Финансовый федерализм и управление общественными финансами на субфедеральном уровне

Предложенная методика была реализована на примере Новосибирской области. На основании данных о динамике ВРП можно сделать вывод о том, что несмотря на значительный инновационный и инвестиционный потенциал и благоприятное экономико-географическое положение, а также значительное ускорение экономического роста после 2000 г., область далеко не восстановила свои позиции в РФ, которые она занимала в середине 90-х годов и, тем более, до начала перестройки. Данные об изменении структуры ВРП показывают, что структурные сдвиги в экономике области в целом благоприятны и способствуют экономическому росту, но явно недостаточны.

Место регионов юга Западной Сибири по показателю душевого ВРП среди регионов России

На основании расчета значения индикаторов, характеризующих финансовое состояние Новосибирской области, были получены следующие сводные оценки (нормированные суммарные оценки) по группам индикаторов за 1999-2001 гг.:

Сравнение индикаторов социально-экономического развития области, значение которых в последние годы может быть признанно удовлетворительным или даже хорошим, с оценкой финансового состояния области говорит о том, что экономический рост имеет неустойчивый характер.

Особой проблемой для большинства субъектов РФ является высокая внутрирегиональная дифференциация параметров социально-экономического развития. К сожалению, макроэкономические показатели для уровня ниже субъекта РФ не рассчитываются. Для оценки пространственного развития региона были предложены три индикатора:

1) сокращение численности постоянного населения за 5 последних лет по отношению к численности постоянного населения;

2) отношение объема поступлений в бюджетную систему РФ к среднему (или максимальному) значению показателя по региону;

3) отношение оценки валового муниципального продукта (ВМП) в расчете на 1000 жителей, рассчитанной на основе данных по производству валовой добавленной стоимости, к среднему (или максимальному) значению показателя по региону.

Полученные данные могут использоваться

ь для количественной оценки результатов социально-экономической и налогово-бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне;

ь для результатов политики в части межбюджетных отношений;

ь для выделения депрессивных муниципальных образований в целях обоснования и оценки эффективности программ их санации и других мероприятий региональной политики на субфедеральном уровне.

ь \

Рис. 3. Результаты расчетов изменения численности населения (1), удельных поступлений в бюджетную систему РФ (2)и оценки удельного ВМП (3) по городам и районам Новосибирской области за 1999-2002 гг.

Анализ тенденций пространственного развития области выявил высокий уровень дифференциации муниципальных образований и тенденцию к увеличению разрыва между показателями развития муниципальных образований.

Таким образом, состояние общественных финансов Новосибирской области в рассматриваемый период не отвечало требованиям целевой модели. Это означает, что необходима диагностика отдельных элементов системы управления общественными финансами Новосибирской области. В качестве первоочередных объектов диагностики были выбраны бюджетный процесс, система межбюджетных отношений и система управления расходами.

В четвертой главе «Диагностика управленческих процессов на субфедеральном уровне» рассмотрены методические вопросы диагностики отдельных подсистем (процессов) системы управления общественными финансами: бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами. Принята следующая последовательность изложения материала: сначала кратко излагаются основные характеристики целевой модели подсистемы (области исследования), потом описывается состояния этой подсистемы в Новосибирской области по результатам анализа фактических данных за 1999-2002 гг. и, наконец, приводятся расчетные значения индикаторов, характеризующие состояние подсистемы управления за данный период.

Сравнение выводов на основании экспертного анализа и на основании оценки формализованной системы индикаторов показывает удовлетворительное качество диагностики подсистем управления на основе формализованной системы индикаторов.

Схема диагностики подсистем (процессов) управления принята следующей. Последовательно определяются оценки индикаторов:

1) финансового состояния региона, на которые оказывает наибольшее влияние данный процесс;

2) качества самого процесса;

3) нормативно-правовой и методической базы процесса;

4) практики реализации решений.

Сводные оценки по отдельным подсистемам (процессам)

Приведенные выше данные позволяют сделать следующие выводы:

Ё Исследованные управленческие процессы оказывают существенное воздействие на состояние общественных финансов области.

Ё Качество управления в данных областях в рассматриваемый период оказывало скорее негативное воздействие на комплексную оценку состояния общественных финансов области.

Ё Оценка качества управленческих процессов была ниже оценки качества нормативно-правовой и методической базы и практики реализации решений. Это означает, что основные резервы повышения качества управления следует связывать с выбором целей и приоритетов политики как основной функции планирования, поскольку качество нормативно-правовой и методической базы управленческих процессов, уровень исполнительской дисциплины и системы контроля имели более высокую оценку.

Анализ сводных оценок и оценок отдельных входящих в них индикаторов позволяет сформулировать конкретные рекомендации по совершенствованию системы управления общественными финансами.

В пятой главе «Оценка прозрачности управления общественными финансами в Новосибирской области» раскрывается понятие прозрачности применительно к управлению общественными финансами на субфедеральном уровне.

Проблема прозрачности управления общественными финансами, прежде всего, бюджетного процесса и налогово-бюджетной политики была осознана сравнительно недавно. Для частных корпораций проблема прозрачности решалась как «сверху» - под воздействием изменений законодательства и правительственных решений, явившихся следствием серий банкротств и связанных с ними экономических и социальных потерь, так и «снизу» - с целью использования информационной открытости корпорации для привлечения инвестиций и усиления общественного признания. Кроме того, прозрачность рассматривается как механизм неценовой конкуренции.

До недавнего времени прозрачность управления общественными финансами считалась синонимом представительной демократии, поскольку ограничения властных полномочий, накладываемые системой разделения властей, и политические риски, связанные со злоупотреблениями в сфере управления общественными финансами, должны были автоматически превышать возможные выгоды политиков и чиновников от злоупотреблений, принятия популистских или непродуманных решений.

Финансовые кризисы и коррупционные скандалы последних лет показали, что проблема прозрачности носит фундаментальный характер. Последний из таких кризисов, разразившийся в 1997 г. в Юго-Восточной Азии, заставил аналитиков МВФ перевести проблему прозрачности управления общественными финансами и, в частности, налогово-бюджетной политики из научно-исследовательской плоскости в практическую и придать ей международный статус. В том же направлении стали переосмысливать проблему и неправительственные организации, в частности, Центр бюджетных и политических приоритетов (Center for Budget and Policy Priorities).

Прозрачность в налогово-бюджетной сфере означает открытость общественности информации о структуре и функциях органов государственного управления, намерениях налогово-бюджетной политики, счетах государственного сектора и налогово-бюджетных прогнозах. Под общественностью понимаются все лица и организации, интересующиеся вопросами разработки и проведения налогово-бюджетной политики и управлении общественными финансами.

В Кодексе лучшей практики МВФ, принятом в 1998 г., зафиксированы следующие принципы и рекомендации:

v четкость роли и функций органов власти, что подразумевает не только распределение функций, но и наличие механизмов координации деятельности властей в налогово-бюджетной сфере, четкость разделения государственного и частного секторов, координацию планов государства и частного сектора;

v общественная доступность информации, что означает обязательство со стороны государства обеспечивать полноту, доступность и сопоставимость всей публикуемой налогово-бюджетной информации, данных о состоянии общественных финансов;

v открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности. Здесь главным требованием является приближение отчетности к международным стандартам;

v независимые гарантии достоверности: наличие внешнего аудита, самостоятельность статистических органов, открытость властей для независимых проверок и доступность результатов проверок.

Хотя название Кодекса акцентирует внимание на проблемах доступности информации в налогово-бюджетной сфере, фактически, исходя из зафиксированных в нем принципов и требований, следовало бы говорить о стандарте качества управления общественными финансами. Кодекс задает структуру и шаблон (целевую модель), позволяющую оценить качество управления общественными финансами. Более того, поскольку такая оценка дополняется требованием гласности и раскрытия информации, то речь идет не только о качестве управления, но
и об одном из важнейших механизмов гарантии качества управления. Существенное отличие от других кодексов лучшей практики заключается в том, что данный Кодекс, по утверждению авторов, задает в качестве модели не лучшие образцы, а минимальный стандарт системы управления. Вместе с тем анализ документа показывает, что этот минимальный стандарт для многих стран, включая Россию, определенное время может оставаться целевой моделью.

Требования минимального стандарта прозрачности применительно к бюджетной информации и материалам учета должны включать:

внебюджетную деятельность;

первоначальные и уточненные бюджетные оценки за два предшествующих года;

сведения об условных обязательствах и налоговых расходах, квазибюджетной деятельности;

данные об объеме и структуре задолженности;

сведения о практике налогово-бюджетной отчетности;

сроки публикации отчетности.

В настоящее время органы власти субъектов РФ существенно различаются по степени открытости. Но даже лидирующие в этой области регионы публикуют далеко не все из перечисленных выше данных. Еще более интересным для общественности является требование публикации прогнозных данных и приоритетов налогово-бюджетной политики, что является необходимым условием для создания системы стратегического планирования.

Инструментом оценки прозрачности является специально разработанная анкета, предназначенная для заполнения специалистами органов исполнительной власти и включающая преимущественно качественные вопросы. Эта анкета достаточно сложна для заполнения как по причине очень широкого охвата различных аспектов управления общественными финансами (что создает трудности для узких специалистов), так и из-за того, что использует непривычную терминологию. Поэтому анкета обычно адаптируется, исходя из целей исследования и особенностей страны и региона.

Для оценки прозрачности налогово-бюджетной политики и практики управления общественными финансами в Новосибирской области автором была адаптирована анкета (вопросник) МВФ. Экспертный опрос проводился в августе-сентябре 2002 г. В опросе приняло участие 34 специалиста областной и городских (районных) администраций. Результаты опроса вошли в отчет по проекту «Диагностика финансового состояния и качества управления региональными финансами в Новосибирской области».

В 2000 г. группой специалистов центра «Стратегия» (Санкт-Петер-бург) с участием автора были разработаны анкеты экспертного опроса по оценке прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе для субъекта РФ и муниципального образования. Экспертные опросы проводились в 7 регионах страны в январе 2001 и 2002 гг. Принципиальные отличия между анкетами заключались в том, что адаптированная анкета МВФ охватывает более широкий круг проблем, в частности, вопросы, относящиеся к взаимодействию властей и государственных и частных предприятий, но не рассматривает вопросы участия общественности в бюджетном процессе.

Обе анкеты предлагают экспертам 3-5 вариантов ответа на вопросы. Каждый из вариантов ответов получает оценку от 0 до 1. Усредненные результаты экспертных опросов приведены на рис. 4 и 5.

Максимальное значение, равное 1, означает, что все эксперты выбрали «наилучший» вариант ответа. Минимальное значение при оценке на тот или иной вопрос позволяет выделить наиболее проблемные области как в части открытости и публичности процессов принятия решений, информированности общественности о планах и результатах деятельности органов власти, так и судить о качестве самой системы управления общественными финансами.

Все экспертные опросы дают сходные результаты и достаточно однозначно выделяют проблемные области в системе управления общественными финансами в Новосибирской области. Более того, эти результаты удачно дополняют друг друга. Наибольшие проблемы, по результатам опроса, имелись в системе долгосрочного социально-экономиче-ского планирования и в ее интеграции с финансовым планированием, а также с информированием общественности о планах и программах администрации.

Улучшение ситуации с прозрачностью системы управления общественными финансами в Новосибирской области (см. рис. 5) объясняется прежде всего действиями федеральных властей по двум главным направлениям: совершенствование федерального законодательства в налогово-бюджетной сфере и принятие эффективных мер по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным. Вместе с тем федеральный центр является и главным возмутителем спокойствия в регионах, поскольку резкие изменения федерального законодательства приводят к нестабильности региональной нормативно-право-вой базы.

Рис. 4. Результаты экспертного опроса по модифицированной анкете МВФ

Рис. 5. Результаты экспертного опроса в соответствии с методикой
центра «Стратегия» (модифицированная методика СВРР)

Централизация полномочий и ресурсов как на уровне федерального центра, так и субъектов РФ (равно как и переход на казначейскую систему исполнения бюджетов) приводит к большей прозрачности бюджета, но и одновременно к снижению уровня самостоятельности, и в конечном счете ответственности региональных и особенно муниципальных органов власти. Механизм распределения прав и ответственности по расходным полномочиям между органами власти РФ и субъекта РФ по-прежнему оценивается как недостаточно четкий и стабильный.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ИЗ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Результаты диссертационного исследования позволяют сформулировать следующие выводы.

1. Для понимания сущности и эволюции федеративного устройства в различных странах, в том числе и в Российской Федерации, принципиальным исходным пунктом для анализа являются понятия социально-экономической дифференциации и правовой асимметрии и соотношение этих понятий при анализе моделей федеративного устройства. В «правильно» построенной федерации эти механизмы работают таким образом, что правовая асимметрия и политика федерального центра приводят к ускорению экономического роста и снижению социально-экономической дифференциации субъектов федерации.

2. Модель государственной политики в условиях асимметрии экономических субъектов (индивидуумов), предложенная Дж. Бьюкененом, может быть использована для анализа федеративного устройства государства. Эта модель объясняет эмпирически установленные факты циклического развития федеративных отношений, взаимосвязь экономического роста и выбора модели федеративного устройства. Она помогает операционализировать понятия социально-экономической и правовой асимметрии субъектов федерации и дифференциации социально-экономического пространства страны. Модель позволяет определить варианты государственной политики в условиях федеративной системы и выявить возможности и ограничения такой политики. С ее помощью можно объяснить взаимосвязи между федеративным устройством и экономическим ростом, смену моделей федеративных отношений и приоритетов социально-экономической политики, обосновать региональную политику в качестве одного из важнейших приоритетов развития федеративного государства.

3. Введено понятие финансового федерализма и обосновано его соотношение с используемым в настоящее время понятием бюджетного федерализма. В условиях переходной экономики, когда формальные институты находятся в процессе формирования, значительные финансовые потоки, контролируемые государством, не находят отражения в бюджете, а налогово-бюджетная политика во многом является производной от социально-экономической политики, проводимой через внебюджетные фонды, тарифную политику, управление государственным имуществом и т.д. Для анализа государственного воздействия на экономику более адекватным является использование понятия финансового федерализма.

4. Ретроспективный анализ развития федеративных отношений в Российской Федерации позволил выявить основные периоды (этапы) развития федеративных отношений в России, установить взаимосвязи между макроэкономической политикой федерального центра, развитием институтов федерализма, политикой субъектов РФ и результатами социально-экономического развития и состоянием общественных финансов. Показано, что меры по упорядочению и регламентации федеративных отношений и синхронизации налогово-бюджетной политики федерального центра и регионов, использования других инструментов управления общественными финансами приносят плоды в виде ускорения экономического роста.

5. Важнейшим условием развития федерализма является качество системы управления на субфедеральном и муниципальном уровнях. Устойчивость и обоснованность проводимой этими уровнями власти социально-экономической политики, важнейшими инструментами которой являются меры по управлению общественными финансами, находящимися в распоряжении соответствующих органов власти, является непременным условием устойчивого развития регионов и Российской Федерации в целом. Традиционно наибольшее внимание исследователей привлекает исследование политики федерального центра по отношению к регионам. Но для устойчивого развития страны не меньшее значение имеет политика, проводимая на субфедеральном и муниципальном уровне, во многом определяемая их собственной системой управления.

6. Обосновано место диагностики социально-экономического развития, состояния общественных финансов и качества управления субъектов РФ в системе аналитических задач. Сформулированы требования к диагностике как к особому типу аналитической работы. Предложена методическая схема диагностики финансового состояния и качества управления общественными финансами региона. Такая схема позволяет в рамках существующей социально-экономической и налогово-бюджет-ной статистики с минимальным использованием внутренней отчетности выявить наиболее проблемные области в управлении общественными финансами региона. Методологической основой предлагаемого подхода является формирование целевой модели качества управления (своего рода кодекса лучшей практики) и сравнение фактического состояния систем и процессов управления и их элементов с указанной моделью.

7. Предложена система индикаторов, позволяющая связать показатели социально-экономического развития региона и состояния общественных финансов с отдельными подсистемами системы управления общественными финансами региона, в частности с качеством нормативно-правовой базы и практикой функционирования системы управления (системы принятия решений и их реализацией).

8. Предложена упрощенная методика расчета оценки валового регионального продукта на муниципальном уровне (ВМП). Использование этого индикатора позволяет (наряду с использованием других показателей) выявить тенденции пространственного развития региона, дать оценку налогово-бюджетной политике властей и системы межбюджетных отношений в ретроспективе, а также может служить количественным критерием при выработке решений.

9. Разработаны целевые модели для отдельных процессов управления региональными финансами (областей исследования): бюджетный процесс, межбюджетные отношения, управление расходами, учитывающие особенности институциональной структуры современной России. Разработана система индикаторов, позволяющая оценить степень соответствия указанных процессов требованиям целевой модели. Проведенный анализ фактического состояния отдельных подсистем и процессов управления общественными финансами в Новосибирской области и формализованная диагностика тех же объектов приводят к близким выводами и рекомендациям.

10. Оценка прозрачности системы управления общественными финансами региона может служить в качестве комплексной оценки качества управления на субфедеральном и муниципальном уровне. Адаптированы применительно к российской действительности отдельные методики оценки прозрачности системы управления общественными финансами. Разработан инструментарий оценки прозрачности в виде анкет экспертного опроса. На основе анализа результатов экспертного опроса получены оценки факторов, определяющих уровень и динамику прозрачности системы управления общественными финансами в Новосибирской области, выявлены сильные и слабые стороны в системе управления общественными финансами.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Монографии и брошюры

1. Новосибирск. Анализ бюджетного процесса в Новосибирской области и городе Новосибирске (предисловие, редакция, разд. 1-3). - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2000. - 8 п.л. (личный вклад - 3,8 п.л.)

2. Совершенствование межбюджентных отношений в регионе. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2000. - 10,2 п.л. (личный
вклад - 3,8 п.л.).

Разделы и главы в монографиях

1. Концепция социально-экономического развития г. Новосибирска в первые десятилетия XXI века, раздел IV// Новосибирск на рубеже XXI века: перспективы развития и инвестиционные возможности. - Новосибирск: Новосибирский институт информатики и регионального управления, 2000. - 1 п.л.

2. Бюджетное регулирование финансовых потоков в трехуровневой системе «федеральный центр - субъекты Федерации - административные районы и муниципалитеты» в интересах сокращения региональной асимметрии// Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. - Новосибирск: ЭКОР, Сибирское соглашение, 2000. - 2 п.л. (личный вклад - 0,5 п.л.).

3. Развитие межрегиональной интеграции в России (разделы 1-2)// Региональная политика, направленная на сокращение социально-эконо-мической и правовой асимметрии. - Новосибирск: ЭКОР, Сибирское соглашение, 2000. - 2 п.л. (личный вклад - 0,7 п.л.).

4. Проект СИРЕНА: методы измерения и оценки региональной асимметрии (гл. 1-2 и 9)/ Под ред. С.А. Суспицына. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2002 (личный вклад - 4,0 п.л.).

5. Проект СИРЕНА: влияние государственной политики на региональное развитие (гл. 1, п. 2; гл. 5, п. 3)/ Под ред. С.А. Суспицына. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2002 (личный вклад - 2,0 п.л.).

6. Пространственные трансформации в российской экономике (гл. 7). - М.: ЗАО «Экономика», 2002 (личный вклад 0,6 п.л.).

Статьи в периодических и научных изданиях

1. Денежные суррогаты: экономические и социальные последствия// Вопросы экономики. - 1997, № 10. - 0,5 п.л. (личный вклад - 0,3 п.л.).

2. Моделирование и оценка бюджетной политики в регионах Западной Сибири//: Проект СИРЕНА: модели оценки региональной политики. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 1999. - 1,7 п.л. (личный вклад - 0,8 п.л.).

3. Налоговая и бюджетная политика в Новосибирской области// Макроэкономические и региональные аспекты Российских реформ (на примере Сибири и Дальнего Востока). - Новосибирск: Сибирское соглашение, 1999. - 2 п.л. (личный вклад - 1,0 п.л.).

4. Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение»: основные принципы деятельности и направления работы// Журнал Northeast Asia A la Carte. Center for Northeast Asian Studies, Tohoku University, 1999, vol. 2. - 1 п.л. (личный вклад - 0,3 п.л.).

5. Комплексная оценка инвестиционных проектов в регионе// Анализ и моделирование экономических процессов переходного периода в России. Вып. 4. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2000. - 1,7 п.л. (личный вклад - 0,6 п.л.).

6. Новосибирская область: диагностика и поиск стратегии развития// Регион: экономика и социология. - 2000, № 3. - 1,2 п.л. (личный вклад - 0,4 п.л.).

7. Анализ эффективности централизации государственных финансов на субфедеральном уровне// Прикладной бюджетный анализ. - СПб.: Санкт-Петербургский ГПЦ «Стратегия», 2001. - 1,0 п.л.

8. Концепция межбюджентых отношений в регионе// Регион: экономика и социология. - 2001, № 3. - 0,9 п.л. (личный вклад - 0,3 п.л.).

9. Экономические основания бюджетного федерализма// Регион: экономика и социология. - 2001, № 4. - 1,1 п.л.

10. Цели, критерии и пределы государственного регулирования// Теория и практика становления институтов рынка в постсоветской России. - Новосибирск: Издательский центр НГУ, 2001. - 0,5 п.л.

11. Методические рекомендации по общему анализу бюджетного процесса и бюджета муниципального образования// Прикладной бюджетный анализ: методика и подходы. - СПб.: Норма, 2002. - 0,8 п.л.

12. Анализ межбюджетных отношений в интересах общественности (на примере муниципальных образований Новосибирской области)// Прикладной бюджетный анализ: методика и подходы. - СПб.: Норма, 2002. - 1,7 п.л. (личный вклад - 0,8 п.л.).

13. Анализ и обоснование расходов на целевые программы// Прикладной бюджетный анализ: методика и подходы. - СПб.: Норма, 2002. - 1,4 п.л.

14. Опыт участия независимых экспертов в работе органов власти как форма общественного участия в бюджетном процессе// Общественное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии. - Санкт-Петербург: Норма, 2002. - 1,1 п.л.

15. Трансформация федерализма и региональной политики в России на рубеже веков// Регион: экономика и социология. - 2002, № 3, с. 3-33. - 1,8 п.л. (личный вклад - 0,9 п.л.).

16. Сбережения и финансовые инвестиции: вопросы теории и российская действительность// Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: социально-экономические науки. Т. 2. Вып. 1. - Новосибирск: Изд-во НГУ, 2002, с. 50-57. - 0,8 п.л. (личный вклад - 0,4 п.л.).

17. Бюджетный процесс на региональном и муниципальном уровне// Экономика: вопросы школьного экономического образования».- 2002. № 3, с.18-24. - 1,0 п.л.

18. Проблемы привлечения инвестиций в экономику Новосибирской области// П. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2002 (личный вклад - 0,6 п.л.).

19. Бюджет города и проблемы бедности// Новосибирск: прикладной бюджетный анализ. Аналитические доклады экспертов. - Новосибирск, 2002. - С. 6-14. - 1 п.л.

20. Оценка инвестиционной активности в регионах России// Регион: экономика и социология. - 2003, № 1. - С. 113-132 (личный вклад - 0,7 п.л.).

21. Анализ прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе Новосибирской области// Бюджетный процесс: анализ прозрачности и общественного участия. - СПб.: ИК «Синтез», 2003. - С. 61-77. - 1 п.л.

22. Проблемы российского федерализма и экономический рост/ Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: социально-экономические науки. Т. 3. Вып. 1. - Новосибирск: Изд-во НГУ, 2003. - С. 131-145. - 1,2 п.л.

Размещено на Allbest.ru