Организационно-территориальные и экономические основы земельной реформы в Монголии

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. С ликвидацией в Монголии монополии частной собственности на землю возникла необходимость пересмотра характера земельных отношений, обусловленных перестройкой форм землепользования и организационно-правовых структур в сельском хозяйстве. Земельные отношения, являясь органической частью социально-экономических и аграрных отношений, приобрели чрезвычайно важное общественное значение.

Это подчеркивает особую актуальность задачи формирования системы земельных отношений, исследования теории которых служили сферой научных интересов экономистов-классиков: К. Маркса, Д. Рикардо, А. Смита, позднее - С. Булгакова, А. Ермолова, А. Чаянова и др. Существенный вклад в развитие научной концепции земельных отношений в аграрной сфере внесли современные известные экономисты из России (И.Н. Буздалов, С.Н. Волков, Н.В. Комов, Э.Н. Крылатых, П.Ф. Лойко, В.В. Милосердов, А.А. Никонов, Г.И. Шмелёв, В.Я. Узун и др.) и западных стран (В. Тизенхьюзен, Р. Простерман, П. Пору). Исследованиями в области занимались и монгольские ученые (Бааст А., Базаргур Д., Доржготов Д., Жамц Д., Наранцацралт Ж., Намжим Т., Нямзагд С., Пурэвцэрэн Г., Элдэв Г. и др.).

Проблемы преобразования и регулирования земельных отношений в аграрном секторе Монголии на современном этапе, рассмотренные совместно с общеэкономическими, социальными и политическими преобразованиями, происходящими в стране, обусловливают необходимость переосмысления целей, задач и методов проведения земельной реформы и углубления научно-теоретических и методических исследований в этой области. Земельные отношения всё более активно выступают в роли факторов повышения эффективности аграрного производства и решения многих насущных социальных и экологических проблем.

Необходимость углубленного анализа условий и результатов земельных преобразований в Монголии и формирования научно обоснованной системы их регулирования в переходный период развития экономики страны определили цель и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в совершенствовании концептуальных положений по формированию новой системы земельного строя в условиях перехода к рыночной экономике и в обосновании предложений по разработке и освоению механизма государственного регулирования земельных отношений.

Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие исследовательские задачи:

* развить основы преобразования и регулирования земельных отношений в аграрной сфере рыночной экономики;

* изучить историю и современные особенности функционирования земельных отношений в стране с учетом традиций жизнедеятельности монгольского народа, а также особенности аграрных отношений в зарубежных странах со схожими природными, историческими и экономическими условиями, и прежде всего в России, для определения возможностей использования накопленного опыта в условиях Монголии;

* разработать методику анализа и выявления основных тенденций реформирования земельных отношений в аграрном секторе Монголии;

* исследовать специфику сельскохозяйственной деятельности, выявить главные тенденции и проблемы земельных отношений в аратских (фермерских) хозяйствах и обосновать их возможные перспективы в сельском хозяйстве;

* обосновать выбор и перспективы новых форм хозяйствования на земле и основные направления рационального использования земельных ресурсов;

* внести предложения по системе мер государственного воздействия на развитие земельных отношений в аграрной сфере Монголии.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования является совокупность земельных и социально-экономических отношений в аграрной сфере страны и методы их регулирования. Аграрная сфера Монголии в целом, аймаков и сомонов страны выступает в диссертации как объект исследования, Кроме того, исследуется опыт и методики проведения земельной реформы в зарубежных странах, прежде всего в азиатских республиках бывшего СССР и в России, необходимые для сопоставительного анализа.

Методология и методика исследования. Методологической и методической основой исследования послужили работы отечественных и зарубежных ученых-экономистов по формированию и развитию земельных отношений, рыночной экономики, законодательные акты, программные документы и постановления правительства, относящиеся к вопросам земельных отношений.

В общем виде теоретико-методологической основой исследования являются диалектический и исторический методы анализа сущности развития общественных процессов и явлений; системный подход к рассмотрению совокупности общественных отношений; мировая теория и практика в эволюции аграрных земельных отношений.

Автором в процессе исследований применялись методы системного и дискретного анализа, статистической обработки информации, математической статистики, расчетно-конструктивный метод, а также методы проведения и обработки социологических и экспертных опросов.

Информационной базой исследования служили законодательные акты Монголии по земельной и аграрной реформе, результаты различных видов мониторинга, данные социологических опросов, информация статистических сборников, Генеральная схема использования земельных ресурсов Центрального аймака Монголии, ежегодные планы развития сомонов и др.

Научная новизна исследования состоит в углублении теоретических и методических положений по формированию земельных отношений и рынка земли в условиях проведения земельной реформы, их регулированию на государственном и региональном уровнях:

* проведен анализ и обобщены результаты земельной реформы в Монголии как составной части общеэкономических и аграрных преобразований;

* изучен опыт и выявлены основные тенденции в развитии земельных отношений в странах со схожими природными, историческими и экономическими условиями, что позволило сформулировать проблемы, способы и средства их решения в области регулирования земельных отношений Монголии;

* предложены новые концептуальные элементы совершенствования и регулирования земельных отношений с определением их функций в аграрной сфере, а также основные тенденции в их эволюционном развитии;

* изучена специфика и выявлены основные тенденции развития землепользования аратских (фермерских) хозяйств по стране в целом и её административно-территориальным единицам. Проведен сравнительный анализ сельскохозяйственной деятельности аратских (фермерских) хозяйств в сравнении с государственными предприятиями, доминирующими в начале земельной реформы, определены возможности для наиболее полного использования преимуществ, заложенных в каждой из этих форм хозяйствования;

* рассмотрена и обоснована необходимость межхозяйственной технологической кооперации аратских хозяйств как действенного условия расширенного воспроизводства при углубленной специализации хозяйств;

* обоснована необходимость государственного регулирования аграрных земельных отношений в современных условиях экономики страны, а также приоритеты и реальные возможные подходы к совершенствованию правового регулирования вопросов земельной собственности и земельного рынка;

* предложены основные направления рационального использования земель страны в и перспективы развития сельскохозяйственных отраслей в условиях рыночных отношений.

Практическая значимость работы. Содержащиеся в работе положения, выводы и рекомендации имеют прикладную направленность и ориентированы на использование органами государства и региональными администрациями в целях совершенствования земельных отношений и развития рынка земли, решения вопросов выравнивания условий хозяйствования аратских хозяйств.

На основе предложенных автором разработок могут быть решены вопросы и проблемы аграрной сферы в части развития системы налогообложения и изучения инвестиционной привлекательности деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические результаты исследования стали основой докладов автора на научно-практических конференциях в Москве и Улан-Баторе в 2005-2008 гг.: Всероссийских конференциях молодых ученых и специалистов ГУЗа (г. Москва, 2006-2007гг.), Международной научно-практической конференции (г. Москва, 2007 г.), Московских научных теоретико-практических конференциях монгольских студентов, магистров, аспирантов и докторантов, обучающихся в вузах Российской Федерации (г. Москва, 2004-2008 гг.), Теоретико-практической конференции молодых научных сотрудников АН Монголии (г. Улан-Батор, 2004 г.).

1. Теоретические и методические основы проведения земельной реформы в Монголии

земельный аграрный рыночный кооперация

Монголия расположена в центре Азии и занимает площадь 1566,5 тыс. км2. Её территория распространяется с востока на запад на 2392,0 км, с севера на юг на 1259,0 км, занимая 1,2 % поверхности Земли. Монголия не имеет выхода к морю и граничит только с Россией и Китаем, что оказывает большое влияние на её экономическое развитие.

Специфика страны, ее географическое положение, резко континентальный климат, рельеф, почвы, характер размещения гидрографической сети и другие условия оказывают существенное влияние на развитие сельского хозяйства, и особенно отгонного животноводства.

В Монголии начала ХIХ века не существовало территориального деления. Началом работ по экономическому районированию страны можно считать середину 20-х годов ХХ века, когда проводилось установление границ хошунов и аймаков с учетом влияния природно-климатических условий на хозяйственное развитие страны. В 1960 г. монгольскими и российскими учеными и специалистами были выдвинуты научно обоснованные предложения по генеральному экономическому районированию, согласно которому территория страны делилась на три крупных региона - Центральный, Восточный и Западный - с последующим подразделением в 1976 г. Центрального района на Северо-центральный и Гобийский, а Западного - на Завхан, Гоби-Алтайский и Ховд-Увс подрайоны. Принципы экономического районирования состояли в том, что районы должны представлять территориально-экономические комплексы, имеющие между собой тесную связь в разделении труда.

Земельные ресурсы Монголии составляют 0,31% земельных ресурсов мира, 1,05% площади материков и 1,17% мировой поверхности суши. Земли сельскохозяйственного назначения составляют 2,54% от таковых в мире, а землеобеспеченность на одного жителя страны в 2005 г. составляла 61,0 га (в 1919 г. - 242 га; в 1970 г. - 125 га; в 1979 г. - 98 га). В таблице 1 представлена структура земельного фонда страны по категориям земель, где преобладают земли сельскохозяйственного назначения (74,2%) и леса (9,1%).

За 1993-2007 гг. структура земельного фонда существенно изменилась. Площадь земель сельскохозяйственного назначения уменьшилась на 6389,1 тыс. га, главным образом, за счет пастбищ (7980,0 тыс. га) и пашни (509,8 тыс.га), но при этом увеличились площади залежей (458,1 тыс. га) и сенокосов (475,7 тыс. га). Произошло сокращение площадей земель под объектами сельскохозяйственного назначения (94,7 тыс. га) и увеличение площадей земель, непригодных для сельскохозяйственного использования (1261,6 тыс. га).

Таблица 1. Структура земельного фонда Монголии на 01.01.2008 г.

Около трети площадей пахотных земель выведено из интенсивного использования и переведено в залежи. Значительно сократились площади земель лесного фонда (4991,9 тыс. га), но увеличились площади земель особо охраняемых территорий и земель особого назначения (на 17715,4 тыс.га).

По основным экономическим регионам страны земли сельскохозяйственного назначения распределяются неравномерно. Так, на Восточный регион приходится 27,4%, на Хангайский - 22,7%, на Центральный - 28,8%, на Западный - 20,8% и на Улан-Баторский регион - 0,3% от их общей площади. Более 80% орошаемой пашни находится в Восточном регионе, а в целом основные площади пашни сосредоточены в Центральном (68,3%), Хангайском (14,8%) и Западном (12,2%) регионах. Более 70% сенокосов приходится на Западный регион.

Площадь пашни в обработке в 2002 г. и в 2005 г. соответственно составляла: в Западном регионе - 5,2 и 4,6%; в Хангайском - 17,7 и 20,3%; в Центральном - 68,5 и 65,5%; в Восточном - 7,6 и 9,0% и в Улан-Баторе - 1,0 и 0,6%.

По данным систем наблюдения за состоянием земель страны их качество фактически во всех регионах постоянно ухудшается. Почвенный покров подвергается деградации, загрязнению, захламлению и уничтожению. В результате бессистемного и нерационального использования земель теряется устойчивость угодий к разрушению, способность восстановлению их полезных свойств, воспроизводству плодородия. В Монголии деградировано 10912,3 тыс.га сельскохозяйственных угодий, в т.ч. 326 тыс.га пахотных земель.

Существует устойчивая тенденция потери гумуса на пашне в основных сельскохозяйственных аймаках (Сэлэнгэ, Центральный, Булган, Убса), снижается содержание питательных веществ ввиду прекращения внесения удобрений, нарушения севооборотов, отказа по ряду причин от проведения почвозащитных, агрохимических и мелиоративных мероприятий. Происходит деградация сенокосов, снижается их урожайность, ухудшается проективный покров, разреживается и исчезает видовой состав трав. Деградации подвержены пастбища в силу их экстенсивного использования, загрязнения, эродированности, оврагообразования. Повсеместно отмечается загрязнение земель химическими веществами и соединениями, захламление отходами производства и потребления. Значительные площади ценных земель выбывают из оборота в результате разработки полезных ископаемых, проведения изыскательских геологоразведочных, строительных и других работ. Только в 2005 г. из-за горных работ было эродировано 193,1 тыс. га земель.

Серьезной проблемой является опустынивание земель. На 2000 г. более 90% территории страны было подвержено этому виду деградации выше средней степени.

За период с 1921 по 1940 год в связи с ликвидацией старого административного деления и принятых Правительством мер наметился прогресс в развитии экономики страны. С 1921 по 1960 год поголовье скота увеличилось в 2,5 раза, а посевные площади - в 10 раз. Прогресс в экономике страны был обеспечен, прежде всего, за счет государственных хозяйств, в то время как экономика частного сектора постепенно снижалась.

В связи с развитием кооперативного движения в сельском хозяйстве происходили качественные изменения в структуре использования земельных угодий. Политика государства была ориентирована на создание крупных сельскохозяйственных объединений и государственных хозяйств (госхозов), представлявших собой землепользования социалистического типа.

Кооперативное движение в стране характеризовалось постепенным развитием начальных форм аратских объединений. Их число увеличилось в период с 1940 по 1954 год соответственно с 91 до 183, а число работников в них - с 2015 до 15400 человек. К концу 50-х годов процесс кооперирования аратских хозяйств завершился, 99,3% общественного скота было сосредоточено в образовавшихся крупных сельскохозяйственных объединениях. В 1940 г. насчитывалось 25 госхозов с общей площадью посевов 204 тыс. га, в 1980 г. их число выросло до 49, площадь посевов составила 556,2 тыс. га, а к началу 90-х годов 60 госхозов возделывали сельскохозяйственные культуры на площади более 570 тыс. га [Волков, 2005].

С 1959 г. началось сплошное межхозяйственное землеустройство территории страны. В это же время начали осуществляться землеустроительные работы по отводам земель под железные дороги, линии электропередач, для развития горнодобывающей промышленности, городов, лесохозяйственных предприятий, заповедников и т.д.

С 1964 г. при участии специалистов из СССР стали составляться проекты внутрихозяйственного землеустройства. За период с 1964 по 1967 год и в 1971 г. такие проекты были разработаны на территорию 20 госхозов и 18 сельскохозяйственных объединений. Для целей планирования использования земель разрабатывались схемы землеустройства аймаков по советской методике.

В начале 90-х гг. в стране начались активные земельные преобразования. Произошли организационные и структурные изменения в землеустроительной службе страны, в аймаках и муниципалитетах были организованы отделы землеустройства, а в администрацию сомонов в качестве обязательного члена стал входить инженер-землеустроитель.

Вопросы земельных преобразований и их регулирования в аграрном секторе на современном этапе, рассмотренные в диссертации с позиций общеэкономических, социальных и политических преобразований, происходящих в стране, определяют необходимость переосмысления и углубления научно-теоретических и методических исследований обозначенной проблемы.

Опыт нескольких десятилетий после национализации земли Монголии, чья аграрная политика была полностью ориентирована на СССР, на создание крупных сельскохозяйственных объединений и госхозов, показал, что государственная монополия на землю не обеспечила рациональное и эффективное использование земли.

В 90-е годы в Монголии был взят курс на переход к экономике рыночного типа с ориентацией производства на платежеспособный спрос и на конечное потребление, а также на конкуренцию между товаропроизводителями за удовлетворение этого спроса. Новые экономические ориентиры привели к необходимости пересмотра характера земельных отношений в стране, была начата перестройка форм землепользования и организационно-правовых структур в сельском хозяйстве.

Земельные преобразования в современной Монголии явились одним из звеньев экономических преобразований. Суть и задачи земельной реформы заключались в денационализации земель с последующей их приватизацией и возникновением множественности форм собственности на землю.

Приоритет частного землевладения при однозначном отрицании опыта предыдущего земельного строя требует поисков новых форм хозяйствования. Последние, как показывает опыт реформирования, еще не обеспечивают роста эффективности производства, а превращение крестьян в собственников земли ещё не является фактом повышения их заинтересованности в результатах труда. Не случайно большинство работников села, получивших землю в частную собственность, предпочли вступить со своими земельными долями в коллективные сельскохозяйственные предприятия.

Вопрос о социальной целесообразности содержания права собственности на землю является проблемным, потому что это право подразумевает не только права и обязанности собственника, но и его ответственность за обеспечение рационального использования земель. Собственник земли должен рассматриваться как элемент общества, а его частное производство - как необходимая часть экономики страны.

Помимо собственности на землю как основного звена системы земельных отношений, последние включают целый ряд не менее важных рентных, арендных, налоговых, оценочных, залоговых отношений наряду с другими, связанными с осуществлением различных сделок с землей. Перечисленные виды земельных отношений во многом определяют эффективность функционирования всей системы в целом. Среди наиболее значимых функций земельных отношений в аграрной сфере можно выделить экологическую, экономическую и социальную.

В перечне факторов, определяющих качество выполнения земельными отношениями названных функций, особенно важны, по мнению автора, общеэкономические отношения, определяющие многообразие форм собственности в обществе, возможности производителей в принятии экономических решений, степень заинтересованности работников в результатах своего труда, возможность и уровень государственного вмешательства в экономику, и ряд других.

В этой связи правильным будет изменить вектор приоритетов земельной реформы, поставив во главу преобразований не собственно приватизацию, а создание условий для хорошо продуманного эффективного и безопасного в социальном, экономическом и экологическом плане преодоления переходного периода в создании современного многоукладного землепользования. Земельная политика Монголии должна быть подчинена не столько решению задачи непременного изменения форм земельной собственности, сколько формированию условий, обеспечивающих сохранность земель и их рациональное использование. Эффективное производство на землях сельскохозяйственного назначения можно вести и без института частной собственности, что подтверждено опытом стран с развитым арендным землепользованием.

Организация проведения земельных реформ предусматривает решение ряда общих вопросов от выявления размеров земельной площади, подлежащей изъятию и перераспределению, до организации контроля за выполнением реформ. Значительную роль в отражении тех или иных аспектов земельных реформ играет законодательная база, которая может ориентироваться на жесткие типы законов или, наоборот, быть весьма либеральной. В любом случае речь должна идти о прозрачности и внятности законодательной базы, о цивилизованной организации земельных отношений. Мировая практика решения этой проблемы представляет для анализа обширный материал, свидетельствующий о возможности обеспечения гармоничного сочетания общественных и частных интересов. Например, в Германии, а также в Канаде, Франции, Австрии, Австралии и ряде других стран земельные отношения организованы в духе их подчинения общественным интересам, с различием лишь отдельных компонентов механизмов или способов их реализации.

К настоящему времени в мире сложилось несколько типов земельных отношений, которые с известной степенью условности можно разделить на три группы: 1) земельные отношения, сложившиеся в развитых капиталистических странах с развитой законодательной базой и успешно выполняющие обязательные экономические, социальные и экологические функции; 2) земельные отношения, характерные для условий смешанной экономической системы, в которой переплелись феодальные, капиталистические и социалистические отношения (страны Латинской Америки, Азии); 3) земельные отношения, сложившиеся в бывших социалистических странах, для которых отличительной особенностью являлось наличие в прошлом общественной собственности на землю, социалистического уклада экономики, отсутствие атрибутов рынка земель. Для последнего типа земельных отношений, свойственного Монголии, характерны двойственные результаты первого этапа земельной реформы в сельском хозяйстве. Положительным является создание правовых и экономических условий для преобразования колхозов и совхозов в более гибкие производственные структуры, способные к самосовершенствованию и приспособлению к меняющимся экономическим условиям. Весьма важным практическим результатом реформы явилось наделение населения земельными участками (табл. 2).

Таблица 2. Наличие земель физических и юридических лиц Монголии (на 01.01.08 г.)

Нынешняя реформа в стране явилась сложным и многогранным комплексом мер, призванным реализовать следующие цели:

* осуществить переход к многообразию форм собственности на землю, владения и пользования землей;

* обеспечить социально справедливое и экономически обоснованное перераспределение земель и создание равных условий для всех форм хозяйствования;

* создать экономический механизм регулирования земельных отношений, стимулирования рационального использования и охраны земель;

* остановить процессы деградации земли и связанных с ней других природных ресурсов, обеспечить их восстановление.

Земельная реформа предполагала введение института частной соб-ственности на землю; наделение собственников правами самостоятельного использования земли, ее купли-продажи, аренды, залога, обмена, наследования, дарения; перераспределение земель между пользователями; формирование государственных, административных и экономических рычагов регулирования земельных отношений.

Однако инерция господства монополии государственной собственности на землю привела к тому, что земельная реформа в стране проводилась форсированно и стихийно, часто с нарушением последовательности и комплексности. Из других негативных причин недостаточной эффективности земельных преобразований можно привести следующие:

- отсутствие необходимого правового, экономического и экологического обоснования, в т. ч. и землеустроительного;

- хаотичность формирования землевладений и землепользований, превалирование количественных показателей над принципами экономики;

- отсутствие оформления прав на бессрочное пользование землей, равно как и на передачу земельных долей в уставной капитал или аренду сельскохозяйственных предприятий;

- снижение эффективности сельскохозяйственного производства, когда сборы урожая зерна к концу 90-х годов уменьшились в 7-8 раз, а площади обрабатываемых земель едва достигли четверти уровня 1980 г;

- отсутствие четкого распределения земель по формам собственности, разграничения по категориям, комплекса работ по перераспределению, межеванию, оформлению и государственной регистрации прав на землю;

- отсутствие внимания к соблюдению установленных ограничений и обременений в использовании земель, входящих в особо охраняемые зоны;

- не предусмотрены льготы, связанные с соблюдением особого режима использования земель, не оформлены сервитуты, в пользу которых наложены ограничения и обременения, не упорядочены отношения между основными землевладельцами и землепользователями и держателями сервитутов;

- не проведены работы по консервации и восстановлению деградированных и загрязненных земель, рекультивации нарушенных земель;

- увеличение площадей пахотных земель с низким содержанием гумуса и элементов питания растений, деградированных земель, падение общего уровня окультуренности сельскохозяйственных земель и утрата потенциального плодородия почв;

- общий экономический и экологический кризис; приватизация земель и переход к платному землепользованию в отрыве от адекватного реформирования системы охраны земель;

- ориентация на рыночную экономику, в частности на рынок земли, находящейся в государственной собственности, не получила должного развития. Рынка земель юридических лиц практически нет, что объясняется ещё не сложившимися экономическими условиями для его развития.

2. Информационное, правовое и организационное обеспечение земельной реформы в Монголии

Необходимость земельных преобразований, формирование нового земельного строя в специфических природных и экономических условиях Монголии обусловливают комплексное изучение её территории. Такие работы были осуществлены совместной монголо-советской экспедицией. Результатом этих работ было создание в 80-х годах прошлого столетия серии мелкомасштабных тематических карт природных ресурсов с использованием материалов дистанционного зондирования: геолого-структурной; среднего многолетнего стока поверхностных и подземных вод; земельного фонда; использования земель; кормоботанической; лесного фонда; ландшафтно-типологического районирования.

В результате мелкомасштабного картографирования территории страны были локализованы и выделены наиболее перспективные регионы, в пределах которых было продолжено более детальное и целенаправленное изучение природных ресурсов на основе материалов аэрокосмической съемки и картографирование территории в более крупных масштабах (1:200 000, 1:100 000).

Особого внимания в плане информационного обеспечения земельной реформы в стране заслуживает создаваемый в настоящее время атлас природных ресурсов Монголии, представляющий собой систематическое собрание карт, тематически увязанных между собой, взаимно согласованных и дополняющих друг друга.

В 1924 г. была принята Конституция, провозгласившая Монголию «Народной Республикой, в которой высшая государственная власть принадлежит подлинному народу». В 1929-1930 гг. развернулась борьба за устранение экономических основ феодализма, которая завершилась полной ликвидацией феодалов к 1939 г.; к этому периоду относится и кооперация аратов (крестьян). В 1940 г. официально было объявлено о завершении, в основном, антифеодальной программы революции в стране и начале строительства социализма.

Новая Конституция (1940) провозгласила Монгольскую Народную Республику (МНР), а с завершением кооперирования аратских хозяйств было объявлено, что МНР «завершила переход от феодализма к социализму, минуя капитализм». Конституция МНР 1960 г. закрепила социалистические производственные отношения и политическую систему.

В 1990 г. в стране была легализована многопартийная система, а смену общественного строя закрепила Конституция 1992 г. С начала 1995 г. вступил в силу новый Гражданский кодекс Монголии.

Согласно Конституции страны 1992 г. с исправлениями и добавлениями (1999) «земля, её недра, леса, воды, флора, фауна, другие природные богатства находятся в Монголии исключительно в ведении народа, под защитой государства». Землю, за исключением пастбищ, земельных участков общественного и специального использования, можно передавать в собственность только гражданам страны. Однако это не относится к собственности на недра. Согласно Земельному кодексу «запрещается передача гражданам находящейся в их собственности земли в собственность иностранным гражданам и лицам без гражданства… без разрешения компетентных государственных органов». Иностранным гражданам, юридическим лицам и лицам без гражданства разрешено пользоваться землей за плату в порядке, предусмотренном Законом.

Земельный закон Монголии (1994) регулирует владение и пользование землей, её охрану. Монгольские граждане и организации могут получать в аренду государственную землю сроком на 60 лет с последующим продлением на 40 лет, но первоначальный срок аренды обрабатываемых земель не может превышать 25 лет, при этом арендное право передается по наследству.

Начало земельной реформы было положено Конституцией Монголии 1992 г. Реализации реформы предшествовало принятие Закона «О плате за землю»(1997), Земельного кодекса (2002), Закона «О земельной собственности граждан Монголии» и постановления Правительства Монголии «Об осуществлении земельной реформы» (2003). За годы реформы в Монголии принято более 40 нормативных правовых актов по регулированию земельных отношений, в т. ч. более 20 законов и постановлений Правительства. В их числе законы «О налоге на недвижимость» (2000), «Об особо охраняемых землях» (1994), «О свободной экономической зоне» (2002) и др. В то же время особенность земли как природного ресурса, средства производства и объекта недвижимости обусловливает наличие норм, регулирующих земельные отношения, и в других отраслях права (гражданского, градостроительного, лесного и др.).

Значительная область законодательства Монголии связана с рациональным природопользованием и охраной окружающей среды. Природоохранное законодательство страны включает отрасли: об охране окружающей природной среды; о земле; о недрах; об охране вод; об охране лесов; об охране животного мира; об охране атмосферного воздуха. Среди многих законодательных актов в этой сфере особое место занимает Закон «Об охране окружающей природной среды» (1995). В Законе определены основные принципы природопользования, наряду с этим установлен порядок проведения государственного экологического контроля и экологической экспертизы, перечень платежей за природопользование, предусмотрены юридические, эколого-экономические, социальные и организационные меры по осуществлению охраны окружающей природной среды. Состояние почвенных и земельных ресурсов характеризуется на основе Государственного (национального) доклада «О состоянии и использовании земель Монголии».

В результате земельных преобразований, с одной стороны, реализуется право на землю, а с другой, из совокупности прав образуется и перечень обязанностей собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов по рациональному использованию и охране земель. В этой связи в Конституции (1992) содержится положение, что «государство налагает на землевладельца обязанности, связанные с землепользованием…». Основанием прекращения прав граждан и юридических лиц на землю может служить нерациональное использование земель; использование способами, приводящими к снижению плодородия почвы, ухудшению экологической обстановки; нарушение установленных режимов использования и др.

Законодательство в области природопользования и охраны природы реализуется через акты и положения, определяющие налогообложение при пользовании природными ресурсами, т. е. ресурсные платежи. Порядок налогообложения определяется многочисленными нормативно-правовыми актами.

Развитие природоохранительного законодательства должно идти в направлении уточнения экологической политики государства, его экологических функций, разграничения компетенции в этой области между органами государственной власти, региональными и местными властями, определения прав и обязанностей граждан и обеспечения их экологической безопасности.

Решение задач земельной реформы связано с принятием республиканской Программы земельных преобразований на территории страны, разработанной в соответствии со ст. 17 Земельного кодекса (2002) и постановлением Правительства Монголии «Об осуществлении Земельной реформы» (2003). Земельную реформу намечено проводить поэтапно. На первом её этапе осуществляется закрепление земель в федеральную собственность и собственность аймаков, уточнение административных границ, выявление потребности в земле граждан, предприятий, организаций и учреждений, формирование специального фонда земель для последующего перераспределения, установление ставок земельного налога и цены на землю. На втором этапе осуществляется передача и закрепление земель в собственность, владение, пользование, в том числе в аренду гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям.

Задачи по разработке и реализации системы использования и охраны земель, обеспечивающей выполнение плана социально-экономического развития Монголии на период до 2023 г., можно кратко сформулировать в следующем виде:

* сохранить и улучшить среду обитания человека, экологическую обстановку, обеспечить реализацию конституционных прав граждан Монголии на использование и охрану земли как основы их жизни и деятельности;

* повысить социально-экономическую отдачу от использования земель; обеспечить развитие регулируемого рынка земли, усовершенствовать его инфраструктуру;

* обеспечить должную государственную защиту конституционных прав граждан и юридических лиц на землю; создать равные экономические условия хозяйствования на землях различных форм собственности;

* обеспечить равномерное развитие территории всех аймаков и сомонов страны; создать систему стимулирования опережающего развития периферийных административно-хозяйственных единиц;

* обеспечить устойчивость сельскохозяйственных землевладений и землепользований, создать благоприятные земельно-пространственные условия и земельные отношения для развития аграрной реформы и реализации государственных программ.

Основные мероприятия, по реализации земельных преобразований имеют целью:

* проведение научно-исследовательских и практических работ по созданию системы регулирования земельных отношений в условиях рыночной экономики;

* проведение комплекса организационных, землеустроительных, земельно-оценочных и других работ;

* продолжение работ по созданию и ведению первой очереди земельного кадастра на основе имеющейся и вновь создаваемой землеустроительной документации;

* проведение комплекса работ по обучению специалистов предприятий, собственников и пользователей земли по проблемам земельных отношений и рационального землепользования в условиях многообразия форм собственности на землю и рынка земли.

Ожидаемые конечные результаты осуществления земельных преобразований в стране будут определяться: созданием гармоничных земельных отношений, улучшением экологической обстановки; повышением экономической отдачи от использования земель; ростом платежей за использование земель до оптимальных размеров как основы экономического механизма рационального землепользования и одного из источников роста доходной части совокупного бюджета страны.

Реализация системы экономического регулирования земельных отношений невозможна без специального землеустройства как объекта экономики землепользования. В состав этих работ должна войти кадастровая оценка земель, их классификация по целевому назначению и рентообразующим факторам. Регулирование земельных отношений и выполняемые для его научно-технического обеспечения работы по землеустройству, земельному кадастру и мониторингу земель представляют собой единую и неделимую отрасль деятельности.

Курс на переориентацию землеустройства на рыночные отношения потребует внесения существенных изменений в организацию землеустроительной службы, где право принятия всех решений по управлению и распоряжению землей должно быть предоставлено представительным и вышестоящим органам исполнительной власти субъектов страны и местного самоуправления.

3. Перспективы новых форм хозяйствования и основные направления рационального использования земельных ресурсов Монголии в условиях земельных преобразований (на примере Центрального аймака)

В диссертации выполнен анализ сельскохозяйственного производства аратских частных (фермерских) хозяйств на основе статистической отчетности, представляемой по результатам их деятельности.

За последние годы земельной реформы у землевладельцев Центрального аймака посевные площади увеличились на четверть, а площадь пашни в обработке в 2007 г. составила более 17% от всех обрабатываемых земель в стране. Однако по сомонам аймака наблюдаются резкие колебания в площадях посевов по годам. Это можно объяснить тем, что большинство хозяйств получило государственные кредиты, позволившие им не уменьшать площади посевов и даже увеличивать их. В работе проведен анализ урожайности основных сельскохозяйственных культур по отчитавшимся крестьянским (фермерским) хозяйствам в динамике за 1998-2007 гг., а также сравнивается урожайность культур и объемов производства в государственных хозяйствах за годы, предшествовавшие реформе, и в крестьянских (фермерских) хозяйствах (табл. 3).

Таблица 3. Сравнительные показатели объемов производства продукции растениеводства в государственных хозяйствах и частных (фермерских) хозяйствах аймака, т.

Результаты анализа отражают импульсивность изменений урожайности. Однако в целом в рассматриваемые периоды очевидна тенденция роста урожайности основных сельскохозяйственных культур, особенно картофеля и овощей в аратских (фермерских) хозяйствах. Положительная динамика объемов производства в частном аратском (фермерском) секторе позволяет сделать вывод, что этот тип хозяйствования начинает занимать определенное место в экономике аграрного сектора страны. В то же время в работе учтены только показатели по отчитавшимся крестьянским (фермерским) хозяйствам, в то время как в целом по Центральному аймаку их доля в структуре производства валового продукта несравненно выше.

По мере становления экономики новых форм хозяйствования в стране наблюдается и рост поголовья скота, как общего, так и по отдельным видам.

Поголовье скота в Центральном аймаке, как и традиционно по стране, складывается преимущественно из овец и коз, составляющих 85,8% от общего поголовья (табл. 4).

Таблица 4. Поголовье скота в аймаке по видам животных, тыс. гол.

Экономические преобразования в стране не могли не сказаться на результатах деятельности скотоводов. Статистические данные подтверждают верность взятого курса по развитию животноводческой продукции, выразившегося прежде всего в увеличении поголовья скота и его концентрации в конкретных хозяйствах. За последние годы уменьшилось количество семейных хозяйств, содержащих до 100 голов скота, а количество хозяйств, имеющих более 100 и даже 1000 голов скота заметно увеличилось. Позитивную динамику имеют и другие показатели (табл. 5).

Таблица 5. Основные показатели животноводства по аймаку

Реформы, направленные на создание новых форм хозяйствования, даже при относительно слабой финансовой поддержке частного аратского движения со стороны государства привлекают скотоводов объемами реализации продукции и денежной выручкой.

При определении численности работников по группам хозяйств автор использовал материалы выборочного анкетирования семейных скотоводческих хозяйств, а для расчета объема реализации предложил формулу:

Ор = (Пi-1+Мi)-Пi-Уi-Сн,

где Ор - объем реализации продукции, голов; Пi-1, Пi - поголовье скота i-ого года; Мi - приплод i-ого года; Уi - падеж скота i-ого года; Сн - количество скота для нужд семьи.

Размер и структуру денежной выручки по отдельным видам животноводческой деятельности аратских хозяйств за 2007 г. характеризует таблица 6.

Таблица 6. Размер и структура денежной выручки в аратских (фермерских) хозяйствах аймака за 2007 г. (в среднем на одно хозяйство, тыс. тугриков)

В диссертации проведена сравнительная экономическая оценка деятельности аратских хозяйств по количеству скота в них (табл. 7).

Таблица 7. Оценка деятельности аратских (фермерских) хозяйств аймака

Увеличение поголовья и концентрация скота в отдельных аратских (фермерских) хозяйствах является для них выгодным. Несмотря на многие затраты, платежи и отчисления на содержание скота, чистый приток реальных денег, равно как и чистая прибыль с 1 га, для аратов-скотоводов очевидны.

На продуктивность, здоровье и жизнь животных значительное влияние оказывают погодные условия. Высокий падеж скота наблюдался в 2000, 2003 гг. и особенно в 2001 г., когда в результате климатических катаклизмов погибли сотни тысяч животных. Годы с 2004 г. по настоящее время характеризуются самыми низкими показателями падежа скота (рис. 1).

Рис. 1. Падеж скота в хозяйствах Центрального аймака по годам, тыс. голов

Земельная реформа в Монголии предполагает платность земли. Основными плательщиками земельного налога в аймаке являются физические и юридические лица. Схема выплат распределяется так: за земли поселений - 64%, земли сельскохозяйственного назначения - 29% и земли специального назначения - 7% (рис. 2).

Рис. 2. Собираемость налога по Центральному аймаку, тыс. тугриков

Анализ состояния аграрного сектора Центрального аймака показал, что за последние пять лет земельных преобразований произошли значительные позитивные изменения в становлении, утверждении и развитии земледелия и животноводства. Если учесть, что в годы, предшествующие земельной реформе, эти показатели были крайне невелики, то достигнутые результаты следует расценивать как несомненный успех. Так, сельскохозяйственная отрасль к концу 2001 г. производила 44,2% от общего валового продукта аймака, а на конец 2007 г. этот показатель достиг 74,5%.

За последние годы сокращалась доля государственного сектора в производстве сельскохозяйственной продукции. Процесс перехода сельскохозяйственного производства из государственного сектора в частный можно считать практически завершенным, и этот переход осуществлен с наращиванием объемов производства. Прослеживается позитивный рост производства продукции земледелия и животноводства в расчете на одно аратское хозяйств. Автор признает, что в среднем эти показатели производства в расчете на одно отчитавшееся аратское (фермерское) хозяйство ещё недостаточно велики, чтобы говорить о его товарности. Но при сохранении обнадеживающих темпов роста производства можно рассчитывать на позитивные перспективы.

Климатические условия в сочетании с разными типами рельефа в различных ландшафтах территории обусловливают неравные возможности использования земель аймака в сельскохозяйственном производстве. Обширные долины низкогорий весьма пригодны для выращивания практически всех сельскохозяйственных (зерновых, овощных, кормовых) культур. В горах территории используются преимущественно для пастбищного животноводства.

Ландшафтный облик территории аймака формируют сочетания различных природных факторов, что существенно влияет на распределение земельных угодий, структуру, состав и соотношение, расположение по территории, характер использования земель, систему и приемы обработки и выращивания культур, способствует или сдерживает разведение тех или иных видов и пород скота. В пастбищном животноводстве, в силу его сезонности, за весь пастбищный сезон используют разные типы местности: летом - равнинные; осенью - равнинные и склоновые; зимой - горные.

Отправной точкой оценки земельных ресурсов явилось районирование земельного фонда аймака по природно-территориальным комплексам, позволяющее дифференцированно подойти к решению проблемы рационального использования земель. С учетом общей закономерности размещения природных зон и поясов, изменений абсолютных и относительных высот местности, смены почвенного и растительного покрова, изменений биоклиматических ресурсов на территории аймака целесообразно выделить следующие природно-территориальные комплексы: среднегорно-равнинный степной, занимающий 13,5% от территории аймака; мелкосопочно-увалисто-равнинный степной (14,8%); среднегорно-долинный лугово-степной (19,2%); низкогорно-равнинный лугово-степной (19,8%); среднегорно-лесо-луговостепной (19,2%) и горно-таёжный (13,5%).

Подавляющая площадь пашни аймака расположена на низкогорно-равнинном лугово-степном типе местности. Интенсификация использования земель характерна для территорий межгорных и речных долин с благоприятными биоклиматическими условиями и почвами, чему способствует экономико-географическое положение и достаточная транспортная освоенность названных территорий. На низкогорно-равнинный лугово-степной и особенно среднегорно-лесо-луговостепной природно-территориальный комплекс приходятся и основные площади орошаемой пашни аймака, используемые для выращивания картофел...