Современная система стратегического планирования энергосбережения и повышения энергоэффективности в России в контексте новой климатической политики

На муниципальном уровне разработано и реализуется достаточное число программ в области энергосбережения и энергоэффективности в каждом субъекте РФ, цели и задачи которых, как правило, увязываются с конкретными проблемами и условиями различных муниципальных образований и относятся, в основном, к повышению энергоэффективности муниципального жилого фонда, а также энергоэффективности транспорта.

Таким образом, в настоящее время в России создана отличающаяся определенной комплексностью система стратегического планирования в области энергосбережения и повышения энергоэффективности. Она включает в себя концепции и стратегии социально-экономического развития, климатическую доктрину, энергетическую и др. стратегии, государственные программы федерального и регионального уровня, а также муниципальные программы. Эта система тесно связана обязательствами протокола Киото, а также указом Президента о сокращении выбросов парниковых газов.

Следует отметить сильные стороны проанализированной системы стратегического планирования:

??комплексный характер системы, наличие важнейших документов разных уровней, их взаимосвязь с точки зрения целей и показателей эффективности;

??учет новых глобальных проблем и вызовов, цели носят инновационный характер, способствуют одновременному достижению экономического и социального эффекта в условиях спада экономики;

??стратегии и программы в области энергоэффективности отвечают требованиям к структуре и содержанию, предъявляемым нормативными актами (федеральные законы о стратегическом планировании, об энергосбережении и повышении энергоэффективности и др.);

??акцент не только на цели и приоритеты, но и на конкретные инструменты, способы их достижения;

??большинство документов федерального уровня подкрепляются аналитическими материалами, регулярно публикуются отчеты о ходе реализации, степени достижения основных целей;

??наличие требований к ключевым целям и приоритетам в области энергоэффективности в государственных программах субъектов РФ.

Однако, как показал проведенный в статье анализ, имеют место недостатки и проблемы, свойственные как стратегическому планированию в России в целом, так и системе стратегического планирования в области энергоэффективности, которые в значительной степени снижают эффективность реализуемых мероприятий. В их числе следующие (основные):

??среди сценариев развития не предусмотрен пессимистический сценарий, что особенно неоправданно в условиях спада экономики, преобладания угроз; не предлагается с учетом качественно изменившихся в последние месяцы условий альтернативный, антикризисный вариант стратегии в области энергетики;

??прогнозный раздел стратегии развития энергетики России строится не на анализе существующих тенденций, наличии угроз и рисков и необходимости принятия первоочередных мер, а по большей части, содержит конкретные цели развития, соответствующие блоку планирования;

??слабыми разделами стратегий и программ по-прежнему остаются способы, механизмы их реализации, в особенности системы управления реализацией (функции разработки, координации, реализации отдельных направлений, контроля, участие население, общественных организаций, бизнеса; полномочия, ответственность, санкции и др. важнейшие аспекты механизма реализации).

??несогласованность горизонта планирования стратегии (до 2030 года), государственной федеральной программы (до 2020 года), государственных программ субъектов РФ (различные сроки); одновременно с этим установлены конкретные обобщенные количественные показатели к конкретным срокам (снижение уровня выбросов парниковых газов до уровня 75% от уровня 1990 года; снижение энергоемкости ВВП на 40% к 2030 году и др. показатели);

??формирование целевых показателей на основе нормативных документов (например, указ Президента), не привязанных к конкретным стратегиям и программам;

??недостаточная согласованность стратегий и программ социально-экономического развития субъектов РФ и программ в области энергосбережения;

??различие в статусе, целях и приоритетах, объемах финансирования во многих региональных энергетических программах, отсутствие в некоторых регионах программ в области энергоэффективности;

??в целом, более низкое качество планирования и разработки стратегических плановых документов в области энергетики на региональном уровне, чем на федеральном, отсутствие во многих регионах в открытом доступе отчетов о реализации стратегических плановых документов, а также статистических данных.

Как уже было отмечено ранее, важнейшими проблемами для России остаются высокий уровень энергоемкости экономики, в несколько раз превосходящий развитые страны, а также высокий уровень дифференциации регионов по этому показателю. В рамках проведенного авторами исследования была выдвинута гипотеза в отношении состава факторов, от которых зависит уровень энергоэффективности региона России. К числу важнейших из них относятся следующие:

??уровень развития и отраслевая структура экономики региона (объем ВРП, наличие и уровень развития энергоемких производств в регионе);

??качество инфраструктуры региона в области энергетики, уровень материально-технического оснащения (энергоэффективность зданий, транспорта, потери в электрических сетях);

??географические и природно-климатические особенности (географическое положение, средняя температура, территориальные особенности);

??объем и направления внешнеэкономической деятельности региона, степень участия в международных энергетических и климатических программах;

??уровень развития природоохранной деятельности и показатели охраны окружающей среды;

??качество стратегического планирования энергосбережения и повышения энергоэффективности в регионе.

Остановим внимание на последнем из выделенных нами факторов, который, как предполагают авторы, оказывает значительное воздействие на результаты усилий, предпринимаемых в регионах по повышению энергоэффективности. В самом деле, качество стратегического планирования предопределяет качество целеполагания, анализа ключевых проблем, угроз и перспектив развития региона в сфере энергоэффективности и охраны окружающей среды, эффективность механизмов мониторинга, контроля и оценки предусмотренных мероприятий. Недостатки в области стратегического планирования и разработки стратегических плановых документов могут быть серьезным препятствием на пути достижения целей в области энергоэффективности.

Существует несколько различных методик оценки качества стратегического планирования в регионах России, одной из наиболее авторитетных является подход рейтингового агентства Эксперт РА [http://raexpert.ru/editions/bulletin/19_04_13/bul_regions2013.pdf], которое в апреле 2013 г. составило первый «Рейтинг стратегий социально-экономического развития регионов России». В этот рейтинг были включены 15 регионов -- лидеров по качеству их стратегий социально-экономического развития. В таблице 3 сопоставлено место субъектов РФ по качеству стратегий по методике Эксперт РА и их место по уровню энергоемкости экономики (от минимального до максимального значения показателя энергоемкости ВРП).

В целом, во многих регионах (Калужская область, Камчатский край, республика Адыгея, Томская область, Калининградская область, Воронежская область, республика Калмыкия, Магаданская область) высокое качество стратегии социально-экономического развития как основного документа системы стратегического планирования региона сочетается с достаточно высокими позициями регионов по снижению энергоемкости экономики. Однако в ряде регионов, особенно в Оренбургской, Нижегородской, Вологодской, Волгоградской, Ярославской области, уровень качества стратегии социально-экономического развития и энергоемкости экономики прямо противоположны.

Таблица 3. Место субъектов РФ по качеству стратегий социально-экономического развития и?по?энергоемкости экономики

Можно сделать вывод, что, во-первых, стратегии социально-экономического развития не в полной мере охватывают всю систему стратегического планирования энергосбережения и повышения энергоэффективности региона, для объективной оценки необходимо рассмотрение всех элементов данной системы, представленных ранее (рис. 1). Кроме того, во-вторых, в ряде регионов стратегии социально-экономического развития были разработаны относительно давно и требуют актуализации исходя из изменившихся социально-экономических условий (в том числе, новых требований и вызовов климатической и энергетической политики), а также ввиду принятия в 2014 г. закона о стратегическом планировании в РФ. В-третьих, субъекты РФ, которым удалось сформировать наиболее качественную систему стратегического планирования и стратегии социально-экономического развития (первые пять регионов рейтинга Эксперт РА), занимают высокие позиции и по уровню энергоемкости ВРП. Этот вывод частично подтверждает предположение о качестве стратегического планирования как о важнейшем факторе, от которого зависит уровень энергоемкости экономики. Однако, при оценке качества стратегического планирования энергоэффективности в регионе необходимо учитывать всю систему документов и инструментов, а не только стратегию социально-экономического развития. Необходимо также дополнить соответствующие критерии оценки с учетом рассмотренных ранее требований.

Таким образом, в современных условиях в России реализация энергетической, климатической и экологической политики невозможна в их отрыве друг от друга. Развитые страны в рамках единых стратегических документов увязывают долгосрочные цели и мероприятия в области сокращения выбросов парниковых газов, оптимизации структуры энергетического баланса в пользу возобновляемых источников энергии, снижения антропогенного воздействия на окружающую среду. В России система стратегического планирования энергосбережения и повышения энергоэффективности находится в стадии становления. Но уже на данном этапе сформированные цели развития России в области энергосбережения и повышения энергоэффективности предопределят ее значительное отставание от уровня развитых стран, в частности, Европейского Союза. В добавление к этому, проблемы и недостатки системы стратегического планирования, характерные на данном этапе для Российской Федерации, особенно на региональном уровне, могут не позволить достигнуть даже таких заявленных целей. Поэтому качество стратегического планирования, наряду с другими важнейшими критериями, должно рассматриваться как важнейший фактор, обеспечивающий высокий уровень энергоэффективности. Благодаря повышению качества стратегического планирования сформируются, как необходимые условия, так и потенциальные резервы для повышения энергоэффективности, сокращения отставания от уровня развитых стран, сглаживания региональных диспропорций по показателю энергоемкости ВРП, достижения взаимосвязанных целей в области энергетической, климатической и экологической политики. Одним из первых этапов оценки должна стать разработка критериев и интегрального показателя качества стратегических плановых документов регионов России в области энергосбережения и повышения энергоэффективности.

Литература

1.?Афонцев С. Выход из кризиса в условиях санкций: миссия невыполнима? // Вопросы экономики. -- 2015. -- № 4. -- С. 37-52.

2.?Башмаков И., Мышак А. Факторный анализ эволюции российской энергоэффективности // Вопросы экономики. -- 2012.?-- № 10. -- С. 117-131.

3.?Башмаков И.А., Мышак А.Д. Вклад регионов в динамику показателей энергоемкости ВВП России // Энергосбережение.?-- 2013. -- № 8. -- С. 12-17.

4.?Башмаков И., Мышак А. Затраты и выгоды реализации стратегий низкоуглеродного развития России: перспективы до 2050 года // Вопросы экономики. -- 2014. -- № 8. -- С.70-91.

5.?Безруких П., Безруких П. (мл.) Об индикаторах состояния энергетики и эффективности возобновляемой энергетики в условиях экономического кризиса // Вопросы экономики. -- 2014. -- № 8. -- С. 92-105.

6.?Бобылев С.Н., Аверченков А.А., Соловьева С.В., Кирюшин П.А. Энергоэффективность и устойчивое развитие. -- М.: Ин-т устойчивого развития / Центр экологической политики России, 2010. -- 148 с.

7.?Гурвич Е., Вакуленко Е., Кривенко П. Циклические свойства бюджетной политики в нефтедобывающих странах // Вопросы экономики. -- 2009. -- № 2. -- С. 51-70.

8.?Доклад о ходе реализации в 2013 году комплексного плана реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года // http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=134236.

9.?Зубаревич Н. Региональная проекция нового российского кризиса // Вопросы экономики. -- 2015. -- № 4. -- С. 37-52.

10.?Концепция долгосрочного социально-экономического развития, Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.)

11.?Кудрин А., Гурвич Е. Новая модель роста для российской экономики // Вопросы экономики. -- 2014. -- № 12. -- С. 4-36.

12.?Кузнецов А. Саудовская Аравия заявила о готовности отказаться от нефти. //http://top.rbc.ru/economics/22/05/2015/555f0c5b9a79479dea063581 (дата обращения: 23.05.2015).

13.?Лебединская Е. Роль нефтегазовых фондов в России // Вопросы экономики. -- 2012. -- № 3. -- С. 98-119.

14.?О Климатической доктрине Российской Федерации: Распоряжение Президента РФ от 17.12.2009 № 861-рп.

15.?О сокращении выбросов парниковых газов. 2013: Указ Президента РФ от 30 сентября 2013 г. № 752 // http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70362064/.

16.?О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ // http://base.garant.ru/70700466/.

17.?О сокращении выбросов парниковых газов: Указ Президента РФ от 30 сентября 2013 г. № 752 // http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?3587363.

18.?О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ.

19.?О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности: Постановление Правительства РФ от 31.12.2009 № 1225 (ред. от 22.07.2013).

20.?Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики»: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 321// http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70544238/

21.?Об утверждении комплексного плана реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 25.04.2011 № 730-р (ред. от 30.07.2012).

22.?Об утверждении методики расчета значений целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе в сопоставимых условиях: Приказ Министерства энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) от 30 июня 2014 г. № 399 г.

23.?Об утверждении плана мероприятий по обеспечению к 2020 году сокращения объема выбросов парниковых газов до уровня не более 75 процентов объема указанных выбросов в 1990 году: Распоряжение Привительства РФ от 2.04.2014 №504-р.

24.?Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года. Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 №?1715-р. // http://www.minenergo.gov.ru/activity/energostrategy/.

25.?Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ.

26.?Образование Энергетического союза ЕС и интересы России http://q99.it/XOnhjcp // http://www.foreignpolicy.ru/analyses/obrazovanie-energeticheskogo-soyuza-es-i-interesy-rossii/

27.?Пахомова Н.В., Титов В.О. Дискуссионная панель «Эффективность экономики, устойчивое развитие и окружающая среда» в рамках международного экономического симпозиума -- 2015 // Вестник С.-Петерб. ун-та. 2015. Сер.5: Экономика. Вып.?2.?-- С.?147-157.

28.?Первый двухгодичный доклад Российской Федерации. -- М., 2014. https://unfccc.int/files/national_reports/biennial_reports_and_iar/submitted_biennial_reports/application/pdf/1br_rus_2014-03-14.pdf.

29.?Порфирьев Б., Катцов В. Последствия изменений климата в России и адаптация к ним // Вопросы экономики. -- 2011.?-- №?11. -- С. 94-108.

30.?Проект нового договора по борьбе с изменением климата обсудят в Женеве. Официальный сайт агентства РИА Новости: http://ria.ru/world/20150208/1046513931.html

31.?Николай Подгузов: Россия достигла существенного прогресса в вопросах «зеленой экономики»http://economy.gov.ru/minec/press/news/20141219

32.?Рейтинг энергоэффективности субъектов РФ. Федеральный портал // http://www.protown.ru/information/hide/7946.html.

33.?Система показателей Росстата для статистической оценки уровня технологического развития отраслей экономики. Федеральная служба государственной статистики: http://www.gks.ru

34.?США открыто выступили против поставок российского газа в ЕС через Грецию // http://www.vz.ru/news/2015/5/10/744553.html

35.?Su B., Ang B.W. Structural Decomposition Analysis Applied to Energy and Emission: Some Methodological Developments // Energy Economics. 2012. Vol. 34.P. 177-188.

36.?Cian De E., Schymura M., Verdolini E., Voigt S. Energy Intensity Developments in 40 Major Economies: Structural Change or Technology Improvement. ZEW Discussion Paper № 13-052. 2013 // ftp://ftp.zew.de/pub/zew-docs/dp/dp13052.pdf

37.?Energy Efficiency and its contribution to energy security and the 2030 Framework for climate and energy policy. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Brussels. 23.07.2014 // http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:f0db7509-13e5-11e4-933d-01aa75ed71a1.0003.03/DOC_1&format=PDF

38.?Energy Economic Developments in Europe. European Commission. 22 January. 2014 // http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2014/pdf/ee1_en.pdf

39.?European Commission. 2030 Energy Strategy // http://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-strategy/2030-energy-strategy

40.?European Energy Security Strategy. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Brussels. 28.05.2014 // http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/com/com_com%282014%290330_/com_com%282014%290330_en.pdf

41.?International Energy Agency. World Energy Outlook 2012

42.?Media briefing on the Commission's energy security strategy // http://www.greenpeace.org/eu-unit/Global/eu-unit/reports-briefings/2014/20140528%20BR%20EC%20EU%20energy%20security%20strategy%20FINAL.pdf

Размещено на Allbest.ru