В соответствии с действующей редакцией БК РФ, на данный момент после упразднения Резервного фонда, ФНБ формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации, а также доходов от управления фондом (начиная с 2021 года). Там же. Процедура наполнения осталась по сути той же, что и для Резервного фонда, с незначительными изменениями бюджетных правил в части базовой цены на нефть. В 2017 году она законодательно закреплена на уровне 40 долларов США/баррель, а начиная с 2018 года подлежит ежегодной индексации на 2%. Там же. - Ст. 96.6

2.2 Основные направления использования средств суверенных фондов

Организационная структура

Основными субъектами, участвующими в процессе управления суверенными фондами России являются Правительство РФ, Министерство финансов и Центральный Банк. Правительство является собственником средств фондов и, соответственно, учредителем управления. В круг его полномочий входит

- установление общего порядка управления средствами,

- утверждение инвестиционной декларации,

- определение требований к финансовым активам, а также установление их предельных долей в общем объеме размещенных средств,

- определение нормативной валютной структуры,

- определение перечня субъектов, в обязательства которых можно размещать средства.

Министерство финансов выступает в роли стратегического управляющего. Оно в соответствии с порядком, установленным Правительством,

- утверждает нормативные доли разрешенных финансовых активов,

- утверждает нормативную валютную структуру,

- определяет порядок взаимодействия с Федеральным казначейством и Банком России при проведении расчетов по счетам фондов,

- производит управление средствами фондов посредством приобретения иностранной валюты и ее последующего размещения на валютных счетах в Центральном банке,

- ведет и предоставляет отчетность.

Отдельные полномочия по управлению фондами также возлагаются на Центральный банк, который является оперативным управляющим и выплачивает проценты за использование средств по договорам банковского счета. Схему организационной структуры можно найти в Приложении 4.

Анализ управления средствами фондов также представляет собой обязательную часть данной работы, так как инвестиционная составляющая является одним из важнейших моментов функционирования суверенных фондов. Пунктом 2 статьи 96.11 БК РФ установлено, что целями управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния является не только «обеспечение сохранности средств указанных фондов», но также и «обеспечение стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе».Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СПС КонсультантПлюс - Ст. 96.11 Здесь важно отметить, что характер инвестирования средств фонда определяется его целевым назначением, поэтому разделение Стабилизационного фонда в 2008 году позволило установить разные стратегии инвестирования средств обоих фондов.

Структура размещения средств Резервного фонда

БК РФ предусмотрено размещение средств обоих фондов в иностранную валюту и определённые финансовые активы Там же. Ст. 96.11. Структура законодательно разрешенных финансовых активов и их предельные доли для Резервного фонда представлены в таблице нижеДанные с официального сайта Минфина России URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/reservefund/management/ (Дата обращения: 03.04.2018):

Таблица 6. Структура законодательно разрешенных финансовых активов и их предельные доли для Резервного фонда.

Целевое назначение ФНБ как фонда сберегательного типа, предполагающее более долгосрочную перспективу по сравнению с Резервным, подразумевало и более широкий перечень разрешенных активов для данного фонда. Помимо указанных выше активов, в него также включались депозиты во Внешэкономбанке, депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации, долговые обязательства юридических лиц, а также паи инвестиционных фондов. Иными словами, при управлении средствами ФНБ было предусмотрено их вложение в более рискованные и, соответственно, высокодоходные активы.

Однако на практике до 2013 года структура размещения средств обоих фондов мало различалась и состояла преимущественно из государственных облигаций стран с высоким кредитным рейтингом. Отличие проявлялось лишь в том, что средства ФНБ дополнительно размещались на долгосрочных депозитах Внешэкономбанка, инвестиции же в такие законодательно разрешенные активы, как акции и паи инвестиционных фондов до конца 2015 года не осуществлялись. Таким образом, закономерен вывод о крайне консервативном характере инвестиционной стратегии, используемой при управлении средствами суверенных фондов. Относительно недавно в 2015 году средства ФНБ было решено инвестировать в привилегированные акции кредитных организаций и российские инфраструктурные проекты, значимые для развития российской экономики (см. Приложение 5).

Рисунок 5. Фактическая структура активов средств ФНБ на 01.03.2018

Рисунок 6.Фактическая валютная структура средств ФНБ на 01.03.2018

Доходность фондов

Недостаточная доходность фондов является одним из основных предметов критики управления их средствами (см. Приложение 6). Как было отмечено выше, инвестиционная политика управления средствами суверенных российских фондов на протяжении почти всего времени их функционирования носила консервативный характер. Для Резервного фонда, являющего по своей сути стабилизационным, такая политика признается оправданной, так как размещение средств в высоколиквидных активах с низким уровнем риска делает возможным при необходимости оперативно их мобилизовать для осуществления мероприятий по поддержке бюджетной системы и национальной экономики в целом. Мастеров А.И. Повышение эффективности управления суверенными фондами как Источник обеспечения развития российской экономики // Финансы и кредит. 2016. №33 (705).

Что же касается ФНБ, его средства вполне могли бы быть вложены в более рискованные активы, учитывая сберегательный характер фонда, который подразумевает достижение долгосрочных целей и допускает инвестирование в менее надежные, но вместе с тем высокодоходные активы. В Приложении 6 представлены данные о доходности фондов с 2010 года. Изменение инвестиционной политики управления средствами и нормативной структуры финансовых активов ФНБ является одной из задач, которые ставит перед собой Минфин на 2018 год. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов Более полная оценка проблем и возможностей данного аспекта управления будет представлена далее.

Глава 3. Проблемы управления суверенными фондами России и перспективы их развития

3.1 Основные проблемы в области управления суверенными фондами

В данной главе будут рассмотрены основные проблемы, которые удалось выявить в ходе исследования.

Нестабильность бюджетного законодательства

Прежде всего необходимо отметить в качестве таковых нестабильность бюджетного законодательства. Период функционирования российских фондов пока нельзя считать длительным, однако за относительно недолгое время их существования изменения, касающиеся порядка их наполнения, использования и размещения средств, производились регулярно. С 2018 года вступила в силу уже четвертая по счету версия бюджетных правил. Бесспорно, данный момент имеет позитивные стороны - это означает, что процедура формирования фондов постоянно совершенствуется: если бюджетные правила не отвечают критериям достаточной эффективности, обнаруживается нецелесообразность или даже невозможность их применения в процессе, их пересмотр является логичным решением. Однако тогда встает вопрос о том, насколько качественным и точным был процесс планирования и разработки правил, если они столь часто впоследствии оказывались непригодными. Также важно отметить, что для реализации последовательной бюджетной политики, нацеленной на обеспечение устойчивости системы государственных финансов, частый пересмотр бюджетных правил нельзя назвать позитивной тенденций, так как это зачастую порождает риски принятия необоснованных бюджетных решений.

Приостановление правил и чрезмерное необоснованное использование средств (наращивание расходов)

Внимания заслуживает не только пересмотр правил, в основном рациональный и небезосновательный, но и их приостановление, которое зачастую таковым считать было нельзя. С одной стороны, в кризисный период это было необходимой мерой, так как способствовало повышению гибкости параметров бюджета, что в свою очередь было необходимо для обеспечения бюджетной сбалансированности, как было показано выше. Однако, с другой стороны, приостановление действия некоторых норм в отношении управления нефтегазовыми доходами затруднило возращение к правилам впоследствии, так как, по сути, ограничения по распоряжению нефтегазовыми доходами таким образом снимались. В итоге это привело к необоснованному увеличению расходов федерального бюджета и недопоступлению средств в фонды даже в условиях растущих цен на нефть в 2010-2012 г.г. Иными словами, наращивание расходов в посткризисный период не всегда было обосновано необходимостью проведения антикризисных мер. Например, критике подвергается тот факт, что нерационально большой объем средств был направлен на финансирование крупных инфраструктурных проектов в рамках подготовки к Олимпиаде-2014, саммиту АТЭС-2012 во Владивостоке и Чемпионату мира по футболу в 2018 году Протокол № 02 заседания Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации от 22.02.2012.URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=18477&order_4=M_DATE&dir_4=DESC&page_4=846 (Дата обращения: 12.04.2018). Такое наращивание расходов в посткризисный период безусловно создавало риски для устойчивости бюджетной системы, в числе которых отмечались

- вероятность сохранения бюджетного дефицита даже в условиях высоких нефтяных цен,

- невозможность сокращения имеющихся социальных обязательств, а также перспектива роста расходов в связи с неблагоприятным демографическим трендом в условиях несбалансированности Пенсионного фонда.

Но если данные меры можно обосновать каким-либо образом, то, к примеру, изменение законодательных норм в связи с решением выкупить украинские еврооблигации в 2013 году, - уже затруднительно. В соответствии с действующими на тот момент нормативными актами, средства суверенных фондов могли размещаться только в долговые обязательства стран с высоким рейтингом кредитоспособности. Однако, когда по причинам политического характера, Правительство Российской Федерации решило разместить часть резервов ФНБ в украинские гособлигации, достаточно скоро было подписано постановление, изменяющее порядок размещения средств ФНБ и допускающий инвестирование средств фонда в облигации иностранных государств без требований к рейтингу кредитоспособности на основании отдельных решений Правительства. Постановление от 19 декабря 2013 года №1194. «О внесении изменений в Требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния. Правительство Российской Федерации»

Данное решение не было обосновано должным образом и показало, насколько просто могут меняться нормы законодательства, что в свою очередь не может не вызывать опасений относительно устойчивости системы управления средствами фонда. Здесь можно вспомнить пример Венесуэлы, где частое изменение правил накопления и использования средств привели к практически полному исчерпанию фонда, поставив экономическую стабильность страны под угрозу.

Недостаточная эффективность использования и размещения средств

В этой связи необходимо обозначить еще одну значимую проблему - недостаточная эффективность использования и размещения средств фондов, что создает риски для бюджетной сбалансированности. Отчасти данный аспект уже был рассмотрен выше при анализе изменений в законодательстве, однако следует раскрыть его более детально.

Период 2009-2010 годов является одним из наиболее значимых в истории суверенных фондов, не только российских, но и зарубежных, так как именно в тот момент правительства многих стран прибегли к использованию накопленных резервов на финансирование антикризисных мероприятий в целях поддержки национальной экономики. Неудивительно, что это создало обширное поле для исследования целесообразности и эффективности использования средств фондов и до сих пор остается предметом дискуссий.

Посмотрев на объем средств, использованных в выше указанных целях, можно заметить, что наиболее активными в плане расходования средств фондов на антикризисные меры оказались стабилизационные фонды Чили, Азербайджана и России. Причем Россия занимала одну из лидирующих позиций как по объему затраченных средств в абсолютном выражении, так и по доле расходования от общей стоимости фонда. Это, с одной стороны, продемонстрировало значимость государственных резервов и их неоценимую роль в обеспечении сбалансированности бюджетной системы и страховании ее от внешнеэкономических шоков, но, с другой стороны, также вызвало беспокойство относительно скорости расходования накопленных средств Левченко А.В. Суверенные инвестиционные фонды как стабилизаторы национальных экономик // Вестник Финансового университета. 2011. № 1. С. 67-75..

Инвестиционная составляющая

Одной из проблем, традиционно рассматриваемых при анализе управления средствами суверенных фондов, является недостаточно продуманная инвестиционная политика и относительно низкая доходность размещения их средств. В последние годы доходность размещения средств Резервного фонда не превышала 1%, в 2017 - составила отрицательную величину, что объясняется плохой динамикой котировок иностранных гособлигаций. Ставка по безрисковым активам держится на минимальном уровне, что обусловлено переориентацией инвесторов на рынок более высокодоходных инструментов в связи с экономическим подъемом.

В этой связи в научном и профессиональном сообществе уже не первый год ведутся разговоры о повышении эффективности управления средствами фондов, о совершенствовании инвестиционной стратегии, в частности, посредством вложения в более рискованные активы. Тем более, что зарубежный опыт, включая рассмотренный выше норвежский, демонстрировал целесообразность такого решения. Однако есть ряд препятствий, не позволяющих на сегодняшний день реализовать эти намерения, часть из которых будет рассмотрена ниже.

Несовершенная организационная структура

Одним из шагов в данном направлении была попытка в 2013 году создать специализированный институт - Российской финансовое агентство (далее - РФА), которое бы непосредственно отвечало за управление средствами фондов, используя при этом менее консервативную инвестиционную политику. Однако данный законопроект так и не был принят по ряду причин, и вместо создания РФА предлагалось поискать другие способы повышения эффективности управления средствами Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах. URL: http://kremlin.ru/acts/news/18332 (Дата обращения: 12.04.2018)

. В том числе предлагалось, к примеру, расширить инвестиционную декларацию Центрального Банка. Но и этого до сих пор не произошло: Центробанк, в соответствии с действующим законодательством, все еще не имеет права вкладывать средства фонда в корпоративные акции и облигации.

Из всего вышесказанного вытекает одна наиболее фундаментальная проблема - несовершенство организационной структуры управления, выражающееся в отсутствии специализированного института, отвечающего за управление средствами фондов или же в крайнем случае отсутствии необходимых полномочий и инструментов, закрепленных за управляющими субъектами (Минфином России и Центральным банком). Круг задач Министерства финансов как органа исполнительной власти в принципе ограничен, и следует помнить, что в основном в него входят функции нормативного регулирования. Для осуществления эффективного управления средствами у него нет ни соответствующего инструментария, ни инфраструктуры, ни опыта. Эта же проблема касается Банка России, не обладающего рядом необходимых полномочий для проведения более агрессивных инвестиционных действий.

Наиболее интересной для исследования с этой точки зрения представляется опыт управления средствами ФНБ, так как его инвестиционная стратегия предполагала менее консервативный характер и предусматривала более широкий перечень финансовых активов по сравнению с Резервным. После объединения фондов данная проблема еще более актуализируется, так как управление средствами одного фонда сопряжено с большей ответственностью, не допускающей крупных просчетов. Отдельного внимания в этой стезе заслуживает инвестирование средств ФНБ в самоокупаемые инфраструктурные проекты, что является предметом острых дискуссий. Необходимо выделить ряд проблем, которые не позволяют назвать данный способ размещения средств достаточно эффективным.

В бюджетном послании на 2014-2016 года президент отмечал необходимость, во-первых, «единого, понятного механизма отбора проектов и предоставления ресурсов, во-вторых, «независимого технического аудита и экспертизы с участием бизнес-сообщества», и, наконец, «использования механизмов частно-государственного партнёрства». При этом президент также подчеркивал, что вложения в данные проекты характеризуется высокой надежностью, «безусловной возвратностью». Однако данные положения не совсем соответствуют действительности.

Прежде всего отметим, что ряд вложений связан с большим уровнем риска, так как по некоторым из проектов не установлен срок окупаемости, что, соответственно, делает контроль за своевременным возвратом средств фонда трудноосуществимым. По части проектов установлена крайне низкая доходность, по другим не установлена вовсе. (По проекту модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей» (БАМ) 0,01% в 2015-2019 гг. и 2,98% -- с 2020 г, по проекту сооружения АЭС «Ханхикиви-1» в Финляндии - не установлена) Сангинова Л. Д. Роль Фонда национального благосостояния в реализации инфраструктурных проектов: опыт и перспективы // Экономика. Налоги. Право. 2016. №1. .

Кроме того, Счетная палата не раз отмечала «системные недостатки и проблемы» при реализации некоторых инфраструктурных проектов, основными из которых являются нарушение сроков, низкий уровень строительных работ, несоблюдение договорных обязательств подрядчиками Официальный сайт ТАСС. URL: http://ach.gov.ru/press_center/news/29990 (Дата обращения: 22.04.2018). Наибольшую обеспокоенность вызывают такие проекты, как, например, строительство ЦКАД, по которому зафиксирована невыполняемость ряда работ и ввиду этого выделение большего, чем того требуется, объема средств из ФНБ. Также, например, отмечается, что в отношении проекта «Строительство «интеллектуальных сетей» было выявлено несоблюдение подрядчиком установленных договором сроков поставки и монтажа оборудования. Необходимо сказать и о недостаточном уровне государственно-частного партнёрства, выражающемся в недофинансировании некоторых проектов за счет иных источников, также предусмотренных паспортами проектов, что создает дополнительные риски для средств ФНБ.

Таким образом, можно сделать вывод о недостаточно эффективном использовании размещенных средств ФНБ в ряде случаев, что в свою очередь в значительной степени повышает риски вложенных в проекты средств фонда.

Много вопросов и к процедуре отбора проектов. Так, например, по крайней мере 2/12 проекта были отобраны без применения оценки стратегического обоснования, предусмотренную 991 постановлением Постановление Правительства РФ от 05.11.2013 N 991 (ред. от 25.08.2017) «О порядке проведения оценки целесообразности финансирования инвестиционных проектов за счет средств Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе» (БАМ, Транссиб и ЦКАД). Еще один недостаток в данном аспекте - излишнее сосредоточение средств в проектах, инициатором которых выступает одно юридическое лицо: так, под руководством ОАО РЖД сейчас находится 5/12 утвержденных проектов.

Из всего выше сказанного вытекает важная проблема, заключающаяся в том, что действующие Методические указания по проведению оценки целесообразности финансирования проектов за счет ФНБ не обеспечивают должного уровня прозрачности процедуры отбора проектов и объективности при принятии решений. Необходимо усовершенствовать процедуру отбора инвестиционных проектов, а также оценки целесообразности их финансирования за счет ФНБ. В противном случае такой подход создает существенные риски невозврата средств и может отрицательно повлиять на объем поступлений в фонд и даже привести к его исчерпанию, что в свою очередь несет и угрозу для бюджетной устойчивости.

Отсутствие долгосрочной инвестиционной стратегии

Часто критике подвергается отсутствие долгосрочной инвестиционной стратегии. На данный момент говорить о проведении подобной политики проблематично, так как ввиду экономической и бюджетной нестабильности в приоритете оказывается ликвидность, возможность быстро высвободить средства для текущих нужд. Также нужно учитывать недостаточный объем фонда, составляющий 3,9% ВВП против 7%, утвержденных законодательно в качестве целевого. В соответствии с действующей редакцией закона о федеральном бюджете в 2018 году предусмотрено чистое использование средств ФНБ в размере 400 миллиардов рублей, в последующие годы это также не исключается. Кроме того, есть обязательства по финансированию инфраструктурных проектов, которые необходимо довести до конца, а также обязательства, пусть и небольшие, по софинансированию добровольных пенсионных накоплений. То есть на данный момент нельзя игнорировать ряд ограничений, мешающих реализации более совершенной инвестиционной политики, рассчитанной на более длительную перспективу.

3.2 Предложения и рекомендации по совершенствованию механизмов управления суверенными фондами России

Выше были рассмотрены основные проблемы, присущие политике управления суверенными фондами России. В данном разделе предпринята попытка предложить ряд рекомендаций, способных решить часть из них и повысить эффективность управления, а также будут рассмотрены перспективы развития действующего ныне ФНБ.

Как было отмечено выше, одной из основных проблем выступала нестабильность бюджетного законодательства и частый пересмотр бюджетных правил, что в какой-то момент позволило использовать средства фондов не совсем по назначению, и, соответственно, привело к увеличению темпа их расходования. Для того, чтобы этого не случилось в будущем, необходимы более жесткие законодательные ограничения, а также следование принятым бюджетным правилам, которые, в свою очередь, должны быть продуманы более тщательно.

Иными словами, должен быть повышен уровень бюджетной дисциплины. Как можно увидеть выше, средства фондов сыграли немаловажную роль в решении серьезных экономических проблем, с которыми сталкивалась Россия на протяжении длительного времени, поэтому закономерен вывод о важности накопленных резервов, способных подстраховать бюджетную и экономическую системы в случае подобных шоков. Рассмотрев опыт двух зарубежных стран с совершенно разными системами использования и управления средствами, несложно увидеть насколько остро стоит вопрос бюджетной дисциплины и следования установленным бюджетным правилам. На данный момент одной из задач, стоящих перед Правительством, является сохранение и приумножение государственных резервов. Кроме выше названной меры в лице повышения дисциплины в отношении растраты средств, решению этой задачи способствовало бы совершенствование политики управления средствами фонда, которой также был посвящен довольно существенный раздел работы, где было выявлено немало проблем.

Суть многих вышеуказанных недочетов лежит, по нашему мнению, в организационной структуре управления фондов. Обсуждение повышения эффективности управления средствами фондов велось довольно длительное время, производилась серьезная работа по проработке концепции Российского финансового агентства - структуры, на которую планировалось возложить соответствующие полномочия с целью совершенствования управления средствами Резервного фонда и ФНБ, однако это так и не было реализовано по ряду различных причин. Несмотря на то, что данный вопрос стоял на повестке дня еще в 2013 году и именно тогда предлагалось поискать альтернативные пути повышения эффективности управления средствами фонда, на деле это так и не было реализовано.

О преимуществах создания подобной структуры говорит рассмотренный выше опыт Норвегии, а также свидетельствуют довольно низкие показатели доходности размещения средств российских фондов. Однако, поднимая новостной фон того периода, можно заметить, что противоречий и несовершенств в предлагаемом законопроекте было, действительно, немало: к наиболее существенным из них относятся, к примеру, запланированная организационно-правовая форма агентства в виде открытого акционерного общества, а также не совсем прозрачные формы контроля за деятельностью организации. Но в то же время не совсем понятно, почему попытки устранить данные противоречия и поиски оптимального решения не были продолжены. На наш взгляд, с учетом норвежского опыта, а также недочетов, указанных политическими и государственными деятелями, наиболее приемлемыми вариантами могли быть предложены

- учреждение Инвестиционного департамента Банка России, аналогичного норвежской структуре. На данный департамент могли бы быть возложены соответствующие полномочия по более эффективному размещению и управлению средствами суверенных фондов и реализации инвестиционной стратегии на долгосрочную перспективу. В то же время данная структура была бы в составе публично-правого института, что, в целом, решило бы проблему организационно-правовой формы, и в то же время обладала бы соответствующей инфраструктурой и инструментами.

Учитывая, что структура размещения средств ФНБ с недавнего момента была изменена путем расширения инвестиционного портфеля, то закономерен вывод о том, что усложнилась и процедура управления средствами фонда, поэтому создание специализированной структуры было бы очень кстати.

- также возможен вариант внесения определенных изменений в закон о Центральном Банке Российской Федерации, расширяющих его полномочия, в том числе, разрешающих использование более рискованных инструментов, в частности, покупку корпоративных акций. Однако опять же в отсутствие качественного риск-менеджмента и возможностей для проведения тщательного анализа ситуации на рынке, таким образом создаются высокие риски потери средств. Поэтому так или иначе создание специализированной структуры по управлению средствами суверенных фондом было бы рациональным решением. Другой вопрос в объеме затрат, необходимого для осуществления данной меры.

Кроме того, одной из проблем в данном разрезе отмечалось размещение средств в инфраструктурные проекты и высокие риски невозврата вложенных средств, виной чему несовершенный и непрозрачный механизм отбора данных проектов. Иными словами, по отдельному решению Правительства деньги могут быть вложены без достаточных на то оснований. Учитывая то, что сейчас важнейшей задачей является сохранение средств ФНБ, дальнейшее управление должно быть более ответственным и продуманным. Причем это касается не только размещения средств, поскольку, как было показано выше, зачастую средства фондов и использовались не совсем в соответствии с действующим законодательством и заданным курсом политики, а в соответствии с отдельными решениями Правительства. На практике получается, что проведение более агрессивной политики долгое время не разрешалось, даже когда это, в принципе, было возможно с учетом значительного объема фондов и относительно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, одновременно с этим средства вкладывались в инфраструктурные проекты с неустановленными доходностью и сроком окупаемости, что само по себе уже несло значительные риски при заведомо низкой доходности.

Таким образом, необходимо совершенствование процедуры отбора данных проектов и оценки целесообразности их финансирования за счет средств ФНБ, что обеспечило бы больший уровень прозрачности и подотчетности. Решением здесь опять же может стать создание или выделение некоторой структуры, наделённой полномочиями по контролю за использованием и размещением средств фонда.

Сейчас нормативная величина ФНБ установлена в размере 7% ВВП, после достижения которой можно будет говорить уже и о совершенствовании инвестиционной стратегии, о вложении в более доходные инструменты.

А. Силуанов заявил, что такого размера фонд достигнет уже в 2019 году. Также министр напомнил, что в 2017 году при сохранении текущей конъюнктуры, ожидается поступление нефтегазовых доходов в размере 3% ВВП, которые планируется направить в ФНБ. При таком раскладе объем ликвидных средств фонда составит 6,5% ВВП к концу 2018 Официальный сайт РИА Новости. URL: https://ria.ru/economy/20180117/1512785987.html (Дата обращения 03.05.2018). Также следует отметить, что одной из задач, которую ставит Минфин России, является формирование такого резерва, который позволил бы финансировать расходы и обязательства в течение трёхлетнего периода в случае возможных экономических шоков. При этом следует помнить, что теперь ФНБ сочетает в себе функции сберегательного и стабилизационного фонда. Однако на наш взгляд, такая позиция обнаруживает краткосрочный горизонт управления, преимущественно свойственный фондам стабилизационного типа, что было уместно в случае с Резервным фондом. Учитывая, что цели ФНБ в виде обеспечения стабильной работы механизма пенсионной системы сохранены, необходима проработка более долгосрочных программ.

Заключение

Переходя к заключительной части работы, необходимо обратиться к гипотезе и цели, сформулированным вначале. Тщательный анализ зарубежного и российского опыта управления суверенными фондами, включающий изучение правил накопления фондов, основных направлений использования их средств, особенности правового регулирования, организационной структуры и инвестиционной политики, позволил, во-первых, достигнуть поставленной цели, заключающейся в оценке эффективности функционирования российских суверенных фондов, во-вторых, - подтвердить гипотезу о наличии объективных путей совершенствования существующей модели их управления.

Одной из особенностей, присущих модели управления суверенными фондами в России, можно выделить частые изменения в правилах накопления и использования их средств. Это, с одной стороны, является свидетельством постоянной работы по совершенствованию правового регулирования и управления средствами фондов, а также позволяет обеспечить гибкость некоторых параметров бюджета в ответ на постоянно меняющиеся экономические условия, когда возникает необходимость. Однако, с другой стороны такой подход вызывает вопросы к качеству разработки и планирования данных правил и, кроме того, существенно увеличивает риски принятия необоснованных бюджетных решений, как это было показано в работе. Главным подтверждением тому являются, в частности, наращивание расходов в посткризисный период и чрезмерное расходование средств Резервного фонда в период приостановки действия бюджетных правил.

Поэтому из данной проблемы логично вытекает следующая, выражающаяся в недостаточной эффективности использования и размещения средств фондов. Несмотря на то, что отрицать неоценимую роль Резервного фонда в преодолении последствий обоих кризисов (2008-2009, 2015-2015) и поддержании устойчивости бюджетной системы, мало кто решится, покритиковать отдельные направления использования его средств, найдется немало желающих. Однако, критика, как показало исследование, не была бы безосновательной. Анализ опыта Венесуэлы, где частое изменение правил накопления и использования средств фонда, а также систематическое финансирование за его счет дефицита бюджета, привели к практически полному исчерпанию фонда, что устранило возможность поддержать экономическую стабильность страны в кризисный период, также ярко демонстрирует опасность такого подхода. В то же время, приняв во внимание обратный пример Норвегии, где ограничения по использованию нефтегазовых доходов являются довольно жесткими, был сделан вывод о том, что повышение бюджетной дисциплины и более строгое соблюдение бюджетных правил вкупе с более тщательной их проработкой являются необходимым условием для дальнейшего сохранения и приумножения средств российского ФНБ в дальнейшем.

Решению данной задачи также способствует грамотное управление его средствами, которое на протяжении всего периода функционирования суверенных фондов в России таковым назвать сложно. Относительно невысокая доходность российских фондов и недостаточно продуманные инвестиционные стратегии также были выделены в качестве негативных сторон. Обращаясь опять же к успешному опыту Норвегии, фонд которой является одним из самых крупных именно благодаря грамотному размещению нефтяных сверхдоходов, сделан вывод о необходимости более тщательной проработки политики управления средствами ФНБ.

В этой связи также были рассмотрены недостатки существующей структуры размещения средств ФНБ, в частности, финансирование за его счет самоокупаемых инфраструктурных проектов, что, во-первых, не совсем соотносится с его назначением, во-вторых, как было показано, создает существенные риски невозврата средств. Недостаточно прозрачная процедура отбора проектов, низкая или неустановленная доходность по ряду из них, а также системные недостатки при их реализации, говорят о необходимости ужесточения контроля за соблюдением методических рекомендаций по отбору проектов и совершенствования процедуры оценки целесообразности их финансирования за счет средств ФНБ.

Суть многих вышеуказанных проблем лежит в организационной структуре управления фондами, которая не позволяет осуществлять эффективное управление средствами и достигать более высоких показателей доходности, в частности ввиду того, что у главных субъектов управления, Минфина России и Центрального Банка, на данный момент отсутствуют для этого соответствующий опыт, полномочия, инфраструктура. Учет норвежской практики доказывает целесообразность вложения в более рискованные активы, однако, с учетом качественного риск-менеджмента и глубоко анализа финансового рынка. Это в свою очередь приводит к выводу о необходимости создания специализированной структуры, отвечающей за осуществление инвестиционного управления фондами, например, выделение в качестве таковой Инвестиционного управления в составе Банка России.