Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Финансовый федерализм и управление общественными финансами на субфедеральном уровне

Специальность 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» (специализация - региональная экономика)

В.И. Клисторин

Новосибирск 2004

Работа выполнена в Институте экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Р.М. Гусейнов

доктор экономических наук,

профессор В.Н. Лексин

доктор экономических наук,

профессор А.С. Новоселов

Ведущая организация: Совет по изучению производительных сил РАН и Министерства экономического развития и торговли РФ

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В последние десятилетия ХХ века существенно возрос интерес к обоснованию социально-эко-номической и финансовой политики на субфедеральном уровне, оценке результатов выбранной политики и функционированию системы управления общественными финансами как важнейшему инструменту политики. Это объясняется рядом обстоятельств. Прежде всего следует выделить процессы интеграции и глобализации, которые привели к снижению эффективности действий центральных правительств в регулировании социально-экономических процессов и предоставлении услуг населению. Рост конкуренции на рынках привел к необходимости учета более «тонких» факторов при принятии социально-экономических решений: от местных конкурентных преимуществ до местных особенностей ведения бизнеса. Учет дифференциации ситуации в регионах сделал неизбежным делегирование части полномочий от центральных правительств региональным и передачу части ответственности по управлению ситуацией на уровень субъектов федерации и муниципалитетов. Наблюдается повышение мобильности факторов производства в национальном и международном масштабах, что также требует повышения качества управления. Наконец, стал проявляться кризис прямых мер и связанных с ними инструментов государственной социально-экономической политики на национальном уровне, выражающийся в том, что субъекты экономики наработали значительный инструментарий и опыт как в использовании возможностей государства в собственных интересах, так и в противодействии политике государства. Все это привело к научной и практической дискуссии о функционировании федеративных систем, организации межправительственного диалога, и эволюции распределения полномочий между уровнями власти. Но решение всех этих вопросов невозможно без адекватного качества системы управления общественными финансами. В большинстве стран, включая Россию, финансовые ресурсы региональных и муниципальных органов власти и управления меньше ресурсов, находящихся под контролем центральных органов власти. Но децентрализация финансовых ресурсов невозможна без повышения качества управления на субфедеральном и муниципальном уровнях. Более того, важнейшим аргументом централизации управления и ресурсов является низкое качество управления на этих уровнях.

В научном плане происходит смещение проблематики исследований с традиционных вопросов макроэкономического регулирования развития национальной экономики на микроэкономический уровень т.е. исследование институциональных условий и рамок функционирования экономических субъектов. Все более важное значение приобретают задачи обоснования целей и приоритетов государственной политики и оценка ее последствий как результата действующих институтов и процессов принятия решений.

Продолжается неявная полемика между нормативным и позитивным подходами к анализу развития национальной экономики и составляющих ее региональных систем в условиях быстрых институциональных изменений.

Центральной проблемой стал выбор приоритетов государственного регулирования развития отдельных регионов и решения региональных проблем. Дискуссия развернулась по следующим направлениям:

обоснование принципов и моделей федеративного устройства страны, выявление преимуществ и недостатков этих моделей;

распределение полномочий и ответственности различных уровней власти в решении экономических и социальных проблем, предоставлении услуг и функционировании механизмов координации политики разных уровней власти;

определение целей и инструментов государственного управления региональным развитием на субфедеральном уровне;

выделение результатов государственного вмешательства в экономику и оценка эффективности системы государственного управления и муниципального самоуправления с точки зрения их воздействия на экономический рост и решение региональных проблем;

обсуждение перечисленных выше проблем применительно к условиям Российской Федерации.

Современная Россия продолжает трансформационный период своего развития, что означает существенное изменение институтов, в том числе и федеративных. Быстрое изменение нормативно-правовой базы и, главное, ее применения на практике, изменение соотношения формальных и неформальных институтов, сохраняющаяся высокая степень неопределенности в экономическом развитии и отсутствие отчетливой тенденции в процессах региональной интеграции заставляют исследователей уделять большое внимание этим проблемам. Постепенно накапливается фактический и статистический материал, что позволяет проводить эмпирическую проверку различных предложений и переводить дискуссию из теоретической плоскости в практическую.

В новых экономических и политических условиях современной России в практике государственного управления региональным развитием все возрастающую роль играют финансовые инструменты управления. Одним из итогов реформ стала большая жесткость бюджетных ограничений для большинства субъектов экономики, в том числе и для органов государственной власти и управления. Принципиально изменились модели и инструменты государственного регулирования, которые постепенно становятся все более сходными с применяемыми в странах с рыночной экономикой. Толчком к радикальным институциональным изменениям в российской экономике, реформе системы государственного управления и федеративных отношений стал финансовый, социально-экономический и политический кризис 1998 г.

Вместе с тем и до настоящего времени существуют серьезные различия между институциональной средой в России, особенно в ее регионах, и условиями, существующими в других странах, которые являются своего рода моделью для России. государственное управление финансовый

Это позволяет, с одной стороны, описывать процессы, происходящие в стране и отдельных ее регионах, в терминах, соответствующих мировой науке, с другой - необходимо постоянно проверять соответствие ситуации исходным теоретическим предпосылкам используемых теорий и учитывать сохраняющиеся институциональные различия.

Целью исследования является развитие методологии анализа системы государственного управления на субфедеральном уровне, государственной социально-экономической и финансовой политик как производных социально-экономической ситуации и институциональной среды, а также подходов и принципов оценки качества и эффективности системы управления общественными финансами региона.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

анализ теоретических концепций федеративного устройства и выявление преимуществ и угроз, вытекающих из федеративной организации государства;

анализ особенностей формирования федеративных отношений в Российской Федерации, соотношения формальных и неформальных институтов федеративных отношений и их воздействия на социально-экономическую и финансовую политику;

анализ эволюции финансовых отношений между уровнями власти в Российской Федерации и их воздействия на экономический рост;

разработка методологии диагностики социально-экономиче-ского развития, состояния общественных финансов и системы управления на субфедеральном уровне;

разработка методологии оценки внутрирегиональной дифференциации социально-экономического развития территориальных образований в субъектах РФ;

оценка качества системы управления социально-экономиче-ским развитием и общественными финансами в Новосибирской области как пример реализации методологии региональной диагностики;

диагностика отдельных управленческих процессов (подсистем системы управления): бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами на примере Новосибирской об-
ласти;

оценка прозрачности системы управления общественными финансами как комплексной оценки качества управления на субфедеральном уровне.

Объект исследования. Объектом исследования является система взаимосвязей между социально-экономическим развитием региона, его финансовым состоянием и системой управления на субфедеральном уровне.

Предмет исследования. Предметом исследования является система управления общественными финансами на субфедеральном уровне и ее воздействие на изменение социально-экономической ситуации в регионе. В качестве объекта, на примере которого апробировались предложенные методологические и методики разработки, выбрана Новосибирская область. Она использовалась в качестве модельного объекта в ряде проектов, реализованных при участии автора, и по ней накоплен большой объем информации. При подготовке и обосновании этих проектов проводилось специальное обоснование репрезентативности области в качестве модельного объекта.

Методологическую и методическую основу исследования составили исследования отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем региональной экономики и региональных финансов. Современные концепции обоснования целей и инструментов государственного вмешательства в экономику восходят к работам А. Пигу
(теория благосостояния) и работам П. Самуэльсона, Дж. Стиглера, Дж. Стиглица и др. Теоретическое обоснование проблемы фис-
кального федерализма содержится в работах П. Самуэльсона, В. Оутса, Р. Масгрейва и др.

Проблемы регионального развития и экономического роста рассматривались в работах Д. Норта, Ф. Перу, Ж. Будевиля, Ф. Айдало, Г. Мюрдаля, Д. Уильямсона и др. Проблемам экономической интеграции, межрегионального взаимодействия и их воздействия на экономический рост посвящены работы А. Гранберга, Р. Каппеллина, Д. Юилла, А. Сойфера и др.

Большое значение для понимания регионального развития и региональной политики играет теория общественного выбора, разработанная Дж. Бьюккененом, Г. Таллоком, М. Олсоном и др.

Анализу проблем регионального развития СССР, а в последствии России посвящены работы А.Г. Аганбегяна, М.М. Албегова, М.К. Бандмана, А.Г. Гранберга, М.Г. Завельского, В.В. Кулешова, В.Н. Лексина, Г.П. Лузина, П.А. Минакера, А.С. Пчелинцева, В.И. Суслова, В.Е. Селиверстова, С.А. Суспицына, Р.И. Шнипера, Б.М. Штульберга.

Основы методологии диагностики регионального социально-эконо-мического развития была разработаны в работах У. Изарда, а также отечественных ученых - М.К. Бандмана, О.Г. Дмитриевой, И.М. Майергойза, Р.И. Шнипера, А.С. Новоселова и др.

Методологические и методические аспекты оценки качества управления общественными финансами на национальном уровне были разработаны под эгидой международных организаций: Международного валютного фонда, Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития, а также ряда национальных организаций.

Информационной базой исследования являются данные Государственного комитета РФ по статистике и его региональных подразделений, федеральные и региональные нормативные документы и аналитические материалы, разработки ИЭОПП СО РАН и других исследовательских организаций, документы региональных, территориальных и муниципальных администраций в части социально-экономического и финансового прогнозирования и планирования, информация, содержащаяся в научных публикациях и периодической печати, собственные исследования автора.

Научная новизна диссертации:

Ё Описаны и систематизированы экономические эффекты федеративной системы управления. Предложено использование графической модели политики государства в случае асимметрии субъектов для анализа вариантов федеративного устройства государства, целей, проблем и рисков политики федерального центра в зависимости от модели федеративного устройства.

Ё Введено понятие финансового федерализма и обосновано его отличие от понятия бюджетный федерализм.

Ё Выявлено воздействие качества управления, социально-эконо-мической и финансовой политики на субфедеральном уровне на экономический рост в регионах и в стране в целом.

Ё Предложена методология диагностики социально-экономиче-ского развития, финансового состояния и качества управления общественными финансами на субфедеральном уровне.

Ё Выявлен разрыв между формальным (гласным) и неформальным масштабами государственного сектора экономики и, соответственно, гласными и негласными инструментами и масштабами государственного управления на региональном уровне.

Ё Предложена методика оценки валового муниципального продукта, которую можно использовать в качестве индикатора внутрирегиональной дифференциации экономической активности и критерия при обосновании налогово-бюджетной политики и межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Ё Разработаны методики диагностики отдельных управленческих процессов: бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами с учетом особенностей российской системы управления общественными финансами на субфедеральном уровне.

Ё Адаптировано применительно к российской действительности понятие прозрачности налогово-бюджетной политики и практики управления общественными финансами, разработан инструментарий оценки прозрачности на региональном уровне и проведен анализ факторов, определяющих прозрачность управления общественными финансами на материалах Новосибирской области.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

В области теории разделены понятия социально-экономической, правовой асимметрии и дифференциации уровней социально-экономи-ческого развития территориальных единиц. Доказан фундаментальный характер понятий социально-экономической и правовой асимметрии. Описан экономический механизм циклического развития федеративных отношений. Введено понятие финансового федерализма и обоснована его структура.

В области методологии предложены цели, задачи, структура и процедуры аналитических задач диагностики финансового состояния и качества управления общественными финансами региона, а также ее элементов: бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления расходами и оценки прозрачности управления общественными финансами региона.

В области практики разработаны рекомендации по совершенствованию системы управления общественными финансами Новосибирской области в части бюджетного устройства и бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления расходами и повышения прозрачности управления общественными финансами.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования были представлены в докладах:

ь на региональных научных и научно-практических конференциях в г. Новосибирске (1999-2001 гг.);

ь на международных и региональных семинарах Совета Европы в гг. Благовещенск (2002 г.), Новосибирск (2002 г.);

ь на конференциях по общественному участию в бюджетном процессе, г. Санкт-Петербург (1999-2003 гг.);

ь на семинарах в Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН, администрации Новосибирской области, мэрии г. Новосибирска;

ь на российско-канадских семинарах и конференциях по вопросам федерализма, г. Новосибирск (2001-2003 гг.).

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 30 работах общим объемом свыше 60 п.л., личный вклад - 30 п.л., в том числе в двух монографиях, а также разделах, главах 6 монографий.

Структура работы. Диссертация объемом 275 страниц имеет следующую структуру:

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Проблемы воздействия федеративных отношений на экономическое развитие

1.1 Основные понятия теории федерализма

1.2. Экономические теории федерализма

1.3. Модель экономической и правовой асимметрии субъектов Федерации

1.4. Динамические аспекты и альтернативные гипотезы

1.5. Федерализм и экономический рост

Глава 2. Финансовый федерализм и проблемы управления общественными финансами в России

2.1. Финансовый и бюджетный федерализм: основные понятия

2.2. Принципы бюджетного федерализма

2.3. Проблемы формирования финансового федерализма в России

2.4. Процессы формирования федеративных отношений на субфедеральном уровне

2.5. Вопросы развития федеративных отношений и управления общественными финансами в программных документах Правительства РФ

Глава 3. Диагностика социально-экономического развития и состояния общественных финансов региона

3.1. Диагностика в системе аналитических задач. Субъектно-объектные отношения

3.2. Методология диагностики состояния и качества управления общественными финансами региона

3.3. Измерение социально-экономического положения на региональном (субфедеральном и муниципальном) уровне

3.4. Оценка социально-экономического развития на примере Новосибирской области

Глава 4. Диагностика управленческих процессов на субфедеральном уровне

4.1. Бюджетный процесс

4.2. Межбюджетные отношения

4.3. Управление расходами

Глава 5. Оценка прозрачности управления общественными финансами в Новосибирской области

5.1. Методологические и методические вопросы оценки прозрачности на региональном и муниципальном уровнях

5.2. Оценка прозрачности налогово-бюджетной политики в соответствии с методикой Кодекса лучшей практики МВФ

5.3. Анализ результатов экспертного опроса в соответствии с методикой МВФ

5.4. Оценка прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе Новосибирской области

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, показана степень ее изученности, сформулированы цели и задачи исследования, раскрыты научная новизна и практическая значимость работы, ее апробация.

В первой главе «Проблемы воздействия федеративных отношений на экономическое развитие» дается обзор теоретических концепций, объясняющих воздействие федеративного устройства на экономический рост.

Преобладающей тенденцией в эволюции современных государств является постепенная децентрализация государственной власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам. Общепризнанного определения федерализма и федерации к настоящему времени не выработано. Имеются два подхода к определению этих понятий. Прежде всего федерация предполагает особую форму государственного устройства, отличающуюся особыми принципами построения, гарантирующую децентрализацию принятия государственных решений. Альтернативная точка зрения состоит в том, что федерализм тождественен непрерывному переговорному процессу между органами и уровнями власти о принципах общей политики и решении конкретных проблем. Д. Элазар определяет федерализм как сочетание самоуправления и разделения властей. Согласно К. Фридриху, федерализм - это процесс, в ходе которого отдельные политические сообщества договариваются о разработке единых подходов к решению проблем, осуществлении общей политики и принятии совместных решений, в результате чего политическое сообщество становится единым целым.

Показано, что оба определения взаимно дополняют друг друга. Для гарантии прав сторон в договорном процессе требуются определенные правовые нормы и механизмы, позволяющие, с одной стороны, самостоятельно вырабатывать решения и придавать им должную легитимность, с другой - разделение полномочий и компетенции предполагает согласование принципов и конкретных мероприятий социально-экономической политики.

Исследователи выделяют ряд принципов федеративного устройства государств, гарантирующих, с одной стороны, единство экономического и политического пространства страны, с другой - автономию региональных и муниципальных уровней власти в принятии решений. В принципе, все федерации уникальны, но выделяются две основных модели федерализма: конкурентная и солидаристская. В первой модели федеральный центр, по крайней мере формально, не гарантирует определенный уровень стандартов и выделение ресурсов регионам для выполнения полномочий, предлагая субъектам федерации самим определять как круг своих полномочий, так и меры для обеспечения их ресурсами.

Федерация может быть как симметричной, так и асимметричной. С формальной точки зрения асимметрия субъектов федерации проявляется в различном статусе субъектов и дифференциации прав и полномочий, представительства в различных органах федеральной власти и т.д. С неформальной точки зрения асимметрия выражается в различной способности субъектов самостоятельно решать собственные проблемы и влиять на решения, принимаемые на федеральном уровне. Асимметрия может быть обусловлена экономическими, политическими, историческими, этническими и другими проблемами.

С социально-экономической точки зрения федерация также может быть гомогенной или асимметричной, что отражает уровень дифференциации социально-экономического развития различных субъектов федерации. Правовая (формальная) асимметрия может быть направлена как на компенсацию социально-экономической дифференциации, так и наоборот, обеспечение больших прав более развитым регионам. Неформальная асимметрия практически всегда означает большее влияние ведущих в экономическом плане субъектов федерации.

Децентрализация принятия решений чревата потерей части эффектов от масштабов. Следовательно, должны существовать экономические эффекты федерации, более чем компенсирующие эти потери. К числу таких эффектов относятся:

политическая устойчивость;

информационная прозрачность и устойчивость государственной политики;

рационализация разделения функций;

повышение эффективности государства;

снижение трансакционных издержек;

создание механизма выявления предпочтений в части локальных общественных благ;

субсидии и софинансирование;

снижение издержек принятия государственных решений;

встроенная оптимизация размеров государства.

Основные теоретические концепции экономического развития и, соответственно, государственного воздействия на социально-экономи-ческую динамику исходят из постулата качественной однородности экономических субъектов. Но асимметрия субъектов и само существование государства является взаимосвязанными. Существует не так много теорий, объясняющих существующую асимметрию и роль государства в ее регулировании. В качестве примеров можно указать на марксистскую политическую экономию и новую политическую экономию.

Для анализа государственного устройства в условиях социально-экономической и правовой асимметрии субъектов федерации предла-
гается использовать графическую модель выбора государственной политики в условиях асимметрии индивидов, предложенную Дж. Бьюкененом.

В. Оутс показал, что имеется аналогия в поведении индивидов и субъектов федерации и, следовательно, возможность рассмотрения субъектов федерации в качестве индивидов.

Рис. 1. Альтернативные модели политики центрального правительства в асимметрии регионов

В модели рассматриваются два региона, выгоды которых (уровень благосостояния) задаются точками на плоскости и «размеры» этих выгод («полезности» в терминах исходной модели) измеряются по осям U¹ и U² в зависимости от выбора той или иной структуры производства и потребления. Максимально возможные размеры выгод описываются кривой РТ (аналог кривой производственных возможностей).

Размеры дифференциации (отношение координат точки) являются следствием существующей асимметрии и государственной политики в рамках выбранной модели федерального устройства. Масштабы асимметрии задаются отношением координат в точке оптимума по Парето (О) при отсутствии вмешательства федерального центра.

Функция общественного благосостояния представляет линейное преобразование индивидуальных функций полезности Г = Г (U¹, U²) и соответствует критерию Парето. В случае утилитарной (бентамовской) функции речь идет о максимизации суммы индивидуальных выгод:

Г = U¹ + U².

Роулсианская цель состоит в максимизации благосостояния региона, находящегося в наихудшем положении:

Наконец, солидарстские концепции можно формализовать исходя из идеи равенства выгод и эгалитарного (равного) распределения (Е) или задания минимального гарантированного уровня вместе с правилом распределения выгод, превышающих этот минимум. В частности, если минимальный размер выгод равен М, а распределение излишка линейно, то выгоды первого региона составят М + Х, второго - М + Х.

Включение в число постулатов базовой модели государственной политики положения о социально-экономической и правовой асимметрии субъектов (в нашем случае - субъектов федерации) позволяет сделать существенные выводы:

Действительно существуют две базовые модели федерализма и два основных подхода к государственной поддержке регионов, основанные на разных принципах. При этом ни один из них не гарантирует приближения к оптимуму на основании функции общественного благосостояния.

Эгалитарные и паретианские критерии относятся к принципиально разным вариантам политик, характеризующихся различной ролью государства, различными ограничениями на его вмешательство и приводящими к различным результатам.

Бентамовский и роулсианский оптимумы, возможно, и существуют, но принципиально недостижимы в демократических системах в силу существования участков нестабильности, за исключением уникального случая такой формы кривой РТ, при которой участки кривой от осей координат до ее вершины монотонно возрастают, т.е. внешние эффекты всегда превышают перераспределительные эффекты. Но в этой точке оба оптимума неизбежно совпадают между собой и с оптимумом по Парето. В такой ситуации федеральный центр просто не нужен, а сама ситуация должна рассматриваться как своего рода утопия.

Федеральный центр не может довольствоваться ролью арбитра, согласовывающего интересы регионов, если он действительно стремится к максимизации суммарного благосостояния всех граждан, где бы они не проживали.

Перераспределительная политика центра как в форме вертикального, так и горизонтального выравнивания имеет ограниченные результаты, и наиболее перспективными, хотя и более трудно достижимыми целями центра должны стать снижение асимметрии и интеграция регионов, что приведет к увеличению внешних эффектов. В терминах модели федеральное правительство должно действовать таким образом, чтобы кривая РТ становилась все более симметричной относительно биссектрисы. Это, по сути, является обоснованием федеральных программ развития и долгосрочной региональной политики.

Экономический рост (смещение кривой РТ вверх и вправо) гарантирует устойчивость любой модели федеративного устройства. Наоборот, экономический спад чреват сменой модели федеративного устройства и распадом федерации. Таким образом, федеративное устройство государства способствует экономическому росту, но при этом в большей степени, чем унитарное, нуждается в устойчивом экономическом росте. Кроме того, становится понятной связь между экономическим и политическим циклами и механизмом циклического развития федераций.

Если существует связь между экономическим ростом и федеративным устройством, то возникает вопрос о выявлении эффектов федерализма на примере Российской Федерации и объяснении экономической динамики с учетом эволюции ее федеративного устройства.

Сопоставление макроэкономических показателей, бюджетной политики и эволюции федеративных отношений позволяет сделать вывод о том, что после 1998 г. наметился несомненный прогресс в развитии федеративных отношений, что выразилось в ускорении экономического роста. Показано, что в последние годы происходит существенный поворот в системе федерализма в России, который частично подтверждает положительное воздействие системы федеративных институтов на макроэкономическую динамику.

Во второй главе «Финансовый федерализм и проблемы управления общественными финансами в России» обсуждаются современные условия и проблемы развития субъектов Российской Федерации, в частности, проблема управления общественными финансами на субфедеральном уровне. Обсуждение теоретических вопросов бюджетного (фискального) федерализма началось в одноименной работе В. Оутса. Это понятие введено в научный обиход для выделения существенных различий и даже противоположности принципов построения финансовых основ деятельности унитарного и федеративного государств.

Строго говоря, федеративное государство предполагает функционирование системы финансового федерализма, под которой понимается четкое разграничение прав по управлению различными фондами общественных финансов по всем уровням власти. Под бюджетным федерализмом следует понимать распределение полномочий по управлению лишь бюджетными фондами.

Сужение понятия «финансовый федерализм» до понятия «бюджетный федерализм» можно объяснить тем, что в большинстве стран с федеративным устройством финансы государственных предприятий и другие фонды, находящиеся под контролем государства, относительно невелики в сравнении бюджетом, и их использование достаточно жестко регламентировано законодательством. То обстоятельство, что собственником предприятий является государство, в большинстве случаев не сказывается на их целях работы, а система «ответственного менеджмента» гарантирует государственным и муниципальным предприятиям автономию и ответственность при принятии оперативных решений.

В современной России ситуация, когда инструментами решения социально-экономических проблем зачастую являются не расходы определенных бюджетных фондов, а ресурсы внебюджетных фондов и предприятий, находящихся под контролем государства, и распределение прав и ответственности за исполнение определенных функций между органами власти и распределение прав собственности недостаточно четко закреплено, - правильнее использовать понятие финансового федерализма. В перспективе по мере изменения институциональных условий, особенно на региональном и муниципальном уровнях, можно будет использовать понятие бюджетного федерализма, или оба понятия окажутся практически тождественными.

Таким образом, исходным принципом в анализе государственной политики и системы управления социально-экономическим развитием на всех уровнях является оценка состояния и качество управления общественными финансами как основы государственного управления вообще.



Рис. 2. Структура общественных финансов

В силу того что управление общественными финансами становится основным набором инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы, полезно представить схему общественных финансов, под которыми понимается совокупность фондов, непосредственно контролируемых и управляемых государством (рис. 2).

Примерная оценка доли государственного сектора экономики России составляет около 60% ВВП. Другими словами, в распоряжении различных уровней и органов власти имеются значительные ресурсы для достижения своих целей, обеспечения экономического роста и решения других социально-экономических проблем. Поэтому решение этих вопросов в значительной степени сводится к качеству управления общественными финансами. Анализ опыта других стран с рыночной экономикой показывает, что темпы экономического роста определяются не столько долей государственного сектора в экономике, сколько четкостью разделения государственного и частного секторов и качеством управления общественными финансами в целом и финансовым
управлением государственными предприятиями и учреждениями, в частности.

Финансовый федерализм предполагает:

ь четкое распределение прав и ответственности при управлении каждым фондом;

ь устойчивость отношений по управлению общественными финансами;

ь наличие системы координации и согласования политики по управлению общественными финансами;

ь ответственный менеджмент как принцип управления общественными финансами;

ь четкое определение целей социально-экономической и финансовой политик и их согласование;

ь прозрачность управления общественными финансами.

Соблюдение этих принципов особенно важно в федеративном государстве, поскольку несогласованность целей и инструментов социально-экономической и финансовой политики в таких государствах неизбежно создает огромные трудности и чревата разрывом целостности страны.

Анализ развития межуровневых финансовых отношений в Российской Федерации показывает, что эти принципы в первое десятилетие ее существования в основном не выдерживались, и результаты финансовой политики как федерального центра, так и субъектов РФ имели разрушительные последствия для экономики и социальной сферы как России в целом, так и регионов. Так, анализ фактического дефицита региональных бюджетов как разницы между фактическими расходами и собственными доходами показывает, что если бы финансовый кризис 1998 г. не начался на федеральном уровне, он непременно произошел бы в результате финансовой политики подавляющего числа субъектов РФ.

Причины создавшегося положения видятся в следующем:

1. Экономика (и добавим, политика) слабо структурирована. В советское время принятие решений происходило в рамках высокоцентрализованной системы государственного управления, главным образом в центральном аппарате, министерствах и ведомствах под контролем комитетов КПСС. Такая система исключала публичность принятия решений, а структуризация общества вытеснялась структуризацией бюрократии. В результате к началу реформ после удаления КПСС как основной системообразующей и контрольной структуры стала неизбежной экономика и политика «физических лиц». Наличие и особая роль организованных групп, «кланов» и «команд» в современной российской экономической и политической жизни не опровергает, а подтверждает данный тезис, поскольку эти группы и команды строятся под лидера.

2. Высокая степень монополизации экономики, которая являлась прямым следствием существовавшей системы управления. В результате экономика регионов определяется результатами работы небольшого числа предприятий, от них же зависят структура и направления использования бюджетных и иных финансовых ресурсов региона.

3. Недостаточно четкое разделение функций уровней и органов власти, являющееся продолжением идеи совмещения законодательных и исполнительных функций в советах разных уровней и их соподчинения. Результатом явились споры о приоритете той или иной ветви
власти в начале 90-х годов, постоянное вмешательство законодателей в решение оперативных вопросов управления (в ущерб другим функциям) и непрерывные попытки исполнительных властей создать управляемые законодательные органы.

4. Проблема «захвата» органов власти и управления. Согласно теории «захвата» (capture theory), группы с особыми интересами могут «захватывать» органы власти и использовать их для достижения своих целей. В России эта проблема усугублялась недостаточно четким разделением сфер деятельности и ответственности уровней и органов власти, а также избыточной хозяйственной деятельностью властных структур и неразвитостью структур гражданского общества. В стратегическом плане переплетение власти и бизнеса является опасной тенденцией. Выход видится в более четком отделении функций государственного управления и хозяйственной деятельности органов власти, а также в повышении прозрачности всей деятельности органов власти, особенно в налогово-бюджетной сфере. Отметим, что «захват» власти не тождественен коррупции, хотя их экономические последствия сходны.

5. «Захват бизнеса». В отличие от других стран, в регионах России «захват» был улицей с двусторонним движением: наряду с влиянием бизнеса на государство имело место и подчинение предприятий государственным органам власти и управления. Перечислим основные формы такого захвата:

· создание государственных предприятий, не имеющих никакого отношения к выполнению государственных (муниципальных) функций, прежде всего речь идет о финансовых предприятиях;

· предоставление фактических льгот и привилегий (тарифы, бюджетные ссуды, отсрочки и рассрочки по уплате налогов, прямое бюджетное финансирование, снижение или отказ от арендной платы и т.д.) отдельным предприятиям в обмен на «лояльность» и участие в государственных программах;

· допущение накопления дебиторской задолженности бюджету и внебюджетным фондам с последующим обменом задолженности на «лояльность»;

· передача государственных предприятий и предприятий-банкротов в управление назначенным фирмам;

· неконкурсное распределение государственного заказа.

Результатом фактического подчинения бизнеса власти является то, что материальные и финансовые потоки на территории региона регламентируются властными органами: поставщики и потребители прикрепляются друг к другу, ограничивается привлечение внешних инвестиций и конкуренция, фактически вводится прямое регулирование цен на многие виды продукции. «Захват» бизнеса является фактически неформальной национализацией.

Приведенный выше анализ относится преимущественно к последнему десятилетию прошлого века. Анализ последних программных документов Правительства РФ показывает, что федеральные органы власти осознают угрозы, проистекающие из неэффективной системы управления общественными финансами на всех уровнях власти. В частности, ставятся задачи разделения полномочий между ветвями, уровнями и органами власти. В политике управления государственной собственностью переносятся акценты с приватизации на формирование системы ответственного менеджмента. Появилась большая определенность в выборе модели федеративных отношений. Федеральный центр осознал свою ответственность за повышение качества управления на субфедеральном и муниципальном уровне.

В третьей главе «Диагностика социально-экономического развития и состояния общественных финансов региона» обосновываются цели, задачи, объект исследования и процедуры диагностики как особого типа исследования. Обосновано, в частности, включение в число основных задач диагностики исследование состояния общественных финансов и системы управления региона.

Выделены следующие характеристики диагностики как особого рода аналитического исследования:

Комплексный характер. Оценка дается развитию региона в целом и охватывает все основные стороны его развития. В этом диагностика отличается от других исследований, направленных на изучение важных, но все-таки отдельных сторон развития региона (конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности, развитии человеческого потенциала и т.д.) и построение рейтингов на их основе. Кроме того, она отличается от экспертизы, целью которой является оценка определенного документа (программы, отчета, решения и т.д.).

Практическая направленность. Диагностика призвана установить основные проблемы в социально-экономическом развитии региона, определить причины их возникновения и сформулировать рекомендации по преодолению негативных тенденций и решению проблем. В этом диагностика может отличаться от научно-исследовательских работ, от которых не требуется формулировка рекомендаций.

Горизонт исследования. Для выявления и анализа проблем, формулировки обоснованных оценок и выводов необходима обработка информации за достаточно длительный период - порядка 5-10 лет. Минимальная продолжительность ретроспективы составляет 3-4 года. В этом диагностика отличается от мониторинга, который оперирует текущей информацией.

Простота используемых методик. Поскольку потребителями результатов диагностики являются лица, не всегда владеющие современными методами научного исследования, следует, по возможности, избегать использования сложного методического аппарата, в частности, экономико-математических моделей.

Воспроизводимость и наглядность представления результатов. Полученные результаты должны быть легко проверяемыми и иметь однозначное толкование. Это обстоятельство также ограничивает применение сложных вычислительных процедур и экономико-математи-ческих моделей. Дело в том, что использование экономико-мате-матических моделей в качестве инструмента анализа заставляет принимать большое количество дополнительных гипотез и предположений, предъявляет гораздо более высокие требования к исходной информации и влечет необходимость ее адаптации к требованиям модели.

Доступность исходной информации. В соответствии с предыдущими тезисами диагностика должна базироваться в основном на официальной информации и не требовать сложных и дорогостоящих специальных исследований. В случае если используются экспертные оценки, то, во-первых, должна быть представлена методика получения таких оценок, во вторых, должны быть доступны первичные результаты
опросов.

Степень стандартизации методики диагностики. Наименее стандартизованным исследованием региона является научное исследование, в котором автор свободен в выборе методологии и методики, а также источников информации, которые в наибольшей степени соответствуют поставленным целям, особенностям изучаемого объекта, опыту, знаниям и даже привычкам исследователя. Наиболее стандартизованной и формализованной является система мониторинга, в рамках которой можно использовать только строго определенные индикаторы, рассчитываемые по строго определенной методике для сопоставимости результатов в пространстве и во времени. Диагностика занимает промежуточное положение, поскольку должна базироваться на использовании системы сопоставимых индикаторов, но их число может быть существенно больше, чем в системе мониторинга, часть этих индикаторов
может носить качественный характер, а сам перечень индикаторов не может быть жестко зафиксирован.

Относительный характер оценок. Диагностика состоит в сравнении фактического развития и состояния объекта с некоторым эталоном, в качестве которого выступают наиболее успешные регионы страны (в частности, сходные с данным по уровню развития, экономико-географическому положению и т.д.), сам регион в прошлом, некоторая нормативная модель, выработанная на обобщении опыта других регионов или зарубежного опыта. В любом случае оценки носят сравнительный характер.

Формулировка рекомендаций. Поскольку основными потребителями результатов диагностики являются органы власти, констатация проблем, выявление их причин и оценка последствий недостаточны. Рекомендации не всегда могут носить конкретный характер. В некоторых случаях возможна констатация проблемы, и рекомендации состоят в ее дальнейшем специальном исследовании и более тщательной проработке направлений ее решения.

Подобно медицинской и технической диагностике следует различать полное комплексное обследование региона и диагностику как более узкое и более формализованное исследование. Граница между ними размыта и определяется в основном ресурсами, выделяемыми на проведение исследования, в том числе временем, отпущенным на проведение работ, количеством и квалификацией экспертов, доступностью информации. С этой точки зрения диагностику можно определить как минимальное исследование, необходимое для выявления, описания и идентификации проблем, установление отклонений от желаемого состояния объекта и формулировки содержательных выводов и рекомендаций.

Выделяются следующие области диагностики:

Область диагностики	Цель диагностики	Предметная область
Социально-экономическое положение региона	Оценка изменений относительного положения региона в сравнении с другими регионами России	Динамика валового регионального продукта (ВРП)
Структурные сдвиги в экономике региона	Выявление направлений структурных сдвигов и оценка их влияния на относительное положение региона	Структура ВРП, валовой добавленной стоимости по отраслям экономики, динамика и структура инвестиций в нефинансовый сектор
Состояние общественных финансов региона	Оценка состояния и динамики общественных финансов региона	Динамика и структура общественных финансов, изменение структуры бюджета
Система управления общественными финансами	Оценка качества управления общественными финансами	Планы и отчеты о фактическом социально-экономи-ческом развитии региона
Принципы и политика в области управления общественными финансами (цели, приоритеты)	Оценка результатов политики и соответствия состояния общественных финансов провозглашенным целям	Планы и отчеты о социально-экономическом развитии региона, планы и отчеты по элементам системы общественных финансов
Нормативно-правовая и методическая база системы управления (НПиМБ)	Оценка соответствия НПиМБ целям управления, федеральному законодательству, кодексам лучшей практики	Региональные нормативно-правовые акты, внутренние регламенты и методики расчетов
Практика реализации решений	Оценка соответствия практики реализации решений требованиям НПиМБ	Отчеты, результаты аудиторских проверок, экспертные оценки

Методология диагностики социально-экономического развития региона достаточно хорошо разработана и представляет собой следующую последовательность действий:

1) на основании данных о динамике ВРП оценивается относительное социально-экономическое положение региона и его изменение за рассматриваемый период;

2) на основании данных о структуре ВРП оценивается влияние структурных сдвигов на экономику региона;

3) на основании данных о структуре производства оцениваются тенденции в отраслях экономики, прежде всего промышленности и инфраструктуры.

4) на основании данных о структуре производства, демографической и налоговой статистики оцениваются пространственные сдвиги в экономике региона.

Гораздо менее проработанной в научном плане является методология комплексной оценки состояния общественных финансов региона, включая систему управления общественными финансами.

Цель разработки методологии проведения диагностики состоит в построении аналитического инструментария, позволяющего:

· провести оценку финансового состояния региона;

· выявить существующие проблемы, сильные и слабые стороны в системе управления региональными финансами;

· сформулировать конкретные решения по реформированию системы управления региональными финансами.

Методология диагностики включает:

Ё концепцию диагностики;

Ё перечень областей исследования с выделением целей и границ областей исследования;

Ё систему взаимосвязей отдельных областей исследования;

Ё систему принципов и процедур отбора областей исследования на основании результатов диагностики финансового состояния региона;

Ё набор методик диагностики отдельных областей исследования.

Показатели, характеризующие финансовое состояние региона, объединены в следующие группы:

1) индикаторы экономического положения региона;

2) индикаторы состояния областного бюджета;

3) индикаторы состояния бюджетов муниципальных образований;

4) индикаторы формирования и использования средств внебюджетных фондов;

5) индикаторы функционирования государственных и муниципальных предприятий;

6) индикаторы кредитоспособности, сбалансированности и ликвид-ности системы региональных финансов.

Разработка индикаторов, характеризующих каждую подсистему общественных финансов, не представляет серьезной проблемы. Гораздо труднее выделить минимальный перечень индикаторов, достаточный для диагностики состояния подсистемы.

Для каждого индикатора устанавливаются интервалы значений, соответствующих высокому, среднему или низкому уровню соответствия параметрам целевой модели. Оценка значения индикатора определяется на основании соответствия тому или иному интервалу и принимает значения от 0 до 1. Сводные оценки по группам индикаторов представляют собой средние (простые или взвешенные). Нормированная сумма сводных оценок является комплексной оценкой финансового состояния региона.

Таким образом, в результате диагностики финансового состояния региона определяются:

значения отдельных индикаторов и их соответствие значениям целевой модели;

сводные оценки по перечисленным выше группам индикаторов;

комплексная оценка финансового состояния региона.

Завершающим этапом диагностики является выработка рекомендаций по реформированию системы управления региональными финансами. Полученные оценки позволяют не только охарактеризовать финансовое состояние региона, выявить наиболее проблемные области, но выявить те управленческие процессы, диагностика которых требуется в первую очередь. Для проведения диагностики рекомендуется выделить следующий перечень потенциальных областей исследования (управленческих процессов):

- бюджетный процесс;

- межбюджетные отношения;

- налоговая политика и практика предоставления льгот и осво-бождений;

- тарифная политика и регулирование естественных монополий;

- долговая политика;

- управление имуществом;

- управление расходами.

Выделенные области исследования характеризуют основные элементы системы управления региональными финансами. Каждая из них характеризуется степенью влияния на финансовое состояние региона, собственной нормативно-правовой и методической базой и системой реализации решений.

Предложенная схема позволяет выделять проблемные подсистемы (управленческие процессы) исходя из целевых установок (приоритетов) администрации, сводных оценок финансового положения региона и отдельных индикаторов. Такой подход позволяет более четко выделять проблемные области (процессы) в системе управления общественными финансами для последующего детального исследования.

Определение областей диагностики на основании целей администрации

Целевая установка	Области исследования
Повышение деловой активности и инвестиционной привлекательности региона	Тарифная политика администрации и регулирование естественных монополий Система предоставления налоговых льгот и освобождений Прозрачность налогово-бюджетной политики и системы управления региональными финансами
Увеличение объема и оптимизация структуры доходов регионального и муниципальных бюджетов	Тарифная политика администрации и регулирование естественных монополий Система предоставления налоговых льгот и освобождений Система управления имуществом
Увеличение объема и повышение качества услуг, финансируемых за счет бюджетных средств	Тарифная политика администрации и регулирование естественных монополий Система управления расходами Система межбюджетных отношений Система управления качеством предоставления бюджетных услуг
Повышение целевого характера использования средств и усиление контроля и отчетности за расходованием средств	Бюджетный процесс Прозрачность налогово-бюджетной политики и системы управления региональными финансами Система управления имуществом

Определение областей диагностики на основании оценки финансового состояния региона

...