Конкуренция в госзаказе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Оглавление:
• Введение
• Глава 1 Роль конкуренции в государственных закупках
• Глава 2 Факторы, ограничивающие конкуренцию, и их влияние на результат закупочной кампании
• 2.1 Стратегии поведения заказчика
• 2.2 Стратегии поведения участников
• Глава 3 Эмпирическое исследование влияния условий закупки на результат закупочной кампании
• Заключение
• Список используемой литературы
• 
• Введение
• конкуренция закупочный кампания заказчик
• В настоящее время экономика нашей страны тесно связана с контрактной системой, через которую ежегодно проходят большие суммы бюджетных средств. Так, согласно размещенным извещениям в Единой информационной системе за 2017 год государственными учреждениями было осуществлено 3 160 724 закупочных процедур на совокупную сумму 2 746 102,1 млн.рублей. Поэтому перед государством стоит приоритетная задача по осуществлению стратегии бюджетного развития по оптимизации государственных расходов, экономии средств и при этом, не теряя качества закупаемых товаров или услуг.
• Отношения, связанные с закупочной деятельностью для удовлетворения государственных и муниципальных нужд в РФ, регламентируются нормами Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе). Законом определены ряд принципов закупочной деятельности, один из которых - это принцип ответственности за результат и эффективность процедуры, согласно которому эффективной закупкой признается та, результат которой равен заданному. Однако, в положениях документа не определено, как оценивать эффективность. Эксперты Совета при Правительстве РФ предлагают оценивать результативность закупочной кампании исходя из прогнозной и фактической стоимости исполнения поставленной задачи. Прогнозная стоимость вычисляется как сумма всех издержек на проведение закупки и величина начальной максимальной цены контракта (далее - НМЦК). Фактическую стоимость предлагается определять, как конечная стоимость контракта и сопутствующие издержки на его исполнение. Если процедура проведена с увеличенными сроками, произошел срыв контракта, или закупаемый товар поставлен с ненадлежащим качеством, то есть фактическая стоимость выше или равна прогнозной, то закупка должна быть признана неэффективной.
• Считается, что положительный результат госзаказа во многом зависит от количества участвующих хозяйствующих субъектов. Чем больше поставщиков участвует в конкурентной борьбе, тем выше вероятность заключить контракт на взаимовыгодных условиях и по наименьшей цене, но с наилучшим качеством. Именно поэтому способы определения поставщика, где основной критерий выбора победителя - ценовое предложение, активно используются государственными заказчиками.
• Однако, по мнению Высшего Арбитражного суда РФ, «основная задача законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта с которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников» Постановление Президиума ВАС РФ от 28 декабря 2010 г. N 11017/10 по делу № А06-6611/2009 // СПС "КонсультантПлюс".. Суммируя вышесказанное, основной задачей управления системой государственных закупок является создание условий для добросовестной конкуренции, в рамках которой будет определен квалифицированный поставщик с наименьшими издержками.
• Но практика показывает, что, несмотря на меры, принимаемые государством, и проработанность законодательства по защите конкуренции в контрактной системе, ежегодно отмечается сравнительно невысокий уровень конкуренции, все чаще контракт заключается с единственным поставщиком, а, например, в крупных процедурах с НМЦК свыше 500 млн. рублей среднее число участников не превышает 1,3, среднее снижение цены составляет 1,5-3,5% Конкуренция в сфере госзакупок: проблемы и пути их решения (Пленарная сессия форума «Госзаказ - 2016») / Открытое правительство [Электронный ресурс] URL: http://open.gov.ru/events/5514999/ (Дата обращения 30.04.2018). Кроме того, в своих отчетах контролирующие органы обращают внимание на экономию, но не на размер “упущенной” выгоды.
• Эксперты выделяют два наиболее часто встречающихся типа ограничения конкуренции в госзаказе: установление условий закупки (как правомерных, так и неправомерных), существенно сужающих круг потенциальных поставщиков и оппортунистическое поведение участников закупки (например, сговор с заказчиком, организация картели). В обоих случаях государство столкнется с неэффективной растратой бюджетной средств, а общество пострадает от некачественной продукции. Таким образом, изучение возможного влияния различных условий процедуры на результат закупочной кампании, а также анализ поведения участников позволяет выделить наиболее значимые факторы, на которые государственному заказчику стоит обратить особое внимание при составлении документации и организации процедуры. Исследование в рамках простого, однородного товара позволит применить полученные выводы на социально значимые группы товаров.
• Суммируя вышесказанное, можно сформулировать актуальность данной работы: конкуренция в госзаказе - это один из показателей эффективности процедур, а определение оптимальных условий закупки позволяет достичь экономии, не теряя при этом качество поставляемой продукции.
• Рассматриваемый в данной работе вопрос вызвал научный интерес у ряда исследователей: Гладилина И.П., Островная М.В., Бальсевич А.А., Подколзина Е.А., Мкрдумян А. Ю., Е.В. Ахтямова, Сухоруков А.С. и многие другие. Анализ научной литературы показал, что в условиях периодически меняющегося законодательства в области закупок, статьи ученых практиков теряют свою актуальность, а выбранный для исследований вопрос так и остается нерешенным.
• Таким образом, недостаточная освещенность данного вопроса в научной литературе, а также актуальность изучения выбранной области закупочного процесса определили, объект и предмет исследования, его цели и задачи, а также гипотезы.
• Объектом моего исследования является практика осуществления закупок пшеничной муки. А в качестве предмета выступает влияние условий закупки на уровень конкуренции и единичные цены, достигаемые в результате определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Основная цель работы - изучить как выбранная заказчиком стратегия закупки (условия закупки) влияет на уровень конкуренции, единичные цены, поведение участников в рамках конкурентной борьбы и сформулировать предложения по определению оптимальной стратегии закупки пшеничной муки.
• В соответствии с поставленной целью можно сформулировать следующий ряд задач:
• ? Проанализировать научные работы, посвященные вопросу конкуренции как экономическому явлению и определить ее роль и влияние на результат закупочной кампании;
• ? Изучить российское законодательство по регулированию и защите конкуренции;
• ? Выявить в научных исследованиях условия закупки, оказывающие влияние на уровень конкуренции;
• ? Определить наиболее значимые факторы, оказывающие влияние на уровень конкуренции при закупке пшеничной муки;
• ? Сформулировать методические рекомендации по формированию условий закупки, обеспечивающих необходимый уровень конкуренции;
• Информационную базу данного исследования составили нормативно-правовые акты (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ); научные статьи и литература по теме исследования; комментарии органов власти и правовых консультантов к федеральным законам; методические рекомендации по осуществлению закупочных процедур.
• Основные методы исследования: анализ научных трудов, посвященных изучению конкуренции и способам ее ограничения; рассмотрение исследований, законодательных актов, информации представленной в Единой информационной системе; сопоставление теоретических данных и данных, полученных в ходе рассмотрения практики закупки пшеничной муки; составление регрессионной модели, где зависимая переменная - это уровень конкуренции, а независимые - факторы, оказывающие влияние.
• В соответствии с объектом и предметом исследования, можно сформулировать ряд гипотез:
• Гипотеза 1: Нормы законодательства, предполагающего свободу заказчика в части выбора условий закупки, снижают эффективность функционирования контрактной системы;
• Гипотеза 2: Поддержка отдельных групп участников функционирующего рынка, предусмотренная законодательством о контрактной системе, приводит к снижению количества участников и снижает эффективность закупочной кампании;
• Гипотеза 3: Закупка в рамках одного лота различной номенклатуры товаров снижает уровень конкуренции и увеличивает уровень закупочных цен.
• Практическая значимость работы заключается в том, что формирование методических рекомендаций по установлению условий закупки для простого, однородного товара позволит достичь оптимального уровня конкуренции для проведения эффективной процедуры. Выводы, полученные в работе, могут использовать государственные служащие и специалисты, работающие в сфере закупок и применять их также для закупки социально важной продукции, отвечающей следующим критериям: простая; стандартно-сопоставимая; не требующая дополнительных издержек на проверку качества.
• Структура работы представляет собой: введение, две смысловых теоретических части, исследование, заключение и список используемой литературы.
• В первой части работы проводится теоретический анализ сущности конкуренции, ее роли в экономике, в частности, в сфере государственных закупок. Кроме того, анализируются положения российского законодательства по защите и регулированию конкуренции, как определяется эффективность закупочной деятельности и ее взаимосвязь с уровнем конкуренции на торгах.
• Вторая смысловая часть представляет собой формирование перечня факторов, потенциально влияющих на наличие конкурентной борьбы. Выделяются две основных стратегии по сужению круга участников: со стороны государственного заказчика - манипулирование условиями закупки и со стороны поставщиков - согласованные действия в виде сговора или образования картели.
• Исследовательская часть нацелена на оценку влияния условий закупки на уровень конкуренции и результат процедуры на примере закупки простого, однородного товара (пшеничная мука) в 2017 г. Используя данные из Единой информационной системы и определенные показатели закупки, собрав информацию по извещениям и заключенным контрактам, структурировав ее и проведя статистическое моделирование, сделаны выводы о наиболее значимых факторах, сужающих круг поставщиков на торгах, а также сформированы оптимальные условия закупки для проведения эффективной процедуры в соответствии с задачами государственного заказчика.
• Заключение включает в себя основные выводы, полученные в ходе данного исследования.

• Глава 1 Роль конкуренции в государственных закупках
• В условиях рыночной экономики конкуренция - основная составляющая эффективного взаимодействия хозяйствующих субъектов между собой. Поэтому определение конкуренции, ее обеспечение, законодательное регулирование и защита являются приоритетными направлениями любого государства.
• Основоположником изучения теории конкуренции считается А. Смит. Он утверждал, что конкуренция - это невидимая рука рынка, перераспределяющая ресурсы (труд, капитал) между участниками рынка. Ситуация, когда рынок абсолютно прозрачен, хозяйствующие субъекты не влияют на конкурентов называется совершенной конкуренцией и в современном обществе невозможна: теперь производителям постоянно нужно улучшать качество товара и при этом устанавливать цены ниже конкурентов. Однако, следует иметь в виду, что понятие конкуренции по сравнению с научными трудами Смита видоизменилось, ряд исследователей, например, Ю.Б. Рубин вводят новое определение конкуренции - соперничество Рубин Ю. Б. Дискуссионные вопросы современной теории конкуренции. // Современная конкуренция. № 3 (21). 2010. -- С. 38-67.. Соперничество возникает при противопоставлении интересов нескольких сторон, мотивирует участников рынка улучшать свои конкурентные преимущества с целью получения лидерства в отрасли.
• Помимо мотивационной функции конкуренция также обладает регулирующей и контролирующей функцией: потребитель удовлетворяет свои потребности по более низкой цене, чем покупая у монополистов, получая при этом качественный товар. Конкурентная борьба позволяет перераспределить прибыль от предложения товара между производителями в зависимости от их конкурентных преимуществ.
• Контрактная система является моделью рынка, при которой государственный заказчик стремится обеспечить свои нужды с максимальной эффективностью и минимальными затратами. Как и любая система обладает рядом правил и ограничений. В мировом сообществе принято выделять следующие принципы закупочной деятельности:
• ? Запрет на дискриминацию, ограничение конкуренции;
• ? Информация о закупке в должна быть доступной и располагаться в открытых источниках;
• ? Все участники процедуры обладают равными возможностями;
• ? Закупочная деятельность строго регламентируется и подотчетна.
• Всемирная торговая организация реализует Соглашение о государственных закупках согласно которому в контрактной системе обеспечивается национальный режим (то есть наделение иностранных физических и юридических лиц теми же правами, что и у граждан страны) и режим наибольшего благоприятствования. Кроме того, Соглашение предполагает наличие мер по поддержке сфер рынка, где заказчик не может повлиять на уровень конкуренции ввиду малого числа действующих хозяйствующих субъектов этой отрасли. При этом Типовым законом UNICITRAL предполагается возможность установления соответствующих законодательству правомерных ограничений для иностранных контрагентов в целях поддержания отечественного производителя. В целом, международное законодательство направлено на обеспечение справедливости в закупочных процедурах, ведь если заказчик действует прозрачно, не применяя завышенных ограничений или личных преференций, это повысит уровень доверия и привлечет больше участников торгов.
• В России законодательной основой, регулирующей конкуренцию, является Конституция РФ и Гражданский кодекс РФ, согласно положениям которых каждый имеет право заниматься ненаправленной на монополизацию, ограничение конкуренции и незапрещенной законом экономической деятельностью. Далее это Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Основная цель Закона - предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также ограничения или устранения конкуренции государственными органами власти. Часть 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, запрещает необоснованно препятствовать хозяйственной деятельности субъектов рынка путем установления не разрешенных законодательством требований к поставляемому объекту.
• Принцип обеспечения конкуренции также установлен Федеральным законом от 27.03.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), согласно которому любое заинтересованное лицо имеет право стать участником закупочной процедуры и в последствие исполнителем договора. При этом заказчик, участники и иные субъекты закупки не должны совершать действия, потенциально приводящие к недобросовестной конкуренции и ее необоснованному ограничению.
• Государственным органом, осуществляющим контроль и надзор за соблюдением Закона о защите конкуренции, законодательства о контрактной системе, предотвращению недобросовестной конкуренции в РФ является Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные ведомства.
• Уровень конкуренции в государственных закупках принято оценивать частотой использования конкурентных процедур (конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений), а также числом поданных заявок. Ведь исходя из определения конкуренции, чем больше участников в закупке, тем сильнее и активнее их борьба за получение лидерства: поставка товара или услуги лучшего качества с наиболее выгодными для заказчика условиями. Кроме того, конкурентные процедуры уменьшают вероятность заключения контракта с неквалифицированным поставщиком. Так, проведение электронного аукциона осложняет участникам вступить в сговор между собой: ставки принимаются в режиме реального времени и анонимно. А при использовании конкурса с ограниченным участием или двухэтапного конкурса заказчик имеет право сознательно установить дополнительные требования к участникам, выбрать квалифицированного поставщика, сохранив при этом конкурентную борьбу.
• Также Законом о контрактной системе установлен принцип стимулирования инноваций (статья 10), и роль конкуренции в данном вопросе невозможно недооценить. Поставщики, стремясь получить конкурентное преимущество на рынке, став уникальным производителем, постоянно улучшают свою продукцию, развивают новые технологии, а государственный заказчик при этом получает одобрение со стороны государства, так как выполняет одну из задач по поддержке инноваций Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года.
• Как уже было упомянуто, конкуренция -- это соперничество за право заключить контракт с заказчиком, предложив при этом максимально выгодные условия для двух сторон, в частности, установив наименьшую цену (ряд российских экспертов утверждают, что электронный аукцион, в среднем, позволяет сэкономить 15-20% от планируемой цены закупки). В то же время на государственных учреждениях лежит ответственность за расходование выделяемых им бюджетных средств. В связи с этим с определенной периодичностью контрольно-счетные органы проводят проверки по величине и эффективности освоения бюджета. Если государственный заказчик недостаточно полно выполняет свои функции по использованию финансовых средств, то согласно риск-ориентированному подходу Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 «О применении рис-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности»), его деятельность попадает под особое внимание со стороны контролирующих органов. Для проверки используются следующие показатели:
• 1. Величина сэкономленных бюджетных средств (сумма, выделенная из бюджета на закупку минус издержки потраченные на подготовку процедуры и стоимость контракта);
• 2. Удовлетворение потребностей государственного заказчика с улучшенным качеством по меньшей или той же цене;
• 3. Вероятность заключения контракта на наиболее выгодных условиях;
• 4. Наличие или отсутствие положительных внешних эффектов (например, рост прозрачности контрактной системы, уменьшение коррупции).
• При этом, ряд исследователей придерживаются мнения, что экономия бюджетных средств - это важный критерий эффективности, но далеко не единственный, а в ряде случаев формальный. Снижение цены при одновременном ухудшении качества товара нельзя назвать эффективной закупкой. В своей работе Казанцев Д.А. обсуждает основные подходы к пониманию эффективности закупочной процедуры и приходит к выводу, что сознательное установление начальной максимальной цены контракта заметно выше реальной стоимости товара или услуги по определению приведет к экономии, но выбран ли квалифицированный поставщик, станет известно только по факту исполнения контракта, когда негативные эффекты для общества и государства уже проявятся. Кроме того, результат процедуры важнее уровня конкуренции в ней: соперничество участников является лишь инструментов для получения заказчиком наиболее качественной продукции. Поэтому, обоснованное ограничение конкуренции не является нарушением законодательства, так как позволяет добиться лучших условий поставки, получив при этом экономию. Также автор отмечает, что конкуренция в процедуре обеспечивает выстраивание взаимовыгодных отношений между поставщиком и заказчиком, стимулирующих обоих действовать правомерно.
• Другие эксперты придерживаются мнения, что эффективность закупочной деятельности можно рассматривать как отношение несостоявшихся торгов (например, по причине подачи или признании прошедшей отбор только одной заявки) к состоявшимся Инструменты и механизмы современного инновационного развития. Сборник статей международной научно-практической конференции: в 2 частях / 2017. Том Часть 1. В случае, если государственный заказчик установил необоснованные условия закупки или неверно рассчитал НМЦК, потенциальным поставщикам становится невыгодно заключать контракт, что снижает уровень конкуренции торгов. Кроме того, большой процент несостоявшихся торгов может свидетельствовать о наличии картельного сговора между поставщиками: участники заранее договариваются о своих ценовых предложениях и очередности победителя.
• Суммируя вышесказанное, эффективность закупочной процедуры во многом зависит от экономии бюджетных средств, то есть уровня конкуренции на торгах. При этом конкуренция рассматривается не только как число участников закупки, но также как процент несостоявшихся торгов в общем объеме, частота использования неконкурентных способов определения поставщика и величина снижении НМЦК. Вышеупомянутые факторы являются следствием поведения обеих сторон закупочной кампании: заказчик обязан создать такие условия, при которых на торги придет максимальное число участников, а также проследить и не допустить, чтобы участники не вступали в сговор между собой или применяли иные действия, влияющие на выбор победителя. Далее будут рассмотрены основные факторы, потенциально ограничивающие конкуренцию.

• Глава 2 Факторы, ограничивающие конкуренцию, и их влияние на результат закупочной кампании
• Среди наиболее существенных проблем контрактной системы в России эксперты выделяют следующее: недостаточный профессионализм государственных заказчиков; коррумпированность и административные барьеры, препятствующие участию в закупочной компании. Кроме того, в работе Яковлева А.А., Ткаченко А.В. и Родионовой Ю.Д. авторы провели массовый опрос представителей заказчиков и поставщиков и выяснили Регулирование и проблемы развития системы закупок: сравнение оценок заказчиков и поставщиков
• Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 49. С. 80-87. Яковлев А. А., Ткаченко А. В., Родионова Ю. Д., что 38,7% респондентов среди заказчиков отмечают отсутствие или низкий уровень конкуренции на торгах как одну из основных проблем осуществления закупочных процедур. И если проблему коррумпированности решает ужесточение административной или уголовной ответственности, а профессионализм заказчиков улучшается, если ввести государственные стандарты по подготовке кадров, то минимизировать эффект от административных препятствий, а вместе с тем низкого уровня конкуренции в условиях постоянного реформирования законодательства достаточно сложно.
• Для повышения уровня конкуренции на торгах принято использовать следующие механизмы:
• ? Обеспечение прозрачности процедур (публикация информации о закупках, разъяснениях документации и т.д. в открытых информационных источниках);
• ? Поддержание уровня профессионализма государственных заказчиков на должном уровне;
• ? Мониторинг и контроль за действиями всех участников закупочной процедуры;
• Однако, несмотря на всю проработанность законодательства по защите конкуренции, активному использованию механизмов по ее поддержанию, контролирующие органы не справляются с административной нагрузкой или «пропускают» закупку с неявными нарушениями. Законодательство в сфере государственных закупок постоянно меняется, контролирующие органы вводят новые положения по регулированию процедур, заказчик все чаще сталкивается с проблемой правовой неопределенности. Зачастую заказчики сами того не зная, совершают ошибки при составлении документации и извещения о процедуре. Современная ориентация на повышение конкуренции в закупках и законодательные ограничения противоречат друг другу: с одной стороны, на заказчике лежит обязанность привлекать как можно больше участников и не допустить преференций в отношении конкретного поставщика, а, с другой, следование нормативно правовым актам, запрещающие многие действия. Кроме того, в некоторых отраслях закупочная деятельность построена таким образом, что участнику не остается ничего другого кроме оппортунистического поведения, чтобы хотя бы принять участие в торгах.
• Суммируя вышесказанное, необходимо рассмотреть, каким образом заказчик или участник могут повлиять на уровень конкуренции, чтобы в дальнейшем определить значимость различных типов поведения для проведения эффективной процедуры.
• 2.1 Стратегии поведения заказчика
• Как уже было упомянуто, все требования законодательства о защите конкуренции сводятся к тому, что государственный заказчик должен составить техническое задание, условия закупки таким образом, чтобы искусственно не ограничить потенциальное число участников (часть 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции). При этом, условия процедуры, как факторы, ограничивающие конкуренцию следует подразделить на два вида: санкционированные и несанкционированные, то есть сознательно нарушающие действующее законодательство.
• Любая закупочная процедура состоит из нескольких этапов. Во-первых, это этап планирования и прогнозирования, на котором государственный заказчик должен определить свои нужды и их объем в соответствии с выполняемыми задачами. Во-вторых, определить поставщика, то есть контрагента, удовлетворяющего его потребности по наименьшей цене. В-третьих, этап исполнения контракта, последующий контроль и приемка результатов. И, наконец, заказчик должен оценить эффективность проведенной процедуры, полноту удовлетворения нужд и качество поставляемой продукции. Законом о контрактной системе предполагается, что на всех этапах закупочной процедуры заказчик обеспечивает достаточный уровень конкуренции.
• Однако, уже на первом этапе происходит первый “отсев” поставщиков: если отрасль изначально монополизирована, то по определению в ней функционирует небольшое число хозяйствующих субъектов. Кроме того, рынок высокотехнологичных, сложных товаров обладает высокими барьерами на вход, малые и средние предприятия не выдерживают конкуренции, тем более в госзаказе, когда на подготовку документации необходимо затратить дополнительные издержки.
• Рассмотрим и опишем особенности спецификации закупочной процедуры и их возможное влияние на круг участников.
• Смешанная закупка
• Первый вопрос, на который государственный заказчик должен дать ответ - это «что закупать?». Вопрос корректного формирования лота занимает особую позицию среди исследователей контрактной системы. Согласно статье 17 Закона о защите конкуренции не допускается объединение в одну закупку товары или услуги, не связанные между собой и предметом закупки функционально или технологически. Данное ограничение связано с тем, что включение разнородных лотов в одну процедуру может сузить круг потенциальных поставщиков. Кроме того, в 2004 году в Великобритании было проведено исследование Assessing the impact of public sector procurement on competition. 2004. Office of Fair Trading, Vol. 1, 2. [Электронный ресурс] -- Режим доступа: http://www.oft.gov.uk/shared_oft/reports/comp_policy/oft742b.pdf, результаты которого выявили, что хоть и сокращение количества процедур путем проведения смешанных закупок позволили снизить издержки на проведение процедур, а также привели к более низким ценам ввиду эффекта масштаба, мелкие фирмы-поставщики или производители были не способны поставить все лоты. Аналогичного мнения придерживается Кузнецов К.ВКузнецов К.В. Дробление и укрупнение закупок. Практика контроля и обоснование целесообразности заказчиком // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 49. С. 110-115. . В своей работе он пришел к выводу, что укрупнение или дробление лотов достаточно субъективный вопрос. Так, например, если государственный заказчик пишет в извещении «закупка пшеничной муки» и включает в номенклатуру еще макаронные изделия, это ограничение конкуренции, а если объект закупки «поставка продуктов питания», то нет. Аргумент данной позиции заключается в том, что и у муки, и у макаронных изделий свой рынок и круг поставщиков, а объединение в одну процедуру отсечет оба круга.
• Объем закупки
• Далее, заказчик должен определить объемы своих потребностей. Влияние величины лота на уровень конкуренции так же является объектом исследований. Если товар, работы или услуги взаимосвязаны, а на рынке действует необходимое количество хозяйствующих субъектов для проведения конкурентной процедуры, то государственный заказчик имеет право провести смешанную закупку, если есть в этом потребность. Ряд авторов считают Grimm V., Pacini R., Spagnolo G., Zanza M. Division into lots and competition in procurement. Handbook of procurement / eds. By Dimitri N., Piga G., Spagnolo G. Cambridge University Press. -- 2006. -- P.168-192., что укрупнение лотов приводит к ситуации, когда поставщики, оценивая потенциальный выигрыш и проигрыш от уклонения от сговора, решают не вступать в картельную взаимосвязь, так как риск проверки крупной закупки выше, штраф превосходит величину прибыли. Сговор становится слабее в том случае, если эффект от долгосрочной прибыли свыше, чем от краткосрочной.
• Также предполагается, что если аукционы проводятся с одинаковой частотой, например, заказчик решает разбить крупную закупку на более мелкие, то это усиливает вероятность возникновения сговора между участниками Assessing the impact of public sector procurement on competition. 2004. Office of Fair Trading, Vol. 1, 2. [Электронный ресурс] -- Режим доступа: http://www.oft. gov.uk/shared_oft/reports/comp_policy/oft742b.pdf. Это объясняется тем, что в ходе постоянного взаимодействия, продавцы выявляют повторяемость закупочных процедур и конкурентов, устанавливаются связи и неформальные договоренности, что ведет к образованию картелей. Компании определяют очередность победителей, а прибыль от заключения договора распределяют между собой. Кроме того, картельная связь менее вероятна, если заказчик действует с непредсказуемым спросом, например, среди повторяющихся небольших закупок появится процедура с большим объемом требуемой продукции. Таким образом, авторы исследования придерживаются мнения что заказчикам следует проводить нерегулярные аукционы с несколькими лотами, так как они более конкурентны.
• При этом, другие эксперты придерживаются мнения, что крупные закупки создают «барьеры» для выхода на процедуру мелким фирмам, которым приходится вступать в сговор, чтобы принять участие Buccirossi P. Auction size and collusion, 2004. Необоснованное укрупнение лота приводит к ограничению конкуренции, как это было, например, в первом полугодии 2017 года: заказчик объединил в одну закупку десятки несвязанных между собой дорог, расположенных в разных регионах Кузнецов К.В. Дробление и укрупнение закупок. Практика контроля и обоснование целесообразности заказчиком // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 49. С. 110-115. .
• Малые закупки способны снизить вероятность сговора, так как выгода от заключения контракта выше, чем выгода от взаимодействия с другими поставщиками. Дробление закупки на несколько лотов предпочтительно использовать, если есть потребность избежать длительных контрактов и большого объема закупки. Однако, если заказчик будет закупать один и тот же товар или услугу мелкими партиями отдельными процедурами и при этом у единственного поставщика, контролирующие органы могут признать данные действия неправомерными, нарушающими ст. 21, 24 Закона о контрактной системе.
• Трефилова Т.Н. и Еленцова А.М. в своей работе Дробление закупок по пунктам 4 и 5 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 50. С. 52-61. Трефилова Т.Н., Еленцова А.М. обращают особое внимание на термин «дробление закупок». Авторы отмечают, что дробление несет негативный характер, так как это искусственное деление однотипных работ на суммы ниже 100 тыс.рублей с целью ухода от конкурентных процедур. Министерство экономического развития Российской Федерации придерживается аналогичного мнения: применение закупки у единственного поставщика - это исключительный случай, когда рынок неконкурентный или нецелесообразно использовать другие способы определения поставщика, в иных случаях заключение мелких договоров с аналогичным предметом закупки является нарушением законодательства по защите конкуренции. При этом, согласно данным всероссийского исследования малых закупок, проведенным в 2017 году, относительное небольшое число заказчиков проводит мониторинг рынка перед проведением процедуры, что говорит о несоблюдении рекомендаций государственных органов власти. Кроме того, у Иванова А.Е. и Огородовой А.В. в своем исследовании «Бесценные» закупки: использование аукциона для заказов малого объема // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 49. С. 80-87. Иванов А.Е., Огородова А.В. поднимается актуальный вопрос о качестве контроля за малыми закупками: почему контролирующие органы обращают свое пристальное внимание только на закупки НМЦК которых меньше 100 тыс.рублей. Данный порог был установлен более 10 лет назад, который, вероятнее всего, следует поднять, так как не учитывает произошедшие экономические события за этот период.
• Таким образом, вопрос ограничения конкуренция путем изменения объема закупки является достаточно неоднозначным. С одной стороны, малые закупки способны привлечь больше участников, что в теории приведет к усилению конкурентной борьбы, повышению качества поставляемой продукции и снижению НМЦК, но, при этом, процедуры проводятся чаще ввиду наличия потребностей у государственного заказчика, а участники вычисляют «сезонность» закупок, и вероятность сговора повышается. С другой стороны, «неожиданные» закупки хоть и «разбивают» картельную связь, но являются естественным барьером, позволяющим выйти на торги только крупным поставщикам, что становится существенной проблемой для ряда отраслей. Поэтому, если для заказчика основным критерием эффективности закупки является снижение начальной цены, при этом сохранив качество, нельзя утверждать, что какая-то из стратегий является более выгодной, необходимо соблюдать баланс интересов.
• НМЦК
• Далее, исходя из объемов, заказчик устанавливает пороговую цену и определяет, каким способом будет выбран поставщик. Однако, обязательное раскрытие НМЦК в открытом доступе и ЕИС для открытых процедур по мнению ряда экспертов способно повысить риск оппортунистического поведения поставщиков Ashenfelter O. How Auctions Work for Wine and Art // The Journal of Economic Perspectives. 1989. Vol. 3. No. P. 23-36.. Предположим, стоимость единицы продукции в закупочной документации выше, чем себестоимость аналогичной единицы какой-либо фирмы, при этом условия контракта достаточно привлекательны. Тогда возможны две стратегии: применить демпинг или сговор с другими участниками, образование картели. Если в случае выбора первой стратегии, это никак не повлияет на конкуренцию в процедуре, то вторая приведет к тому, что участники не допустят существенного снижения НМЦК. Но ряд исследователей придерживаются мнения, что раскрытие информации о цене договора, наоборот, привлечет дополнительных контрагентов, способных заранее оценить свои силы, снижается риск «слепого» участия Horstmann I.J., LaCasse C. Secret Reserve Prices in a Bidding Model with a Resale Option // The American Economic Review. 1997. Vol. 87. No. 4. P. 663-684..
• Министерством экономического развития РФ установлены Методические рекомендации по применению методов определения начальной максимальной цены Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)". Наиболее широко используемым методом обоснования является анализ сопоставимых цен (анализ рынка). Однако, возникает вопрос об его объективности Профессиональные стандарты и формирование контрактной сиситемы в сфере закупок.
• Сборник научных статей по материалам заседания секции «Профессионализм заказчиков как условие эффективного развития сферы закупок» в рамках Дней науки ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы» / 2016.: размер цены будет меняться в зависимости от величины выборки, ее значений и «правильной» объективной цены. Кроме того, разные источники содержат в некоторых случаях сильно отличающиеся друг от друга показатели даже в разрезе одного субъекта, а заказчик зачастую использует данные на уровне федерации.
• Еще одну проблему, связанную с начальной ценой, выделяет Бакальская Е.В., утверждая, что если цена за единицу продукции ниже рыночной, то наиболее авторитетным поставщикам невыгодно участвовать в торгах, так как прибыль от такого контракта ниже, затрачиваются дополнительные издержки на подготовку документации Проблемы, связанные с конкуренцией на рынке государственных закупок // Аллея науки. 2017. Т. 4. № 16. С. 312-315.Сайгина Е.П., Бакальская Е.В. .
• Срок подачи заявки, место поставки
• Ряд экспертов, таких как Мкрдумян А. Ю., также предполагают, что увеличение срока подачи заявок создает риск образования сговора между участниками Мкрдумян А.Ю. Методические рекомендации по противодействию недобросовестной конкуренции в государственных и муниципальных закупках // Вестник СурГУ 2016. № 2 (12). С. 21-26.. Законом о контрактной системе установлены минимальные сроки, однако, их расширение может негативно сказаться на итоге процедуры, заказчик должен устанавливать дату окончания приема заявок пропорционально объекту закупки: чем проще объект, тем короче срок. Но, с другой стороны, потенциальные поставщики и вовсе не выйдут на торги, если посчитают, что им недостаточно времени на подготовку качественной заявки без ошибок.
• Установление покупателем места поставки товара или услуги также может стать серьезным фактором ограничения конкуренции в закупочной процедуре. И хотя согласно комментариям Минэкономразвития, указание в закупочной документации границы или удаленность места поставки от нахождения участника, не является случаем ограничении конкуренции. На практике же указание конкретной точки поставки может существенно сузить круг участников закупочной процедуры. Например, закупка с условием «наличие заправочных станций в 8-15 км от места поставки» будет неконкурентной, так как несмотря на общую высокую конкурентность АЗС в регионе, не все муниципальные единицы одинаково ими обеспечены. Также Еремина А.В. и Зороастрова И.В. провели исследование рынка закупки горюче-смазочных материалов в разрезе регионов Выявление факторов, способствующих сговору в госзакупках нефтепродуктов для муниципальных нужд в субъектах Российской Федерации // Экономика и управление. 2012. № 12 (86). С. 37-42. Еремина А.В., Зороастрова И.В. и пришли к выводу, что низкое или нулевое снижение НМЦК вероятно связано с отсутствием деловой активности в субъекте поставки, а соседние поставщики не проявляют инициативу участия по причине транспортной удаленности. Таким образом, заказчику стоит устанавливать место поставки, не исходя из близости к нему самому, а исходя из потребностей и конъюнктурой рынка отрасли в субъекте.
• Срок исполнения контракта
• Также заказчик, ввиду опасений срыва сроков контракта, устанавливает его более длительный срок. Чем больше срок исполнения условий договора, тем выше НМЦК, а чем выше НМЦК, тем меньше потенциальных участников. Средние и малые поставщики, видя продолжительный период поставки, завышают свое ценовое предложение, включая в него контрактные и экономические риски (изменение курса валюты, рост цен на расходные материалы), становясь при этом менее конкурентоспособными по сравнению с крупными игроками, чьи финансовые и производственные мощности позволяют выполнить условия контракта без дополнительных издержек. Таким образом, создается искусственный легальный барьер: часть поставщиков не станет рисковать и затрачивать финансовые средства на подготовку заявки, предполагая, что победителем станет фирма-лидер на рынке.
• В статье Яковлева, Ткаченко, Родионовой исследователи пришли к выводу, что в 37,4% случаев участники сталкиваются с установленными заказчиком нереалистичных сроков на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг Регулирование и проблемы развития системы закупок: сравнение оценок заказчиков и поставщиков
• Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 49. С. 80-87. Яковлев А. А., Ткаченко А. В., Родионова Ю. Д.. К сожалению, природа принятых решений неизвестна: либо заказчики стремятся удовлетворить свои потребности в срочном порядке, не соизмеряя при этом объем закупки и срок поставки товара ввиду своего непрофессионализма, либо в данных случаях присутствует коррупционная составляющая и сознательное неправомерное ограничение конкуренции.
• Но, с другой стороны, чем меньше срок исполнения контракта, то есть частота проведения закупочных процедур, тем выше качество поставляемой продукции или услуг: участники с каждым разом улучшают свою квалификацию, чтобы повысить шансы на победу Calzolari G., Spagnolo G. (2006) Reputation and collusion in procurement;.
• Способ определения поставщика
• В зависимости от того, что закупается и на какую сумму, заказчик принимает решение о способе определения поставщика. Выделяют конкурентные способы (конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений) и неконкурентные (закупка у единственного поставщика). Кроме того, соотношение закупок, проведенных конкурентным и неконкурентным способом - это один из факторов эффективности закупочной деятельности государственного заказчика. Законом о контрактной системе, а также иными подзаконными актами предполагается широкий список случаев, когда заказчик имеет право использовать неконкурентный способ определения поставщика. Однако, закупка у единственного поставщика не предполагает наличие конкуренции, поэтому используется только для закупок малого объема, закупках у естественных монополий или, когда необходимо заключить контракт с точно квалифицированным поставщиком (например, для учреждений культуры). Суммируя вышесказанное, предметом рассмотрения потенциального уровня конкуренции будут остальные способы выбора поставщика.
• Продавец будет поддерживать высокие цены до тех пор, пока выгода от них будет выше, чем от снижения своего предложения. Однако, с ростом числа участников, выигрыш каждого из них уменьшается: поставщик не знает, сколько игроков будет в процедуре и каковы их ценовые предложения, поэтому держать цену высокой становится не выгодно, так как есть риск победы другого участника.
• Турчан М. и Головищинский К. в своем исследовании отмечают, что за 2014-2016 года по части размещенных извещений лидируют электронный аукцион, закупка у единственного поставщика и запрос котировок (97,9% от всех проведенных процедур) Мониторинг практики использования способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 49. С. 48-71. Головищинский К.И., Турчан М.С.. Популярность закупки у единственного поставщика обуславливается выводом государственного заказчика об отсутствии конкуренции со стороны иных добросовестных поставщиков Регулирование и проблемы развития системы закупок: сравнение оценок заказчиков и поставщиков
• Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 49. С. 80-87. Яковлев А. А., Ткаченко А. В., Родионова Ю. Д.. Кроме того, авторы придерживаются мнения что, одним из показателей эффективности способа определения поставщика является количество поданных заявок, а также среднее количество поданных заявок в разрезе одной закупки. Наиболее конкурентным способом оказался двухэтапный конкурс (4,6 заявки), что может быть связано с сравнительно небольшой частотой использования данной процедуры (0,004% от всех процедур за 2016 г.). Далее, это электронный аукцион, открытый конкурс, запрос котировок и конкурс с ограниченным участием. Если говорить об результативности различных способов определения поставщика, то исследователь пришли к выводу, что среди открытых конкурентных и неконкурентных способов наиболее результативны закупка у единственного поставщика, открытый конкурс и электронный аукцион.
• Обеспечение заявок, обеспечение контракта, срок оплаты контракта
• Согласно положениям Закона о контрактной системе при проведении электронного аукциона и конкурсов государственный заказчик обязан установить требование к обеспечению заявки в форме банковской гарантии или внесению денежных средств. Размер обеспечения зависит от величины НМЦК и варьируется от 0,5% до 5% от НМЦК. Некоторые эксперты полагают, что требование к обеспечению заявки негативно сказывается на уровне конкуренции в процедурах. Так, Маневский Е.В. и Левжинская Л.Д. провели исследование на уровне регионов и пришли к выводу, что высокое обеспечение снижает вероятность участия малого бизнеса в государственных закупках: для того, чтобы принять участие СМП вынуждены идти в банк или микро-финансовую организацию за тендерным кредитом или займом, зачастую на совершенно невыгодных для них условиях Обеспечение заявок на рынке госзаказа 2016 г. // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 47. С. 42-47. Маневский Е.В. и Левжинская Л.Д..
• Обеспечение контракта требуют все процедуры вне зависимости от величины НМЦК за исключением случаев, указанных в ч.2, 2.1 статьи 96 Закона о контрактной системе. В настоящее время лишь немногие хозяйствующие субъекты могут себе позволить внести достаточно большую сумму денежных средств (а это порядка 5-10% от НМЦК) в качестве обеспечения исполнения. Таким образом, отсекаются добросовестные поставщики или производители, у которых присутствуют постоянные операционные издержки на оплату труда персонала, содержание материально-технической базы и т.д. и нет свободных средств для участия в госзаказе. Хотя и у участника есть возможность выбрать альтернативный способ обеспечения в форме банковской гарантии, сам процесс ее оформления достаточно трудоемкий и по сбору документов и соблюдению всех условий, что может также привести к отказу поставщика от участия в закупке.
• Согласно исследованию, проведенному Яковлевым А.А., Ткаченко А.В. и Родионовой Ю.Д., участники выделяют затягивание сроков оплаты как одну из проблем функционирования в рамках контрактной системы.
• Установление дополнительных требований к участникам
• При проведении конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса или электронного аукциона государственный заказчик вправе установить дополнительные требования к участникам закупки или провести предварительный квалификационный отбор. Дополнительные, или как их называют в некоторых источниках квалификационные требования, могут устанавливаться в отношении наличия:
• ? финансовых ресурсов, достаточных для исполнения условий договора;
• ? прав собственности на используемые для исполнения контракта материальные ресурсы;
• ? опыта работы или деловой репутации (грамоты, диплом, отсутствие административных нарушений в контрактной сфере);
• ? необходимого числа квалифицированных кадровых ресурсов.
• Случаи, когда заказчиком применимо требовать соответствия участников каким-либо дополнительным требованиям, а также документы-подтверждения прописаны в Постановлении № 99 от 04.02.2015 года Правительства Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 04.02.2015 № 99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям". Однако, квалификационные требования, сознательно ограничивающие круг участников процедуры, являются случаем неправомерного ограничения конкуренции. Так, некоторые эксперты, например, Ершов О.Г. Ершов О.Г. Торги подряда в строительстве для государственных нужд сквозь призму антикоррупционного законодательства // Налоги. 2009. N 40. С. 14. , Томилов Н.О. Томилов Н.О. Проблемы проведения закупок для государственных нужд // Юрист. 2014. N 5. С. 42 - 46. в своих научных трудах приходят к выводу, установление «квалификационного критерия» к поставщикам приведет к искусственному ограничению их участия в госзаказе, что содержит риск проявления коррупции в контрактной сфере Но другие исследователи придерживается противоположного мнения, например В.И. Смирнов считает, что «носителем коррупционного вируса в закупках является неквалифицированный поставщик, которому не выжить в нормальной рыночной среде. Если его законодательно допускают в сектор общественных закупок, то, вызвав личный интерес у чиновника, можно прожить и без модернизации своего производства» Смирнов В.И. Проект ФКС: пока прыжок на месте // Государственные и муниципальные закупки - 2012: Сб. докладов. М., 2013. С. 361..
• Кроме того, ряд авторов полагают, что введение дополнительных требований повышает риск выбора победителем участника, аффилированного с заказчиком. Так, опыт закупочных процедур в Италии показал, что на региональном уровне при установлении квалификационных требований чаще выигрывали местные поставщики Coviello D., Guglielmo A. & Spagnolo G. Open vs. Restricted Auctions in Procurement: Evidence from Regression Discontinuity, 2011..
...