Аспекти взаємодії територіальних громад та органів місцевої виконавчої влади агломерації задля спільного економічного розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Проблематиці концентрації фінансових, людських та інтелектуальних ресурсів задля отримання конкурентних переваг і підвищення конкурентоспроможності присвячено надзвичайно багато фундаментальних наукових праць та навіть науково-популярних статей. Лише їх неповний перелік зайняв би весь обсяг, що передбачений для статті. Однак, навіть найбільш ґрунтовні, і об'ємні праці у цій сфері не приділяли достатньо уваги спільній ролі територіальних громад, і зокрема, в межах агломерацій. Влив територіальних громад, що належать до агломерації на конкурентоспроможність регіонів і їх економічний розвиток досліджений в Україні також недостатньо. Розглянемо аспект концентрації спільних зусиль територіальних громад агломерації для економічного розвитку та підвищення конкурентоспроможності регіону.

Безумовно, процеси взаємодії суміжних органів місцевого самоврядування і місцевої виконавчої влади мають вплив на стан бізнес-клімату (у широкому сенсі), а отже, і економічного розвитку в регіоні. Відсутність їх взаємодії та іноді навіть конфронтація, зумовлені як об'єктивними причинами: недосконалістю чинного законодавства, зокрема адміністративно-територіального устрою, та розподілу відповідних повноважень [1, с.57-58], [2, с.31], [3], так і суб'єктивними: політичним і місцевим егоїзмом місцевих еліт, стають перешкодами на шляху економічного розвитку. Ця проблема (щодо об'єктивних факторів) є добре відомою серед фахівців конституційного права і тривалий час обговорювалась широким колом науковців, експертів-дослідників, а також безпосередньо на форумах, що організовувались Фондом підтримки місцевого самоврядування при Президентові України, Асоціацією міст України, Конгресом місцевих та регіональних влад України, рядом інших організацій. Відомі дослідження: В.Кампо, В.Князєва, В.Кравченка, В.Куйбіди, М.Пітцика, М.Пухтинського, А.Ткачука та багатьох інших дослідників. Основні публікації були присвячені аналізу саме об'єктивних так і суб'єктивних причин, що до цього призвели і переважно стосувались проблемних аспектів конституційного права.

Проблематика налагодження горизонтальної взаємодії (співробітництва, співпраці, партнерства) між органами місцевого самоврядування в Україні задля економічного розвитку та залучення інвестицій у регіони є недостатньо вивченою. Лише останнім часом за підтримки ряду міжнародних проектів в Україні проведено кілька круглих столів і семінарів на цю тематику, однак глибоких комплексних досліджень та наукових публікацій на цю тему не має. Зокрема, про важливість цього з точки зору просторового розвитку територій написано, зокрема, в [4. с.110] та [5,. с.29.] та вирішення проблем землекористування [6, c.146].

Нижче більш детально зупинимось на питаннях термінології.

Однією з форм горизонтальної взаємодії органів місцевого самоврядування у світі є «Intermunicipal cooperation» (IMC - абревіатура, англ..), що у дослівному перекладі українською - Міжмуніципальне співробітництво.

Важливо відрізняти цей термін від здавалося б тотожного «Inter-Municipal Collaboration» (Міжмуніципальна співпраця), що часто зустрічається у зарубіжній літературі та праві ЄС. Це термін визначено Європейською Декларацією прав міст, що є складовою Європейської Хартії міст (European Urban Charter) [7]. Скорочене написання його має таку ж абревіатуру IMC). Останній, є більш широким за своєю суттю і також означає міжмуніципальну співпрацю між містами різних країн В глосарії [7] термін трактується наступним чином: «18. Міжмуніципальна співпраця - означає, що громадяни мають право та зацікавлюються брати пряму участь у зовнішніх зносинах своєї громади». І далі, там же: «…Одним із ключових положень Хартії є ідея співробітництва та солідарності: між місцевими властями всередині держав - членів Pади Європи з метою забезпечення кращої якості життя в урбанізованих зонах з визнанням також додаткових вигод, обов'язків та можливостей, що виникають в результаті участі країн Центральної та Східної Європи;…. та, що досить важливо, між містами всієї Європи та за її межами, а також за межами держав». На саме міжнародному аспекті цього поняття наголошує і [8, c.419]: «Основним інструментом багатостороннього співробітництва є євро регіон - асоціація транскордонної, міжрегіональної (міжмуніципальної) співпраці, …».

Також варто розглянути термін «Intermunicipal consolidation» або «міжмуніципальної консолідації» (який через подібну абревіатуру та певну співзвучність можна сплутати з наведеними вище, які все ж мають дещо інший сенс), що характеризує явище, яке полягає в об'єднанні адміністративних ресурсів різних суміжних громад з метою економії видатків. Наприклад, створення єдиного для кількох мерій відділу економічного розвитку або об'єднання кількох одразу відділів, що виконують подібні функції з різних громад в кілька централізованих підрозділів в одному з населених пунктів. Відразу зазначимо, що в Україні при нинішньому законодавстві в практичному використанні цього терміну не має значного сенсу. До моменту прийняття актів, що урегулюють процеси укрупнення громад в Україні цей термін сьогодні може бути цікавим лише для науковців, що займаються теорією муніципального права та місцевим економічним розвитком.

Дуже імовірно, що тут муніципальне право та практика відреагували на запити реальної економіки, адже процеси концентрації капіталу, кластеризації та, зрештою, глобалізації показали, що вони не визнають не те що адміністративних меж між населеними пунктами, а й часто державних кордонів. Здається очевидним, що компаніям які працюють в межах кластеру набагато зручніше мати справу з один адміністративним суб'єктом, ніж з великою кількістю дрібних.

В Україні питання горизонтальної взаємодії органів місцевого самоврядування , зокрема у сфері економіки сьогодні ще не набуло глибокого практичного змісту. Але, все ж варто зазначити, що у прийнятому в липні 2010 року Бюджетному кодексі є поняття «об'єднання територіальних громад, створеного відповідно до закону», отже можемо сподіватись, що поняття міжмуніципальної взаємодії у всіх його аспектах може знайти своє відображення не лише в глосарії, а й на практиці.

Принципи IMC є достатньо вивчені у зарубіжних джерелах, так наприклад, в [9] [10, c. 7], [11] подається узагальнена інформація на прикладі штату Нью-Йорк (США).

Отже, проаналізуємо суть терміну: «міжмуніципальне співробітництво», який стосується взаємодії між суміжними громадами. Автор вважає, що взагалі міжмуніципальне співробітництво (IMC) і взаємодія територіальних громад в межах агломерації буде мати певні відмінності, а отже спробує більше акцентувати увагу на способах налагодженні економічної співпраці суміжних громад, органів місцевого самоврядування та місцевої виконавчої влади агломерацій задля економічного розвитку. Приклади будуть наведені нижче.

Щоб пояснити свою позицію автор спочатку процитує два акти українського законодавства які хронологічно розділяють вісім років [12] «…міська агломерація не є новою адміністративно-територіальною одиницею, а являє собою організаційне утворення, яке складається з кількох територіальних громад, що мають на меті спільну реалізацію функцій місцевого самоврядування» та [13]: «…Формування мережі державних і регіональних індустріальних (промислових) парків повинне здійснюватися … з урахуванням завдань, пов'язаних з розвитком міських агломерацій. Індустріальні (промислові) парки доцільно створювати у промислових регіонах поблизу великих міських агломерацій, але поза їх межами, крім випадків, коли є належна інфраструктура і вільні від забудови земельні ділянки безпосередньо у промислових зонах, а також екологічні умови, які дають змогу створювати індустріальні (промислові) парки у межах населених пунктів.».

Нижче автор також пояснить який зв'язок на його думку є між цими актами та чому саме питання взаємодії, співробітництва, партнерства місцевої влади стосуються питання залучення інвестицій.

Протиріччя між суміжними територіальними громадами, органами влади різних рівнів, органами самоврядування та органами місцевої виконавчої влади не залежать від рівня економічного розвитку країн. Проблема полягає в першу чергу у досконалості законодавчої бази, але й традиції державного управління, загальна політична культура також відіграють свою роль. На нашу думку, певне значення має і нерівномірність економічного розвитку і наявність депресивних територій та слабких економічно територіальних громад, що є реалією як найбагатших так і найбідніших країн. Прагнення держави та органів місцевого самоврядування до усунення цих диспропорцій розвитку частково можуть бути продемонстровані через запровадження процесів направлених на налагодження процесів взаємодії та співпраці між цими органами на локальному рівні.

Сьогодні агломерації стають центрами економічного зростання усіх країн світу. Так, доповідь відомої міжнародної консалтингової компанії "Pricewaterhouse Coopers [29] стверджує, що у 2008 році на 100 найбільших міст світу припадає 30% глобального ВВП з чітким трендом до зростання у найближчі 15-ть років. Отже, вивчення та практичне застосування вище незваних процесів разом з, очевидно, удосконаленням правового поля саме щодо агломерації може мати значний ефект.

Відомо, що нерівномірність економічного розвитку територій та густини населення функціонально пов'язані з нерівномірністю розвитку територіальних громад. Малі адміністративно-територіальні одиниці (далі скор. -АТО) та їх територіальні громади, що розташовані на значній віддалі від великих міст, як правило, мають значно нижчий індекс податкоспроможності, меншересурсів розвитку для надання якісних послуг мешканцям своїми силами, ніж поселення, що знаходяться в межах економічного впливу агломерації. У той же час, економічно більш потужні громади міст мають проблеми з обмеженістю території та забезпеченням своїх комунальних потреб ресурсами, що знаходяться за їх адміністративними межами. Очевидно, недоліки в інфраструктурному забезпеченні у свою чергу негативно впливають на інвестиційну привабливість. У той же час, в Україні проглядається тенденція до збільшення кількості адміністративно - територіальних одиниць при загальному зменшенні кількості населення на їх територіях. Так, згідно з [1, с.38] середня чисельність населення сільради в Україні скоротилась з 1800 осіб у 1991 р. до 1450 осіб у 2007 році, а кількість сільських рад зросла з 9211 (28804 населених пункти) до 10279 (28540 населених пунктів).

Очевидно, що для такої кількості дрібних громад більшість з яких є дотаційними і практично не мають фіскальної бази для формування бюджетів, особливо бюджетів розвитку, самостійно вкрай важко забезпечити належний рівень ефективності та взагалі говорити про можливість розвитку.

Нинішній адміністративно-територіальний устрій і крім того має доволі багато інших вад і потребує реформування [1, с. 30-56 ].

Це усвідомлюють не лише науковці і політики. У правовому полі України актом [14] ще понад десятиріччя тому чітко визначено практичні дії, які слід було б вчинити.

Очевидно, реформування чинного адміністративно-територіального устрою та удосконалення законодавства щодо особливостей здійснення самоврядування, зокрема щодо міських агломерацій є необхідним, але доволі тривалим процесом. Що можливо вже сьогодні варто зробити в межах чинного законодавства та як максимально ефективно використати напрацьовані в інших країнах способи забезпечення взаємодії органів самоврядування у межах агломерацій задля економічного розвитку, збільшення притоку інвестицій?

Розглянемо існуючу ситуацію в Україні. Чинна практика щодо встановлення меж населених пунктів по границі забудови продовжує залишатись вагомою перешкодою на шляху залучення інвестицій, оскільки щільність забудови практично не дозволяє вишукати в межах міста, села чи селища вільні ділянки у десятків гектарів для розташування нових об'єктів. Відомо, що більшість потужних закордонних інвесторів бажають розташовувати свої нові підприємства поблизу міст саме на ділянках, де раніше не здійснювалось промислове виробництво, тобто на «грінфілдах». Такий же підхід відображено і в Концепції створення індустріальних (промислових) парків [13]. Отже, міста маючи інституційні, інтелектуальні, організаційні, частково інфраструктурні, та певні фінансові можливості не можуть це зробити через відсутність земельного ресурсу, а села і селища не мають і цього, адже згідно із Земельним кодексом [15] право розпоряджатись земельним ресурсом за межами населених пунктів покладено на районні держадміністрації. Аналіз цієї проблематики детально зроблений в [16, с.339-369].

Роботи Перру, Маршалла, Крісталлера, Портера та ряду інших вчених доводять чому потужні промислові інвестори прагнуть працювати у першу чергу саме з містами, адже саме там присутні основні необхідні локальні факторні умови, а саме: інфраструктура та необхідний ресурс кваліфікованої робочої сили.

Очевидно, що поєднання інтересів міст (ядер агломерації), сіл і селищ, що знаходяться від них у безпосередній близькості та субрегіональної (районної) влади може бути взаємовигідним, зокрема в економічній сфері, адже навіть якщо новостворене підприємство знаходиться (і зареєстроване) на території одного із суб'єктів агломерації і, очевидно, інші суб'єкти не отримуючи навіть прямого ефекту від надходження податків і платежів до своїх бюджетів все ж матимуть певний «соціальний ефект», оскільки хоча б проблема зайнятості для принаймні частини мешканців цих громад буде вирішеною.

Інтереси міст та інтереси громад населених пунктів приміських територій, очевидно, виходять за їх адміністративні межі і, задоволення цих інтересів та вирішення спільних проблем вимагають встановлення певних правових та економічних взаємовідносин між суміжними громадами. Більше того, норми [17] у п. 1.4 та 1.6 навіть встановлюють: «…Розвиток системи розселення повинен спиратися на ту мережу міських і сільських поселень, яка склалася, включаючи агломерації існуючі і ті, що формуються. ….Приміську зону слід проектувати одночасно з генеральним планом міста як єдиний господарський і планувальний комплекс з розробкою пропозицій, спрямованих на економічний і соціально-культурний її розвиток і структурно-територіальну організацію».

Логічно, що процес створення стратегічних планів розвитку для агломерацій (приміських зон їх ядер), генеральних планів повинен відбуватись за участю всіх громад цієї території. Отже, налагодження взаємовигідних і прозорих стосунків між прилеглими громадами, зокрема в межах агломерації є об'єктивною необхідністю і створює додаткові можливості для залучення інвесторів у регіон. Звичайно, ці стосунки повинні мати відповідну правову основу.

Як згадувалось вище, світовий досвід має ряд форм такої співпраці, і як відмічалось вище, це явище називається IMC.

Отже, загалом обґрунтувавши його доцільність все ж повернемось до особливостей його термінології та особливостей застосування для розвитку агломерацій.

На нашу думку, суть цього поняття буде краще відображена, якщо використати замість слова «співробітництво» - слово «партнерство» і викласти цей термін в редакції «Міжмуніципальне партнерство» (далі - ММП, абревіатура - укр., термін і скор. мої. - І.П.). Це дозволить не тільки уникнути плутанини з абревіатурою, що визначає інші поняття (див. вище), а й має сенс з точки зору мови. Терміни «співробітництво» і «партнерство» в українській мові не є тотожні. Процес передбачає наявність кількох сторін, а сторона або сторони партнерства іменуються як «партнер», «партнери». При вживанні терміну «співробітництво» назвати його учасників фактично можливо лише за власною назвою, або «сторона». При вживанні «партнерство» його учасники можуть іменуватись за власними назвами, «сторони», а також партнери. Щоб з'ясувати чи існують ці поняття (терміни) в економічній літературі і який їх зміст, за [18, с.635 ] процитуємо мовою оригіналу(рос.) терміни: «Партнер [фр. partenaire] - 1. юридическое или физическое лицо, являющееся участником совместных действий…», «Партнерство - … создается на основе договора, которым регулируются права и обязанности … (партнеров), порядок возмещения общих расходов … сроки деятельности ….». Там же [18], «сотрудничество» визначається як: «… совместное выполнение работы, совместное участие в решении проблемы или задачи, взаимопомощь».

Словник української мови [19, с.520] ці поняття визначає так: «Співробітництво - спільна діяльність, спільні дії»; «Партнер - … компаньйон, товариш у якій-небудь справі, у якому-небудь занятті».

За [20, с. 698] «Партнерство - форма організації підприємства за якої дві або більше осіб об'єднують своє майно, стають співвласниками створеного підприємства, спільно управляють виробництвом і власністю, розподіляють прибуток і несуть спільну відповідальність за своїми зобов'язаннями. Окремими особами у партнерстві можуть бути також юридичні особи, що як співвласники діють на основі укладеного договору, який регулює всі права та обов'язки партнерів». Органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади в Україні, як відомо, є юридичними особами. Термін «співробітництво» у даному виданні відсутній, а наявний лише «Співробітництво компаній» [20, с. 444] у нашому випадку - не цілком відповідає суті явища, яке ми плануємо описати за його допомогою.

Аналізуючи ці поняття і терміни можемо зробити висновок, що «партнерство» на відміну від «співробітництво» передбачає обов'язкову наявність договірної складової, що згідно чинного законодавства України є правовою основною для такої діяльності.

Отже, міжмуніципальне партнерства (ММП) - це особлива форма взаємодії громад міст, сіл і селищ.

Зазначимо, що використання цього терміну в українському правовому полі буде також не цілком коректним, оскільки поняття «муніципальна», означає належність до «муніципії», тобто органу місцевого самоврядування - територіальної громади міста, села чи селища. За означенням та відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: [21] «…районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст». В Україні суб'єктами такого співробітництва крім територіальних громади міст, сіл та селищ також повинні виступати районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Згідно чинного законодавства України функції виконавчих органів обласних і районних рад здійснюють обласні та районні державні адміністрації, які по-суті є місцевими органами виконавчої влади. Отже, тут очевидно використання слова «муніципальне» є не просто не доречним, а помилковим з точки зору теорії конституційного права.

Тому видається, що поняття «міжмуніципальне партнерство» ще більш коректно з точки зору наявних правових реалій було б встановити як: «партнерство органів місцевого самоврядування та місцевих виконавчих влад». Однак, зваживши на його громіздкість, нижче і далі використовуватимемо поняття «міжмуніципальне партнерство» (ММП), розуміючи його особливий зміст в Україні. Також, з огляду на те, що у правове поле України введено поняття державно-приватне партнерство та прийнято 01.07.2010 відповідний Закон України «Про державно-приватне партнерство» використання терміну «міжмуніципальне партнерство» також здається є виправданим. Зауважимо, що ще одним з аргументів на користь саме цього визначення є можливість уникнення плутанини через співзвучність термінів «співробітництво» та «співпраця», принаймні в абревіатурі.

Отже, Міжмуніципальне партнерство (ММП) - це особлива форма взаємодії, система юридично закріплених взаємовигідних стосунків між двома (трьома - у випадку створення ними місцевої Асоціації територіальних громад) і більше територіальними громадами, які межують між собою, що реалізуються через відповідні органи місцевого самоврядування за участю органів місцевої виконавчої влади та мають на меті досягнення певних спільних цілей для підвищення якості життя громад та економічного зростання.

Загалом, можна визначити такі ознаки ММП:

1. Наявність спільних інтересів, бажання і можливості спільного використання ресурсів для підвищення ефективності.

2. Наявність формально встановлених правових відносин між щонайменше двома органами місцевого самоврядування або щонайменше трьома, якщо на підставі Закону [22] створюється місцева Асоціація органів місцевого самоврядування.

3. Спільність меж між відповідними адміністративно-територіальними одиницями.

4. Наявність правосубєктності та юрисдикції на відповідній території. Наявність повноважень та можливість їх здійснювати.

5. Тільки власні (самоврядні) повноваження можуть бути предметом ММП. Делеговані державою повноваження можуть бути предметом ММП тільки на основі відповідних законодавчих актів.

6. Добровільність взаємних стосунків (крім випадків встановлених законодавчо).

7. Тривалість цих стосунків у часі і визначеність у просторі.

8. Взаємна вигода, зокрема економічна і взаємний обмін ресурсами.

9. Іноді суб'єктам доводиться добровільно делегувати частину своїх власних повноважень іншому органу чи юридичній особі на користь спільного і власного блага.

МПП може мати різну глибину співпраці:

1) створення постійно діючого спільного консультативного органу або багаторівневого консультативного органу (наприклад, комітет керівників громад, комітет архітекторів, комітет керівників управлінь та відділів транспорту, комітет керівників комунального господарства де представлені посадові особи від кожної сторони партнерства) без створення юридичної особи для вирішення спільних питань на основі принципу консенсусу, аналогічному до того, що діє в ЄС;

2) спільна реалізація одного короткострокового проекту на підставі багатостороннього договору;

3) створення постійно діючого органу (юридичної особи), наприклад місцевої Асоціації органів місцевого самоврядування;

4) підписання договору про постійну співпрацю в одній або кількох сферах;

5) створення спільної організації, установи, підприємства (на субрегіональному рівні) з передачею їй (йому) частини коштів (другого кошика бюджету включаючи бюджет розвитку) та деяких власних повноважень для виконання функцій на території усіх суб'єктів;

6) створення спільного органу, установи (на субрегіональному рівні) з передачею їй коштів (другого кошика бюджету включаючи бюджет розвитку) та усіх власних повноважень на території усіх суб'єктів.

Примітка. Варіант створення єдиної громади, як найвищої форма інтеграції адміністративно-територіальних одиниць і громад тут не розглядається із зрозумілих причин, зокрема, і через відсутність на даний час необхідної законодавчої бази.

Як діють механізми взаємодії, у яких сферах вони набули найширшого застосування?

Світова практика свідчить, що найчастіше таке об'єднання ресурсів відбувається у таких сферах, як: створення спільних стратегій розвитку, планування території та економічний розвиток, маркетинг території, транспорт і дорожнє господарство (включаючи будівництво доріг), розвиток комунальної інфраструктури, у першу чергу направленої на забезпечення водопостачання, збір та утилізацію твердих побутових відходів. Дуже часто у зарубіжних країнах IMC стосується таких сфер як: спільне забезпечення функціонування дитячих садків і шкіл, утримання закладів охорони здоров'я, спортивних об'єктів, установ культури. Практика функціонування шкільних (освітніх) округів в США, Канаді та ряді інших країн є широко відомою і сьогодні цей досвід впроваджується в Україні [23]. Цікавими і взаємовигідними могли б бути спільні проекти IMC направлені на спільний пошук зовнішніх фінансових ресурсів (у т.ч. грантів), створення спільних промислових зон та оптових ринків сільськогосподарської продукції.

Саме ці спільні інтереси і прагматизм економічного розвитку повинні стати вище, ніж політичні протиріччя, особисті амбіції керівників, небажання управлінців мати справу з новими юридичними актами і процедурами.

Існуюча практика в Україні показує, що у даний час така взаємодія, як правило обмежується лише двома сферами: водопостачання з єдиної мережі та спільне використання полігонів твердих побутових відходів, адже навіть найбільші за площею і кількістю населення економічно найпотужніші за рівнем бюджетної забезпеченості територіальні громади не можуть бути абсолютно самодостатніми і розмістити ці інфраструктурні об'єкти на своїй території.

Ще однією важливою сферою прикладення спільних зусиль територіальними громадами могло б бути вирішення екологічних проблем, які як відомо не визнають адміністративних меж і кордонів. Однак, чинне законодавство України практично не передбачає таких повноважень для місцевого самоврядування. Важливу роль у реалізації ряду спільних проектів ММП могли б відіграти обласні державні адміністрації та обласні ради, що згідно із законодавством України [21] є органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.

Додатковими аргументами на користь поширення практик ММП між громадами є не тільки єдина інфраструктура і спільний ринок трудових ресурсів, а й історична, культурна і ментальна спільність громад, що межують між собою. Важливим аргументом є також зміна способу життя громадян, пов'язана із значним зростанням їх мобільності і постійною необхідністю виїжджати за межі свого населеного пункту.

Дані опитувань проведеного проектами «Економічний розвиток міст» і «Локальні інвестиції та національна конкурентоспроможність» показують, що принаймні 10% працездатного населення громад Одеської агломерації працюють або проживають за межами своїх населених пунктів. Найвищим цей показник є у м. Теплодар. Майже 20% працюючих на підприємствах цього міста є мешканцями інших населених пунктів і приблизно 20% працездатного населення Теплодара працюють за його межами. Основна частка - в Одесі та на ринку «7-й кілометр», який фактично розташований впритул до межі міста Одеса на території Овідіопольського району. Тенденція до створення спільного ринку трудових ресурсів в межах агломерації демонструвала стійке зростання в період 2004-2008 рр. Можна стверджувати, що загалом в агломерації проглядається закономірність до зростання взаємної залежності територіальних громад у сенсі посилення економічних зв'язків підприємств та зростанні обсягів маятникової міграції у межах субрегіону, яке дещо сповільнилось у кризові 2008-2009 рр, але далі знову демонструє тенденцію до зростання.

У світовій практиці існують різні варіанти та приклади і неформальної співпраці органів місцевого самоврядування. Таке співробітництво, що може відбуватись навіть лише на рівні координаційного спілкування перших керівників громад (міських голів, мерів, старост, війтів і т.п.) та службовців органів місцевого самоврядування, загалом, може мати позитивні наслідки для розв'язання важливих питань, до яких належать, зокрема, економічний розвиток, міське планування та захист довкілля. Однак, ми вважаємо, що значно більшого ефекту можна досягти через формалізовану співпрацю (укладення договорів, контрактів, тощо), оскільки законодавство у сфері адміністративного права, здійснення господарської діяльності та цивільно-правових відносин вимагає їх формалізації.

Росія активно впроваджує найрізноманітніші форми горизонтальної взаємодії на рівні агломерацій. В травні 2007 року Уряд Росії на своєму засіданні розглядав проект створення Іркутської агломерації в якості пілотного. Розглядались два варіанти: створення асоціації органів місцевого самоврядування та створення нової адміністративно-територіальної одиниці Іркутського міського округу. Також відомо, що в Росії на рівні ряду агломерацій створено консультативні органи. Так у 2009 році в Ростові-на-Дону створено Координаційну раду головних архітекторів міст і районів Ростовської агломерації. Першим етапом до налагодження взаємних стосунків тут було спільне створення схеми планування територіального розвитку для координації містобудівельної політики в субрегіоні. Вважають, що такий крок суттєво підвищить інвестиційну привабливість території, а отже сприятиме динамічному розвитку регіону загалом. В Красноярському краї відбулось підписання міжмуніципальної угоди серед органів влади, що розташовані в Красноярській агломерації.

Більше того, Федеральний закон РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», прийнятий ще в 2003 році в Розділі 9, який так і називається: «Міжмуніципальне співробітництво» у статті 66 встановлює, що в кожному суб'єкті РФ створюється рада муніципальних утворень, тобто законодавець фактично спонукає до створення горизонтальних стосунків на рівні громад. Цим же актом (стаття 68), визначається, що починаючи з 2006 року представницькі органи муніципальних утворень для спільного вирішення питань місцевого значення можуть приймати рішення про заснування міжмуніципальних господарських товариств у формі закритих акціонерних товариств та товариств з обмеженою відповідальністю.

Українське законодавство [21] та [22] (у т.ч. і в новій редакції вiд 08.07.2010 № 2456-VI), що набирає чинності з 01.01.2011 р.) дозволяє територіальним громадам на підставі рішень відповідних рад об'єднувати бюджетні кошти та кошти і майно комунальних підприємств для реалізації спільних проектів. Але громади можуть об'єднувати не тільки бюджетні і комунальні ресурси. Законодавство дозволяє акціонувати комунальні підприємства, залучати кошти інших акціонерів (окрім територіальних громад), створювати приватно-публічні партнерства. Також з міркувань підвищення ефективності використання бюджетних коштів кілька органів місцевого самоврядування можуть спільно доручити надання певних послуг одній приватній компанії. Такий спосіб аутсорсингу для IMC за кордоном застосовується дуже часто. У Східній Європі публічні послуги на місцевому рівні часто надаються «комунальними підприємствами» змішаної форми власності (комунальної та приватної). При цьому муніципальну власність у певних частках представляють різні територіальні громади. Наразі існує тренд до розширення діяльності таких підприємств на території багатьох муніципалітетів Європи та Північної Америки.

Сьогодні чинне законодавство України передбачає доволі значний рівень централізації, а отже можливості органів місцевого самоврядування України створювати ММП є доволі обмежені, порівняно з ситуацією у багатьох країнах світу, але процеси децентралізації є об'єктивними і слід очікувати зростання ролі та повноважень територіальних громад.

Форма організаційного і правового оформлення співпраці громад може бути юридично дуже різна. Від багатостороннього договору цивільно-правового характеру на реалізацію окремого взаємовигідного проекту до створення юридичної особи - Асоціації.

Показовим може бути приклад взаємної співпраці в межах Одеської агломерації щодо розробки і впровадження субрегіональної стратегії підвищення конкурентоспроможності і економічного розвитку [25] в рамках Проекту міжнародної технічної допомоги «Локальні інвестиції та національна конкурентоспроможність» на основі підписаного 21 січня 2010 року Протоколу про наміри між Одеською облдержадміністраціїєю, Одеською, Теплодарською, Южненською міськими радами і районними державними адміністраціями Біляївського, Комінтерніського та Овідіопільського районів. Цей документ встановлює, що: «низка населених пунктів та адміністративних одиниць мають спільні економічні інтереси, реалізація яких має здійснюватися шляхом впровадження конкурентоспроможних економічних проектів на основі залучення вітчизняних та іноземних інвестицій…. Мета Стратегічного планування полягає у визначенні конкретних проектів, які сприятимуть економічному зростанню, підвищенню конкурентоспроможності, реалізації спільних інтересів та є доцільними з огляду на ресурси Учасників розробки стратегії».

Більш складна форма взаємодії - створення асоціації допускалась в українському законодавстві доволі давно. Закон [21], прийнятий у 1997 році, відкрив правові можливості для формування асоціацій органів місцевого самоврядування. Так у ч.1 ст. 15 цього акту зазначено: «Органи місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об'єднуватися в асоціації та інші форми добровільних об'єднань, які підлягають реєстрації відповідно до законодавства в органах Міністерства юстиції України». Важливо, що асоціаціям та іншим добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування. Згодом питання реєстрації асоціацій було закріплене відповідною Постановою Кабінету Міністрів України [26].

Нові правові можливості не тільки для юридичного оформлення таких Асоціацій, а й для забезпечення їх ефективної діяльності виникли з прийняттям Верховною Радою України окремого Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» [27]. Процитуємо Статтю 1 цього Закону: «Асоціації органів місцевого самоврядування та їх добровільні об'єднання (далі - асоціації) - добровільні неприбуткові об'єднання, створені органами місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, узгодження дій органів місцевого самоврядування щодо захисту прав та інтересів територіальних громад, сприяння місцевому та регіональному розвитку».

Відповідно до цього закону не менше трьох органів місцевого самоврядування можуть створити відповідну асоціацію з місцевим статусом. Членами асоціації можуть бути сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради. Суттєво, що згідно положень цього Закону «органи державної влади при прийнятті рішень з питань місцевого та регіонального розвитку, а також при визначенні основних напрямів державної політики щодо місцевого самоврядування взаємодіють з асоціаціями на засадах, визначених цим Законом».

Сьогодні в Україні існує реальна правова можливість інтенсифікувати місцевий економічний розвиток, зокрема в субрегіонах і агломераціях, шляхом створення місцевих Асоціацій органів місцевого самоврядування. Однак, нагадаємо, що хоч до асоціацій і можуть входити обласні та районні ради, але їх виконавчі органи, тобто обласні та районні держадміністрації залишаються поза межами цього процесу. При цьому ми повинні розуміти значущість цих органів для економічного розвитку територій. Таким чином у діючому правовому полі створення місцевої асоціації органів місцевого самоврядування не дозволить адекватно використати увесь потенціал місцевої влади для забезпечення належної горизонтальної взаємодії.

В Україні склалась певна практика створення асоціацій територіальних громад задля економічного розвитку. Територіальні громади Дрогобицької (Дрогобицько-Бориславської, Прикарпатської) агломерації, що складається з міст Дрогобич, Борислав, Трускавець, Стебник, смт. Східниця та сусідніх населених пунктів Дрогобицького району Львівської області на засадах асоціації міст та територіальних громад у 2003 році утворили Асоціацію міст і територіальних громад «Регіональна агломерація «Дрогобиччина». Ініціатором створення такої асоціації став тодішній Дрогобицький міський голова Михайло Лужицький. При розробці юридичних та економічних аспектів її створення використовувались напрацювання науковців Інституту регіональних досліджень НАН України, Дрогобицького педагогічного університету імені Івана Франка. Однією з основних причин створення цієї асоціації стали значні проблеми та суперечності у розвитку територіальних громад. Незбалансований економічний розвиток даної агломерації привів до того, що розвиток одного міста суперечить розвитку іншого та регіону загалом. Так, Дрогобич є центром агломерації, Стебник і Борислав -- промислові центри, Трускавець і Східниця -- рекреаційні. Ці населені пункти утворюють поліцентричну агломерацію. Дрогобицько-Бориславський економічний вузол характеризується розвинутою видобувною промисловістю (нафта, калійна сіль, озокерит), а також сучасними галузями обробної промисловості, що базується передовсім на привізній сировині (машинобудування, виробництво нетканих матеріалів). Одночасно, це бальнеологічний курорт міжнародного значення. Фактично, населені пункти агломерації «зрослися» між собою. Комунальна і транспортна система і спільний ринок праці демонструють взаємне проникнення за встановлені адміністративні межі. Інтенсивні економічні і культурно-побутові зв'язки, ментальна подібність та інтегрована історія міцно поєднують ці громади. Але, спільні проблеми, що виникали і мають тенденцію до поглиблення громади повинні були розв'язувати окремо. Ще у 1996 році інститут «Містопроект» розробив схему планування Дрогобицької агломерації, однак її реалізація фактично була зупинена. Використання механізмів розв'язання проблем громад шляхом спільної роботи з Дрогобицькою районною радою реалізувати було неможливо через різну правосуб'єктність і юрисдикцію, оскільки міста Дрогобич і Трускавець є містами обласного значення, а місто Стебник взагалі входить до «території» Дрогобицької міської ради.

Асоціація стала одним із можливих механізмів вирішити ряд спільних проблем громад агломерації, однак, через відсутність стратегії її розвитку, прийнятою усіма громадами агломерації та районною радою, особисті амбіції деяких місцевих політиків ця асоціація певний час фактично існувала лише «де-юре». В останні роки відбулась активізація співпраці громад агломерації, напрацьовані ряд важливих спільних проектів. До їх реалізації залучаються обласна держадміністрація, районні органи влади, наукові установи. Як приклад можна назвати започаткований у 2007 році проект «Розроблення та впровадження рекреаційної інноваційної системи Дрогобиччини», що є складовою Програми співробітництва Львівської обласної державної адміністрації, Західного наукового центру Національної академії наук України та Міністерства освіти і науки України.

Для вирішення економічних та інших спільних проблем територій органи місцевого самоврядування, крім, таких форми співпраці як асоціації, субрегіональні агенції розвитку можуть адаптувати та використати також процедури методу переговорів, відомого у країнах Європейського Союзу як «Відкритий метод координації» (ВМК). Його сутність полягає в обмеженні ролі наднаціональних органів влади постановкою цілей, які мають бути узгоджені і прийняті усією інтегрованою спільнотою, та контролі за дотриманням досягнутих домовленостей. Він застосовується як інструмент досягнення високого ступеня взаєморозуміння, співробітництва між країнами ЄС, передачі досвіду та нових ідей з розв'язання проблем, які є спільними для тих чи інших країн ЄС [28 с. 41]. З огляду на це, практика країн ЄС оцінює ВМК як елемент «доброго врядування.

Сьогодні можливість органів місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць України об'єднувати ресурси для вирішення спільних проблем не є їх обов'язком, а лише правом, яке вони реалізують задля прискореного розвитку їх громад та підвищення якості життя їх громадян.

Світовий досвід демонструє і форми більш глибокої інтеграції територіальних громад, ніж співпраця на рівні реалізації окремих спільних проектів у рамках асоціації. Так, великі агломераційні утворення міст США, і Канади створюють спільні органи, що є юридичними особами, громади делегують їм виконання ряду власних повноважень, зокрема у таких сферах: економічний розвиток, міське планування, утримання і розвиток шляхової мережі, громадський транспорт, водопостачання, збір та переробка побутових відходів, ін.. Такого типу агломераційні утворення можуть навіть мати право на безпосередній збір певних локальних податків. Важливо, що держава підтримує процеси агломерування не тільки на правовому рівні, а й фінансово. Так, в 1991 році в США був прийнятий закон про багатовидовий наземний транспорт. За цим законом передбачались державні (федеральні) асигнування близько 22-25 млрд. доларів США щорічно на дорожнє будівництво, підвищення безпеки руху і розвиток громадського транспорту в агломераціях країни, але претендувати на отримання цих коштів могли лише ті агломерації, де місцеві влади створили відповідне агентство з розвитку, а воно у свою чергу розробило стратегію і комплексний план розвитку території. Звичайно, цьому передували вище описані процеси налагодження горизонтальної взаємодії між громадами агломерації та процеси встановлення міжмуніципального діалогу на принципах консенсусу.

Більш жорсткою є політика державного сприяння агломерування у Франції. Після реформи децентралізації і деконцентрація 1982 року тут з'явилось поняття «les communautes urbaines”, (об'єднань територіальних громад, переклад автора - І.П.). Згідно з французьким законодавством 14 агломерацій (у т.ч. Париж, що має особливий статус) були зобов'язані створити такі об'єднання. При цьому, в кожній з цих 14-ти агломерацій був створений окремий орган управління, якому всі комуни - суб'єкти цієї агломерації делегували певні власні повноваження. Законодавство Франції встановило, що цей спільний орган повинен мати не лише повноваження а й окрему податкову базу.

Перелік повноважень, що здійснюється спільним органом управління агломерацією є наступним (нижче, у дужках подається приблизний обсяг розподілу спільного бюджету агломерації, що використовується на реалізацію певних функцій):

- розвиток громадського транспорту в межах агломерації (близько 33%);

- розвиток водопостачальної та каналізаційної мережі (18-20%);

- розвиток доріг і шляхів комунікацій (13-15%);

- благоустрій території (10-13%)

Важливо, що крім закріплених податкових джерел французькі об'єднання громад також отримують окремі державні субвенції безпосередньо з держбюджету. Для прикладу, в останні 3-4 роки їх обсяг сумарно складає 5-7 млрд. Євро. Інші комуни (громади), що не ввійшли до числа 14-ти визначених законом, також мали право при спільному бажанні створювати такі спільні органи та претендувати на державну підтримку спільних проектів.

Тепер знову повернемось до вітчизняної практики та деяких особливих аспектів термінології цих процесів щодо України.

Загалом, для умов агломерації в Україні використання терміну МПП є не цілком некоректним по-суті, оскільки тут не діє визначений Європейською хартією про місцеве самоврядування принцип «повсюдності» за яким: «…воно має здійснюватись на всій території України без будь-яких обмежень. …. має здійснюватися не лише в межах адміністративних кордонів населених пунктів, а й на прилеглих до населених пунктів територіях…» [2, с.65]. Ми ж знаємо, що сьогодні це не так. Як вже зазначалось вище, районні та обласні ради не створюють своїх виконавчих органів. Їх роль виконують районні та обласні державні адміністрації. Фактично на території країни існують «розриви», на які юрисдикція органів самоврядування не поширюється. Наприклад, здійснення земельно-правових відносин за межами населених пунктів (див. вище). Часто не тільки різна юрисдикція і правосуб'єктність території чи окремої земельної ділянки, а й відсутність меж населених пунктів, а отже і нез'ясованість юрисдикції скасовують наміри інвесторів розташувати підприємство на околиці того чи іншого населеного пункту, адже за Цивільним кодексом, акт здійснений неналежною стороною може бути визнаний недійсним і нікчемним.

З вище наведеного стає очевидним, що процес залучення інвестицій в агломераціях за межами населених пунктів не може бути забезпечений тільки органами місцевого самоврядування без активної участі місцевих органів виконавчої влади (облдержадміністрацій та райдержадміністрацій).

Але тоді, механізм «міжмуніципального партнерства» (чи «співробітництва») не має сенсу, бо місцеві органи виконавчої влади не мають жодного відношення до понять «муніципія» та похідного - «муніципальний» (крім міст Київ та Севастополь, де вони виконують роль виконавчих органів відповідних рад). Термінологія термінологією, але очевидним є необхідний новий, принципово інший рівень взаємодії на місцевому рівні до якого крім органів місцевого самоврядування слід залучити місцеві органи виконавчої влади. Тому, ми введемо інший термін:«Субрегіональне партнерство».

Субрегіональне партнерство - це окрема форма взаємодії, що являє собою систему юридично закріплених взаємовигідних стосунків між місцевими органами виконавчої влади адміністративно-територіальних одиниць, які межують з ядром агломерації (чи ядрами контурбації), та щонайменше двома (трьома - у випадку створення ними місцевої Асоціації територіальних громад) і більше територіальними громадами, що належать до єдиної агломерації (конурбації) та які межують між собою. Ці стосунки реалізуються через відповідні органи місцевого самоврядування та місцевої виконавчої влади і мають на меті досягнення певних спільних цілей для підвищення якості життя громад, економічного зростання.

Субрегіональне партнерство створюється в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Отже, тут слід говорити про поняття адміністративної агломерації, а також про формування СП у межах адміністративно-територіальних одиниць, що оточують власне відповідну міську агломерацію. При цьому ми повинні розуміти, що не йдеться про утворення нової адміністративно-територіальної одиниці чи навіть квазі-адміністративно-територіальної одиниці і, звичайно про створення єдиного органу самоврядування та відповідних виконавчих органів. Згідно з чинним законодавством України для цього сьогодні не має жодної конституційної основи. Ми вважаємо, що адміністртративна агломерація є лише «віртуальною» територією (фактично субрегіоном) на яку поширюються принципи партнерства.

Адміністративна агломерація - субрегіон в межах адміністративно територіальних одиниць, які формують агломерацію де діють принципи субрегіонального партнерства (термін введений автором. - І.П.).

Ознаками субрегіонального партнерства в межах агломерації на нашу думку є:

1) Наявність правосуб'єктності та юрисдикції органів місцевого самоврядування та органів місцевої влади на відповідній території.

2) Наявність спільних інтересів, бажання і можливості спільного використання ресурсів для підвищення ефективності.

3) Тісна взаємовигідна співпраця місцевих рад, виконавчих органів місцевого самоврядування, органів місцевої виконавчої влади адміністративно-територіальних одиниць, що межують між собою задля економічного розвитку територій;

4) Визначеність взаємостосунків в просторі і часі. Наявність формалізованого акту (договору, угоди, протоколу про наміри і т.п.), що юридично встановлює систему взаємних стосунків між органами місцевого самоврядування та органами місцевої виконавчої влади;

5) спільна реалізація хоча б одного спільного короткострокового проекту в межах субрегіону (агломерації) на підставі багатостороннього договору.

Зазначимо, що поняття «субрегіон» тривалий час широко використовується в науковій літературі, зокрема економічної географії, державного управління та політології, але не знайшло свого застосування як категорія державного та конституційного права України. Автор вважає, що при проведенні реформи адмінтерустрою це буде зробити необхідно з метою визначення правового статусу міських агломерацій та укрупнених громад. Про те, що де-факто субрегіоналізація в Україні існує стверджує, зокрема, [1, c. 59-84].

Автор схильний вважати, що успішні приклади субрегіонального партнерства могли б відіграти важливу роль перед проведенням адміністративно-територіальної реформи в країні, зокрема, при вирішенні питань щодо надання агломераціям правового статусу.

Обговорюючи питання агломерацій, як найбільш взаємовигідної та зручної форми для запровадження принципів партнерської взаємодії суміжних громад варто дуже коротко зупинитись на питаннях меж.

Зважаючи, що вище ми вже згадували про підписання Протоколу про наміри щодо створення стратегічного плану для адміністративно-територіальних одиниць Одеської агломерації розглянемо саме цей приклад і продамо карту-схему Одеської адміністративної агломерації.

Рис. 1. Одеська адміністративна агломерація

громада партнерство підприємницький власність

Як можна легко бачити, адміністративна агломерація є дещо меншою за площею, ніж агломерація, що буде визначатись за методикою [17]. Згідно з ДБН для міст з населенням понад 1 млн. ця територія встановлюється за принципом 90/15, де 90 - час досяжності адра агломерації громадським транспортом, а 15 - відстань у км від межі міста, це так звана VII- а зона агломераційного розселення. Для Одеси вона виходить за межі Біляївського, Комінтернівського, Овідіопольського районів по залізничних та автошляхах орієнтовно на 15-30 км, але 15-ти кілометрова зона чітко «вписується» в межі адміністративної агломерації. Нижче подамо цю таблицю.

Таблиця 1. Приблизна величина радіусів зон різної містобудівної якості стосовно міського центру за групами поселень

Примітка 1. У числівнику - витрати часу, хв.; у знаменнику - відстані, км.

Примітка 2. Зони містобудівної цінності: I - ядро міського центру (для найзначніших міст); II - центральна зона; |III - центральна зона для міст з населенням до 250 тис. жителів; перша середня зона для найзначніших і значних міст; IV - середня зона; V і VI - перша і друга периферійна зони; VII - зона агломераційного розселення.

Сам перспективний Генплан Одеси, (модель просторового розвитку міста), розроблений інститутом «Діпромісто» виходить за нинішні межі міста дуже незначно (нинішні межі міста подані малиновим кольором), проте, очевидно, повністю залишається в межах адміністративної агломерації і, очевидно, тим більше зони агломераційного розселення.

Рис. 2. Генплан Одеси. Модель планувального розвитку міста

У той же час, згідно з проектом Генплану Одеси територія зони спільних інтересів міста включає міста Іллічівськ, Южне і Теплодар, а також Овідіопольський район, частину Біляївського та Комінтернівського районів.

Отже, для Одеси межі адміністративної агломерації майже повністю співпадають з периферійною зоною міста, визначеною за [17]. Одеська адміністративна агломерація (субрегіон) при належному використанні принципів партнерства її адміністративно-територіальних одиниць сприятиме створенню умов для спільного гармонійного розвитку та підвищення конкурентоспроможності регіону загалом.

Звичайно для інших агломерацій України створення партнерств повинно також відбуватись за принципом адміністративної агломерації при максимально можливому врахуванні параметрів, визначених [17]. При цьому важливо, щоб до її складу крім ядра (ядер) агломерації ввійшли усі міста обласного значення, що знаходяться у відповідній зоні спільного (взаємного) впливу та райони, які межують з ядром (ядрами) агломерації.