Для достижения поставленных целей, по оценкам составителей Концепции, понадобятся инвестиции в размере около 20 миллиардов евро ежегодно, которые будут способствовать снижению потребления энергии и укреплению позиций немецких компаний в области экологических и энергетических технологий. Важным источником финансирования должны стать взносы операторов электростанций и выручка от продажи дополнительных квот на вредные выбросы через аукционы. Также, согласно Концепции, ожидается, что в 2050 году ветряная энергия будет играть ключевую роль в электроэнергетике. Это требует значительного расширения мощностей за счет строительства электростанций как на суше, так и в море. Для эффективной интеграции возобновляемых источников энергии решающее значение имеет параллельное развитие отрасли по всей Европе.

Наиболее срочные меры, необходимые к принятию в 2011 году, были определены в Программе немедленных действий [от нем. Sofortprogramm], которая включала: предоставление кредитов общей стоимостью 5 миллиардов евро на строительство оффшорных ветропарков у берегов Германии, подключение к общей сети существующих станций в Северном и Балтийском морях, составление десятилетнего плана расширения сети в Германии, усиление прозрачности и конкуренции на рынке электроэнергии.

В 2014 была выпущена Энергетическая программа Федерального министерства экономики и энергетики Германии, которая определяет приоритеты энергетической политики ближайших лет по 10 основным направлениям. Программа включает: 1) необходимость дополнения Закона о ВИЭ (EEG, Erneuerbare-Energien-Gesetz, нем.); 2) вопрос исполнения мер по предотвращению глобального потепления на европейском уровне; 3) реформирование европейского механизма торговли эмиссионными квотами; 4) составление проекта развития рынка электроэнергии на основе принципов повышения надежности поставок и расширения сети и в кооперации с другими странами ЕС и Европейской комиссией; 5) составление и немедленное исполнение Национального плана действий в области энергоэффективности; 6) разработку плана реконструкции зданий с целью повышения их энергоэффективности; 7) и 8) разработку планов развития сети передачи и распределения электроэнергии; 9) запуск механизма ежегодного мониторинга исполнения мер Energiewende и отчетности по его результатам; 10) поддержку участия гражданского общества в процессе реформирования энергетического рынка по 5 основным направлениям. В связи с тем, что, по данным Министерства, почти все пункты Программы были выполнены, в 2016 году была выпущена ее новая версия с отчетом по результатам работы и обновленными целями.

2.2.2 Закон о возобновляемых источниках энергии

Стоит отметить, что развитие ВИЭ в Германии продвигается не только на уровне рассмотренных программных документов, планов и прогнозов. Основой Energiewende являются вполне конкретные нормативно-правовые акты, которые продолжают дополняться по ходу реформ. Законы, затрагивающие сферу ВИЭ, принимались и в прошлом веке, и в начале 2000-х. Последние законодательные изменения (в основном, 2016 года) были обозначены Министерством экономики и энергетики как начало новой фазы Energiewende - “Рынок электроэнергии 2.0” (от нем. Strommarkt 2.0).

Отдельно стоит отметить Закон о возобновляемых источниках энергии (EEG, от нем. Erneuerbare-Energien-Gesetz), который является основным рамочным актом, касающимся возобновляемой энергетики в Германии. Последняя его версия была принята в июне 2016 года и вступила в силу 1 января 2017, однако существует закон с 2000 года, а его правовые корни уходят в 20 век - к закону, закреплявшему в 1991 основы стимулирования выработки электроэнергии на основе ВИЭ (нем. Stromeinspeisungsgesetz - StromEinspG).

Этот закон стал первым актом, закрепившим систему так называемых зеленых тарифов (“тарифы на подключение”, англ. feed-in tariff), которая являлась основным стимулирующим механизмом (сейчас происходит переход к аукционной системе, о которой будет сказано позже). Это схема, при которой производителям экологичной электроэнергии предоставляется долгосрочный контракт на поставку электроэнергии с гарантией подключения к электросети и определенной надбавкой к стоимости электроэнергии, которая зависит от установленной мощности и самого источника энергии. Таким образом, фиксируя такую надбавку контрактом на 20 лет, государство гарантирует окупаемость инвестиций в реализацию проекта (стоит отметить, что каждый год для новых контрактов размер зеленого тарифа снижался). Финансовое бремя в этом случае перекладывается на потребителей, за исключением наиболее крупных из них. Однако стоит отметить, что финансирование происходит именно с помощью надбавки к стоимости (потребитель выплачивает так называемый EEG-Umlage - обязательный целевой сбор на финансирование ВИЭ, устанавливаемый ежегодно), а не за счет налогов и федерального бюджета.

Стимулирование выработки электроэнергии на основе ВИЭ, являясь основной целью рассматриваемых законодательных актов, согласуется и с другими преследуемыми целями. К ним относятся содействие устойчивому развитию в области энергоснабжения, в частности, защите климата и окружающей среды; снижение затрат на энергоснабжение для экономики государства; сохранение ископаемого топлива; содействие развитию технологий в сфере ВИЭ. Помимо этого, каждая версия EEG, которых насчитывается уже 6, закрепляет целевые показатели доли ВИЭ в валовом потреблении электроэнергии: в EEG 2000 этот показатель был равен 13% к 2020 году (что было достигнуто гораздо раньше - в 2008 году), а в EEG 2017 - 40-45% к 2025 году.

Инновацией EEG 2000, помимо описанных принципов, была отвязка зеленых тарифов от цен на электричество (теперь они фиксировались в зависимости от мощности и вида источника энергии, также вводилась ставка их ежегодного уменьшения). Существенно были повышены тарифы для солнечной энергии - ранее больше внимания уделялось ветру.

В EEG 2004 не произошло существенных изменений, но были увеличены тарифы на все виды энергии, а также снижены пороговые значения для потребителей, освобождаемых от надбавки. Целевой показатель доли ВИЭ в потреблении был установлен на уровне 20% к 2020 году.

EEG 2009 на фоне существенных успехов в освоении возобновляемой энергии (доля в генерации электроэнергии увеличилась с 2004 года до 16%) повысил долю до 30% к 2020. Уровень поддержки производителей и список льготных потребителей также были увеличены.

В EEG 2012 снова были повышены целевые значения (35% к 2020 году), новой целью стала интеграция производителей в рыночную систему, снижение их зависимости от законодательных мер. Для этого производителям была дана возможность отказаться от получения надбавки и реализовывать электроэнергию на рынке напрямую, получая при этом рыночную премию. Были введены первые меры по ограничению выработки возобновляемой энергии в периоды перегрузки сетей.

В EEG 2014 стали заметными существенные отличия от предыдущих версий закона. Были установлены целевые значения развития для каждой отрасли возобновляемой энергетики (“коридоры развития”, от нем. Ausbaupfade), которые определяют необходимую выдаваемую мощность. Размер финансовой поддержки в течение года стал при этом гибким - может изменяться в зависимости от соответствия производителя целевым значениям. Инновацией стало и пробное использование тендерной системы финансирования производителей - для некоторых производителей солнечной энергии фиксированные зеленые тарифы были заменены на аукционные торги.

Эта пробная мера была закреплена в качестве основного механизма в EEG 2017 - теперь производители не получают определяемую государством надбавку, а должны конкурировать за субсидии на рынке при помощи аукционов (нововведение не касается небольших установок малой мощности). Такие изменения обусловлены повышением конкурентоспособности отрасли ВИЭ в целом. Таким образом, компании, работающие с проектами большой мощности теперь не имеют прежних гарантий реализации проекта. Цель поправки - постепенное сокращение расходов на поддержку отрасли и повышение ее гибкости по отношению к изменениям на рынке.

Стоит отметить, что структура оплаты “зеленой” электроэнергии существенно не изменилась с внедрением этого нововведения: финансовая поддержка все еще реализуется за счет взносов потребителей (EEG-Umlage) через счета, контролируемые электросетевыми компаниями (EEG-Konten). Преимущество системы заключается в ее отработанности и прозрачности: информация по счетам доступна любому желающему.

Коридоры развития продолжат действовать с обновленными значениями с целью контроля за бурно развивающейся отраслью. Помимо этого, государство будет планировать и определять районы для постройки новых ветроэлектростанций - чтобы не допустить перегрузки сетей и концентрации мощностей в отдельных районах (ранее большинство ветряных электростанций устанавливалось в северной части страны). Также для повышения эффективности системы финансирование отдельных отраслей (например, биоэлектростанций) будет осуществляться более активно в те периоды времени, когда ветро- и электроэнергетика менее эффективны. Все эти меры вместе с инициативой о создании резервных мощностей должны способствовать повышению надежности электроснабжения.

Стоит также отметить, что, хотя Германия и является локомотивом развития ВИЭ в Европе, определенные меры по развитию отрасли принимаются и на наднациональном уровне - Европейской комиссией. Согласно Директиве о возобновляемой энергетике, конечное потребление возобновляемой энергии в ЕС должно составить 20% к 2020 году и 27% к 2030 - при этом для отдельных стран устанавливаются свои показатели (от 10% в Мальте до 49% в Швеции). В целом, действует Стратегия 20-20-20 (помимо увеличения доли ВИЭ, сокращение выбросов и повышение энергоэффективности). Помимо этого, ЕК выпускает планы действий по достижению поставленной цели для каждой экономики и отчеты о прогрессе в ее достижении.

2.2.3 Другие нормативно-правовые акты, регулирующие развитие возобновляемой энергетики

Постановление о поощрительных мерах (от нем. Anreizregulierungsverordnung). Постановление является основным регулирующим актом для операторов сети распределения электроэнергии и газа. В нем устанавливается система поощрений использования эффективных и инновационных решений в развитии сети. Постановление действует с 2009 года, а изменения 2016 года включают упразднение фиксированных субсидий (они будут ежегодно корректироваться), введение дополнительных финансовых стимулов, упрощение некоторых процедур регулирования и меры по повышению прозрачности.

Закон о комбинированной генерации электроэнергии и тепла (от нем. (Kraft-Wдrme-Kopplungsgesetz). Теплоэлектростанции, эффективность которых считается достаточно высокой, согласно последним поправкам, продолжат играть важную роль в Energiewende. Однако предпочтение будет отдаваться ТЭЦ на газовом топливе, которые должны заменить угольные станции, с целью способствования снижению вредных выбросов. Также ТЭЦ мощностью более 100 киловатт должны теперь продавать производимую электроэнергию напрямую (а не через операторов сети) или потреблять ее самостоятельно. Цель этой меры - повышение гибкости системы относительно колебаний спроса и энергии от ВИЭ. Более того, станции, интегрированные в общую сеть, должны получать большую поддержку, правда, за счет увеличения тарифов на электроэнергию.

Федеральный план развития электросетей (нем. Bundesbedarfsplangesetz). Этот закон остается основным инструментом регулирования развития сети передачи электроэнергии и определяет приоритетные проекты ее расширения. Последние поправки обновили список таких проектов - теперь преимущество отдается подземным линиям электропередач, что, однако, требует относительно более высоких затрат.

Закон о диджитализации (от нем. Digitalisierungsgesetz). Закон направлен на внедрение единой интеллектуальной системы измерения для анализа рынка электроэнергии и создания цифровой инфраструктуры, способной объединить более 1,5 миллиона производителей и потребителей электроэнергии в единую сеть. Внедрение будет происходить постепенно, чтобы затраты не превзошли ожидаемые выгоды. Эти меры также должны поспособствовать интеграции возобновляемой энергетики в энергосистему и повышению ее гибкости.

Закон о рынке электроэнергии (от нем. Strommarktgesetz). Закон направлен на обеспечение надежного и экономически эффективного энергоснабжения, на повышение гибкости рынка. По закону, устанавливается свободное ценообразование с целью сбалансировать рынок и способствовать ориентации производителей на непосредственные ценовые сигналы и колебания спроса. Есть и ряд других мер, направленных на обеспечение надежности поставок: установление контроля поставок, внедрение дополнительных резервных мощностей с целью исключения дефицита поставок в случае резкого увеличения спроса, формирование резервной сети на основе временно неактивных и планируемых к запуску электростанций.

2.3 Стимулирование НИОКР в возобновляемой энергетике Германии

Успех развития возобновляемой энергетики напрямую связан с технологическим развитием, поэтому поддержка инновационной деятельности является ключевым фактором наряду с институциональной средой для производителей - ведь, как и EEG, она направлена на снижение издержек в производстве энергии и, следовательно, повышению конкурентоспособности ВИЭ.

В Германии предоставляется ряд стимулов к НИОКР: гранты, займы государственных банков, финансовая поддержка повышения квалификации и зарплат и т.д. Из всех схем финансирования наибольшую долю получают программы с технологической направленностью. Годовой объем грантов составляет около 4 млрд евро и позволяет покрыть в среднем 50% общих затрат по проекту. Средства выделяются в рамках различных программ, но также в виде займов Немецкого государственного банка развития KfW.

Правительство Германии поддерживает научно-исследовательскую деятельность академии и бизнеса, реализуя Программу исследований в области энергетики: за последние 40 лет было профинансировано более 17 300 проектов, начиная с 1-й Программы в 1977 году (на данный момент действует 6-я Программа). Последние годы наблюдается рост объемов финансирования, в 2016 году показатель составил 875,98 млн евро для Программы в целом, из которых около 50% ушло на проекты в сфере ВИЭ. Ведущим отвечающим за эту деятельность департаментом является Федеральное министерство экономики и энергетики, также к работе подключено Федеральное министерство образования и исследований.

Кроме того, Стратегия высокотехнологичного развития 2020 предлагает гранты в разных секторах, где направление климат и энергия занимают особое место. Также на региональном уровне различные виды стимулов к НИОКР реализуются в каждой из 16 федеральных земель.

Помимо финансирования проектов, правительство Германии также реализует диалог с заинтересованными сторонами, с целью обеспечения практической ориентации научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Для этого создано 5 диалоговых платформ, служащих для определения направлений деятельности и обмена экспертными знаниями. Безусловно, сотрудничество осуществляется не только на национальном, но и на европейском и международном уровнях. Также создана информационная онлайн-база проектов для сохранения прозрачности реализации программы.

2.4 Текущие результаты реформы энергетики Германии: ее влияние на экономику и участников энергетического рынка

Рассмотрим прогресс проведения политики Energiewende на основе отчета агентства Agora Energiewende. Результаты продвижения ВИЭ видны на примере энергобаланса Германии и динамики роста установленных мощностей (Рисунки 9 и 10):

Рисунок 9 - Энергобаланс Германии, 2016 (2015)

Источник: Agora Energiewende. The Energiewende in a nutshell. // Agora Energiewende, Berlin, 2017.

Рисунок 10 - Динамика роста установленных мощностей ВИЭ

Источник: Umweltbundesamt. Erneuerbare Energien in Deutschland. Berlin: Atelier Hauer + Dцrfler GmbH, Februar 2018.

Хотя проблема зависимости Германии от импорта традиционного топлива сохраняется, почти 30% энергии в стране производится с использованием возобновляемых источников, что делает их основным способом получения энергии. При этом энергия материковых электрогенераторов ожидаемо лидирует среди ВИЭ, далее следуют биомасса и солнечные батареи. Таким образом, говоря о целевых показателях Energiewende, наибольших успехов удалось достичь в генерации электроэнергии за счет ВИЭ, однако прогресс повышения энергоэффективности оказался менее значительным. Важно подчеркнуть, что наибольшей динамики роста удается достичь в сфере электрогенерации, в отличие от транспорта и теплоснабжения, что подтверждает свежий доклад Бюро по охране окружающей среды Германии. Эта особенность имеет значение и для российского экспорта газа - его основным применением в Германии является теплоснабжение.

Наибольшим потенциалом роста безусловно обладают энергия ветра и солнца - технологии, получившие значительное развитие в последние годы, во многом благодаря стимулирующему механизму EEG. Кроме того, увеличению эффективности ветряной и солнечной энергии способствовали технологический прогресс и эффект масштаба, снизившие издержки (ожидается, что тенденция сохранится). Помимо этого, ставка на развитие возобновляемой энергетики обусловила появление значительного конкурентного преимущества и лидирующие позиции Германии в технологической сфере, главным образом, в ветряной энергетике. Другим странам с этом смысле отводится уже роль догоняющих (с которой, к слову, успешно справляется Китай, заметно увеличивающий присутствие на рынке ветряной энергетики и заметно обгоняющий Германию в солнечной).

Несмотря на амбициозные планы по снижению выбросов CO? в последние годы наблюдался небольшой их рост (хотя они не превысили уровня 2010 года и на 27% ниже уровня 1990 года). Это объясняется в большей степени сохраняющейся зависимостью от угля в промышленности, теплоснабжении и перевозках. И энергетический сектор, где уголь продолжает играть существенную роль, создает 40% всех вредных выбросов.

Влияние активного использования более затратных ВИЭ на стоимость электроэнергии для потребителя неоднозначно. С одной стороны, будучи локомотивом возобновляемой энергетики, Германия использовала ВИЭ на том этапе, когда издержки были достаточно высоки. С другой стороны, именно это активное развитие отрасли привело к снижению стоимости энергии, полученной из возобновляемых источников, в стране и в мире в целом. Хотя цены на электроэнергию в Германии остаются одними из самых высоких в Европе (вторые после Дании), итоговые затраты на покупку энергии являются не столь большими благодаря мерам по повышению энергоэффективности.

В большей степени высоким ценам подвержены домохозяйства: в тарифы на электроэнергию включены дополнительные сборы (EEG-Umlage) - последние годы ставка сбора росла, но 2018 год стал исключением (произошло снижение на 1,5% до 6,79 центов за кВт?ч - что составляет 23% общей стоимости кВт?ч электроэнергии). Динамику цен на электроэнергию для домохозяйств и для предприятий за последние 10 лет отражают Рисунки 11 и 12. Из обоих графиков следует, что цены на электроэнергию в последние 4-5 лет стабилизировались, но доля EEG-Umlage росла - причем для предприятий она составляет уже более 40% от общей цены за кВт?ч. Следовательно, можно сделать вывод, что нагрузка ложится как на домохозяйства, так и на предприятия, причем в приблизительно равных долях, что видно из Рисунка 13.

Рисунок 11 - Динамика цен на электроэнергию для домохозяйств

Источник: Strompreis fьr Haushalte // BDEW, 15 Mдrz 2018: https://www.bdew.de/service/daten-und-grafiken/strompreis-fuer-haushalte/

Рисунок 12 - Динамика цен на электроэнергию для предприятий

Источник: Strompreis fьr die Industrie (inkl. Stromsteuer) // BDEW, 15 Mдrz 2018: https://www.bdew.de/service/daten-und-grafiken/strompreis-fuer-die-industrie-inkl-stromsteuer/

Рисунок 13 - Распределение нагрузки EEG-Umlage на потребителей, млрд евро

Источник: Strompreisanalyse Januar 2018 // BDEW Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft, 09 Januar 2018: https://www.bdew.de/media/documents/180109_BDEW_Strompreisanalyse_Januar_2018.pdf, P. 37

В то же время крупные предприятия получают финансовую помощь и закупают энергию по снижающимся оптовым ценам (тем не менее, остальные предприятия также платят налог по ВИЭ и ощущают рост цен, который зависит от размера фирмы и региона - из-за различных инвестиций в электросети). Льготы энергоемким предприятиям являются спорным моментом распределения издержек - ведь бремя расходов перекладывается на оставшихся потребителей, что даже увеличивает количество неплатежей. К тому же, снижающиеся оптовые цены означают негативное влияние на поставщиков электроэнергии.

В связи с этим стоимость реформ энергетики Германии для экономики и потребителей стала важным вопросом и в политике - партия “Альтернатива для Германии” отправляла запрос правительству по этой проблеме. В официальном ответе Бундестага говорится о невозможности точной оценки затрат потребителей в случае реализации реформ в связи с большим количеством затрагиваемых факторов. Говоря об объеме выплат операторам в целом, то для уже введенных в эксплуатацию объектов он составит около 19 млрд евро в год. Однако полагаться на эту цифру как на фактические расходы нельзя, так как она не учитывает доход от продажи полученной электроэнергии на бирже. Также стоит отметить, что освобождается от платы за развитие ВИЭ только малая часть предприятий, поэтому далеко не вся нагрузка ложится на домохозяйства - фирмы покрывают около 60 % затрат.

Несмотря на бурное развитие отрасли, ожидается, что в скором времени (после 2020 года) по мере развития отрасли надбавка, введенная EEG, начнет снижаться - дело в том, что подходит к концу 20-летний срок финансирования первых проектов, уровень поддержки которых был самым высоким. Более того, снижению цен должна способствовать введенная система конкурсного отбора, показавшая свою эффективность (зеленые тарифы продолжают действовать только для малых объектов). Предположительный пиковый объем финансирования в 2020 году составит 26 миллиардов евро, а к 2035 году снизится до 7 миллиардов.

Говоря о прекращении финансирования первых объектов возобновляемой энергетики, стоит отметить возможный негативный эффект: в связи с низкими оптовыми ценами на электроэнергию (с которыми производителям придется столкнуться после отмены субсидий) часть генерирующих установок может стать нерентабельна - так как у более старых объектов операционные расходы выше. Таким образом, при продолжении прироста установленных мощностей может начаться вывод из эксплуатации старых объектов, что нивелирует прирост в чистом виде.

Эффект развития ВИЭ существенен и для экономики в целом: Energiewende предполагает огромные объемы инвестиций в отрасль (порядка 15 миллиардов евро в год в среднем), что способствует экономическому росту, повышению конкурентоспособности страны в технологической сфере и росту занятости - более 300 тысяч рабочих мест приходится на возобновляемую энергетику. Кроме того, развитие ВИЭ в сочетании с мерами по повышению энергоэффективности привело к сокращению чистого импорта ископаемого топлива: в 2015 году экономия составила 8,8 млрд. евро за счет ВИЭ и 16 млрд. евро за счет повышения энергоэффективности. Тем не менее, отмечается и негативное влияние: столь значительный рост инвестиций и занятости в возобновляемой энергетике вызывают обратный эффект в других отраслях, не имеющих отношение к ВИЭ (однако точно оценить этот эффект сложно в связи с необходимостью различения отраслей, связанных и не связанных с прогрессом в сфере ВИЭ). Увеличение стоимости электроэнергии ведет к снижению покупательной способности и экономической активности.

Использование возобновляемых источников энергии, с одной стороны, повышает надежность энергоснабжения (снижая импортозависимость и создавая дополнительные производящие мощности). Благодаря развитию возобновляемой энергетики Германии удается компенсировать нехватку энергии, которая вырабатывалась на АЭС, выводимых из эксплуатации. Более того, страна остается нетто-экспортером электроэнергии (главные рынки - Австрия, Франция, Нидерланды), чему также способствуют вторые по привлекательности (после скандинавских) цены на энергию. Но, с другой стороны, объем получаемой от ВИЭ энергии непостоянен и зависит от погодных условий, что теоретически может вести к нехватке энергии в определенные моменты. Тем не менее, энергосистема Германии считается одной из самых надежных в мире, чему способствует ряд мер по управлению электросетью с целью увеличения ее стабильности. К ним относится контроль и изменение выходной мощности традиционных электростанций, поддержание взаимосвязи с энергосетями соседних государств, создание резервных мощностей и развитие электросети (около 8000 км новых линий электропередач планируется установить в ближайшие 10 лет). Последнее особенно важно, так как при связывании большого количества установок колебания их производительности уравновешиваются, в том числе и между регионами. Также большая роль отводится отрасли теплоснабжения по нескольким причинам: потребление электроэнергии в этой отрасли крайне велико; тепло сохранять проще, чем электричество; а наибольшая потребность в теплоснабжении наблюдается в холодное время года, когда и ветров больше.

Описанные тенденции экономики и энергетики Германии показывают неоднозначность эффектов стимулирования развития “зеленых” отраслей, что согласуется и с выводами по пункту 1.1 данной работы о связи защиты окружающей среды и экономической конкурентоспособности. Хотя Германия продолжает занимать высокие позиции в Индексе Глобальной Конкурентоспособности ВЭФ (5-я позиция в 2017 году), сохраняется обеспокоенность негативным влиянием государственной энергетической политики на конкурентоспособность отраслей, не связанных с ВИЭ, на фоне роста цен на электроэнергию и возможных перебоев в энергоснабжении в связи с растущей ролью ВИЭ. Также возникает проблема нехватки энергохранилищ и недостаточных мощностей существующих линий электропередач.

Сделаем промежуточные выводы по результатам Главы 2.

Комплекс энергетических реформ Германии последних десятилетий, направленных на повышение энергоэффективности, укрепление энергетической безопасности, снижение выбросов парниковых газов и увеличение доли ВИЭ в энергобалансе, называют Энергетический поворот, или Energiewende. Предпосылками смены энергетического курса и перехода к альтернативной энергии можно назвать зависимость от импорта энергоносителей, высокий уровень экономического развития и инновационный потенциал, высокая потребность в энергоресурсах и обеспокоенность вопросами экологии. Планы немецкого правительства достаточно амбициозны: к 2050 году доля ВИЭ в выработке энергии должна превысить 80%, сокращение выбросов - достичь 80-95% относительно уровня 1990 года, потребление энергии - уменьшиться на 50% относительно 2008 года.

Ставка в достижении поставленных целей в большой степени делается на развитие возобновляемой энергетики, в чем Германия уже сделала и продолжает делать весомые успехи: доля ВИЭ в энергогенерации превысила 30%, ведущими технологиями являются ветро- и солнечная энергетика, а наибольший прогресс был достигнут в электроэнергетике. Существует и ряд положительных эффектов для экономики в целом: снижение импортозависимости, увеличение надежности энергоснабжения, рост занятости, повышение инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности в технологической сфере. Тем не менее, в подтверждение выводов Главы 1 о неоднозначном влиянии стимулирования “зеленого” развития на конкурентоспособность государства, существует обеспокоенность уменьшением инвестиций и занятости в традиционных отраслях, возможным снижением экономической активности на фоне роста стоимости электроэнергии, нестабильностью энергосистемы при росте значения ВИЭ в ней, а также возможной нерентабельностью некоторых генерирующих станций после прекращения действия программы господдержки.

Возвращаясь к положительным результатам, важно отметить, что они во многом обусловлены серьезной государственной поддержкой отрасли. Она обеспечивается проработанной нормативно-правовой базой, которая включает ряд дополняемых программных документов (таких как Энергетическая концепция и Энергетическая программа) и регулирующих законов (таких как Постановление о поощрительных мерах, Закон о комбинированной генерации электроэнергии и тепла, Федеральный план развития электросетей, Закон о диджитализации, Закон о рынке электроэнергии). Но основополагающим нормативом, регулирующим сферу возобновляемой энергетики, является Закон о возобновляемых источниках энергии, последняя редакция которого была утверждена в 2017 году (EEG 2017). Помимо установления целевых показателей выработки энергии на ВИЭ, EEG определяет ряд принципов и механизмов стимулирования развития ВИЭ в Германии.

Во-первых, он закрепляет систему зеленых тарифов (feed-in tariffs) - гарантированных надбавок производителю энергии на ВИЭ в рамках 20-летнего контракта с целью обеспечения окупаемости инвестиций в проект. Однако после последних поправок в закон (на фоне роста конкурентоспособности отрасли) Германия начинает уходить от данной системы поддержки к финансированию проектов на конкурсной основе - это следующий ключевой элемент EEG. Он предполагает, что производители энергии не получают гарантированную государством надбавку, а конкурируют за финансовую помощь в рамках аукционов. Цель нововведения - сокращение расходов на развитие уже окрепшей отрасли и придание гибкости системе (чему также способствует установление коридоров развития - границ выдаваемой мощности, от которой зависит финансовая поддержка).

Важная особенность немецкой системы стимулирования ВИЭ на институциональном уровне - затраты на ее реализацию ложатся на плечи конечных потребителей в виде целевых тарифных надбавок - EEG-Umlage. В целом, вопрос стоимости описанных реформ является одним из ключевых в их обсуждении, ведь льготы в виде освобождения от уплаты надбавки получают только крупные энергоемкие предприятия, а финансовую нагрузку делят между собой домохозяйства и остальные фирмы. Однако, благодаря переходу к финансированию на конкурсной основе и завершению 20-летнего срока субсидирования некоторых объектов, надбавка начнет снижаться и пиковый объем инвестиций в 26 миллиардов евро будет пройден в 2020 году.

Важный стимул к прогрессу возобновляемой энергетики Германии - финансирование НИОКР в виде грантов, займов госбанков, поддержки повышения квалификации и зарплат и т.д. Так, действуют Программа исследований в области энергетики с более 400 млн евро годового финансирования для ВИЭ, Стратегия высокотехнологичного развития 2020, 5 диалоговых платформ для информационного обмена. Из всех схем финансирования наибольшую долю получают программы с технологической направленностью. Годовой объем грантов составляет около 4 млрд евро и позволяет покрыть в среднем 50% общих затрат по проекту. Средства выделяются в рамках различных программ, но также в виде займов Немецкого государственного банка развития KfW.

3. Возможности применения немецкого опыта поддержки возобновляемой энергетики в РФ с учетом российских особенностей отрасли

В 2009 году была утверждена Энергетическая стратегия РФ до 2030 года. В ней в качестве стратегической цели обозначено развитие возобновляемой энергетики, причем отмечается имеющиеся для этого потенциал (общий ресурс в 4 раза превышает уровень потребления) и научные разработки. Говорится о важности ВИЭ для экологии и снижения затрат на здравоохранение, формирования рационального энергобаланса и рационального использования ископаемых ресурсов, обеспечения автономного тепло- и энергоснабжения. В качестве количественных целей поставлены: 4,5% доля возобновляемой энергии в потреблении (20% при включении ГЭС) к 2020 году и сохранение этого показателя в 2030 году. Для этого в 2020-х годах необходимо достичь 5,9 ГВт установленной мощности электростанций. Среди заявленных мер государственной политики: поддержка научных институтов, создание благоприятного инвестиционного климата, поддержка малых предприятий, субсидирование предприятий, использующих электроэнергию на ВИЭ с помощью надбавок к рыночной цене и возвращения стоимости подключения к сетям.

Интересно, что время и экономическое развитие внесло коррективы в правительственные планы развития отрасли: в 2013 целевая доля ВИЭ была снижена до 2,5% (прогнозы изменились за счет переоценки на основе посткризисных данных). Также с учетом кризисного спада экономической активности был подготовлен проект Энергетической стратегии до 2035 года, которая, в целом, является преемственной по отношению к предыдущей.

Стоит отметить, что на государственном уровне принимаются в основном программные документы (“Энергоэффективность и развитие энергетики”, “Программа модернизации электроэнергетики России на период до 2020 года”, “Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2030 г.”) содержащие планы, стратегии, целевые показатели. Причем касаются они в основном поддержки ВИЭ в электроэнергетике. Стоит отметить, что несмотря на планы по многократному увеличению установленных мощностей ВИЭ, их доля в электрогенерации все равно не превысит 5% даже при выполнении самого амбициозного сценария. Значение ключевых постановлений рассмотрено в Приложении А. Но из проанализированных актов отдельного внимания заслуживают два постановления Правительства.

Постановление № 449 от 28.05.2013 определяет механизм стимулирования выработки энергии за счет возобновляемых источников в форме платы за мощность - этот механизм стал нововведением не только для России, но и отличается от широко используемых в мире. Ранее (с 2007) в России в качестве стимулирующей меры использовалась надбавка к оптовой цене “зеленой” электроэнергии. Плата за мощность же предполагает поощрение предоставления генерирующим объектом мощности, то есть готовности производить сколько-то МВт электроэнергии. В Германии, для сравнения, механизм поддержки базируется на объемах выработки энергии в МВт·ч.

Следование по собственному пути стимулирования ВИЭ, с одной стороны, может привести к повышенным транзакционным издержкам и неопределенности инвесторов. Но с другой стороны, новый оригинальный механизм лучше подходит к специфике российского законодательства и интегрирует объекты ВИЭ в общую систему (подобная схема уже использовалась ранее - при приватизации РАО “ЕЭС России”). Другие предпосылки - намерение сгладить влияние на цены для потребителей и контролировать выполнение целевых показателей установленной мощности ВИЭ.

Механизм осуществляется с помощью договоров о предоставлении мощности (ДПМ), дающих право на получение выгод, которые устанавливаются в зависимости от установленной мощности электростанции. Постановление определяет правила отбора инвестиционных проектов для ДПМ, поставки мощности и определения цены электроэнергии. Предполагаются и описанные ниже ограничения.

Проекты отбираются ежегодно на конкурсной основе по каждому виду энергии - это позволяет вводить в эксплуатацию станции, общая мощность которых будет оставаться в пределах запланированных рамок (с целью минимизации издержек и контроля цен для конечного потребителя). Географическое размещение (в отличие от Германии и других европейских стран) определяется инвестором. Более того, установлены лимиты по капитальным и эксплуатационным затратам. Есть и другие ограничения: механизм охватывает солнечные, ветро- и малые гидроэлектростанции, мощностью более 5МВт, и исключает изолированные (от оптового рынка) районы.

Стоит отметить, что отбираемые проекты должны иметь определенный уровень локализации (хотя бы часть оборудования должна производится в России), который должен повышаться с течением времени (до 65-70% к 2020 году). Стоит отметить, что данные показатели - “смягченный” вариант изначального требования (по которому доля 65% была обязательной с 2016 года), что называют фактором, стимулировавшим инвестиционную активность в ВИЭ в 2017 году. Уровень локализации напрямую влияет на размер финансовой поддержки. В долгосрочной перспективе требование локализации выглядит привлекательно с точки зрения развития отрасли в целом, однако в текущий момент оно означает увеличение издержек (из-за вынужденного отказа от более дешевых зарубежных компонентов), снижение привлекательности для инвесторов (эффект усиливает еще и достаточно сложная формула расчета цен на мощность) и возможные противоречия с принципами ВТО.

ДПМ дает право инвесторам осуществлять поставки электроэнергии по повышенным регулируемым ценам в течение 15 лет (для традиционных электростанций ДПМ предполагает только 10 лет поставок по регулируемым ценам), но также сохраняется и право отказа от механизма и продажа электроэнергии на конкурентной основе. Итоговая плата за мощность рассчитывается оператором рынка на основе оценки доходов и затрат для каждого генерирующего объекта - компенсироваться должна лишь часть затрат инвестора (другая часть покрывается за счет продажи). Плюс применяются понижающие коэффициенты - как санкция за недостаточный уровень локализации или загрузку установленных мощностей. Реализуется ДПМ как обязательство покупателя на оптовом рынке приобрести (отобрать) определенную долю мощности ВИЭ, которая определяется его пиковым уровнем спроса.

Если разобранное Постановление касалось оптового рынка, то вышедшее в 2015 году Постановление Правительства №47 регулирует розничный рынок электроэнергии (менее 5 МВт, 5-25 МВт). В целом, описанные в нем нормы доходности и срок окупаемости схожи с рассмотренными выше, но обязательства ложатся на плечи сетевых операторов, которые должны закупать у объектов ВИЭ электроэнергию в объеме до 5% планируемых годовых потерь в сети на транспортировку электричества. Другое отличие - появление требования о локализации (на уровне 70%) только с 2017 года. Также существуют исключения для изолированных станций - для них не учитываются ограничения по использованию установленной мощности и капитальным затратам.

Для реализации описанных мер необходима сертификация генерирующих объектов, которая подтверждает в том числе и объем производства на каждом из них электроэнергии. В связи с этим производится выдача производителям энергии на ВИЭ “зеленых сертификатов”, предоставляемых оператору рынка. Эта система позволяет вести учет производства, потребления и выполнения обязательств. Тем не менее, учитывая опыт европейских стран, использование сертификатов может быть гораздо более широким: возможно осуществление финансовой поддержки на основе сертификата (ранее на его основе получалась надбавка), использование его в торговле или в качестве ценной бумаги.

Предполагается также введение мер поддержки объектов микрогенерации, согласно Плану мероприятий по стимулированию развития генерирующих объектов на основе возобновляемых источников энергии с установленной мощностью до 15 кВт. В 2018 по плану будут исключены налоговые обязательства для собственников (физических лиц) генерирующих объектов, будет упрощена процедура подключения объектов и предоставлена возможность продажи излишков энергии в сеть - гарантирующим поставщикам.

Таким образом, получаем следующий список основных законодательных мер поддержки возобновляемой энергетики в России:

­ целевые значения ВИЭ в энергобалансе

­ механизм поддержки инвесторов на оптовом и розничном рынке (плата за мощность)

­ механизм стимулирования соответствия целевым показателям локализации и введения в эксплуатацию новых мощностей

­ обязательная сертификация генерирующих объектов

Говоря о финансировании проектов возобновляемой энергетики, в России оно, главным образом, реализуется банками развития и коммерческими банками. Используются как традиционные кредитные инструменты, так и проектное финансирование. Крупнейшим банком развития в РФ является Внешэкономбанк (ВЭБ), для которого возобновляемая энергетика считается одним из приоритетных стратегических направлений - уже сейчас банком финансируется несколько крупных инфраструктурных проектов в отрасли.

ЦБ планирует выпустить в 2018 году “зеленые” облигации (немецкий KfW выпускает их с 2014 года) - долговые ценные бумаги, средства от размещения которых используются для финансирования проектов в сфере экологии. В мире уже используется этот специальный инструмент, однако в России на данный момент инициатива имеет лишь пробный характер - с целью изучить спрос на продукт (по текущим экспертным оценкам, он невелик).

Дополнительными источниками финансирования выступают гранты на исследования в области энергетики, присуждаемые при поддержке нефтегазовых компаний. Минэнерго России проводит работу по модернизации мер господдержки национальных проектов по внедрению инновационных технологий в энергетике (в рамках Плана мероприятий 2014 года). Другой целью Министерства является обеспечение льготного доступа к источникам заемного финансирования.

На основании исследований Главы 2 и Главы 3, можно сравнить ключевые аспекты механизмов господдержки ВИЭ в Германии и России. Сходства включают следующие пункты:

­ как и в Германии, в РФ основное внимание уделяется развитию электроэнергетики;

­ за счет использования перекрестного субсидирования в российском варианте затраты на поддержку отрасли тоже переносятся на покупателя энергии;

­ сроки окупаемости установлены приблизительно одинаковые (15 и 20 лет - РФ и Германия);

­ как и после очередных поправок в EEG, в России финансирование осуществляется на конкурсной основе (однако в Германии гибкость рынка достигается внедрением ежедневных тендеров на поставку электроэнергии).

Выделим отличия:

­ отличие российских мер поддержки - в принципе ее распределения (на основе установленных мощностей);

­ достаточно жесткие требования локализации компонентов оборудования в России;

­ в Германии объекты ВИЭ получают налоговые льготы;

­ в Германии предусмотрены тарифные льготы для энергоемких предприятий;

­ в Германии собственники малых генерирующих установок имеют возможность (в России планируется ввести подобное);

­ в целом, немецкое законодательство касательно ВИЭ гораздо более проработанное (и уходит в историю) - в частности, включает отдельный закон, посвященный регулированию отрасли (EEG);

­ на этом фоне, как и с учетом разницы в экономическом развитии и структуре энергетики в целом, плановые показатели доли ВИЭ в энергобалансе гораздо более амбициозны в Германии;

­ этим же обусловлено и то, что Германия уже встала на курс сокращения объемов поддержки возобновляемой энергетики в связи ростом ее конкурентоспособности.

Для сравнения с немецкими мерами финансовой господдержки отрасли стоит сказать, что Германия, безусловно, находится на шаг впереди в этом процессе:

­ Немецкий государственный банк развития KfW осуществляет финансирование через выпуск “зеленых” облигаций;

­ десятилетиями действует ряд государственных программ с огромными ежегодными бюджетами;

­ гранты выдаются на федеральном и региональном уровнях;

­ созданы диалоговые платформы и информационные базы платформ для обмена экспертными знаниями.

3.2 Особенности российского сектора ВИЭ

3.2.1 Текущие результаты российской политики поддержки отрасли

На оптовом рынке механизм поддержки уже активно работает: первый аукцион по отбору проектов ВИЭ был проведен в 2013 году, с того времени прошло еще несколько аукционов. По их итогам, на 2018-2022 отобран 71 проект, из которых примерно 2/3 по количеству и мощности - в области ветряной энергетики, где наблюдалась наибольшая конкуренция, что привело к снижению капитальных затрат на 21% относительно предельно возможных (впервые). Общая планируемая к установке мощность стала рекордной для России и составила около 2300 МВт, то есть на год приходится 460 МВт, что является довольно скромным показателем и достигается в Германии за несколько месяцев. Однако данные цифры соответствуют плановым показателям Стратегии развития энергетики.

На ветроэнергетическом рынке выделилось 3 игрока: “Росатом” (с помощью дочерней компании), “Фортум” (является дочерней компанией финского предприятия), “Энел Россия” (является дочерней компанией итальянского предприятия). Участниками рынка солнечной энергетики являются 2 компании: российская ГК “Ренова” и дочернее предприятие китайской энергетической компании “Солар Системс”.

Ключевым аспектом для ВИЭ остается технологическое развитие, и с одной стороны, в России уже имеются положительные сдвиги в этой сфере в последние годы. Важную роль играет вопрос локализации оборудования и поиска партнеров для ее осуществления. Так, идут и применяются на практике совместные технологические разработки бизнеса и науки (группа компаний “Хевел” (солнечная энергетика) и институт Иоффе). “Росатом” (точнее, его дивизион - “ОТЭК”) участвует в тендерах и организует производство и импорт ветряных турбин, создав СП с иностранными инвесторами (голландской Lagerway) - аналогично “Роснано” при участии датской “Vestas” занимается локализацией производства оборудования для ветроэлектростанций. Инверторные станции Schneider Electric производятся в Самаре на заводе “Электросила”.

Безусловно, необходимо дальнейшее развитие локального производства оборудования, для чего в России, по оценкам экспертов, есть значительный потенциал. Это может поспособствовать росту экономической активности, трудоустройства, конкурентоспособности в технологической сфере и выходу страны на внешние рынки оборудования в качестве поставщика. В то же время внедрение технологий связано со значительными издержками, в связи с чем возникает вопрос выбора между локализацией и импортом (который, в свою очередь, тоже предполагает существенные затраты, импортозависимость и подверженность геополитической обстановке).

3.2.2 Проблемы развития возобновляемой энергетики в РФ

Одним из важных препятствий развития возобновляемой энергетики в России - большая часть экономического потенциала ВИЭ остается неиспользованной из-за неравномерности экономического развития регионов и больших расстояний. Значительные ресурсы могут быть расположены в отдаленных районах, где спрос на энергию невелик, а издержки на транспортировку слишком высоки (особенно чувствительна к проблеме гидроэнергетика). Один из способов разрешения ситуации - искусственное создание спроса на энергию с помощью строительства центров обработки данных (ЦОД): так, в Иркутске был запущен такой центр на базе крупной ГЭС. Другой способ - экспорт электроэнергии - наиболее актуален для восточных регионов России, где есть и значительные ветряные ресурсы, и спрос со стороны Китая. По аналогичному принципу рассматривается возможность экспорта энергии ГЭС в Пакистан и геотермальной энергии в Японию.

Стоимость генерации электроэнергии в стране с таким ресурсным потенциалом ожидаемо наименьшая для угля и газа. Наиболее дешевый ВИЭ - ветер - стоит в 2 раза больше, а энергия солнца обходится в 5-6 раз дороже газа, такой уровень затрат характерен для стран, где солнечная энергетика находится на зачаточном уровне.

Для работы генерирующих установок на ВИЭ существуют природные и экологические препятствия: не все территории страны имеют достаточную обеспеченность солнечной энергией и плотность ветра, остро стоит проблема утилизации фотоэлементов (содержащих ядовитые вещества), возможно негативное воздействие на живые организмы (актуально для ветрогенераторов, опасных вращением лопастей и создаваемыми вибрациями). Географические особенности определяют и труднодоступность изолированных регионов.

Наконец, с технической точки зрения, существует проблема аккумулирования и передачи полученной энергии - безусловно, характерная для всех стран, но обостренная географическими просторами России. Здесь же можно отметить и общую нехватку необходимых технологий производства оборудования и импортозависимость.

Другая очевидная проблема - неравномерность распределения ресурсов возобновляемой энергии по территории страны (часто ресурсная база не совпадает с источником спроса), а также нестабильность генерации электроэнергии на ВИЭ. В связи с этим, использование ВИЭ в некоторых регионах становится нецелесообразным по экономическим причинам или мотивам энергетической безопасности и стабильности энергоснабжения.

Одной из проблем остается стоимость реализации проектов. Хотя технологические издержки на СЭС и ВЭС в последние годы значительно снижаются, в России они все еще остаются выше среднего по миру. С одной стороны, это объясняется начальной стадией внедрения этих технологий в стране, с другой стороны, более высокие издержки обусловлены особенностями России (например, большой территорией, увеличивающей транспортные издержки). Отдельный аспект - регулируемые повышенные тарифы для ВИЭ - будет рассмотрен ниже. К тому же, российский опыт реализации проектов в сфере возобновляемой энергетики невелик: инвесторам тяжело оценить привлекательность проектов, в том числе и с финансовой стороны.

ВИЭ приходится конкурировать с устоявшейся энергетической моделью, в которой тепло- и электроснабжение обеспечивается обширными углеводородными ресурсами. Однако и традиционная отрасль оказалась нестабильной: на Россию повлияло недавнее резкое падение цен на нефть, которое привело в итоге к росту цен на энергию для конечного потребителя. Последнее, конечно, повышает конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность технологий ВИЭ, но противоположный эффект от наличия больших запасов ископаемых ресурсов, высокой стоимости капитала и зависимости от импортируемых компонентов оборудования (требование локализации, российских производителей немного и их цены близки к импортным) перевешивает.

К тому же, для ввода новых генерирующих объектов на ВИЭ недостаточно развита инфраструктура - как мощности электросетей, так и резервные мощности (особенно необходимые при увеличении доли нестабильных по выходу ВИЭ). Существуют проблемы устаревшего оборудования, высокой степени износа или неравномерной загрузки мощностей (например, в Краснодарском крае, имеющем значительные солнечные и ветряные ресурсы, возможно перепроизводство энергии). Получается, что многие станции остаются не подключенными к централизованной сети.