Современная система стратегического планирования энергосбережения и повышения энергоэффективности в России в контексте новой климатической политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский государственный университет

Кафедра управления и планирования социально-экономических процессов

Современная система стратегического планирования энергосбережения и повышения энергоэффективности в России в контексте новой климатической политики

кандидат экономических наук, доцент

Жигалов В.М.

доктор экономических наук, профессор,

член-корреспондент РАЕН

Пахомова Н.В.

Аннотация

Новая глобальная климатическая политика, разработка которой обусловлена обострением современных экологических проблем и активным переходом развитых стран на возобновляемые источники энергии, требует от России адекватного и своевременного реагирования. Это предполагает, прежде всего, уточнения обязательств по сокращению выбросов парниковых газов, а также изменения структуры энергетического баланса, решения проблемы высокого уровня энергоемкости экономики и значительной дифференциации регионов России по уровню энергоэффективности. Что касается энергоемкости экономики регионов, то, согласно авторским предположениям, к числу важнейших факторов, от которых она зависит, относятся уровень развития и отраслевая структура экономики, качество региональной инфраструктуры и уровень материально-технического оснащения энергетического сектора, природно-географические и климатические особенности. В этом же ряду: направления внешнеэкономической деятельности региона и степень участия в международных климатических и энергетических программах, а также качество стратегического планирования энергосбережения и повышения энергоэффективности. Последнему фактору в статье уделяется особое внимание, поскольку он предопределяет качество целеполагания, анализа ключевых проблем, угроз и перспектив развития региона в сфере энергоэффективности и охраны окружающей среды, эффективность механизмов мониторинга, контроля и оценки запланированных мероприятий. В статье в данном контексте проводится анализ современной системы стратегического планирования энергосбережения и повышения энергоэффективности в России и обосновывается подход к оценке качества данной системы для регионального уровня

Ключевые слова: энергоэффективность, энергосбережение, климатическая политика, стратегическое планирование, энергоемкость региональной экономики

Актуальность заявленной в статье проблематики определяется двоякого типа обстоятельствами. Во-первых, стоящей перед страной задачей диверсификации структуры экономики с одновременным переходом к новой модели экономического роста [Кудрин А., Гурвич Е, 2014], важнейшей характеристикой которой выступает модернизация энергобалансов страны на инновационной основе с переходом к низкоуглеродной экономике. Это, в свою очередь, предполагает, наряду с повышением в них роли возобновимых источников энергии (ВИЭ), существенное снижение в основных сферах хозяйственной деятельности энергопотребления и рост энергоэффективности, служащих сегодня, наряду с повышением производительности труда, важнейшими индикаторами результативности и конкурентоспособности экономики в целом (см. также: [Башмаков И., Мышак А., 2012]). Переход к энергоэффективной, ориентированной на инновации модели роста, опирающейся на модернизированную структуру энергетических балансов, связан и с необходимостью ослабления зависимости российской экономики от существенной волатильности ценовой конъюнктуры на международных сырьевых рынках, которая превратилась в один из главных барьеров на пути устойчивого социально-экономического развития страны [Гурвич Е., Вакуленко Е., Кривенко П., 2009; Лебединская Е., 2012; Кудрин А., Гурвич Е., 2014].

К числу внешних драйверов, предопределяющих указанные структурные преобразования, можно отнести радикальные изменения в пользу ВИЭ в структуре энергобалансов развитых государств, включая, прежде всего, страны Евросоюза, многие из которых относятся к числу основных потребителей российских экспортных энерго-сырьевых ресурсов. В результате, с одной стороны, снижается потребность этих стран в традиционном углеводородном энергетическом сырье, а, с другой, -- чувствительно сокращаются с учетом специфичной структуры российского экспорта, сохраняющего свою сырьевую направленность, валютные доходы страны. Отметим в этой связи, что в 2014 г. экспорт углеводородного сырья из России обеспечивал 65% экспортных доходов страны, а на долю стран Евросоюза приходилось 52% совокупного российского экспорта [Афонцев, С., 2015, С. 25-26]. Причем Россия обеспечивала от 60 до 100% потребностей в газе таких стран как Латвия, Литва, Эстония, Финляндия, Болгария, Чехия, Словакия и Польша [Образование Энергетического союза ЕС и интересы России, 2015]. энергоэффективность дифференциация регион россия

Что касается перспективных тенденций в этой области, имеющих безусловное значение для нашей страны, то они таковы. Согласно Рамочной климатической и энергетической политике Евросоюза 2030 («2030 EU climate and energy policy framework»), предполагается поднять долю возобновимых источников в общем объеме энергопотребления до 27% (промежуточная цель в ЕС для 2020 г. составляет 20%), повысить энергоэффективность на 30%, снизив в итоге выбросы парниковых газов на 40% по отношению к уровню 1990 г. [2030 Energy Strategy]. По оценкам, это обусловит снижение потребления энергии в ЕС к 2030 г. на 13% по отношению к уровню 2010 г., что в свою очередь приведет к сокращению к указанному году импорта электроэнергии на 9% и импорта газа -- на 11% [Media briefing on the Commission's energy security strategy].

Указанные структурные сдвиги, которые могут сопровождаться для России неблагоприятными последствиями, дополняются рядом политических мер. В их числе -- проект ЕС о новом Энергетическом союзе, который призван стать единым европейским наднациональным институтом, регулирующим отношения этой интеграционной группировки в области энергетики с третьими странами, а также с энергетическими компаниями, не являющимися европейскими [Образование Энергетического союза ЕС и интересы России, 2015]. В этом же ряду -- новый вариант стратегии ЕС по энергетической безопасности [European Energy Security Strategy, 2014], антимонопольное расследование ЕС против «Газпрома», а также прямое давление администрации США на потенциальных для России торговых партнеров, препятствующее заключению с ними взаимовыгодных долгосрочных контрактов [США открыто выступили против..., 2015].

Риски потери для России традиционных рынков сбыта углеводородного сырья и значительной части валютных доходов пока в определенной мере нейтрализуются переориентацией страны на восточное направление экспортных потоков, а также на новых ключевых потребителей, включая, прежде всего, Турцию. Однако нельзя забывать, что значительная часть этих новых партнеров, которым придается ключевое значение, не только последовательно ориентируется на реализацию мер в области энергосбережения и повышения энергоэффективности, но и планируют также осуществить модернизацию и диверсификацию своих топливно-энергетических балансов с акцентом на возобновляемую энергетику (см.: [Cian De E., Schymura M., Verdolini E., Voigt S., 2013; Energy Economic Developments in Europe, 2014, P. 94]). На эти же задачи, что весьма симптоматично, нацеливается и ряд стран, относящихся ныне к числу основных нефтедобывающих держав, включая Саудовскую Аравию [Кузнецов А., 2015], что еще более усиливает указанные выше тенденции.

Аргументируя актуальность проблематики статьи, обратимся ко второй группе факторов, связанных с возрастанием риска глобальных климатических изменений, при достижении которыми пороговых значений (оцениваемых большинством специалистов применительно к повышению температуры приземного слоя атмосферы в 2-3 градуса Цельсия) повышается вероятность развертывания в биосфере необратимых изменений, сопровождающихся катастрофическими последствиями (см., напр.: [Порфирьев Б., Катцов В., 2011; Проект]). Усиление антропогенного воздействия на окружающую среду, глобальное изменение климата, рост числа экстремальных природных явлений и т.п. диктуют необходимость возведения в ранг приоритетных задач, связанных с формированием новой климатической политики, отвечающей современным требованиям и вызовам. Развитые страны в этих условиях обсуждают целесообразность взятия повышенных обязательств по снижению выбросов парниковых газов (ПГ), вплоть до 80% в 2050 г. по отношению к уровню 1990 г. с формированием национальных систем оценки антропогенных выбросов ПГ и их абсорбции. Ключевым индикатором в рамках протокола Киото являются суммарные антропогенные выбросы ПГ в CO2 эквиваленте, которые не должны превышать установленных объемов. Важнейшими источниками выбросов ПГ являются базирующиеся на использовании различных видов ископаемого топлива отрасли энергетики, ряд отраслей промышленности (включая переработку минерального сырья, химическую и металлургическую промышленность), сельское и лесное хозяйства, а также сектора, связанные с обращением отходов производства и потребления. В этих условиях необходимо осуществлять целый комплекс взаимосогласованных мероприятий, включая повышение эффективности использования электроэнергии, охрану и повышение качества поглотителей углеводородов, поощрение устойчивых форм сельского хозяйства, сопровождающиеся снижением выбросов ПГ.

Что касается России, то, как и в других странах, в структуре выбросов ПГ доминирует энергетический сектор, на долю которого в 2011 г. приходилось 82,7% от общего объема выбросов в СО2-экв. [Первый двухгодичный доклад, 2014]. При этом, по оценкам А. Бедрицкого, одного из ведущих экспертов по вопросам климата, для достижения нашей страной заявленных долгосрочных целевых ориентиров по ограничению к 2030 г. антропогенных выбросов парниковых газов в 70-75% от уровня 1990 г. [http://state.kremlin.ru/face/47115]), достаточно реализовать меры, предусмотренные в государственной программе по энергосбережению и повышению энергоэффективности [http://www.spbenergo.com/otraslnews/1292-vybrosy-co2.html]. Напомним, что ее целевым ориентиром является снижение в стране энергоемкости ВВП на 40% в 2007-2020 гг. Вышеприведенные данные еще более усиливают особую значимость мер в области энергосбережения и повышения энергоэффективности, которые реализуются в настоящее время в стране на различных управленческих уровнях, в том числе в рамках формируемой системы стратегического планирования. Дополнительным аргументом в пользу их приоритетного значения служит и тот факт, что в настоящее время в России показатель энергоемкости ВВП (являющийся ключевым индикатором энергоэффективности) в несколько раз превышает уровень развитых стран. Одновременно наблюдаются значительные различия среди регионов по таким показателям как соотношение производства и потребления энергии и уровень энергоемкости ВРП.

Вопросы энергосбережения и повышения энергоэффективности, включая модернизацию энергобалансов с увеличением в них удельного веса возобновляемой энергетики, относятся к числу исследуемых в литературе с заметной активизацией внимания к ним в период, последовавший за принятием в 2009 г. Федерального закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». К числу основных изучаемых в этой связи специалистами тематических областей относятся: оценка динамики энергоэффективности в РФ при сопоставлении с развитыми странами и государствами с развивающимися рынками [Башмаков, Мышак, 2012]; индикаторы энергоэффективности и эффективности ВИЭ как альтернативы традиционной энергетики [Безруких, Безруких (мл.), 2014]; повышение энергоэффективности и энергосбережения в отраслевом разрезе (с акцентом на транспорт, строительство, сельское хозяйство и др. сектора) во взаимосвязи с мерами по снижению выбросов ПГ [Пахомова, Титов, 2015]; специальный анализ динамики выбросов парниковых газов при концентрации внимания на энергетическом секторе [Su, Ang, 2012; Cian De E., Schymura M., Verdolini E., Voigt S., 2013] оценка эффективности реализации в стране стратегии низкоуглеродного развития [Башмаков, Мышак, 2014] и ряд других.

Вместе с тем, наряду с продолжением исследований по вышеперечисленным направлениям с учетом обновления баз данных и обобщения опыта, включая международный, могут быть выделены области, не привлекавшие еще необходимого внимания, но характеризующиеся вместе с тем несомненной актуальностью. К ним можно отнести анализ формирующейся в России системы стратегического управления энергосбережением и повышением энергоэффективности в контексте, с одной стороны, выработки новой климатической политики, а, с другой, -- реализации комплекса мер по существенному снижению негативного воздействия на окружающую среду в рамках перехода к возобновляемой энергетике и существенной модернизации в этой связи энергетического баланса страны. Предметом дискуссий среди специалистов являются и индикаторы, используемые для оценки уровня энергоэффективности, отбор которых, о чем свидетельствует зарубежный опыт и как будет подтверждено в статье, целесообразно осуществлять в контексте мер, предусмотренных новой климатической политикой. Особый интерес представляет изучение регионального разреза указанной комплексной проблематики в контексте существенного повышения роли регионов на современном этапе социально-экономического развития страны, а также тех сложностей, с которыми они сталкиваются в специфических условиях кризисного спада, падения бюджетных доходов и санкционных ограничений [Афонцев, 2015; Зубаревич, 2015]. Осмысление регионального разреза изучаемой проблематики проводится с учетом существенного разброса данных по энергоэффективности, а также по ряду других индикаторов социально-экономического развития, что делает необходимым выявление основных факторов, обусловливающих данную ситуацию.

Анализ показателей развития России в области энергоэффективности на федеральном и региональном уровне. Характеристика текущего состояния в области энергоэффективности, опредение целевых ориентиров на будущее, разработка прогнозов и планов развития, оценка эффективности их реализации невозможны без формирования системы соответствующих показателей.

Наиболее распространенным в международной практике показателем, одновременно являющимся ключевым для оценки энергоэффективности в России, является показатель энергоемкости ВВП (ВРП -- для регионов), который определяется как отношение потребления энергоресурсов к ВВП (ВРП). К числу важных также относятся следующие показатели: энергоэффективность (показатель, обратный энергоемкости), энергоемкость ВВП (ВРП) по производству энергоресурсов (отношение производства первичной энергии к ВВП (ВРП)), частные показатели энергоемкости (электроемкость, теплоемкость, нефтеемкость, газоемкость) и некоторые др.

По данным статистики Всемирного Банка, энергоемкость ВВП России является недопустимо высокой, превышая значение данного индикатора в развитых странах в 2-3 раза. Однако, что касается показателя энергоемкости ВВП, то динамика его снижения (по отношению к уровню 1990 г.) в России существенная и не отличается от данных по ЕС. Так, в период с начала 2000 г. до финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг. снижение энергоемкости ВВП в нашей стране составило около 35% [World Development Indicators 2008; World Bank, Washington DC, 2008].

Помимо энергоемкости экономики в целом специалисты исследуют энергоемкость ее отдельных секторов (промышленности, транспорта), а также объектов (здания). Каждое из этих направлений может конкретизироваться на базе применения частных показателей, а также воздействующих на нее факторов. Подобная детализация отражается и в методиках и директивах, разрабатываемых в ЕС, где применительно к этим секторам традиционно формируются самостоятельные разделы для анализа и рекомендаций.

В международной практике для сравнения стран используют следующие энергетические индикаторы: потребление энергии на душу населения; энергия, полученная из биомассы и отходов; электричество, получаемое из ископаемого топлива; электричество, получаемое из ГЭС; энергопотребление на основе возобновляемых источников энергии и др.

В тесной взаимосвязи с индикаторами энергоэффективности находятся индикаторы выбросов парниковых газов в эквиваленте CO2 и другие индикаторы экологической устойчивости (численность населения, проживающего в загрязненных городах, число городов с высоким уровнем загрязнения, площадь лесного фонда, др.).

Энергоэффективность оценивается также при помощи интегральных индексов. Здесь могут быть выделены, с одной стороны, предлагаемые в профильной литературе или экспертными организациями индикаторы, а, с другой -- показатели, используемые в нормативных документах. К числу первых из них относится индекс скорректированных чистых накоплений, разработанный Всемирным банком. Его компонентами являются: валовые накопления, потребление постоянного капитала, расходы на образование, истощение энергетических, минеральных и лесных ресурсов, ущерб от выбросов CO2 и твердых частиц [Бобылев, Аверченков, Соловьева, Кирюшин, 2010]. Преимущества индекса, как идентифицируют их и сами эксперты, заключаются в возможности проведения интегрированной оценки ряда значимых параметров и наличии данных для межстрановых сопоставлений. Вместе с тем, в этом индексе не находят отражение многие важные параметры, характеризующие энергоэффективность и антропогенное воздействие на окружающую среду. Указанная ремарка в полной мере относится и к возможности проанализировать с помощью указанного индекса специфику текущего состояния и актуальные проблемы развитии регионов России. Тем самым, для целей сравнительного анализа и анализа динамики развития субъектов РФ в области энергоэффективности вопрос о разработке интегральных индикаторов должен прорабатываться самостоятельно.

Еще один подход к интегральной оценке энергоэффективности был предложен Независимым экологическим рейтинговым агентством (АНО «НЭРА»), учрежденным Международным социально-экологическим союзом (МСоЭС). АНО «НЭРА» впервые в 2009 г. предложило и рассчитало рейтинг энергетической эффективности регионов России на основе расчета индикаторов энергоэффективности производства ВРП. Информацию для составления этого рейтинга предоставили руководители 77 субъектов Российской Федерации. Совокупность показателей, использованных для расчета индикаторов энергоэффективности производства ВРП, включила в себя следующие (см.: [http://www.protown.ru/information/hide/7946.html]):

1. потребление энергии (на момент первого расчета, т.е. в 2008 г.) на каждый миллион рублей ВРП. Для удобства сравнения полученная по каждому региону оценка отнесена к среднему для всех регионов России уровню энергоемкости ВРП; результат, выраженный в процентах, показывает, во сколько раз больше или меньше энергии потребляется в регионе на один миллион рублей произведенной продукции в сравнении со средним для хозяйственного комплекса России;

2. изменение потребления первичной энергии на единицу объема ВРП за период 2000-2008 гг.;

3. изменение потребления первичной энергии на единицу объема ВРП за год (2008/2007).

Выборочные и наиболее показательные данные, полученные на базе применения методического подхода АНО «НЭРА», предсталены в таблице 1.

Таблица 1. Рейтинг регионов России по энергетической эффективности производства ВРП

Как можно заключить, подход АНО «НЭРА» при всем значении и возможности на его базе проведения анализа региональных различий характеризуется, тем не менее, ограниченным набором показателей, а также особенностями расчета и получения данных. Кроме того, результаты оценки относятся к периоду, предшествовавшему разработке большинства современных стратегических плановых документов в области энергоэффективности и не отражает в силу этих причин современные актуальные проблемы и специфику новых условий.

Обратимся к показателям, которые применяются в официальных документах, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В России в настоящее время широкий перечень целевых показателей энергоэффективности используется в стратегических плановых документах. Так, в Энергетической стратегии России выделены следующие показатели: удельная энергоемкость ВВП, удельная электроемкость ВВП, доля ТЭК в ВВП и экспорте, дополнительный энергетический потенциал, динамика высокотехнологичного сегмента энергосервисных услуг, удельные потери и расходы на нужды предприятий ТЭК, удельные расходы топлива на производство тепла в котельных, доля нетопливных источников энергии в структуре производства электроэнергии, потери в электрических сетях, КПД угольных, атомных и др. электростанций и ряд др. показателей [Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года, 2009].

Что касается регионального и муниципального уровней, то он отражен, в частности, в Постановлении Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности». Согласно этому документу, целевые показатели делятся на следующие группы [О требованиях к региональным и муниципальным программам..., 2009]:

? Общие целевые показатели в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности: энергоемкость ВРП субъекта РФ (для фактических и сопоставимых условий); отношение расходов на приобретение энергетических ресурсов к объему ВРП субъекта РФ; доля объема электрической, тепловой энергии, холодной и горячей воды, расчеты за которую осуществляются с использованием приборов учета, в общем объеме электрической энергии (воды), потребляемой (используемой) на территории субъекта РФ; доля объема природного газа, расчеты за который осуществляются с использованием приборов учета, в общем объеме природного газа, потребляемого (используемого) на территории субъекта РФ; доля объема энергетических ресурсов, производимых с использованием возобновляемых источников энергии и (или) вторичных энергетических ресурсов, в общем объеме энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта РФ; доля объема производства электрической энергии генерирующими объектами, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии, в совокупном объеме производства электрической энергии на территории субъекта РФ; ввод мощностей генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, на территории субъекта РФ.

? Целевые показатели в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в государственном секторе.

? Целевые показатели в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в жилищном фонде.

? Целевые показатели в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в промышленности, энергетике и системах коммунальной инфраструктуры.

? Целевые показатели в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в транспортном комплексе.

Причем в каждой из этих групп представлен достаточно широкий перечень показателей; отдельно представлены целевые показатели в области энергосбережения и повышения энергоэффективности муниципальных программ.

Как можно заключить, в указанном документе, с одной стороны, более широкое отражение получили показатели, выявляющие современные структурные сдвиги в энергетике, включая переход к возобновляемым источникам энергии; с другой стороны, формируется основа для анализа результативности инструментов, применяемых в настоящее время для повышения энергоэффективности (включая установку приборов контроля за расходом энергетических ресурсов); с третьей, -- детализируется ситуация по секторам экономики, относящимся к приоритетным (включая ЖКХ, промышленность, энергетику, транспортный сектор). Вместе с тем, в качестве целевых заявляется и оценивается множество показателей, которые, как нам предствляется, должны быть лучше систематизированы для их практического применения и анализа полученных результатов. Отсюда возникает задача отбора из представленной совокупности наиболее значимых показателей и уже на их основе проведения оценки уровня и динамики развития регионов России с выделением ключевых проблем.

Кроме того, значительные ограничения на расчет подобных показателей и проведение оценки накладывает проблема недостаточности статистических данных. Федеральной службой государственной статистики РФ разработана система показателей для статистической оценки уровня технологического развития отраслей экономики, в частности, статистика энергоэффективности и методика их расчета [http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/economydevelopment/#]. Однако из всего перечня показателей данные по всем субъектам РФ есть только по показателю энергоемкости ВРП и только за 2012 и 2013 годы. Показатели, связанные с эффективностью экономики, стали рассчитываться недавно, объем данных постоянно увеличивается. При этом раздел «Энергоэффективность» разработан только федеральной службой государственной статистики, на сайтах территориальных органов такие показатели в настоящее время пока не представлены. Кроме того, в отличие от государственных программ федерального уровня, далеко не все государственные программы субъектов РФ имеют отчеты об их реализации в открытом доступе (в качестве примеров регионов, представляющих подробные отчеты о реализации государственных программ в области энергоэффективности, можно назвать Московскую, Ростовскую, Калужскую, Липецкую области и ряд других), которые содержат оценку достижения ключевых показателей.

Из открытых источников доступны показатели по стране в целом, а также по субъектам РФ в области охраны окружающей среды (включая выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросов -- в водоемы и др.), а также показатель энергоемкости ВРП. Но используемая при этом методика расчета энергоемкости ВРП подвергается критике, в частности И.А. Башмаковым, одним из ведущих экспертов в этой области, исполнительным директором Центра по эффективному использованию энергии (ЦЭНЭФ), и А.Д. Мышаком (исследователем Центра). По их мнению, условием применения метода оценки вкладов регионов в динамику энергоемкости ВВП России является предоставление Росстатом ежегодно и оперативно данных, оценивающих потребление во всех регионах первичной энергии. Вместо этого Росстатом предоставляется информация об энергоемкости ВРП регионов без необходимых разъяснений того, как считается потребление первичной энергии по регионам. Кроме того Росстат использует показатель ВРП в текущих ценах, что затрудняет, по мнению данных экспертов, сопоставимость во времени показателей энергоемкости ВРП [Башмаков, Мышак, 2013]. В качестве альтернативы они используют аналогичные показатели применительно к секторам экономики, вводя соответствующую информацию. Вклад региона в динамику энергоемкости ВВП РФ рассчитывается при этом как сумма вкладов этого региона в динамику энергоемкости отдельных видов деятельности с использованием весов, соответствующих вкладам отдельных видов деятельности в динамику энергоемкости ВВП РФ [там же].

В свете этой полемики представляет интерес сопоставление данных по энергоемкости ВРП регионов России Росстата [http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/economydevelopment/#] и расчетов, проведенных И.А. Башмаковым и А.Д. Мышаком [Башмаков, Мышак, 2013] (см. таблицу 2).

В условиях отсутствия данных по энергоемкости ВРП субъектов РФ можно было бы оценить динамику на основе сопоставления представленного ранее рейтинга энергоэффективности субъектов РФ за 2008 год (табл. 1) и рейтинга на основе показателя энергоемкости ВРП за 2012 год. Однако слишком большой разброс результатов на основе разных оценок (табл. 2) не позволяют реализовать эту идею на приемлемом уровне достоверности и требуют дальнейшего, более глубокого анализа показателей и методов их расчета, а также обобщения новых данных, полученных в последующие годы.

Таблица 2. Рейтинг регионов по уровню энергоемкости ВРП и вкладу в рост энергоемкости ВВП РФ за счет изменения удельного расхода в регионах в 2012 г.

Таким образом, подводя краткие итоги аналитического обзора показателей в территориальном разрезе, отметим, что для более объективной и качественной сравнительной оценки развития регионов России в области энергосбережения и повышения энергоэффективности, а также оценки динамики развития, степени достижения стратегических целей, необходима разработка интегрального показателя, учитывающего различные аспекты энергоэффективности. Это представляется особенно актуальным в контексте обязательств страны по соблюдению целевых параметров, вытекающих из протокола Киото и снижения уровня антропогенного воздействия на окружающую среду. Недостаточная сопряженность показателей в области энергосбережения и энергоэффективности с целевыми индикаторами в области снижения климатической напряженности и нагрузки на окружающую среду, -- это еще одна актуальная проблема и для экспертного сообщества, и для регулирующих органов.

Система стратегического планирования энергосбережения и повышения энергоэффективности в контексте выработки новой климатической политики. Как уже отмечалось, вопросы энергосбережения и энергоэффективности в последние годы привлекают пристальное внимание специалистов, в том числе отечественных. Вместе с тем, что касается зарубежных ученых, а также экспертов и политиков, то ими, наряду со специальным анализом вопросов энергоэффективности и энергосбережения, в том числе в секторальном разрезе (см., напр.: [Cian De E., Schymura M., Verdolini E., Voigt S. 2013]), реализуется и более широкий взгляд на данную проблематику, связанный, прежде всего, с изучением взаимосвязи современнной энергетической и климатической политики (см., напр: [Energy Economic Developments in Europe, 2014]. Указанная взаимосвязь находит отражение не только в публикациях ученых, но и во многих принимаемых в последние годы в ЕС нормативных документах [Energy Efficiency and its contribution to energy security and the 2030 Framework for climate and energy policy, 2014; European Energy Security Strategy, 2014]. Что же касается России, то указанная взаимосвязь далеко не столь активно исследуется, в том числе в связи с формированием системы стратегического управления энергосбережением и повышением энергоэффективности и оценкой хода реализации соответствующих мероприятий.

Напомним в этой связи, что с 2013 г. начался очередной период реализации протокола Киото, в котором Россия первоначально отказалась участвовать. Однако в последующем была подтверждена готовность России принять обязательства по ограничению к 2030 г. выбросов ПГ газов на уровне 70-75% по отношению к 1990 г. [Россия готова ограничить выбросы парниковых газов, 2014]. Помимо заявки об этом свидетельствует указ Президента о сокращении выбросов парниковых газов (№752, от 30.09.2013), в котором поставлена задача обеспечить сокращение объема выбросов парниковых газов к 2020 году до уровня не более 75% от уровня 1990 г. [О сокращении выбросов парниковых газов, 2013], что соответствует целям и требованиям протокола Киото. В декабре 2015 г. планируется принять новое соглашение по климату на период после 2020 г., основная цель которого -- обеспечение снижения уровня мировых выбросов, которое позволит не допустить повышения температуры Земли более чем на 2 градуса [Проект нового договора по борьбе с изменением климата обсудят в Женеве, 2015].

Таким образом, взятые Россией обязательства требуют разработки новой климатической политики и, в частности, решения одной из основных проблем -- повышения энергоэффективности и энергосбережения. Это будет способствовать одновременному развитию экономики и выходу из современного состояния спада и решению экологических проблем, противодействию изменения климата. Энергоэффективность стала одной из приоритетных и масштабных целей развития России, что подтверждается современной системой стратегического планирования, ее целями и приоритетами.

В России на разных уровнях управления накоплен опыт использования широкого перечня инструментов стимулирования к повышению энергоэффективности. Однако возможности их эффективного использования могут быть связаны только с использованием комплексного стратегического подхода, основой которого является разработка системы стратегического планирования энергосбережения и повышения энергоэффективности. Концептуальные основы такой системы содержатся и закреплены в Федеральном законе №172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Как следует из закона, система стратегического планирования представляет собой механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения [О стратегическом планировании в Российской Федерации, 2014]. Таким образом, основу системы стратегического планирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности в России составляют документы стратегического планирования различного уровня, схема которых представлена на рис. 1. Проанализируем ключевые компоненты этой системы более подробно.

Основным документом стратегического планирования является Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., которая содержит в концентрированном виде информацию о ключевых целях и приоритетах развития страны. К их числу относятся следующие: улучшение качества окружающей среды и экологических условий жизни человека, развитие энергетической инфраструктуры и повышение энергоэффективности экономики, использование потенциала энергосбережения и уменьшение энергоемкости ВВП, сокращение доли населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологической обстановкой, внедрение в промышленных масштабах экологически чистых технологий производства энергии, обеспечение интенсивного технологического обновления массовых производств на базе новых энерго- и ресурсосберегающих экологически безопасных технологий, приведение жилого фонда к состоянию, отвечающему современным условиям энергоэффективности, экологическая безопасность экономики и др. цели [Концепция долгосрочного социально-экономического развития, 2008]. Таким образом, задачи энергосбережения, повышения энергоэффективности, улучшение качества окружающей среды в современных условиях отнесены к наивысшим приоритетам социально-экономического развития России. Этот вывод подтверждает и формирование комплексной системы отраслевых и региональных стратегических документов, охватывающих соответствующую проблематику.

Вместе с тем, анализируемому документу присущ ряд недостатков, главным из которых является отсутствие механизмов реализации указанной концепции, а также оценки необходимых для этого ресурсов. В целом подобный подход соответствует понятию концепции как системе целей и приоритетов социально-экономического развития. Что же касается мероприятий и механизмов реализации, обеспечивающих достижение соответствующих целей, то они содержатся в отраслевых и межотраслевых стратегиях, государственных программах и иных документах. Однако законом «О стратегическом планировании в РФ», принятом в 2014 году, устанавливается, что именно стратегия должна стать основным документом стратегического планирования социально-экономического развития на федеральном уровне, и в качестве такового, на наш взгляд, она должна содержать основные направления, мероприятия и механизмы реализации. В том числе, это обусловлено возможностями более эффективного мониторинга, оценки эффективности, актуализации и т.п.

Климатическая доктрина РФ относится к отраслевым (межотраслевым) документам стратегического характера. В отличие от отраслевых стратегий, доктрина не предполагает разработку способов и мероприятий по ее реализации, ее задача -- формирование стратегических целей, приоритетов, идеологии в области климатической безопасности, устойчивого развития, выделения их ключевых аспектов: институционального, экономического, экологического, социального, демографического и др. [О Климатической доктрине Российской Федерации, 2009]. Более детально мероприятия по имплементации Климатической доктрины раскрываются в Комплексном плане реализации Климатической доктрины РФ. В частности, указывается, что климатическая доктрина является основой для формирования региональных программ социально-экономического развития. Кроме того, в рамках комплексного плана установлены основные субъекты (Министерство экономического развития, Министерство природных ресурсов и экологии, Министерство энергетики и др.), а также выделены основные меры по ее реализации: информационные, адаптация к изменению климата, смягчение антропогенного воздействия, международное сотрудничество. В рамках смягчения антропогенного воздействия выделены меры по ограничению выбросов парниковых газов в промышленности, энергетике, транспортном секторе [там же]. Таким образом, Климатическая доктрина способствует реализации энергетической стратегии, стратегии в области гидрометеорологии и др. Кроме того, в рамках реализации Климатической доктрины предусмотрена возможность контроля. Этому служит, в частности, ежегодное опубликование Доклада о реализации комплексного плана реализации Климатической доктрины РФ. В частности, в докладе 2013 года одними из важных результатов обозначены внесение изменений в программы социально-экономического развития субъектов РФ, а также разработка государственной программы РФ «Энергосбережение и развитие энергетики в РФ» [Доклад «О ходе реализации в 2013 году»].

Климатическая доктрина разработана и реализуется в контексте обязательств по протоколу Киото о снижении объемов выбросов парниковых газов (ПГ). Указом Президента о сокращении выбросов парниковых газов в 2013 г. установлена цель?-- обеспечить сокращение объемов выбросов парниковых газов к 2020 году до уровня не более 75% от уровня 1990?г. [О?сокращении выбросов парниковых газов, 2013]. Меры по реализации данного указа более подробно раскрыты в Плане мероприятий по обеспечению реализации указа Президента о сокращении выбросов ПГ, однако следует отметить их неконкретность, отсутствие количественных характеристик по многим мероприятиям. Кроме того, сама цель, в отличие от Протокола Киото, не выделяет среди парниковых газов антропогенное воздействие, а также не учитывает деятельность резидентов России на территории других государств, что может значительно повлиять на значение итогового показателя.

В этом можно усмотреть один из существенных недостатков современной системы стратегического планирования в РФ, и, в частности, в области экологии и климата. Конкретно, речь идет о том, что реализации отдельных нормативных актов, например, указов Президента, фактически не являющихся элементами системы стратегического планирования, не находящимися во взаимодействии с другими стратегиями и программами разных уровней, уделяется больше внимания, а результаты контролируются более жестко, чем результаты самих стратегий и программ. Помимо указанного примера, можно упомянуть указ Президента от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», достижение целей которых в регионах (а вовсе не стратегий социально-экономического развития и связанных с ними документов) тщательно контролировались. Кроме того, необходимость указа Президента о сокращении выбросов ПГ можно объяснить преимущественно обстоятельствами политического характера. Так, по оценке заместителя Министра экономического развития Н. Подгузова «... с высокой степенью вероятности можно говорить о том, что и без применения специальных мер углеродного регулирования в период 2016-2017 гг. Россия выполнит количественные обязательства по выбросам» [Николай Подгузов, 2014].

С другой стороны, важной целью по-прежнему остается формирование системы мониторинга, отчетности и верификации выбросов ПГ, показателей сокращения выбросов по секторам российской экономики и методики оценки выбросов и сокращений выбросов парниковых газов. И в целом, подчеркивается стремление России к участию в реализации Киотских обязательств и соглашении на период после 2020 года.

Одним из важнейших отраслевых документов стратегического планирования в области энергоэффективности является Энергетическая стратегия России до 2030 года, которая развивает цели и приоритеты Концепции социально-экономического развития России, связанные, прежде всего, с переходом экономики на инновационный путь развития. Отмечается необходимость повышения энергоэффективности и снижения энергоемкости экономики, а также минимизации негативного влияния экономического кризиса на диверсификацию структуры экономики в пользу энергосберегающих отраслей. В качестве основных целей установлены: формирование благоприятной институциональной среды; повышение энергетической и экологической эффективности российской экономки и энергетики, в том числе структурные изменения и активизация технологического энергосбережения. В стратегии предусмотрены механизмы ее реализации: экономические методы (инструменты тарифного, таможенного, налогового, антимонопольного регулирования), технические регламенты и национальные стандарты, меры по стимулированию стратегических инициатив хозяйствующих субъектов и др. В стратегии разработана система индикаторов энергоэффективности экономики, главными из которых являются: снижение доли топливно-энергетического комплекса в ВВП (с 30 до 18%) и снижение удельной энергоемкости ВВП в 2,3 раза [Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года].

В качестве инструмента реализации энергетической стратегии разработана государственная программа РФ «Энергоэффективность и развитие энергетики» (2013-2020). В контексте проблематики статьи особое внимание следует уделить подпрограмме 1. «Энергосбережение и повышение энергоэффективности» и подпрограмме 6. «Развитие и использование возобновляемых источников энергии» (важный индикатор энергосбережения и энергоэффективности). Помимо детализации целей и мероприятий энергетической стратегии, они разбиваются и конкретизируются до уровня субъектов РФ, а также предусмотрены механизмы взаимодействия субъектов между собой и федеральным центром для достижения целей энергоэффективности [Энергоэффективность и развитие энергетики].

Можно выделить некоторые недостатки ныне действующей Энергетической стратегии России. Во-первых, наличие всего двух (вместо минимально трех) прогнозных сценариев и недооценка пессимистического варианта развития. Как следствие, в настоящее время необходима предполагаемая в рамках стратегии раз в пять лет актуализация с проработкой пессимистического кризисного сценария, особенно с учетом современных тенденций развития экономики. В целом, прогнозный раздел стратегии недостаточно проработан, вместо прогнозных значений основных индикаторов установлены плановые значения, обозначенные в виде целей. Во-вторых, в стратегии недостаточно проработан механизм ее реализации, который в нынешнем виде предусматривает только принципы, группировку мероприятий и последующую разработку «дорожной карты». Механизм реализации, однако, должен также включать ответственных за реализацию стратегии и ее участников, механизмы координации, контроля и обратной связи, методы привлечения негосударственных организаций и др. В третьих, не предусматриваются необходимые ресурсы и не проводится оценка эффективности стратегии. В то же время следует отметить, что частично эти недостатки решаются за счет государственной программы. Однако стратегия, несмотря на актуальные и значимые цели, тем не менее, требует актуализации.

Рис. 1. Система документов стратегического планирования энергосбережения и повышения энергоэффективности в РФ

Система стратегического планирования энергосбережениея и повышения энергоэффективности в регионах. Реализация стратегии энергоэффективности требует существенного участия субъектов федерации в достижении главных целей. В силу существующих проблем, включая значительные диспропорции в обеспечении и потреблении энергии в регионах, существенный разброс показателей энергоемкости экономики, наличие отдельных региональных особенностей и проблем, значительная роль отводится государственным программам в области энергосбережения и энергоэффективности субъектов РФ, а также муниципальным программам.

Одним из важных документов, координирующих разработку и устанавливающих единые требования к целям региональных программ, является Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности». В данном нормативном акте устанавливается перечень целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности региональных и муниципальных программ, а также перечень и сроки выполнения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, проведение которых возможно с использованием внебюджетных средств, полученных также с применением регулируемых цен (тарифов) [О требованиях к региональным и муниципальным программам..., 2009].

Это постановление играет важную роль в формировании единой системы индикаторов энергоэффективности в регионах, что позволяет комплексно решать задачи стратегических документов федерального уровня. Однако оно не решает серьезную проблему, отмеченную в Энергетической стратегии: недостаточная согласованность стратегических программ социально-экономического развития субъектов со стратегическими документами в области энергообеспечения. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что необходимым элементом системы стратегического планирования энергоэффективности на региональном уровне должны стать требования к содержанию, структуре государственных программ регионального уровня в области энергоэффективности (анализ и прогнозные оценки, цели, мероприятия, объем ресурсов, оценка социально-экономической эффективности на основе специальных методик и др.), нормативные пороговые значения целевых индикаторов, основные мероприятия и направления по достижению целей, участники и субъекты реализации программ, включая координирующие органы (выполняющие функции стратегического планирования и экономического развития субъекта), ответственные исполнители (ответственные за разработку энергетической политики субъекта), контролирующие органы, а также меры ответственности и стимулирования и т.д.

В целом, на региональном уровне важнейшие стратегические цели, приоритеты, сценарии и направления развития отражены в стратегиях социально-экономического развития субъектов РФ. В настоящее время во всех субъектах (кроме республики Крым и города Севастополь) разработаны данные стратегии. Однако во многих из них завершается лишь первый этап их реализации, что осложняет задачу подведения соответствующих итогов и их оценки. Кроме того, в связи с изменением экономической ситуации, внешних условий, а также в связи с принятием закона о стратегическом планировании в РФ многие региональные стратегии нуждаются в актуализации. Соответственно, среди основных целей и приоритетов может быть усилена роль энергосбережения и повышения энергоэффективности, поскольку в настоящее время данные цели и приоритеты во многих стратегиях субъектов РФ отражены косвенно или отсутствуют. В этом же ряду -- необходимость включения целевых заданий по модернизации топливно-энергетических балансов регионов с повышением удельного веса в них ВИЭ, которые, как свидетельствуют экспертные оценки, характеризуются высокой экономической, экологической и социальной эффективностью [Безруких П., Безруких П.(мл.), 2014].

На среднесрочный период цели стратегий субъектов конкретизируются в программах социально-экономического развития субъектов РФ. Несмотря на их, в целом, более выраженную социальную направленность и приоритет в улучшении качества жизни населения, задачи формирования экономики инновационного типа подчеркивают значение повышения энергоэффективности.

В основном, конкретные цели и мероприятия в области энергосбережения и повышения энергоэффективности содержатся в государственных программах субъектов РФ. Проведенный авторами анализ действующих программ субъектов РФ в области энергосбережения и повышения энергоэффективности, а также в области охраны окружающей среды показал следующее. В большинстве субъектов в том или ином виде (отдельные программы, подпрограммы других программ) разработаны и реализуются программы энергоэффективности (включая недавно образованную республику Крым). Во многих регионах эти программы стали продолжением существовавших до перехода в 2013 году к единой системе государственных программ федерального уровня и уровня субъектов РФ долгосрочных целевых программ, республиканских, краевых, областных программ или программ иного типа. В большей части субъектов РФ (в 65) эти программы были разработаны в 2010-2011 гг. в соответствии с Энергетической стратегией России. Переход на единую систему государственных программ имел своей целью привести все эти программы в единую систему. Однако, анализируемые программы по-прежнему значительно различаются по основным целям (от простого снижения энергоемкости ВРП до целого комплекса целей, включая снижение энергоемкости ВРП, доли топливно-энергетического комплекса в ВРП, увеличение доли топливно-энергетических ресурсов, выработанных за счет возобновляемых источников энергии, за счет внебюджетных источников финансирования, экономию первичной энергии, количество установленных счетчиков и др.), по объему финансирования, в т.ч. внебюджетного, по статусу программ (программы, подпрограммы, отдельные мероприятия по энергосбережению в рамках разных программ). Кроме того, существенным недостатком является отсутствие промежуточных итогов, отчетов о реализации программ многих регионов в открытом доступе. Переход к единой системе государственных программ должен был стать хорошим поводом актуализации программ, подведения промежуточных итогов и оценки степени достижения промежуточных целей.