диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является определение общих закономерностей и выявление региональных особенностей функционирования рынка коммунальных благ.

Достижение данной цели предполагало постановку и решение следующих задач:

- обосновать специфику жилищно-коммунального хозяйства как сферы производства и предоставления «частично опекаемых благ»;

- исследовать опыт предоставления коммунальных благ в рыночных и нерыночных условиях на примере зарубежных стран с развитой экономикой и ретроспективного анализа развития сектора жилищно-коммунальных услуг в централизованно планируемой экономике России советского периода;

- провести анализ процесса рыночных преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве страны, выделить этапы и выявить национальную и региональную специфику его реформирования, возможности государственного участия в процессе инвестиционного обновления отрасли;

- исследовать общие закономерности и особенности трансформации жилищно-коммунального хозяйства страны, оценить сложившиеся пропорции между масштабами и степенью государственной поддержки сферы производства, предоставления и потребления жилищно-коммунальных услуг с одной стороны и уровнем возмещения стоимости жилищно-коммунальных услуг населением с другой стороны в разрезе субъектов РФ;

- выполнить оценку реального вклада населения в сектор коммунальных благ на основе учета прямых и косвенных расходов;

- выполнить анализ объективных условий формирования и основных параметров развития жилищно-коммунального хозяйства в субъектах Дальнего Востока; выявить особенности трансформации механизмов бюджетного финансирования, включая инвестиционные потоки, на примере Хабаровского края;

- выполнить оценку платежеспособного спроса населения Хабаровского края на жилищно-коммунальные услуги с учетом различных сценариев социально-экономического развития до 2015 и 2020 гг.;

- выполнить расчет перспективной потребности в финансовых ресурсах на проведение капитального ремонта и модернизацию коммунальной инфраструктуры и определить финансовые пропорции по их покрытию между домашними хозяйствами и бюджетом.

В качестве объекта исследования в диссертационной работе рассматриваются региональные особенности функционирования рынка коммунальных благ.

Предмет исследования: финансово-экономические отношения между государством и домашними хозяйствами по поводу потребления коммунальных благ.

Теоретическую, методологическую и методическую основу исследования составили фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых. При разработке теоретических, методических и прикладных положений диссертационной работы в рамках системного подхода к изучению теории общественных и мериторных благ, пространственного развития региональной экономики и экономики жилищно-коммунального хозяйства применялись методы историко-логического, структурно-функционального, компаративного, количественного анализа, методы научного абстрагирования.

Важные интеллектуальные импульсы и научные представления о пространственном развитии автор получал от своих коллег по работе в Институте экономических исследований ДВО РАН в рамках проведения фундаментальных и прикладных исследований по вопросам трансформации социально-экономического пространства России, проблемам дифференциации и интеграции экономики Дальнего Востока.

В работе использован опыт проведения исследований в рамках проекта по реформированию региональных общественных финансов, который проводился на территории Хабаровского края под эгидой международных организаций в 2000-2001 гг. и в котором автор принимал непосредственное участие.

Информационной базой исследования послужили данные федеральной службы государственной статистики России и статистических органов дальневосточных субъектов РФ, федеральные и региональные программы и другие нормативные документы, аналитические материалы органов государственного управления и местного самоуправления, разработки Института экономических исследований ДВО РАН, Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, Института экономики РАН, АО «Институт экономики ЖКХ», Фонда «Институт экономики города».

В результате исследования автором получены следующие основные научные результаты:

1. Обоснована специфика жилищно-коммунального хозяйства как сферы производства и предоставления «частично опекаемых благ», отличительной особенностью которых является наличие нормативно «истинных» (стандартно необходимых или общественно полезных) потребностей, отличающихся от индивидуальных предпочтений.

2. Предложены индикаторы (коэффициент бюджетной опекаемости ЖКХ и коэффициент возмещения населением стоимости услуг ЖКХ), позволяющие получить более достоверные сведения о финансово-экономических отношениях между государством и домашними хозяйствами на региональном рынке коммунальных благ. Выявлено с помощью предложенных автором индикаторов, что в период с 1997 по 2004 гг. и с 2009 г. по настоящее время происходит монотонное увеличение размеров превышения нормативных расходов на содержание ЖКХ над совокупными бюджетными расходами в разрезе регионов; на фоне монотонного роста удельных расходов населения происходит усиление региональной дифференциации коэффициента возмещения (более чем в 60 раз между регионами), что является свидетельством более глубоких пространственных различий в формировании доходов домашних хозяйств по сравнению с бюджетной обеспеченностью территорий.

3. Предложен и апробирован новый подход к определению структуры распределения затрат домашних хозяйств на жилищно-коммунальные услуги. Отличительной особенностью данного подхода является включение дополнительных параметров (индивидуальные инвестиционные расходы). Полученные оценки реальных расходов населения позволяют учесть прямое и косвенное участие домашних хозяйств в финансировании ЖКХ. Установлено, что превышение этих расходов более чем в 1,5 раза по сравнению с установленными стандартами ведет к нарушению равновесия в области совокупного спроса домашних хозяйств за счет непропорционального увеличения спроса на услуги ЖКХ.

4. Выполнен прогнозный расчет платежной способности населения Хабаровского края с учетом различных сценариев социально-экономического развития региона. Установлено, что при условии сохранения существующих темпов роста тарифов на содержание и ремонт жилья и оплату коммунальных услуг, а также прогнозируемого увеличения доходов населения по трем вариантам до 2015 и 2020 годов, уровень платежной способности населения не поднимется выше 75% от стоимости производимых услуг ЖКХ даже при самых благоприятных ожиданиях.

5. Выполнена оценка финансовой потребности, связанной с модернизацией основных фондов регионального жилищно-коммунального хозяйства (на примере Хабаровского края). Отличительной особенностью оценки является применение нормативов амортизационных отчислений только к реально используемым мощностям (или «присоединенной» нагрузке в терминологии ЖКХ), что соответствует сложившейся специфике функционирования рынка коммунальных услуг в дальневосточном регионе. Установлено, что предельные возможности покрытия инвестиционных расходов ЖКХ за счет доходов населения составляют не более 25% от реальной потребности.

Научная новизна результатов заключается в определении общих закономерностей распределения затрат на услуги жилищно-коммунального хозяйства между государством и домашними хозяйствами в условиях социально-ориентированной экономики, а также региональной специфики этого процесса в части покрытия инвестиционных потребностей в зависимости от формирования доходов населения и бюджетной обеспеченности.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что они позволяют обосновать необходимость сохранения общественной опеки на рынке коммунальных благ в зависимости от особенностей развития экономики конкретного региона, а также выявить устойчивые пропорции финансово-экономических отношений между государством и домашними хозяйствами по поводу потребления коммунальных благ. Практические оценки, выявленные особенности и перспективные возможности развития жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края носят закономерный стратегический характер, отвечающий потребностям реального управления экономическим развитием региона как опытной площадки для субъектов Дальневосточного федерального округа.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на ряде международных, национальных, региональных конференций, симпозиумов, семинаров. Среди них основные: Международная научно-практическая конференция «Перспективы развития российских регионов: Дальний Восток и Забайкалье до 2010 года» (г. Хабаровск, 2001 г.), всероссийская научная конференция «Динамика пространственной структуры экономической системы Российской Федерации» (г. Хабаровск, 2002 г.), региональная научно-практическая конференция «Стратегия развития Дальнего Востока России: возможности и перспективы» (г. Хабаровск, 2003 г.), международная научная конференция «Дальний Восток России: плюсы и минусы экономической интеграции» (г. Хабаровск, 2004 г.), международная научно-практическая конференция «Дальний Восток в экономике России и Азиатско-Тихоокеанского региона» (г. Хабаровск, 2006 г.), международная научно-практическая конференция «Долгосрочная стратегия развития российского Дальнего Востока» (г. Хабаровск, 2007 г.), международная научно-практическая конференция «Российский Дальний Восток: вектор развития до 2025 года» (г. Хабаровск, 2008 г.), первый Российский экономический конгресс (г. Москва, 2009 г.), международная научно-практическая конференция «Долгосрочный прогноз социально-экономического развития мегарегионов (Тихоокеанская Россия - 2050)» (г. Хабаровск, 2010 г.).

Основные положения диссертации опубликованы в 36 научных работах, в том числе в 1 авторской (объемом 10,2 п.л.) и 6 коллективных монографиях. В ведущих рецензируемых журналах и изданиях Перечня ВАК РФ опубликовано 9 статей. Общий объём публикаций по теме исследования составил 30 п.л.

Структура работы. Диссертационная работа изложена на 300 страницах основного текста; состоит из введения, пяти глав, заключения, приложений; содержит 35 рисунков, 52 таблицы; список литературы включает более 300 наименований.

II. содержание диссертационной работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертационной работы, сформулированы цели и задачи, предмет и объект исследования, отмечены теоретические, методологические, информационные основания диссертации, перечислены существенные результаты работы, их научная новизна, показан уровень апробации работы.

В главе 1 рассматриваются теоретические основы развития сферы общественных благ, механизмы предоставления общественных благ в рыночных условиях, в пространственно локализованных системах; обосновывается классификация коммунальных общественных благ в зависимости от степени индивидуальной и социальной (общественной) полезности; особенности организации процессов предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства как общественно полезных, опекаемых благ.

Несмотря на значительное разнообразие общественных благ, а также товаров и услуг, создаваемых в социальной сфере, большинство из них объединяет одно общее свойство - они способны удовлетворять потребности общества как такового, т.е. обладают социальной (общественной) полезностью. Такие блага называются «опекаемыми благами» Данный термин введен в оборот Рубинштейном А.Я., т.е. нуждающимися в особом внимании, заботе, патронаже со стороны государства. В этом случае акт расходования бюджетных средств заключается в том, что государство осуществляет рыночный обмен налоговых доходов на соответствующие социальные полезности, которые обеспечивают социальный и экономический прогресс общества.

Общим условием безубыточности для общественного сектора экономики становится следующее: расходы производителей покрываются доходами от индивидуальной платы потребителей и соответствующими бюджетными ассигнованиями. В связи с этим актуальным вопросом остается поиск оптимальных пропорций между вкладом потребителей и расходами государства при формировании спроса на опекаемые блага.

Одним из вариантов социально-значимого блага являются коммунальные блага или услуги жилищно-коммунального хозяйства, производство, обмен и потребление которых направлено на удовлетворение повседневных коммунальных, бытовых, материальных и социокультурных потребностей жителей конкретных территорий. Исходя из того, что разные виды коммунальных благ различаются по своему экономическому содержанию, в сфере производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг обычно выделяются три типа: общественных, смешанных и частных благ.

Однако помимо стандартных свойств общественных благ (неисключаемости и неделимости) различные жилищно-коммунальные услуги имеют и различную степень индивидуальной и социальной (общественной) полезности, что позволяет классифицировать их следующим образом:

Ш Услуги текущего содержания и ремонта индивидуальных мест проживания домохозяйств (квартиры, отдельные домовладения), включая содержание внутриквартирной инфраструктуры можно отнести к стандартным частным благам, которые обладают высокой степенью индивидуальной полезности и поэтому содержатся за счет потребителя (индивидуальная плата поставщикам услуг и самостоятельные расходы на ремонт жилых помещений). Вероятность опеки возникает в случае снижения уровня доходов домохозяйства и осуществляется через программы социальной поддержки малообеспеченных граждан.

Ш Услуги по содержанию и текущему ремонту мест общего доступа, включая внутридомовое инженерное оборудование можно отнести к условно опекаемым благам, которые содержатся за счет индивидуальной платы потребителей при условии низкого уровня износа основных конструкций (например, новостройки или дома после капитального ремонта). Для жилых домов с высоким уровнем износа возникает необходимость в бюджетном субсидировании расходов на их содержание до стандартно необходимого или общественно приемлемого уровня.

Ш Услуги по капитальному ремонту жилых домов и содержанию придомовой территории, включая модернизацию и реконструкцию внутридомового инженерного оборудования, можно отнести к частично опекаемым благам, которые финансируются на паритетных началах за счет индивидуальной платы потребителей и бюджетного финансирования (пропорция зависит от социально-экономических условий конкретной территории, включая уровень доходов населения и возможности бюджета).

Ш Услуги по обеспечению потребителей ресурсами (холодная и горячая вода, тепло, свет, газ, отвод стоков) надлежащего качества в необходимых объемах по распределительным сетям в силу их локальной монополизации и наличия внешних экстерналий, также относятся к частично опекаемым благам. Опека возникает при обеспечении общественно необходимого уровня потребления коммунальных услуг населением и заключается в определении порядка и механизма ценообразования на услуги локальных монополий, в контроле за качеством услуг, а также в установлении нормативов потребления и предельных тарифов на соответствующие услуги. Бюджет компенсирует разницу между экономически обоснованным и предельным тарифом.

Ш Услуги по модернизации и реконструкции систем коммунального ресурсоснабжения на территории населенного пункта до границы придомового раздела, а также услуги внешнего благоустройства относятся к категории опекаемых благ, поскольку обладают высокой степенью общественной полезности и создают социальный эффект, который заключается в создании комфортных условий проживания. Повышение общегородского (поселенческого) качества жизни является самостоятельным общественным благом, которое воспроизводится и присваивается всеми потребителями без исключения, поэтому финансируется за счет соответствующего бюджета.

Таким образом, в целом жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой сферу производства и предоставления «частично опекаемых благ», отличительной особенностью которых является наличие нормативно «истинных» (стандартно необходимых или общественно полезных) потребностей, отличающихся от индивидуальных предпочтений. Высокая степень общественной полезности коммунальных благ продуцирует совокупный эффект, который заключается не только в формировании качественной среды обитания, привлекающей и закрепляющей население, но и способствует развитию предпринимательства, а, следовательно, росту экономического потенциала территории. Наличие коллективного интереса требует общественной опеки со стороны государства для создания условий по коррекции поведения потребителей и поставщиков услуг в пользу стандартно необходимого (рационального) выбора.

Рынок жилищно-коммунальных услуг включает в себя три типа экономических агентов: с одной стороны, огромное количество потребителей (домашних хозяйств), с другой стороны, производителей, объективно представленных чаще в форме локальных монополий (частных и смешанных компаний), и с третьей - государство, которое должно балансировать эти отношения. Каждый из субъектов рынка имеет более одной стратегии поведения, поэтому возникает вопрос о поиске оптимальной стратегии в сложной среде с несовершенной информацией.

Домашние хозяйства, реализуя свои индивидуальные предпочтения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, сталкиваются со сложностью выбора при взаимодействии с монополией частного бизнеса (особенно в части коммунальных услуг) и с монопольными структурами государства (в лице правительств и администраций конкретных территорий). Как результат, возникает объективная необходимость объединения домашних хозяйств в агрегатные экономические структуры (типа товариществ собственников жилья, потребительские сообщества, жилищные кооперативы и т.п.), которые все равно оказываются ничтожно малы по сравнению с агентами рынка предложения. Любые изменения в стоимостных параметрах на жилищно-коммунальные услуги меняют потребительские предпочтения домашних хозяйств и, следовательно, деформируют структура потребительского спроса на рынке. Это в свою очередь воздействует на структуру макрорынка, поскольку поведение производителей жилищно-коммунальных услуг, создает отрицательные внешние экстерналии в смежных сферах экономической деятельности, формирует негативную социальную атмосферу, т.е. имеет далеко идущие экономические и социальные последствия.

Фактически речь идет о выборе стратегии распределения ограниченных ресурсов в пространстве из двух взаимодополняющих друг друга источников: государственных ресурсов и ресурсов домашних хозяйств. Государство, вступая в отношения с населением и частным бизнесом, выступает как в роли экономического агента при формировании заказа на производство услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства, так и в роли субъекта экономической политики при формировании стандартно необходимого уровня производства и потребления услуг ЖКХ, используя при этом стандартный набор регуляторов, включая финансово-бюджетные инструменты «опеки».

Учитывая представленную выше классификацию жилищно-коммунальных услуг в зависимости от степени общественной опеки над отдельными услугами, следует определить, что роль государства как полноценного экономического агента на рынке заключается в первую очередь в формировании государственного заказа на инвестиционные вложения в одну из самых капиталоемких сфер экономической деятельности - сферу ЖКХ. При этом стандартно необходимый уровень производства и потребления жилищно-коммунальных услуг обеспечивается за счет реальных бюджетных обязательств государства в виде нормативов бюджетных расходов на поддержку ЖКХ. Выбор того или иного инструмента опеки над сферой ЖКХ (государственный ценовой контроль, субсидии, субвенции, налоговые льготы в отношении производителей «опекаемых благ», ваучеры или трансферты потребителям, «режимы благоприятствования» и т.п.), эффективная комбинация этих инструментов обусловлены множеством конкретных обстоятельств, включая пространственные, технологические, экономические и социальные особенности развития ЖКХ.

Глава 2 посвящена исследованию вариантов предоставления коммунальных благ в рыночных и нерыночных условиях на примере опыта зарубежных стран с развитой экономикой и ретроспективного анализа развития сектора жилищно-коммунальных услуг в централизованно планируемой экономике России советского периода.

Автором обобщен опыт процессов организации производства и предоставления локальных общественных благ в США, Канаде, Германии, Швеции, Великобритании, Дании, Италии, странах Восточной Европы и Японии.

Мировая практика предоставления жилищно-коммунальных услуг подтверждает тезис о том, что в соответствии с природой жилищно-коммунальных услуг как частично опекаемых благ, оптимальный механизм их предоставления базируется на рациональном сочетании производства коммунальных услуг в рамках как частного, так и общественного секторов экономики. Так, в США 75% населения использует воду, поставляемую государственными учреждениями по водоснабжению, 20% населения получают электричество от государственных компаний. Работниками государственных компаний оказываются 28% занятых в отраслях коммунального обслуживания в США (электроснабжение, газ, водоснабжение и водоотведение), 20% в Японии, 43% в Западной Германии, 60% в Швейцарии. Выбор приоритетов развития того или иного способа производства зависит от конкретных исторических, общественно-политических, национальных, экономических и социальных особенностей государства.

Исторический опыт развития ЖКХ в СССР свидетельствует, что этот сектор экономики формировался как сфера общественных благ. Все услуги предоставлялись крупными предприятиями-монополистами, которые находились в ведении соответствующих министерств или в собственности местных Советов. Тарифы и цены на жилищно-коммунальные услуги, стандарты обслуживания и нормы потребления устанавливались государством и были едиными на всей территории страны. Наличие платы за жилье и коммунальные услуги носило чисто символический характер. Основная нагрузка по финансированию текущего содержания, эксплуатации капитальному ремонту жилья и коммунальной инфраструктуры лежала на государстве, которое за счет общественных фондов потребления выделяло определенные средства на эти цели. В зависимости от направлений и приоритетов проводимой государственной политики в разные периоды времени в государственном бюджете предусматривались различные объемы средств, но общим оставался остаточный принцип финансирования, что превратило ЖКХ в дотируемую отрасль экономики. К первоочередным задачам государственной социально-экономической политики относилось строительство и обеспечение граждан жилой площадью, вопросы же его дальнейшего обслуживания и восстановления откладывались на более поздний срок.

Для системы предоставления жилищно-коммунальных услуг в условиях централизованной экономики, базировавшейся исключительно на общественном способе их производства, была характерна низкая адаптивная способность к рыночным условиям. На различных этапах развития в зависимости от конкретно преследуемых государственных целей неоднократно предпринимались попытки внедрить рыночные механизмы в процесс производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг. В краткосрочном периоде это, как правило, давало положительные эффекты. Однако в силу особой социальной значимости, высокой степени обобществления и значительной зависимости от уровня экономического развития страны на конкретном историческом этапе государство возвращало ЖКХ в круг своих интересов.

Глава 3 содержит изложение результатов, полученных при анализе современного состояния сферы производства жилищно-коммунальных услуг, экономических и социальных последствий поэтапной реализации действующего сценария реформирования общественно значимой сферы жизнеобеспечения населения страны в пространственном аспекте; обоснование сложившихся пропорций между масштабами и степенью государственной поддержки сферы производства, предоставления и потребления жилищно-коммунальных услуг с одной стороны и уровнем возмещения стоимости жилищно-коммунальных услуг населением с другой стороны в разрезе субъектов РФ.

Современное состояние жилищно-коммунального хозяйства характеризуется как неудовлетворительное. Свыше 15% городского жилого фонда неблагоустроенно, а в малых городах инженерное обеспечение отсутствует в каждом втором доме. Более 11% жилья нуждаются в капитальном ремонте, 9% - в реконструкции, 2% - подлежат только сносу. Износ жилья в половине субъектов РФ превышает среднероссийский уровень (27,4%). В группе аутсайдеров находятся населенные пункты Сибирского ФО и Дальневосточного ФО, где традиционно развивались ресурсодобывающие и перерабатывающие производства, для которых был характерен вахтовый режим работы с соответствующими временными условиями проживания, и где показатель износа превысил 40%. Износ коммунальных сетей, в составе которых наибольший вес принадлежит тепло- и электроснабжению, в среднем по стране составляет 43%, достигая более 60% в Камчатском крае, Калужской, Магаданской, Новосибирской, Мурманской и Самарской областях. Ежегодно производится замена менее 1,5% от всех коммунальных сетей, что в 3 раза меньше, чем требуется по стандарту обеспечения надежности.

Несмотря на высокий уровень износа основных средств, последние 10 лет наблюдается резкое сокращение доли инвестиций с 29,5% в 1995 г. до 16,8% в 2009 г., направляемых в ЖКХ от общего объема инвестиций в основной капитал по всем отраслям экономики. При этом увеличивается разрыв между удельным весом инвестиций, направляемых в жилищное хозяйство, и инвестиций в коммунальную инфраструктуру, в ущерб последней. В результате обновление основных фондов в сфере производства коммунальных услуг происходит в 3 раза медленнее, чем в жилищном хозяйстве и в 2 раза медленнее, чем по экономике в целом. Применение неэффективных, устаревших и энергозатратных технологий приводит к росту потерь в сетях и трубопроводах до 40% от произведенных услуг. В итоге низкое качество предлагаемых коммунальных благ и низкий уровень жизнеобеспечения населения на фоне опережающего роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги (почти в 3,5 раза) по сравнению с индексом потребительских цен за исследуемый период.

Анализ постановки, хода и ожидаемых последствий официальной версии реформы ЖКХ, проводимой с начала 1990-х годов, показывает, что государство продолжает распространение рыночных отношений в этом секторе экономики и сокращает свое участие в его поддержке.

Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ за период 1997-2009 гг. увеличились в 8,2 раза, но их доля в общей сумме расходов снизилась с 25,7% до 13,7%, а в ВВП с 3,5% до 2,2% (рис.1).

Рис. 1. Расходы на ЖКХ из консолидированных бюджетов субъектов РФ

Пик абсолютных вложений в отрасль пришелся на благополучный в финансовом отношении 2008 год, когда максимальные доходы позволили потратить на ЖКХ из консолидированных бюджетов субъектов РФ более 1 трлн руб. или 16,4% от совокупного объема консолидированных средств. Максимальные вливания в ЖКХ традиционно были произведены в автономных округах - Чукотском (76,4 тыс. руб. на человека в год), Ненецком (66,9) и Ямало-Ненецком (31,4) , а также в столичных центрах - Москве (33,9) и Санкт-Петербурге (22,3). При этом 32 из 83 субъектов РФ направили в ЖКХ средств в 3 раза меньше, чем в среднем по России (7,2). Под влиянием финансового кризиса сократились расходы и на ЖКХ, на которое в 2009 году было выделено всего 13,7% от общих расходов бюджета.

Тем не менее, в научной литературе и официальных документах фокусируется внимание на непомерно высоких затратах, которые несут региональные и местные бюджеты по поддержке ЖКХ и которые необходимо переложить на потребителя.

Для оценки реальных масштабов государственной поддержки автором вводится коэффициент опекаемости ЖКХ со стороны консолидированной бюджетной системы. Под уровнем бюджетной опекаемости в данном случае понимаются затраты соответствующего бюджета на единицу жилищно-коммунального хозяйства.

В качестве условной единицы ЖКХ может выступать стоимостная оценка основных фондов всего комплекса. Но в научной литературе к ней относятся достаточно критически, совершенно справедливо полагая, что она весьма далека от реальной. Поэтому предлагается использовать в качестве единицы учета ЖКХ доступный и официально публикуемый в периодической статистике - объем жилой площади в квадратных метрах. Поскольку обслуживание жилья на каждой территории сильно зависит от соответствующих социально-экономических и природно-технологических условий, вследствие чего тарифы на жилищно-коммунальные услуги объективно дифференцированы, возникает необходимость нивелировать фактор стоимости услуг. Поэтому целесообразно рассчитывать коэффициент бюджетной опекаемости К^опек с учетом федерального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг:

К^опек = РКБ^жкх / (ЖФ * Ст^жку * 12) (1)

где: РКБ^жкх - расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на ЖКХ, руб. в год;

ЖФ - объем жилого фонда субъекта РФ, м²;

Ст^жку - региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 м² общей площади жилья в месяц, ежегодно утверждается соответствующим постановлением Правительства РФ.

Таким образом, в числителе - сумма годовых реальных расходов на ЖКХ из консолидированного бюджета соответствующего субъекта РФ, а в знаменателе - годовая совокупная стоимость содержания и обслуживания жилья и оплаты коммунальных услуг на соответствующей территории, которая фактически признана в качестве общественно необходимой, нормативной или стандартной потребности. Коэффициент показывает, в какой степени бюджет соответствующего региона поддерживает или опекает жилищно-коммунальное хозяйство своей территории, т.е. сколько бюджетных расходов в рублях приходится на 1 руб. условной единицы ЖКХ.

Аналогичным образом, под уровнем возмещения населением стоимости услуг ЖКХ в данном случае понимаются потребительские расходы населения, направляемые на оплату жилищно-коммунальных услуг в расчете для сопоставимости на ту же единицу ЖКХ.

Коэффициент возмещения К^возм рассчитывается как:

К^возм = (ПР * Д^ЖКУ) / (ЖФ * Ст^жку) (2)

где: ПР - потребительские расходы населения в соответствующем субъекте РФ, руб. в месяц;

Д^ЖКУ - доля расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в потребительских расходах домашних хозяйств в соответствующем субъекте РФ, %

Таким образом, в числителе - сумма ежемесячных реальных расходов населения на оплату услуг ЖКХ из своих потребительских бюджетов (для соответствующего субъекта РФ), а в знаменателе - ежемесячная совокупная стоимость содержания и обслуживания жилья и оплату коммунальных услуг на соответствующей территории. Коэффициент показывает, в какой степени население соответствующего региона покрывает стоимость услуг ЖКХ своей территории, т.е. сколько личных средств каждого жителя в рублях приходится на 1 рубль условной единицы ЖКХ.

Расчеты выполнялись по всем субъектам РФ (за исключением Корякского АО и Чеченской Республики). По федеральным округам расчет производился как отношение суммы расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, входящих в соответствующий федеральный округ, к сумме совокупных стоимостей услуг в субъектах РФ, входящих в соответствующий федеральный округ. Аналогичным образом рассчитывался уровень возмещения для федеральных округов.

Как свидетельствуют выполненные расчеты, уровень опекаемости ЖКХ со стороны консолидированных бюджетов субъектов РФ по стране в целом в период 1997-2009 гг. варьировал в пределах 0,29-0,49, в то время как уровень возмещения стоимости услуг ЖКХ из потребительских бюджетов населения вырос в 2 раза - с 0,33 до 0,66 (рис.2).

Анализ динамики оцененных коэффициентов позволяет сделать следующие выводы:

1) В 1997-1999 гг. коэффициент бюджетной опекаемости ЖКХ снизился с 0,41 до 0,32, что стало результатом целенаправленной федеральной политики сокращения бюджетных расходов на поддержку комплекса. Данную тенденцию повторили все округа, но падение в Центральном оказалось наиболее значительным с 0,63 до 0,44 или почти на 50% от уровня 1997 г. Поскольку повышение тарифов для населения в этот период было отложено, уровень возмещения услуг ЖКХ из потребительских бюджетов домашних хозяйств не менялся практически по всем федеральным округам. Только в Центральном ФО и Южном ФО уровень возмещения услуг ЖКХ со стороны населения превышал уровень опекаемости со стороны государства. В первом случае за счет более высоких среднедушевых доходов и соответственно более высоких расходов, а во втором, как следствие - объективно более низких тарифов на ЖКХ.

В 2000-2004 гг. после размораживания тарифов на жилищно-коммунальные услуги основная нагрузка по содержанию жилья и оплате коммунальных услуг была переложена на население, которое не успело быстро среагировать на программы субсидирования, и приняло всю тяжесть низкого старта на себя, в результате коэффициент возмещения вырос в целом по стране с 0,33 до 0,59. Пиковый уровень опекаемости, зафиксированный в 2000 г. в Уральском ФО, был обусловлен мощной финансовой накачкой ЖКХ в высокодоходных регионах округа, где коэффициент опекаемости достиг: в Тюменской области - 3,74, что в 8 раз больше, чем в среднем по России (0,47), в Ханты-Мансийском АО - 2,72 и в Ямало-Ненецком АО - 2,02. Остальные субъекты РФ продолжали «уходить» из сферы поддержки ЖКХ, в результате за 2002-2004 гг. медиана Медиана в данном случае более предпочтительна, поскольку делит ранжированную совокупность на две равные части. уровня опекаемости снизилась с 0,31 до 0,20. Минимум коэффициента был зафиксирован в 2004 г. в Республике Адыгея (0,09), где традиционно низкие удельные расходы на поддержку ЖКХ, что связано с более благоприятными климатическими условиями. На фоне снижения уровня бюджетной опеки в этот период произошли массовые отключенияуровня бюджетной опеки в этот период произошли массовые отключения света и тепла в дальневосточных и забайкальских регионах страны, что продемонстрировало ошибочность принятых на федеральном уровне решений о сокращении государственного участия в деятельности предприятий жилищно-коммунального комплекса.

В 2005-2008 гг. в результате постепенного возврата бюджетной системы на позиции прямого участия в поддержке ЖКХ (в основном в форме прямых адресных субсидий населению и частичного участия в капитальных расходах на ремонт жилья и ввод коммунальных сетей) коэффициент опекаемости вырос в целом по стране с 0,38 до 0,49. Основной рост дали города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, где уровень бюджетной опекаемости достиг 2,52 и 1,63 соответственно. В то же время продолжился стремительный рост коэффициента возмещения стоимости услуг ЖКХ из потребительских бюджетов населения.

Рис. 2. Коэффициент бюджетной опекаемости (1) и коэффициент возмещения населением стоимости услуг ЖКХ (2) по федеральным округам и России в целом

2) За 2001-2008 гг. медианна этого показателя по всем субъектам РФ увеличилась с 0,20 до 0,58.

3) После максимальных вливаний бюджетных средств в ЖКХ в 2008 году произошел резкий спад коэффициента опекаемости к 2009 г. в целом по стране до уровня 1998-1999 гг. (0,32). Фактически это было следствием запоздалой реакции на разразившийся в 2008 году финансовый кризис. Если в 2008 году были выполнены почти все бюджетные обязательства по возмещению субсидий и освоены капитальные средства в секторе жилья и коммунальных услуг, то на 2009 год многие из них не были даже запланированы. Посткризисные ожидания не позволили бюджетам даже «мечтать» о серьезных капитальных вложениях в комплекс. В то же время произошло значительное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги, покрытие которых происходит в основном за счет платежей домашних хозяйств. В результате значительно увеличился разрыв между вкладом домашних хозяйств и бюджетными расходами на ЖКХ: в Уральском, Поволжском и Южном ФО в 3 раза, в Сибирском - в 2, в Северо-Западном, Центральном и Дальневосточном - в 1,4-1,5 раза.

Таким образом, на протяжении 1997-2009 гг. самые высокие коэффициенты опекаемости и коэффициенты возмещения демонстрируют столичные города Москва (1,39) и Санкт-Петербург (0,73), что вполне закономерно, учитывая концентрацию экономической деятельности и формирование достаточной доходной базы (рис.3). С другой стороны, в группу лидеров (где более двукратное превышение среднероссийского показателя - 0,37) попали практически все автономные округа, для которых характерна обратная ситуация - минимальный объем жилого фонда при максимальных расходах из бюджетов, особенно, учитывая отсутствие в их бюджетах некоторых статей расходов, присущих крупным субъектам РФ. Но данная группа делится на две части: в первую попадают автономные образования, для которых бюджетная опека над ЖКХ вполне может быть произведена за счет собственных доходов - Ханты-Мансийский АО (1,18), Ямало-Ненецкий АО (1,15) Ненецкий АО (1,16); во вторую - те, что осуществляют поддержку ЖКХ в основном за счет безвозмездных перечислений вышестоящих бюджетов - Чукотский АО (1,00), Эвенкийский АО (1,03).

Рис. 3. Коэффициент опекаемости ЖКХ из консолидированных бюджетов и коэффициент возмещения стоимости услуг ЖКХ из потребительских бюджетов населения по субъектам РФ в среднем за 1997-2009 гг.

В целом по стране в группу с коэффициентом опекаемости ниже среднероссийского (0,37) попадают 70 из 85 субъектов РФ, а в число тех, у кого коэффициент опекаемости не превышает 0,20 - 24 субъекта. Особую тревогу вызывает общая тенденция к снижению уровня бюджетной опекаемости в замыкающей группе, поскольку значительная часть из них также формирует свою расходную политику, опираясь на межбюджетные трансферты:

- Усть-Ордынский Бурятский АО - коэффициент опекаемости ЖКХ составляет 0,14; бюджет на 70% состоит из безвозмездных перечислений;

- Республика Адыгея - коэффициент опекаемости ЖКХ составляет 0,15; бюджет на 60% состоит из безвозмездных перечислений;

- Брянская, Тамбовская и Курганская области - коэффициент 0,16-0,17; бюджет на 40% состоит из безвозмездных перечислений;

- Забайкальский и Алтайский края - коэффициент 0,18; бюджет только на 50% обеспечен собственными доходами, остальное безвозмездные перечисления;

- Республика Тыва - коэффициент 0,19 и почти 70% доходов субсидируется из вышестоящего бюджета и т.д.

Следовательно, в случае значительного сокращения межбюджетных перечислений дотационные регионы с низким уровнем опекаемости будут вынуждены отказать в помощи социально значимому сектору экономики - ЖКХ. С другой стороны, именно наличие таких перечислений позволяет многим из них поддерживать ЖКХ на функциональном уровне.

Одновременно происходит рост уровня возмещения стоимости услуг ЖКХ из потребительских бюджетов населения. Традиционно лидерство сохраняют города федерального значения Москва (1,47) и Санкт-Петербург (0,73), для которых характерно паритетное участие в поддержке ЖКХ, как со стороны населения, так и со стороны городских бюджетов, т.е. на каждый рубль условной единицы ЖКХ население и бюджет делают равный вклад. То же самое происходит в Тюменской области. А вот жители Самарской области (0,89), Ханты-Мансийского АО (0,65), Республики Татарстан (0,61) вкладывают в ЖКХ в 2 раза больше, чем направляют бюджеты этих территорий.

В отличие от уровня бюджетной опекаемости дифференциация коэффициента возмещения существенно выше, ее размах от максимума (Москва - 1,47) до минимума (Усть-Ордынский Бурятский АО - 0,02) составляет более чем 60 раз, что является свидетельством более глубоких пространственных различий в формировании доходов домашних хозяйств по сравнению с бюджетной обеспеченностью территорий.

Глава 4 включает описание объективных условий формирования и основных параметров развития сектора коммунальных благ в регионах Дальнего Востока, в том числе анализ трансформации механизмов бюджетного финансирования сферы ЖКХ в период 1997-2009 гг. на примере одного из наиболее развитых в экономическом и структурном отношении субъектов в ДФО - Хабаровского края. Особое внимание обращено на абсолютные и относительные параметры бюджетных инвестиций, направленных на обновление основных фондов ЖКХ.

Жилищно-коммунальное хозяйство Дальнего Востока объективно существует в следующих условиях:

- Сложные природно-географические условия: территориальная отдаленность, огромные размеры и протяженность территории, низкая освоенность, наличие резко различающихся климатических зон, очаговый характер производства и расселения, распыленность хозяйств по территории региона, подавляющая доля северных и приравненных к ним территорий с суровым климатом;