Приоритеты социальной политики в условиях российских моногородов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академия труда и социальных отношений

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Приоритеты социальной политики в условиях российских моногородов

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)

Белокурова Елена Викторовна

Москва - 2010

Работа выполнена на кафедре Экономики труда и управления персоналом Академии труда и социальных отношений

Научный руководитель: Доктор политических наук, доцент Самраилова Екатерина Константиновна

Официальные оппоненты:

Доктор экономических наук, профессор Пенс Игорь Шулемович

Кандидат экономических наук, доцент Лобас Елена Викторовна

Ведущая организация: Московский гуманитарный университет

Защита состоится «30» сентября 2010 г. в 12 часов 30 минут на заседании Диссертационного совета Д 602.001.03 в Академии труда и социальных отношений по адресу: 119454, Москва, ул. Лобачевского, д. 90, аудитория № 222.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии труда и социальных отношений.

Автореферат разослан «30» августа 2010 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета Д602.001.03, кандидат экономических наук, доцент В.Т. Стрейко.

Общая характеристика работы

Актуальность исследования определяется, во-первых, важностью проблемы моногородов как особой формы территориальной организации региональных экономических систем. Отсутствие диверсифицированных производств, одноотраслевой характер развития населенного пункта представляет собой широко распространённое явление, характерное для самых разных стран и порождающее ряд негативных последствий. В их числе: зависимость населения и местных властей от собственника градообразующего предприятия; однородный профессиональный состав населения; низкая социальная мобильность жителей. Очевидно, что закрытие ведущего предприятия может привести к коллапсу целого города. По мнению ряда авторитетных специалистов, в России к числу монопрофильных образований можно отнести 332 поселка городского типа и 467 городов. В таком случае речь идет о 25% всего городского населения страны, что составляет 24,5 млн. чел., и 40% валового регионального продукта Российской Федерации По данным независимого научно-просветительского фонда «Экспертный институт».. Во-вторых, - особой остротой социальных вопросов, с которыми сталкивается население вышеназванных территорий. В значительной мере это обусловлено последствиями централизованной системы управления экономикой советского периода, базировавшейся на специализированных производственных системах монопольного типа, которые практически полностью замыкали на себе функции по обеспечению жизнедеятельности местного населения. В большинстве случаев работники градообразующих предприятий проживали в ведомственных жилых домах. Котельные, детские сады, поликлиники, учебные заведения также находились на балансе предприятий. В условиях демонтажа плановой системы продукция таких предприятий перестала быть конкурентоспособной во многом в силу высокого удельного веса социальных расходов в себестоимости продукции. Банкротство вышеназванных производств неизбежно поставило на грань катастрофы сотни тысяч россиян. Фактически речь идет о серьезнейших угрозах социальной безопасности целых регионов Российской Федерации. В-третьих, - необходимостью поиска новых решений в области социальной политики в условиях отечественных моногородов. Прежде всего речь идет о модернизации механизма сотрудничества различных субъектов: федерального центра, региональных властей, местного самоуправления, корпораций, институтов гражданского общества. На национальном уровне должны разрабатываться государственная политика по отношению к моногородам, соответствующая долгосрочная федеральная целевая программа, макроинструменты для улучшения инвестиционного климата в регионах. Регионы призваны формировать планы действий по сохранению и развитию конкретных монопрофильных городов и определять комплекс региональных преференций. Местные власти обязаны реализовывать соответствующие антикризисные программы с привлечением в необходимых случаях градообразующих предприятий, стратегии которых должны предусматривать рычаги минимизации возможных социальных угроз.

В этой связи целью диссертационного исследования стала разработка комплекса предложений по совершенствованию принципов, направлений и методов социальной политики в условиях российских моногородов. В соответствии с этой целью были сформулированы следующие задачи диссертационного исследования: а) исследование характерных черт моногородов, а также основных тенденций их функционирования; б) формулирование авторского подхода к исследованию моногородов как социально-экономических систем; в) выявление сущности социальной политики, а также её структурирования применительно к условиям российских моногородов; г) систематизация зарубежного и отечественного опыта решения социально-экономических проблем рассматриваемых территориальных образований; д) обоснование направлений решения первоочередных проблем в социально-трудовой сфере; е) формулирование рекомендаций по совершенствованию социальной инфраструктуры; ж) разработка предложений по улучшению взаимодействия между субъектами социальной политики.

Объектом исследования избраны российские моногорода как социально-экономические системы, а предметом - социальная политика, реализуемая в условиях вышеназванных городов.

Степень разработанности проблемы. При написании работы диссертант опирался, во-первых, на работы, посвященные моногородам как особому типу территориальной организации региональных экономических систем. Здесь особо выделяются такие авторы, как: Н.Губина, А.Колесников, М. Корчинский, О. Лагно, В.Лексин, В. Любовный, Т. Рудницкая, П. Полян, В. Тихонов, А. Швецов и др.

Во-вторых, соискатель использовал наработки, касающиеся основ социальной политики в России и развитых странах. Данные проблемы подробно рассмотрены в работах В. Бобкова, Н. Гриценко, Н. Волгина, Н. Денисова, А. Жукова, Т. Заславской, А. Зубковой, С. Калашникова, Е. Катульского, А.Кибанова, Р.Колосовой, Ю.Кокина, В.Комаровского, О. Косенко, Л. Костина, И.Лаврененко, В.Литвинова, Т.Малевой, К.Микульского, О.Меньшиковой, А.Никифоровой, Л.Овчаровой, В.Павлюченко, Ю. Попова, Л.Ржаницыной, Н. Римашевской, Н. Слепцова, В.Роика, П.Романова, В.Столяровой, Ф. Шаркова, Р.Яковлева и др.

В-третьих, в процессе подготовки диссертации были использованы работы по проблемам социальной политики, реализуемой в зарубежных и российских моногородах. Значительный вклад в разработку проблем внесли: Ю. Алексеев, В. Бобков, Б. Бреев, С. Кадомцева, А. Котляр, Л.Костин, И. Мысляева, Ю. Одегов, Б.Ракитский, Г. Ракитская, А. Соловьев, Л. Храпылина и др.

Теоретической и методологической основой исследования послужили: а) системный метод анализа исследуемых объекта и предмета; б) комплексный подход к изучению трудов отечественных и зарубежных ученых и специалистов по теории и практике социально-трудовых отношений, социального, корпоративного и регионального управления; в) концептуальные основы, зафиксированные в законодательных и нормативных актах РФ.

Статистическая и фактологическая база представлена: а) данными Федеральной службы государственной статистики, Министерства регионального развития, Министерства экономического развития РФ, Министерства промышленности и торговли РФ, Минздравсоцразвития РФ, отраслевых и региональных объединений промышленников и предпринимателей; б) материалами зарубежной, общероссийской и региональной печати; в) авторскими аналитическими разработками. В качестве информационных источников использованы первичные документы градообразующих промышленных предприятий, материалы научных конференций и семинаров.

Научная новизна исследования состоит в обосновании приоритетных направлений социальной политики в условиях российских моногородов, а также в разработке рекомендаций в области методов её реализации и форм взаимодействия соответствующих субъектов.

В плане конкретизации заявленной научной новизны на защиту выносятся следующие основные результаты, отражающие личный вклад соискателя в разработку указанных проблем:

1. В рамках систематизации основных методов исследования монопрофильных территориальных образований (технико-отраслевого, производственно-структурного, экономико-географического) обоснована значимость социально-экономического подхода, при котором моногород рассматривается соискателем как система воспроизводства человеческого потенциала с акцентом на следующие основные параметры: а) социально-демографические (численность населения, уровни рождаемости, смертности, миграции, заболеваемости, продолжительности жизни, состояние среды обитания, уровень криминогенности); б) социально-производственные (динамика объема регионального валового продукта, объем его производства на душу населения, уровень безработицы, травматизма); в) социально-потребительские (динамика доходов на душу населения, объемы потребляемых благ и услуг, уровень цен на основные товары, обеспеченность жильем, доступность социальных благ, расслоение населения по доходам); г) социально-культурные (объемы расходов на образование, культуру и социальную сферу, уровень образования, потребления духовно-культурных благ и услуг и т.д.).

2. Разработана структура социальной политики применительно к условиям российских моногородов по критерию основных ролей (общественных функций) населяющих их людей, как: а) биосоциальных индивидов; б) субъектов общественно-полезной деятельности; в) потребителей материальных, духовных и социальных благ и услуг; г) объектов защиты от социальных рисков; д) представителей определенных социально-возрастных групп. В соответствии с этим подходом выделены следующие основные направления: политика в сфере демографии и миграции; социоэкологическая политика; политика в социально-трудовой сфере; политика доходов населения; политика в области развития отраслей социальной сферы и инфраструктуры жизнедеятельности; политика в области социального страхования и защиты; политика в отношении отдельных категорий населения.

3. В контексте посткризисных условий, дефицита бюджетов всех уровней, снижения конкурентоспособности градообразующих предприятий акцентирована приоритетность следующих из вышеназванных направлений социальной политики в условиях российских моногородов: а) решение первоочередных проблем в социально-трудовой сфере; б) совершенствование социальной инфраструктуры. Также подчеркнута необходимость поиска новых форм взаимодействия между субъектами социальной политики.

4. Решение первоочередных проблем в социально-трудовой сфере моногородов соискатель сопрягает с: а) повышением конкурентоспособности градообразующего предприятия как главного работодателя; б) стабилизацией ситуации на рынке труда монопрофильных образований; в) созданием новых рабочих мест в сфере малого и среднего бизнеса на рассматриваемых территориях. В рамках первого направления диссертантом предложено: 1) обеспечить в приоритетном порядке размещение государственных заказов на вышеназванную продукцию и своевременные расчеты из федерального бюджета; 2) обратить особое внимание на градообразующие предприятия небольших моногородов, задействовав инструменты антикризисной программы Правительства РФ, в т.ч. субсидирование части процентных ставок по кредитам, тарифов на электроэнергию, выделение грантов, предоставление компаниям гарантий под инвестиционные проекты; 3) проводить жесткую антимонопольную политику сдерживания роста тарифов и цен, прежде всего, на электроэнергию, газ, железнодорожные перевозки и т.д. 4) изменить законодательство о банкротстве в плане исключения возможностей умышленных банкротств и рейдерских захватов градообразующих предприятий; 5) внести коррективы в таможенное законодательство РФ в плане поддержки: импорта современного технологического оборудования для предприятий моногородов, аналоги которого не производятся в России; экспорта основных товаров, производимых в небольших моногородах. Второе направление предполагает: а) опережающее профессиональное обучение работников, находящихся под угрозой увольнения; б) организацию общественных работ и другие формы временного трудоустройства; в) стажировки выпускников образовательных учреждений в целях приобретения ими опыта работы; г) содействие трудоустройству инвалидов; д) профессиональную переподготовку безработных. В рамках третьего направления рекомендовано задействовать следующие инструменты поддержки малого бизнеса в моногородах: а) снижение ставки налога по упрощенной системе налогообложения для социально значимых направлений деятельности; б) установление льготных арендных ставок на пользование областным и муниципальным имуществом; в) предоставление преимущественного права на приобретение арендованного областного и муниципального имущества; г) выделение грантов; д) субсидии на возмещение части затрат по уплате процентов по кредитам и т.п. Развитие малого предпринимательства в зонах моногородов должно быть, по мнению соискателя, в значительной мере сопряжено с возрождением как традиционных, так и новых промыслов, ремесел.

5. Совершенствование социальной инфраструктуры диссертант связывает, прежде всего, с передачей объектов ЖКХ на баланс муниципалитетов. В этих целях диссертантом предложено, во-первых, разрешить предоставление предприятиям жилищно-коммунального комплекса бюджетных беспроцентных кредитов для оплаты потребленных энергоресурсов; во-вторых, - ужесточить процедуру банкротства предприятий ЖКХ, даже в самых тяжелых случаях не приостанавливать их жизнедеятельность и сохранять трудовой коллектив; в-третьих, - увеличить сроки исполнения решений налоговых органов в отношении жилищно-коммунальных предприятий моногородов. Еще одно направление развития социальной инфраструктуры соискатель связывает с использованием потенциала городов с ценным историко-культурным и природным наследием. Укреплению финансовой базы моногородов с культурным и природным наследием могло бы способствовать введение «исторического сбора» в рамках программ развития туризма. Другим инструментом могло бы стать широкое использование трастовой, доверительной формы управления объектами культурного наследия.

6. Показана необходимость ориентации вектора взаимодействия между градообразующим предприятием и государством на перераспределение соответствующей социальной нагрузки между корпоративным сектором и властью. Большая часть ответственности должна перейти к последней в лице местных и субфедеральных органов, а в стратегиях градообразующих предприятий следует предусматривать особые случаи, предполагающие их участие для минимизации возможных социальных угроз. На переходном этапе необходимо обеспечить постепенную передачу социальных функций, начиная с наиболее значимых, что, в свою очередь, требует ранжирования реализуемых программ по критериям: а) степени важности определенного направления в системе законодательно закрепленных социальных гарантий; б) уровня возможных социально-политических рисков.

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается, во-первых, в возможности использования ее положений при развитии нормативно-правовой базы социальной политики в отношении российских моногородов, во-вторых, - при разработке региональных и местных антикризисных программ; в-третьих, - в высшей школе в рамках преподавания курсов «Экономика труда», «Управление персоналом», «Менеджмент организации», «Социальная политика», «Региональная экономика».

Апробация работы. Основные результаты исследования докладывались на следующих научно-практических конференциях: Международной научно-технической конференции «Экология и рациональное природопользование» (Египет, 2003), международной научно-технической конференции «Технологии 2003» (Турция, 2003), Международной научно-практической конференции «Социальная политика, трудовые отношения и стратегия профсоюзов в транснациональных компаниях» (Москва, 2005), Всероссийской научной конференции «Россия: путь к социальному государству» (Москва, 2008), . Результаты исследования используются в учебном процессе ГОУ ВПО «Тюменский государственный нефтегазовый университет» (Нижневартовский филиал). Материалы диссертации изложены в 9 печатных работах общим объемом более 3 п.л., в т.ч. в двух публикациях в изданиях из перечня ВАК.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. Оглавление выглядит следующим образом:

Введение

1. Отечественные моногорода и их социально-экономическое положение

1.1 Научно-практическая актуальность проблемы моногородов

1.2 Моногорода России как социально-экономические системы

2. Социальная политика в российских моногородах: основные направления и проблемы

2.1 Социальная политика в условиях моногородов: объекты, принципы, механизмы

2.2 Зарубежный опыт решения социальных вопросов монопродуктовых регионов

2.3 Анализ практики социальной политики в российских моногородах

3. Развитие форм и методов социальной политики в условиях моногородов России

3.1 Решение первоочередных проблем в социально-трудовой сфере

3.2 Совершенствование социальной инфраструктуры

3.3 Улучшение взаимодействия между субъектами социальной политики

Заключение

Список литературы

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень ее изученности, формулируются цели, задачи, объект и предмет, характеризуются теоретическая и эмпирическая база исследования, определяются его новизна, практическая значимость и апробированность результатов.

В первой главе «Отечественные моногорода и их социально-экономическое положение» комплексно рассмотрены характерные черты моногородов, а также исследованы основные тенденции их функционирования. Прежде всего соискатель отмечает, что в настоящее время отсутствует общепринятое определение термина «моногород». Так, в постановлении Правительства РФ от 29 августа 1994 года № 1001 «О порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенности продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими» под последним понимается предприятие, на котором занято не менее 30% от общего числа работающего населения города (поселка), либо на балансе которого имеются объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, обслуживающие не менее 30% местных жителей. В более позднем документе, а именно в федеральном законе от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» планка занятости населения для градообразующего предприятия установлена уже на уровне 25%. Министерством регионального развития РФ используются два критерия: первый из них совпадает с вышеприведенным, а по второму градообразующее предприятие (либо нескольких предприятий, осуществляющих деятельность в рамках единого производственно-технологического процесса) обеспечивает более 50% объема местного промышленного производства. На основании этих критериев был сформирован реестр из 335 моногородов, одобренный 22 декабря 2009 года правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики. Одновременно был составлен приоритетный список из 27 моногородов, проблемы которых будут решаться в первоочередном порядке. Тем не менее, проблема определения качественно-количественных критериев монопрофильных образований, по мнению многих ученых и практиков, еще далека от своего решения. Как считают специалисты фонда «Экспертный институт», к числу соответствующих базовых параметров следует относить: 1) наличие в городе одного или нескольких аналогичных предприятий одной отрасли (одного сегмента отраслевого рынка); 2) существование на территории цепочки технологически связанных предприятий, работающих на один конечный рынок; 3) значительную зависимость доходной части бюджета города от деятельности одного (или нескольких) крупных предприятий; 4) однородный профессиональный состав населения; 5) удаленность города от других, более крупных населенных пунктов, отсутствие развитой инфраструктуры в сочетании с двумя первыми характеристиками. В соответствии с этими критериями, считают эксперты вышеназванного фонда, в России к числу монопрофильных образований можно отнести 332 поселка городского типа и 467 городов. В таком случае речь идет о 25% всего городского населения страны, что составляет 24,5 млн. чел., и 40% валового регионального продукта Российской Федерации.

Далее соискатель отмечает: проблема моногородов представляет собой широко распространённое явление, характерное для самых разных стран и порождающее ряд негативных последствий. В их числе: зависимость населения и местных властей от собственника градообразующего предприятия; однородный профессиональный состав населения; низкая социальная мобильность жителей. Очевидно, что закрытие ведущего предприятия может привести к коллапсу целого города. Наряду с общемировыми, диссертант отмечает и специфически российские моменты проблемы моногородов. Во-первых, сказываются последствия централизованной системы управления экономикой советского периода, базировавшейся на специализированных производственных системах монопольного типа. Последние практически полностью замыкали на себе функции по обеспечению жизнедеятельности местного населения. В большинстве случаев работники градообразующих предприятий проживали в ведомственных жилых домах. Котельные, детские сады, поликлиники, учебные заведения также находились на балансе предприятий. Сумма расходов по поддержанию социальной сферы доходила до 13-15% чистой прибыли предприятий, что в 10 раз превышало аналогичные затраты зарубежных компаний. В условиях демонтажа планов системы продукция таких предприятий перестала быть конкурентоспособной во многом в силу высокого удельного веса социальных расходов в себестоимости продукции. Во-вторых, в постсоветский период руководство страны не уделяло должного внимания проблеме моногородов. Так, была свернута разработанная Союзом малых городов РФ и принятая постановлением Правительства РФ № 762 от 28 июня 1996 г. «Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы». Рассчитанная на 10-летний период, программа финансировалась лишь в течение четырех, да и то на уровне 30 % от утвержденных объемов. В-третьих, на моногорода самым пагубным образом повлияла продолжающаяся и ныне экономическая депрессия. Кризис многократно обострил и усугубил имеющиеся проблемы: градообразующие предприятия, прежде всего, экспортно-ориентированные и кредитозависимые, резко сократили объем производства в условиях сокращения портфеля заказов, падения цен, недоступности кредитных ресурсов, что имело следствием рост уровня официально зарегистрированной и скрытой безработицы, отток экономически активного населения, увеличение долгов по зарплате, нарастание напряженности в обществе. Все вышесказанное и обусловило повышенное внимание к проблеме моногородов в среде ученых, политиков, практиков. Соискатель выделяет следующие основные подходы к рассматриваемым вопросам, зафиксированные в литературе: а) технико-отраслевой; б) производственно-структурный; в) экономико-географический; г) социально-экономический.

В рамках первого подхода в основном исследуются технические вопросы и отраслевая специфика градообразующих предприятий, которые по данному критерию делятся на две большие группы: производственные (промышленные) и непроизводственные (научно-исследовательские). Соответствующим образом классифицируются и моногорода (см. рис.1).

Самую большую группу моногородов составляют машиностроительные города (182, или 24%), в основном расположенные на территории Центрального, Приволжского, Южного, Уральского федеральных округов. С добычей угля связано 140 городских поселений, и значительное количество пришахтных поселков сельского типа. Монопрофильные города черной металлургии в большинстве своем размещаются в непосредственной близости к основным металлургическим базам страны - Уральской и Кузнецкой.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Технико-отраслевая классификация моногородов РФ (по критерию профиля градообразующих предприятий).

В состав моногородов цветной металлургии входят 30 городов, 25 поселков городского типа, 2 поселения в ранге сельского населенного пункта. Эти города широко представлены в северных регионах РФ, в частности, крупнейшей базой данного типа является г. Норильск.

Города и поселения нефтяного профиля сконцентрированы в основном в Ханты-Мансийском АО, газового профиля - в Ямало-Ненецком АО. В более 20 монофункциональных городах преимущественно развивается химическая промышленность. 140 городов и 305 поселков, образующих группу лесной промышленности, расположены на севере европейской части России, Урала, юге Сибири и Дальнего Востока, т.е. в зоне хвойных лесов. Почти 90% моногородов легкой промышленности (среди которых преобладают малые города) находятся в европейской части страны. На пищевой промышленности специализируются 82 монопрофильных города (из них две трети размещены в Центральном, Южном и Приволжском федеральных округах). Города, специализирующиеся на промышленности строительных материалов, распределены по стране относительно равномерно: от 4 до 9 цементных заводов и предприятий железобетонных конструкций в каждом федеральном округе. Специфические проблемы существуют у поселений инфраструктурного профиля, функция которых - поддерживать функционирование транспортных сетей. Так, поселения, расположенные вдоль железнодорожных трасс, в основном численностью от 50 до 300 человек, даже не имеют статуса населенного пункта и находятся на балансе железных дорог. Отдельную группу представляют собой наукограды: к ним относят, по различным методикам, от 60 до 70 монопрофильных поселений, где в качестве градообразующей базы выступают мощные научные и научно-производственные объекты В связи с инновационной направленностью и относительно стабильной ситуацией эта категория моногородов в данной диссертации специально не рассматривается..

В рамках производственно-структурного подхода главным образом исследуются структура территориально-производственной системы, количество и размеры градообразующих предприятий, интеграционные связи между ними. По данному критерию выделяются моногорода следующих типов: а) спутники крупных полифункциональных городов; б) с одним градообразующим предприятием; в) с несколькими градообразующими предприятиями. Примерами первой группы могут служить города-спутники в зонах крупных агломераций: Воскресенск в Московской области, Новомосковск в Тульской области, Кириши в Ленинградской области. Здесь острота проблем смягчается фактором относительной близости к полифункциональным населенным пунктам. В связи с этим поддержание благоприятной социальной среды в моногородах-спутниках требует меньших объемов затрат как со стороны государства, так и со стороны бизнеса.

В рамках экономико-географического подхода акцент делается на специфике размещения, географической привязке территориально-производственной системы. Соответственно выделяются моногорода агломерационного, сырьевого и промышленного поясов.

Характеристика моногорода агломерационного типа практически совпадает с описанием моногородов-спутников крупных полифункциональных центров. Моногорода сырьевого пояса охватывают северные и восточные территории Российской Федерации, где расположена основная масса государственных и частных предприятий нефте- и газодобычи, металлургии и угольной промышленности. Повышенная доля экономически активного населения в демографической структуре городов сырьевого пояса развития определяет высокие для Российской Федерации показатели естественного прироста населения, что обусловливает дополнительную социальную нагрузку на государство и корпорации.

В промышленном поясе расположены наименее благополучные в социальном отношении моногорода металлургии и машиностроения, часто имеющие в качестве градообразующих всего одно крупное предприятие и одновременно удаленные от полифункциональных городских центров. Монопрофильные города формируют соответствующие районы в Свердловской Челябинской и Кемеровской области, где социальные проблемы городов разрастаются до районного уровня.

Сущность социально-экономического подхода, положенного в основу данной диссертации, раскрывается в следующем параграфе работы. Здесь моногород рассматривается как система воспроизводства человеческого потенциала с акцентом на следующие основные параметры: а) социально-демографические (численность населения, уровни рождаемости, смертности, миграции, заболеваемости, продолжительности жизни, состояние среды обитания, уровень криминогенности); б) социально-производственные (динамика объема регионального валового продукта, объем его производства на душу населения, уровень безработицы, травматизма); в) социально-потребительские (динамика доходов на душу населения, объемы потребляемых благ и услуг, уровень цен на основные товары, обеспеченность жильем, доступность социальных благ, расслоение населения по доходам); г) социально-культурные (объемы расходов на образование, культуру и социальную сферу, уровень образования, потребления духовно-культурных благ и услуг и т.д.). моногород социальный экономический

Диссертант отмечает, что по совокупности данных критериев российские моногорода распадаются на две неравные группы: социально-благополучные (абсолютное меньшинство, представленное некоторыми наукоградами и поселениями нефтегазового профиля) и социально-депрессивные.

Далее в работе анализируется актуальная статистика социально-экономического профиля, характеризующая состояние подавляющей части российских моногородов. В свете вышеизложенных данных соискатель формулирует следующие принципиальные выводы: 1) качество жизни в моногородах по многим показателям ниже, чем в среднем по России. В частности, уровень преступности в моногородах превышает среднероссийские показатели, и эта ситуация ежегодно усугубляется. Острее здесь и жилищная проблема, а также ситуация в сфере здравоохранения. Площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя моногорода, на 4,5% ниже, чем в целом по РФ, а число больничных коек и врачей на 10 000 человек населения - меньше на 8-10% и 15-16% соответственно; 2) уровень и качество жизни населения моногородов сильно различается в зависимости от специализации градообразующего предприятия. К примеру, в моногородах цветной металлургии с их относительно высокими показателями уровня жизни, социальные индикаторы тоже зачастую превышают средние показатели по моногородам в целом. В моногородах топливной промышленности ситуация иная - они также лидируют по уровню жизни (высокие среднемесячные зарплаты, пенсии, оборот розничной торговли, объем платных услуг на душу населения), но уступают по характеристикам социальной инфраструктуры (здесь ниже охват детей дошкольными учреждениями и площадь жилых помещений на человека). Города-курорты характеризуются высокими показателями в сфере потребления (очевидно, сказывается фактор денежных расходов отдыхающих), но отстают по уровню зарплат и развитости социальной инфраструктуры. Для наукоградов типична высокая обеспеченность площадью жилых помещений на душу населения, но по параметрам потребления они отстают: оборот розничной торговли и платных услуг на душу населения здесь даже ниже среднероссийских; 3) уровень и качество жизни в моногородах в значительной степени определяется ситуацией в соответствующем субъекте РФ. Налицо корреляция социально-экономических показателей моногородов и субъекта Федерации в целом. Так, по параметрам среднемесячной номинальной начисленной заработной платы и среднего размера назначенных месячных пенсий коэффициент корреляции составил 0,9. Тоже самое можно сказать и о криминогенной обстановке. В меньшей степени связаны показатели, характеризующие социальную инфраструктуру, потребительский рынок и объем инвестиций в основной капитал на душу населения (здесь коэффициенты корреляции равнялись 0,6-0,7).

Решение накопившихся острых социально-экономических проблем моногородов автор сопрягает с адекватной жизненным реалиям, эффективной социальной политикой. Именно этому и посвящена вторая глава «Социальная политика в российских моногородах: основные направления и проблемы», в начале, которой диссертант анализирует различные определения рассматриваемой категории.

Социальную политику большинство авторов рассматривают как деятельность государства, других политических и общественных институтов, направленную на прогрессивное развитие общества, совершенствование условий, образа и качества жизни людей, обеспечение определенной части их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты с использованием для этого имеющегося финансового и иного общественного потенциала Ракитский Б.В. Социальная политика, социальная защита, самозащита трудящихся в обществе. Ч.1, Социальная политика // Трудовая демократия. - М., 1997. Вып.9. - С.2; Овчинников В.С. Политика социальная //Энциклопедический социологический словарь. - М., 1995. . - С.566-567; Зайцев В.И., Логвинов С.А. Социальная политика государства - важнейший инструмент регулирования социальных процессов в рыночном хозяйстве//Стратегическое планирование. - М., 1998. - С. 76.. В более узком понимании социальная политика трактуется как деятельность государственной власти, негосударственных структур и самой личности по регулированию жизнеобеспечения человека Социальная политика государства/ под ред. В.Ф. Ушакова. - М., 1997.. - С. 58.. Таким образом, в конечном итоге социальная политика -- это деятельность по управлению социальной сферой общества, обеспечению материальных и культурных потребностей его членов, регулированию процессов социальной дифференциации общества, в том числе доходов экономически активного населения и нетрудоспособных граждан, позволяющая каждому члену общества реализовать его важнейшие социально-экономические права, прежде всего, право на уровень и качество жизни, необходимые для нормального воспроизводства и развития личности Социальная политика в регионах России. - М., 1998. - С.4..

Сущность авторского подхода заключается в структурировании социальной политики по направлениям, соответствующим основным ролям (общественным функциям) человека: а) человек как биосоциальное существо (поддержка рождаемости, регулирование миграции, охрана среды обитания и т.д.); б) человек как субъект общественно-полезной деятельности (оплата труда, охрана труда и социальное страхование, занятость населения и др.); в) человек как потребитель материальных, духовных и социальных благ и услуг (жизненный уровень, потребительская корзина, благосостояние, транспорт, дороги, связь, торговое и бытовое обслуживание, охрана здоровья, образование, наука, культура, спорт); г) человек как объект защиты от социальных рисков (пенсионное обеспечение, социальные гарантии, обеспечение жильем); д) человек как представитель определенной социально-возрастной группы (поддержка семьи, политика в отношении детей, женщин, пожилых, инвалидов и др.) (см. рис. 2).

Рис. 2. Авторский подход к структуре социальной политики (по критерию основных ролей (общественных функций) человека).

Применяя вышеназванный подход к структурированию социальной политики в условиях моногородов, диссертант выделяет её следующие основные направления: политика в сфере демографии и миграции; социоэкологическая политика; политика в социально-трудовой сфере; политика доходов населения; политика в области развития отраслей социальной сферы и инфраструктуры жизнедеятельности; политика в области социального страхования и защиты; политика в отношении отдельных категорий населения.

Последующее исследование зарубежного и отечественного опыта подчинено целям выявления конкретных принципов и механизмов реализации вышеназванных направлений социальной политики применительно к населению моногородов. В этой связи диссертант отмечает, что развитым промышленным странам приходилось неоднократно решать эти сложнейшие проблемы. Из накопленного на Западе опыта для России, в силу преобладания в ее экономической структуре традиционных отраслей тяжелой промышленности, наиболее интересен опыт реабилитации городских поселений в регионах ЕС, ранее связанных с угледобычей и черной металлургией. В контексте анализа опыта ЕС к числу базовых принципов решения проблем моногородов, соискатель относит: а) субсидиарность, т.е. принятие решений на самом нижнем из возможных уровней; б) партнерство, т.е. широкое вовлечение граждан, частного и государственного секторов в решение городских проблем; в) обеспечение экологической устойчивости; г) достижение рыночной эффективности, что предполагает разумное задействование соответствующих механизмов.

Анализ практики социальной политики в российских моногородах диссертант начинает со ссылки на федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с этим законодательным актом ответственность за обеспечение населения социальными услугами в сфере образования, здравоохранения, спорта, культуры и досуга возлагается на муниципальные органы власти. В реальной действительности в условиях дефицита соответствующих бюджетов значительная социальная нагрузка ложится на градообразующие предприятия, которые фактически дублируют функции государства и местного самоуправления, покрывая недостающие в бюджете объемы расходов на воспроизводство человека. Специфически российским феноменом представляется тот факт, что объемы расходов градообразующих предприятий на социальную сферу составляют существенную долю, а порой и превосходят бюджетное финансирование (см.табл. 1 ). Сумма расходов на поддержку регионов и городской среды может доходить до 13%-15% чистой прибыли рассматриваемых отечественных предприятий, что на порядок превышает соответствующие зарубежные показатели. Как правило, западные компании выделяют не более 1% годовой прибыли на различные социальные проекты. При этом для практики развитых стран не характерно прямое участие корпораций в поддержке объектов государственной и муниципальной собственности. Не является типичным и наличие непроизводственных объектов социального характера на балансе зарубежных предприятий. Таким образом, участие в обеспечении устойчивого регионального развития на Западе выражается в долгосрочных программах, цели которых соответствуют бизнес-стратегии компаний. Таким образом, в постсоветских условиях градообразующие предприятия становятся основными участниками социальной политики регионов и городов.

Таблица 1. Соотношение расходов предприятий и бюджета на социальную сферу, 2007 год

Источник: данные социальной отчетности корпораций

Они являются крупнейшими налогоплательщиками в местный и региональный бюджет, обеспечивают занятость значительной доли населения монопрофильных городов (см. табл.2).

Таблица 2. Доля налоговых поступлений градообразующих предприятий региональный и местный бюджеты, % Без налога на доходы физических лиц.

Источник: данные социальной и финансовой отчетности корпораций

В соответствии с вышеназванным Федеральным законом №131, организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования отнесены к вопросам местного значения муниципального района и городского округа. Тем не менее, поддержку образовательных учреждений осуществляет подавляющее большинство крупных, средних и малых компаний. До сих пор одной из самых распространенных форм сотрудничества предприятий и образовательных учреждений является система шефства, когда предприятие ежегодно оказывает прямую финансовую помощь школам или другим учреждениям. Популярными статьями расходов являются ремонт школы, приобретение техники, учебных материалов, подарков к новому году в детские дома, мебели в музыкальную школу и т.п. Аналогичным образом обстоят дела и в сфере здравоохранения, спорта, культуры.

Поставщиками коммунальных услуг в монопрофильных городах зачастую становятся подразделения градообразующих предприятий. Так, в Норильске таковой стала местная топливно-энергетическая компания - структурное подразделение ГМК «Норильский никель». Ввиду недостатка бюджетных субсидий, корпорации вынуждены нести расходы по возмещению затрат на коммунальное хозяйство. В контексте финансово-экономического кризиса неспособность компаний возмещать неуплаты стала одной из причин недостаточных объемов и снижения качества коммунальных услуг населению, что принимает характер социальной угрозы в условиях северных промышленных городов.

Транспортное сообщение в монопрофильных городах с крупными градообразующими предприятиями также, как правило, связано с подразделениями этих предприятий. В первую очередь предприятия оказывают поддержку дорожному хозяйству, ремонтируют и строят участки дорог, частично поддерживают амортизацию городского транспорта. В северных и удаленных монопрофильных городах поддержка корпораций в части развития транспортной системы оказывается необходимым условием существования города, поддержания городской среды, что сопряжено со значительными затратами рассматриваемых предприятий.

Помимо внешней, градообразующие предприятия реализуют и внутреннюю социальную политику, направленную на удовлетворение широкого спектра потребностей работников и их семей, включая: а) медицинское обслуживание; б) оздоровительный отдых; в) профессиональное образование; г) дополнительные социальные и пенсионные выплаты; ж) предоставление жилья; з) поддержку ветеранов, детей, инвалидов, подарки к праздникам и т.п.

До середины 2008 года доходы и капитализация отечественных компаний позволяли обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие территорий присутствия. В результате мирового экономического кризиса произошло значительное падение цен на все основные виды сырья, служащие основным источником дохода для крупнейших российских корпораций, а стало быть - и для регионов и городов их базирования. Антикризисные программы предприятий были направлены на тотальное сокращение внутренних и внешних издержек. Произошло уменьшение расходов на персонал как по линии фондов оплаты труда, так и в плане программ развития персонала (обучение, отдых, дополнительное медицинское обслуживание). Предприятия оказались в ситуации, когда их социальные обязательства перестали подкрепляться их финансовыми возможностями. Корпорациям пришлось отказаться от запланированного финансирования школ, больниц, домов культуры, спортивных учреждений, медицинских учреждений, объектов ЖКХ, транспортной инфраструктуры. Таким образом, в условиях кризиса значительные расходы на поддержание социальной сферы становятся критичными для предприятий, что требует радикального пересмотра сложившихся форм взаимодействия в социальной сфере между государством, местным самоуправлением и корпоративным сектором.

В завершающей части второй главы диссертант анализирует первый опыт реализации новой социальной программы «Переезд», имеющей своей целью переселение людей из моногородов в другие регионы с приобретением на новом месте жилья в кредит на льготных условиях. Диссертант солидарен с критическими оценками таких начинаний, поскольку они не соответствуют специфическим российским условиям: в отличие от других стран мира, в РФ наблюдается крайне низкая мобильность трудовых ресурсов. К примеру, житель США в среднем 6 раз меняет место жительства в период активного трудоспособного возраста. Для сравнения: подавляющее большинство россиян делают это лишь однажды, да и то в молодом возрасте. По данным социологов, в России готовы менять местожительство в кризисных ситуациях около 2% населения, а в США - 20%. Здесь действует целый комплекс причин: низкая платежеспособность населения; ментальность россиян с их привычкой жить на «своем» месте; социально-экономическая дифференциация регионов по уровню жизни; существенные различия в образе жизни и культуре представителей разных регионов России.

В условиях дефицита бюджетов всех уровней крайне важны и финансовые аспекты рассматриваемой программы. Ориентировочные расчеты затрат на переселение и обустройство жителей всего лишь 20 городов, по оценкам специалистов, выражаются в астрономических суммах: строительство жилого фонда составит порядка 220 млрд. рублей; капитальные вложения в социальную и инженерную инфраструктуру, приобретение и обустройство земельных участков, создание дополнительных рабочих мест равняются 280-380 млрд. рублей. Для сравнения: бюджетные затраты на решение проблем монопрофильных городов в 2010 году предусматриваются в размере 10 млрд. рублей. Диссертант присоединяется к тем ученым и практикам, которые считают необходимым применить иной подход, а именно: переориентировать финансовые ресурсы с переселения на формирование в депрессивном городе полноценной среды жизнедеятельности с развитой инфраструктурой как базы его устойчивого социально-экономического развития на перспективу.

В свете вышеизложенного в начале третьей главы «Развитие форм и методов социальной политики в условиях моногородов России» обоснованы её приоритетные направления, а именно: 1) решение первоочередных проблем в социально-трудовой сфере; 2) совершенствование социальной инфраструктуры; 3) улучшение взаимодействия между субъектами социальной политики.

Решение первоочередных проблем в социально-трудовой сфере моногородов соискатель сопрягает с: а) повышением конкурентоспособности градообразующего предприятия как главного работодателя; б) стабилизацией ситуации на рынке труда монопрофильных образований; в) созданием новых рабочих мест в сфере малого и среднего бизнеса на рассматриваемых территориях.

В рамках первого направления диссертантом предложено: 1) предпринять на федеральном уровне комплекс эффективных мер по поддержке производства и реализации продукции градообразующих предприятий, их защите от иностранных конкурентов; 2) обеспечить в приоритетном порядке размещение государственных заказов на вышеназванную продукцию и своевременные расчеты из федерального бюджета; 3) обратить особое внимание на градообразующие предприятия небольших моногородов, задействовав инструменты антикризисной программы Правительства РФ, в т.ч. субсидирование части процентных ставок по кредитам, тарифов на электроэнергию, выделение грантов, предоставление компаниям гарантий под инвестиционные проекты; 4) внести изменения в действующее налоговое законодательство, предусматривающие: а) реструктуризацию налоговой задолженности и задержек по платежам во внебюджетные фонды; б) упрощение процедуры предоставления отсрочки (рассрочки) по налогам и платежам во внебюджетные фонды; в) установление для градообразующих предприятий отсрочки сроком до 5 лет на погашение имеющейся задолженности при условии своевременной уплаты текущих платежей; г) освобождение от уплаты пеней и штрафов предприятий, сумевших погасить задолженность в более короткие сроки; 5) повышение доступности кредитных ресурсов через снижение ставок, увеличение сроков кредитования, изменение требований залогового обеспечения кредита; 6) проведение жесткой антимонопольной политики по сдерживанию роста тарифов и цен, прежде всего, на электроэнергию, газ, железнодорожные перевозки, связь, ГСМ, недопущение отключения градообразующих предприятий, особенно малых моногородов от систем энергообеспечения в случае задержек платежей; 7) изменение законодательства о банкротстве в плане исключения возможностей умышленных банкротств и рейдерских захватов градообразующих предприятий; 8) внести изменения в таможенное законодательство РФ в плане поддержки импорта современного технологического оборудования для предприятий моногородов, аналоги которого не производятся в России; не использовать в кризисный период экспортные таможенные пошлины на основные товары, производимые в небольших моногородах. Все вышесказанное, считает диссертант, позволит обеспечить устойчивое развитие градообразующих предприятий, а следовательно - реализацию ими внутренней и внешней корпоративной социальной политики.

Второе направление, связанное со стабилизацией ситуации на рынке труда моногородов, по мнению соискателя, предполагает: а) опережающее профессиональное обучение работников, находящихся под угрозой увольнения; б) организацию общественных работ и другие формы временного трудоустройства; в) стажировки выпускников образовательных учреждений в целях приобретения ими опыта работы; г) содействие трудоустройству инвалидов; д) профессиональную переподготовку безработных. При этом должно быть обеспечено сохранение всех рабочих мест в бюджетной сфере.

Цель третьего направления - изменение структуры занятости населения через сокращение доли работающих на главном предприятии города и увеличение численности трудящихся, занятых в малом и среднем бизнесе. К основным инструментам создания таких новых рабочих мест диссертант относит: а) снижение ставки налога по упрощенной системе налогообложения для социально значимых направлений деятельности малого бизнеса; б) установление льготных арендных ставок на пользование областным и муниципальным имуществом; в) предоставление преимущественного права на приобретение арендованного областного и муниципального имущества; г) выделение грантов; д) субсидии на возмещение части затрат по уплате процентов по кредитам и т.п.