Государственные заимствования и государственный долг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

государственный заимствование рынок политика

Введение

Глава 1. Государственные заимствования и государственный долг

1.1 Понятие и особенности государственных заимствований

1.2 Цели и функции государственных займов

1.3 Классификация государственных займов

1.4 Содержание, формы и структура государственного долга

Глава 2. Заимствования Российской Федерации на внутреннем и внешнем рынках

2.1 Формирование современной структуры государственного долга России

2.2 Рынок государственного долга России - тенденции и современное состояние

2.3 Российский рынок муниципальных и субфедеральных займов

Глава 3. Политика государственных заимствований направления ее совершенствования

3.1 Политика России в сфере государственного долга

3.2 Направления совершенствования политики государственных заимствований

3.3 Совершенствование системы управления государственным долгом

Заключение

Библиография

Приложения



Введение

Государственный кредит является важной частью государственных финансов, одной из форм мобилизации государством денежных ресурсов, нужных ему для выполнения своих функций. В сфере кредитных отношений государство может быть и заемщиком, и кредитором, и гарантом. Партнерами государства по кредитным отношениям могут быть государства, международные финансовые организации, отечественные и зарубежные банки, участники национального и международных рынков ценных бумаг.

Государство, причем это характерно не только для России, постоянно испытывает большую потребность в финансовых ресурсах, деньгах. Дня разрешения противоречия между величиной необходимых потребностей общества и возможностями государства их удовлетворить за счет бюджета, Россия, как и большинство стран мира, использует государственные внешние и внутренние заимствования.

В результате государственных заимствований формируется государственный долг. В настоящих условиях государственный долг выдвинулся в центр экономических проблем страны, что требует самого пристального внимания к этой экономической категории и проблемам, с ней связанным.

Таким образом, рассматриваемая в данной работе тема, является одним из базовых вопросов финансовой науки, актуальность, которой очень высока в современной России.

Цель данной работы - изучение категории государственных займов и анализ состояния государственных заимствований в современной России.

Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить следующие задачи: 1) выявить сущность государственных заимствований и государственного долга; 2) проанализировать заемную деятельность России на внутреннем и внешнем рынках; 3) рассмотреть перспективы политики государственных заимствований и пути ее совершенствования.

Глава 1. Государственные заимствования и государственный долг

1.1 Понятие и особенности государственных заимствований

Государственный кредит - это совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами -- с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Финансы / Под ред. Дробозиной Л. А. - М.: ЮНИТИ, 2000, С. 182.

Чаще всего государство выступает как заемщик, когда привлекает денежные средства у кредитных организаций, иностранных государств или частных лиц.

В соответствии со ст. 89 Бюджетного кодекса РФ государственные заимствования РФ - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Государственные внешние заимствования РФ - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внутренние заимствования РФ - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Государственные заимствования субъектов РФ - это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств.

Муниципальные заимствования - это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Наиболее распространенной формой государственного кредита являются внутренние займы. Исторически эта форма кредита прослеживается с рабовладельческой формации. Во всех случаях займы имели одну цель - покрытие дефицита бюджета.

Государственный кредит тесно связан с корпоративными финансами. Во-первых, государство заимствует средства у крупных отечественных и иностранных компаний, банков в форме денежных кредитов, а также продавая им свои долговые обязательства, облеченные в форму ценных бумаг. Другими словами, государственный кредит превращается перед частными кредиторами в государственный долг, который занимает определенную долю их активов. Во-вторых, параметры (процентные ставки по кредитам, доходность по ценным бумагам) и тенденции рынка государственных ценных бумаг служат важными макроэкономическими индикаторами общего состояния экономики. Для компаний и банков они являются надежным чувствительным ориентиром в финансовой деятельности на рынке при размещении активов для поддержания собственной ликвидности.

За последнее время усилилась связь государственного кредита с международными финансами. Проблема внешней суверенной (т.е. государственной) задолженности тесно связана с мировым долговым кризисом. У него есть своя история с суверенными дефолтами, конструированием новых схем реструктуризации долгов, разрешением споров между государствами-должниками и государствами-кредиторами. Значительно возросло влияние международных финансовых организаций.

Особенность государственного кредита как экономических отношений проявляется также в том, что он реализуется посредством применения различных финансово-кредитных долговых инструментов. Имеются в виду кредиты в денежной форме, займы на национальном фондовом рынке через эмиссию государственных ценных бумаг, выпуски еврооблигаций. Несмотря на их различия, экономическое содержание у них одно - кредитная основа, т.е. движение денежных средств на условиях возвратности, платности и срочности.

Посредством государственного кредита государство мобилизует денежные ресурсы. При этом для государственного кредита характерна двоякая роль. С одной стороны, он, прежде всего, ориентирован на привлечение денежных средств с целью покрытия дефицита бюджета. С другой стороны, государственный кредит представляет собой отношения вторичного распределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства. В социальном плане государственный кредит может выступать как инструмент перераспределения финансовых ресурсов. Население через налоги оплачивает обслуживание государственного долга. Кредиторы государства получают проценты по займам, предоставленным государству. При размещении займов на внешних рынках кредиторами являются нерезиденты, которые получают доходы по ценным бумагам.

При осуществлении государственных кредитных операций внутри страны государство чаще является заемщиком средств, а население, предприятия и организации - кредиторами. В сфере международных экономических отношений государство является и заемщиком, и кредитором.

Различия между фирмой-заемщиком и страной-заемщиком (между корпоративными и суверенными заемщиками) выражаются в следующем: Финансы / Под ред. Лушина С. И., Слепова В. А. - М.: Экономистъ, 2005, С. 357.

кредиторы компании имеют возможности оценить реально ее будущую платежеспособность, будущие денежные потоки; для страны все гораздо сложнее, поскольку труднее регулировать предстоящие бюджетные расходы и сложнее предусмотреть ресурсы на выплату долга;

компания получает кредиты под конкретное обеспечение (недвижимость или другое имущество, ценные бумаги и т.д.). а страна гарантирует их всем государственным имуществом;

в отличие от частного заемщика для стран (суверенных заемщиков) ограничены законные возможности привлечения судебных органов для применения санкций к неплательщикам;

при неплатежеспособности компании наиболее предпочтительным является вариант ее банкротства для последующего возмещения долгов вместо их пролонгации; при дефолте, объявленном страной-должником, наоборот, наиболее выгодной для кредиторов является реструктуризация долгов.

Государственный долг может достигать очень больших размеров, образуя «долговой навес». Это означает, что количество уже взятых государством обязательств внушает кредиторам опасение относительно способности страны выплатить их в полном объеме. Наличие «долгового навеса» негативно сказывается на мотивации страны-заемщика к выплате долгов. В такой ситуации частичное списание долга становится для кредиторов предпочтительнее предоставления дополнительных займов, поскольку их возмещение является проблемным.

Экономическая природа государственного кредита такова, что он находится на пересечении двух форм денежных отношений - финансов и кредита. Финансы и кредит / Под ред. Ковалевой А. М. - М.: Финансы и статистика, 2005, С. 271.

В отличие от финансов государственный кредит представляет собой временный доход государства, но служит той же цели, что и доходы государства, - покрытию его расходов. Кроме того, сохраняя в себе главные свойства кредита, государственный кредит основывается на принципах возвратности, срочности и платности. Другими словами, государство берет в долг с условием вернуть полученные средства через определенный период времени и заплатить проценты.

Государственный кредит отличается от банковского и коммерческого кредитов. При предоставлении банковского кредита обычно в качестве обеспечения выступают конкретные ценности (товары на складе, незавершенное производство и т.д.). При заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все собственное его имущество или имущество данного региона.

Единственным реальным источником возвращения государственного кредита и процентов по нему являются налоги. Учитывая, что доходы государства на 90% состоят из налогов, а основной формой государственного кредита выступают займы, проведем их сравнение и выясним единство и различия этих экономических категорий. Берлин С. И. Теория финансов. - М.: Издательство Приор, 2000, С. 106.

Основные отличия между налогами и займами можно свести к следующим:

1. Займы носят возвратный характер. Налог - это обязанность уплатить сумму безвозвратно государству.

2. Заем в отличие от налога носит добровольный характер. Государство, обеспечивая свои доходы через займы, как правило, не прибегает к принуждению.

3. Налог характеризуется односторонним движением стоимости. В случае предоставления займа государство дает встречные финансовые обязательства, свободно обращающиеся на рынке.

4. Налог - это доход государства. Заем подлежит возврату, поэтому займы нельзя причислить к доходам государства.

5. Займы подлежат возврату, что увеличивает государственные расходы. В этом плане налоги уже являются доходом, и в будущем они не требуют дополнительных расходов по возмещению. В любом случае, когда государство прибегает к займам, оно увеличивает государственный долг.

Государство, выступая на финансовом рынке в качестве заемщика и увеличивая спрос на кредитные ресурсы, способствует росту ссудного процента. В свою очередь, дороговизна кредитных ресурсов вынуждает предпринимателей сокращать объемы производства, но в то же время осуществлять накопления в виде государственных ценных бумаг. Такая ситуация, например, существовала в России в середине 90-х гг., когда доходность государственных ценных бумаг (ГКО, ОФЗ и др.) достигала 150-200% годовых. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. - М.: ИНФРА-М, 2003, С. 179. В этих условиях производительный капитал начал стремительно перемещаться в финансовую сферу, сокращая и без того ограниченные средства реального сектора производства.

Этот пример лишний раз доказывает, что размещение государственных займов на внутреннем рынке имеет свои ограничения. Оно может осуществляться только при условии достаточного количества свободных капиталов.

1.2 Цели и функции государственных займов

В экономической теории выделяют следующие цели государственных заимствований: Ермасова Н. Б., Миронов М. Г., Ермаков Е. А. Государственные и муниципальные финансы / Под ред. Поляка Г. Б. - М.: ЮНИТИ, 2004, С. 115.

фискальная;

экономической стабилизации;

распределения.

Фискальная цель состоит в том, что, осуществляя долговую политику, правительство стремится к займу наиболее дешевых финансовых ресурсов (насколько позволяет экономическая ситуация в стране). В принципе для этих же целей создается и поддерживается рынок государственных долговых обязательств, которые позволяют государству привлекать новые финансовые средства для своих нужд.

Цель экономической стабилизации заключается в том, что государство с помощью мероприятий, финансируемых за счет займов, воздействует на макроэкономические параметры: производство, безработицу, уровень цен и т.д. Однако неуправляемый государственный долг оказывает дестабилизирующее воздействие на экономику. Критический размер долга и рост процентных платежей, как правило, оказывают сильное сдерживающее влияние на экономику и, более того, могут стать причиной финансовых кризисов.

Исследованиями зарубежных экономистов установлено, что основными каналами негативного воздействия долга на национальную экономику являются:

невосполнимые потери, обусловленные дополнительным взиманием налогов для финансирования обслуживания долга;

удорожание капитала для реального сектора в связи с ростом доходности государственных ценных бумаг;

сокращение реальных инвестиций и соответствующее сокращение масштабов национального производства.

В странах с переходной экономикой, включая Россию, и в развивающихся государствах наблюдается как раз такая ситуация, когда государственный долг выступает фактором сдерживания экономического роста. При этом в структуре совокупного государственного долга России основная масса долга приходится на внешний долг, который в современных условиях опаснее внутреннего. Дело в том, что его погашение связано с накоплением резервов в твердой валюте, что предполагает обязательное положительное сальдо в платежном балансе.

Реальная стоимость обслуживания государственного внешнего долга России составляет около 6-7% годовых. Между тем в течение последнего десятилетия положительные темпы экономического роста были достигнуты лишь начиная с 1999 г. Среднее значение изменения уровня реального ВВП России в период 1991-2000 гг. составляло отрицательную величину около 4% в год. В таких условиях внешний государственный долг России являлся тяжелым бременем для национальной экономики. Финансы / Под ред. Лушина С. И., Слепова В. А. - М.: Экономистъ, 2005, С. 360.

Цель оптимального распределения ресурсов является одной из важных и давно известных целей государства и его экономической политики. Правительство с помощью займов привлекает дополнительные ресурсы для финансирования своих расходов, если доходов бюджета недостаточно для покрытия этих расходов. Использование государственного долга как рычага распределительного воздействия на экономику объясняется, прежде всего, возможностью отсрочки налоговых платежей на будущее, т.е. государственный долг является средством перераспределения богатства будущего поколения, которому придется платить повышенные налоги. И с помощью государственных займов государство привлекает фонды будущего поколения для финансирования программ и проектов, необходимых как нынешнему поколению, так и следующему.

Более глубокое раскрытие сущности любой категории осуществляется через определение ее функций. Государственным займам присущи регулирующая и распределительная функции. Ермасова Н. Б., Миронов М. Г., Ермаков Е. А. Государственные и муниципальные финансы / Под ред. Поляка Г. Б. - М.: ЮНИТИ, 2004, С. 116.

Через распределительную функцию государственных заимствований осуществляется формирование централизованных денежных фондов государства и их использование на принципах платности и возвратности. Выступая в качестве заемщика, государство обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов. В промышленно развитых странах государственный долг является основным источником финансирования бюджетного дефицита.

Распределительная функция внутренних займов заключается в том, что временно свободные денежные средства населения аккумулируются в бюджетный фонд на условиях платности и возвратности и используется государством, что представляет собой вторичное распределение стоимости ВВП и части национального богатства в денежной форме.

Регулирующая функция государственных займов предусматривает обеспечение экономической стабилизации страны, которая является одной из важнейших целей государства. В странах с рыночно ориентированной экономикой это регулирование происходит при ограниченном вмешательстве государства на основе действия законов рынка. В странах с командно-административным типом экономики регулирование ресурсов преимущественно осуществляется государственными органами разных уровней. Однако, несмотря на то, что государственное участие в рыночной экономике имеет свои ограничения, нельзя отрицать тот факт, что государство оказывает немалое по значению воздействие как на экономическую сферу в целом, так и на распределение ресурсов в частности. И определяющую роль при этом играет государственный долг. Осуществляя долговую политику, государство может регулировать объем своего участия в производстве валового общественного продукта.

1.3 Классификация государственных займов

Государственные займы можно классифицировать по ряду признаков:

1) в зависимости от срока привлечения средств государственные займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ долговые обязательства РФ не могут превышать 30 лет;

Краткосрочные займы используются для финансирования временных разрывов в поступлении доходов и осуществлении расходов. Обычно в этих целях выпускаются векселя. Центральное правительство выпускает казначейские векселя, местные органы власти -- муниципальные. В Италии казначейские векселя выпускаются сроком на 3, 6, 12 месяцев, в Японии -- 60 дней, в Великобритании - 91 день. Исключением является Германия, где казначейские векселя выпускаются сроком до двух лет. В ряде стран для привлечения средств на более длительный период используются казначейские ноты, которые получили меньшее распространение, чем векселя. В Италии они выпускаются со сроком погашения два--три года, в США -- от одного до десяти лет. Общая теория финансов / Под ред. Дробозиной Л. А. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995, С. 117. Привлечение средств на более длительный период обычно осуществляется с помощью облигаций.

2) в зависимости от того, кто является эмитентом, государственные займы делятся на займы, размещенные центральным правительством, правительством членов федерации и местными органами власти;

3) в зависимости от места размещения государственные займы делятся на внутренние и внешние;

4) по методам размещения государственные займы бывают принудительные и добровольные. Чаще всего они выступают как добровольные. Государство только в исключительных случаях прибегает к принудительным займам, если потребность в дополнительных денежных средствах обусловлена какими-то чрезвычайными обстоятельствами;

5) в зависимости от обращения на рынке государственные займы делятся на рыночные и нерыночные. Рыночными называются займы, которые свободно обращаются (продаются и покупаются) на рынке. Например, в России это государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО), казначейские обязательства (КО), облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ) и другие. Нерыночные займы не могут свободно обращаться на рынке. Обычно они выпускаются государством, чтобы привлечь средства определенных инвесторов, например средства Пенсионного фонда, страховых компаний. Нерыночные займы могут существовать в виде оформленной государством задолженности перед бюджетом отдельных отраслей, предприятий и организаций. К нерыночным относятся также задолженность Центральному банку, специальные векселя, выпускаемые Министерством финансов, и др.;

6) в зависимости от обеспеченности государственные займы делятся на закладные и беззакладные. Закладные займы, как правило, обеспечиваются каким-то конкретным видом государственного имущества или частью доходов бюджета, например налоговыми доходами или имуществом крупного государственного предприятия. Беззакладные не обеспечиваются чем-то конкретным, но это не значит, что они ничем не обеспечены. Напротив, они обеспечены всем имуществом, которым располагает государство. Поэтому беззакладные займы считаются наиболее устойчивыми;

7) по форме выплаты дохода государственные займы делятся на: выигрышные, процентные, с нулевым купоном. По выигрышным займам доход выплачивается на основании лотереи и только тем держателям ценных бумаг, кто выиграл. Как правило, такие займы не пользуются большим спросом, поскольку выплата доходов является нерегулярной и зависит от целого ряда субъективных обстоятельств. Процентные займы -- это займы, по которым регулярно выплачивается определенный доход в виде процента (купона). Этот доход может выплачиваться 1, 2 или 4 раза в год.

Некоторые займы, главным образом краткосрочные, могут не иметь купонов, но их продажа осуществляется со скидкой с номинала. Выкупаются такие займы по номиналу, и тогда у держателей займов образуется доход. Такие займы называются займами с нулевым купоном;

8) по условиям погашения государственные займы делятся на займы с правом досрочного погашения и без права досрочного погашения. Займы с правом досрочного погашения часто используются в условиях нестабильной экономической ситуации, когда государству при размещении ценных бумаг сложно определить величину процента на длительный срок. По истечении одного-двух лет ситуация может коренным образом измениться и государство будет не в состоянии выплачивать процент. Поэтому займы с правом досрочного погашения для государства являются выгодными. Однако для держателей ценных бумаг они не выгодны, так как у них нет полной уверенности относительно стабильности тех доходов, которые они смогут получать в будущем. С точки зрения интересов держателей ценных бумаг, наиболее выгодны ми являются займы без права досрочного погашения;

9) по способам погашения выделяют государственные займы, погашаемые единовременно и по частям. Единовременно, как правило, погашаются краткосрочные займы. Долгосрочные займы могут погашаться равными долями (1,2 или 4 раза в год); возрастающими долями или снижающимися долями. В последних двух случаях все зависит от того, какая реальная ситуация существует в стране. Если размещение займов проводится в условиях глубокого экономического кризиса, то имеет смысл выпускать займы с возрастающими долями погашения, перенося тем самым пик платежей на более поздний срок, когда есть надежда, что общая экономическая ситуация улучшится. Если, наоборот, ожидается падение производства, есть смысл разместить займы со снижающимися долями.

1.4 Содержание, формы и структура государственного долга

Результатом государственных заимствований является внутренний и внешний долг. Рассмотрим более подробно сущность государственного и муниципального долга и его состав.

Государственный долг - это совокупность дефицитов государственного бюджета за определенный период. Это экономическое определение государственного долга. В Бюджетном кодексе РФ дано юридическое определение государственного долга как долговых обязательств России перед юридическими и физическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит. - М.: Финансы и статистика, 2004, С. 275.

С точки зрения материально-вещественного содержания, государственный долг выступает как сумма долговых обязательств государства по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам и процентам по ним, выданным государством гарантиям перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

Основными причинами образования государственного долга являются дефицит государственного бюджета и наличие свободных денежных средств у физических и юридических лиц.

В соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса РФ долговые обязательства РФ могут существовать в форме:

кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

договоров о предоставлении государственных гарантий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

переоформленных долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;

соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Таким образом, законодательство РФ определяет государственные долговые обязательства как совокупность государственных заимствований (привлекаемые государственные займы и кредиты) и государственных гарантий, предоставляемых по займам других лиц. Однако в настоящее время все большее распространение получает точка зрения, в соответствии с которой при определении государственного долга следует учитывать всю сумму непогашенных долговых обязательств государства, включая задолженность государственных предприятий, государственных внебюджетных фондов, внутреннюю задолженность перед нерезидентами, внешние долги регионов и муниципалитетов, просроченные кредиты, выданные под гарантии правительства.

В совокупности все эти обязательства называются капитальным государственным долгом. Расходы по выплате доходов кредиторов по всем долговым обязательствам и по погашению обязательств, срок по которым наступил, образуют текущий государственный долг.

Кроме государственного долга РФ существуют также государственные долги субъекта РФ и муниципальный долг. По своему составу они состоят из соответствующих кредитных соглашений и договоров; займов субъекта РФ или муниципального образования, а также переоформленных долговых обязательств третьих лиц в долг субъекта РФ или муниципальный долг.

Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед резидентами (юридическими и физическими лицами) или нерезидентами, выраженными в валюте РФ.

Структура государственного внутреннего долга РФ включает следующие основные элементы:

1) рыночные долговые обязательства. К ним относятся эмитированные государством и свободно обращающиеся на внутреннем рынке государственные ценные бумаги;

2) нерыночные долговые обязательства - это обязательства, которые не могут свободно продаваться и покупаться;

3) государственные гарантии и поручительства, представленные федеральным правительством, субъектами РФ и муниципальными образованиями;

4) государственный внутренний долг РФ, принятый от бывшего СССР.

Внешний государственный долг в соответствии с Бюджетным кодексом РФ -

это долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.

Таким образом, в России главным критерием деления долга на внутренний и внешний является валюта, в которой выражены долговые обязательства.

Современный внешний долг России состоит из двух частей: долг бывшего СССР, который приняла на себя Россия после распада СССР и новый долг России, который формировался в основном после 1992 г.

По уровню управления государственный долг делится на государственный долг России, государственный долг субъекта Федерации, муниципальный государственный долг. РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Федерации и муниципальных образований. Субъекты Федерации и муниципальные образования не отвечают по долгам друг друга и по долгам России, если они не были ими гарантированы.



Глава 2. Заимствования Российской Федерации на внутреннем и внешнем рынках

2.1 Формирование современной структуры государственного долга России

России в наследство от распавшегося СССР достался его крупный внешний долг. Поскольку Россия не смогла после распада Советского Союза «распределить» между республиками его внешний долг она стала его правопреемницей. Данные о величине и структуре внешнего долга СССР приведены в приложении 1.

В советское время официальные данные о размерах внешней задолженности страны не публиковались. Однако имелись оценки западных экспертов, в соответствии с которыми внешний долг СССР в 1971 г. оценивался в 1,8 млрд долл. В 1989 г. эта задолженность оценивалась уже в 44,8 млрд долл. Смыслов Д.В. Международные валютно-финансовые отношения России: проблемы переходного периода. - М., 1994. С. 48.

В 1975-1985 гг. внешний долг СССР возрос в 2 раза, тогда как за более короткий период 1986-1992 гг. - в 2,5 раза. В целом после 1985 г. темп роста задолженности удвоился и составил 41,7% в среднем за год (при падении ВВП). Селезнев А. Государственный долг: иллюзии и реальность // Экономист, 2004, № 3, С. 33.

В соответствии с официальными данными, которые были опубликованы в СССР в 1989 г., на начало 1989 г. задолженность составляла 33,6 млрд руб. При пересчете по официальному курсу рубля к доллару задолженность в свободно конвертируемой валюте была эквивалентна приблизительно 47 млрд долл., а общая сумма долга - 56 млрд долл.

В 1991 г. объем внешней задолженности составлял примерно 75-80 млрд дол. В 60 млрд дол. оценивался внешний долг СССР перед странами Запада и 17 млрд дол. составлял долг государствам Восточной Европы и другим странам.

После ликвидации СССР назывались различные цифры внешней задолженности - от 60 млрд до 80 млрд дол. Разнобой в цифpax был вызван различиями в методике подсчета величины долга. Например, применялись различные коэффициенты перевода задолженности в переводных и клиринговых рублях в долларовый эквивалент; в одних случаях оценивался только долг СССР, а в других - к нему приплюсовывалась задолженность по кредитам, полученным уже Россией, и т.п.

В целом после 1992 г. союзный долг, который составил основную долю современного российского долга, стали оценивать в 180 млрд долл. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. - М.: ИНФРА-М, 2003, С. 190.

Современный внешний долг России состоит из двух частей:

1. Долг бывшего СССР, который приняла на себя Россия после распада СССР.

2. Новый долг России, который формировался в основном после 1992 г.

Углубление экономического кризиса в России в начале 90-х гг. потребовало новых заимствований. Для них была создана институциональная основа - в 1992 г. Россия вступила в МВФ и могла обслуживаться Всемирным банком (МБРР), а также Европейским банком реконструкции и развития (вместо СССР). Поэтому история суверенных интенсивных заимствований России у названных международных организаций связывается с 1992 г. После 1992 г. полученные Россией кредиты состоят из кредитов международных финансовых институтов, правительств иностранных государств и частных кредиторов.

Заимствования Всемирного банка включают следующие группы задолженности:

компенсирующие снижение доходов бюджета реабилитационные займы (14,7% общей суммы портфеля); займы: на структурную перестройку (23,3%), для развития нефтяной промышленности, энергетики и строительства (19,6%), транспорта и связи, жилищно-коммунального хозяйства (21,0%).

Меньшими по объему являются займы для развития рыночной инфраструктуры (5,0%), здравоохранения (5,0%), образования (3,8%), сельского хозяйства (3,6%), на нужды государственного управления (2,0%), охраны окружающей среды (1,3%), социальной политики (0,7%). Около половины портфеля займов приходится на связанные кредиты (для финансирования заранее обусловленных проектов).

С учетом долга бывшего СССР и суверенного долга России - внутреннего и внешнего - к началу нового века сформировался общий долг впечатляющих размеров, снижение которого стало заметным лишь в последние годы (см. приложение 2).

В нынешнем российском долге почти половина - обязательства по ценным бумагам в иностранной валюте. Сокращение его обусловлено существенным погашением в последние годы, а также списанием части советского долга в результате обмена обязательств перед Лондонским клубом кредиторов на новые российские еврооблигации. Около 38% составляет задолженность членам Парижского клуба, порядка 9% - задолженность международным финансовым организациям, около 5% - задолженность перед Центральным банком в иностранной валюте, около 2% - гарантии правительства. Селезнев А. Государственный долг: иллюзии и реальность // Экономист, 2004, № 3, С. 37.

Очевидна тенденция постепенного роста доли внешней задолженности, оформленной в рыночных инструментах в виде ценных бумаг, обращающихся на европейском фондовом рынке, где Россия как правопреемница СССР присутствует более 15 лет.

Сложившаяся структура государственного внешнего долга РФ характеризуется: Соснин А. Тяжесть бремени: государственный долг /http://www.opec.ru/ неоднородностью слагаемых внутренней и внешней задолженности, преобладанием нерыночных инструментов; неравномерным распределением сроков платежей по его обслуживанию и погашению, наличием «пиковых» нагрузок; изменением соотношения в структуре государственного долга в пользу внутреннего; широким диапазоном применяемых процентных ставок; доминирующим положением доллара США в валютной структуре внешнего долга (54%); «привязкой» возможностей погашения государственного долга в экспорту энергоносителей; относительной благоприятностью конъюнктурных обстоятельств для погашения внешнего долга в связи с сохранением достаточно высоких мировых цен на энергоресурсы; зависимостью возможностей погашения долга от изменения мировых цен на энергоносители (особенно отчетливо это проявляется в создании, начиная с 2004 г., стабилизационного фонда на случай снижения мировых цен, который фактически выдается за профицит); крайней напряженностью экономики страны в погашении внутреннего и внешнего долга.

Значительная часть расходов бюджетов последних лет, называемых процентными, для национальной экономики была прямым вычетом. Относительно они сокращены более чем в два раза, но абсолютно возросли в 1,93 раза.Там же, С. 38.

Более того, при формальном профиците федерального бюджета начиная с 2000 г. в бюджетах последних лет предусматривалось увеличение внутренних заимствований. На конец 2004 г. предельный объем государственного внутреннего долга утвержден в сумме 988 млрд. руб. В 2005-2006 гг. он может достигнуть 1200 млрд. руб. На начало 1998 г. аналогичный показатель утверждался в сумме 490,9 млрд. руб. Там же, С. 39. Внутренние заимствования по бюджетному законодательству значатся источниками покрытия дефицита. Но если государство прибегает к ним при профиците бюджета, оно фактически превращает их в обычный инструмент фискальной политики для размещения свободных денег на рынке при абсолютной запущенности финансирования социальной сферы. Является ли растущий государственный долг - пусть даже только внутренний - «встроенным стабилизатором» экономики? Явных подтверждений этого нет. Во всех странах, где темпы роста государственного долга, в том числе внутреннего, существенно превышают темпы прироста ВВП (США, Япония, Германия, Италия, Франция, Великобритания, Канада и др.), наблюдаются инфляционные процессы даже при более благополучном положении, чем в России. В России инфляция и индекс потребительских цен остаются высокими и ежегодно приукрашиваются официальной статистикой на фоне повышения тарифов на коммунальные услуги, цен на важнейшие потребительские товары.

Рост внутреннего долга темпами, превышающими темпы роста ВВП, означает ухудшение ситуации в экономике и никаким стабилизатором не является, поскольку «платное» долговое бремя, а в кризисной и инфляционной среде просто очень дорогое, затрудняет борьбу с инфляцией. Кстати, взвешенные реальные ставки по ГКО-ОФЗ в 1995-1998 гг. в России были в среднем за квартал 18,68-10,8% (в США по казначейским векселям - соответственно 0,467-0,693%). Непродуманные внутренние и внешние заимствования в 1990-е гг. поставили молодое поколение сограждан в положение обездоленного, а старшее поколение - в положение повинного в грехах властей.

2.2 Рынок государственного долга России - тенденции и современное состояние

Начиная с 2001 г. наметились различные тенденции в политике государства на рынке внутреннего и внешнего долга. Так, если объем внутреннего долга в течение последних двух трех лет постепенно возрастал, несмотря на наличие устойчивого профицита федерального бюджета, то объем заимствований на внешнем рынке, напротив, плавно снижался (см. приложение 3).

По итогам 2004 г. объем государственного внутреннего долга России в ценных бумагах вырос примерно на 14,0% - с 663,7 до 756,8 млрд руб. (в долях ВВП произошло снижение долга - с 5,0 до 4,5% ВВП). 99,99% государственного долга представлено в виде облигаций федерального займа.

В течение 2004 г., в отличие от 2003 г., динамика котировок государственных рублевых облигаций не была плавной. Средневзвешенная доходность торгуемых выпусков по результатам года снизилась всего лишь на 0,43% - с 7,1 до 7,08% годовых. Вместе с тем волатильность рынка в течение года была довольно значительной: средневзвешенная доходность колебалась в диапазоне от 4 до 9% годовых. Отметим, что активность инвесторов в 2004 г. заметно выросла относительно показателей 2003 г. Так, суммарный оборот торгов рынка ГКО/ОФЗ в 2004 г. составил около 350,8 млрд руб. против 243,8 млрд руб. в 2003 г. (+44%). Российская экономика в 2004 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 26) / Гайдар Е., Синельников-Мурылев С., Главацкая Н. и др. - М.: ИЭПП, 2005, С. 147.

Согласно данным Минфина России, государственный внутренний долг федерального правительства РФ, по состоянию на 1 августа 2005 г. составил 819,827 млрд. руб. Таким образом, внутренний долг с начала года увеличился 63,037 млрд. руб. или 8,3%. В аналогичном периоде предыдущего года внутренний долг федерального правительства увеличился на 50,949 млрд. руб. или 7,7%. Как в абсолютном, так и в относительном выражении наибольший прирост обязательств сложился в секторе облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) - 56,642 млрд. руб. или 130,8%, таким образом, объем долга, выраженный данной бумагой составил на начало августа 2005 г. 99,949 млрд. руб. При этом, объем обязательств в виде ОФЗ с фиксированным доходом (ОФЗ-ФК) снизился с начала года на 26,093 млрд. руб. или 15,2% и составил 145,131 млрд. руб. Обязательства в виде наиболее популярной в настоящее время бумаги с амортизацией основной суммы (ОФЗ-АД) возросли на 32,487 млрд. руб. (5,9%) - до 574,722 млрд. руб. Государственный внутренний долг в январе-июле 2005 г. // Вестник Русского экономического общества, N 175, 12 августа 2005 г. /http://www.ress.ru/

По состоянию на 1 октября 2004 г. объем государственного внешнего долга России сократился со 105,7 до 99,8 млрд долл. (по данным ЦБ РФ). Таким образом, снижение абсолютной суммы внешней задолженности органов власти России составило 5,58%. В 2004 г. состоялись выплаты по одному выпуску еврооблигаций - в марте. В то же время частный сектор (банки и компании) увеличил свою задолженность перед нерезидентами за этот же период с 80,0 до 92,3 млрд долл. (+15,4%). Таким образом, суммарный внешний долг России по итогам 9 месяцев 2004 г. вырос со 185,7 до 192,1 млрд долл. Российская экономика в 2004 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 26) / Гайдар Е., Синельников-Мурылев С., Главацкая Н. и др. - М.: ИЭПП, 2005, С. 150.

13 мая 2005 г. между Россией и Парижским клубом кредиторов было подписано соглашение о досрочном погашении российского внешнего долга клубу на 15 млрд. долл. по номиналу. Совокупный объем внешнего долга перед клубом по состоянию на начало 2005 г. составлял 43,3 млрд. долл. Таким образом, с учетом запланированного объема погашений в 2005 г. они уменьшаются примерно до 30 млрд. долл.

Досрочные платежи будут осуществляться за счет средств Стабилизационного фонда.

Принимая во внимание текущие рыночные цены, погашение по номиналу фактически означает, что Россия получила дисконт. Напомним, первоначально на переговорах российская сторона добивалась дисконта к номиналу, а не к рыночной цене по причине секьюритизации Германией российских обязательств с предоставлением инвесторам 10%-ного дисконта («Aries»). Парижский клуб добивался премии, компромисс в итоге был найден в погашении по номиналу.

Согласно заявлению директора департамента международных финансовых отношений, государственного долга и государственных внешних активов Минфина С. Сторчака, возглавлявшего российскую делегацию на переговорах в Париже, в первый транш погашения российского долга перед Парижским клубом вошли самые дорогие серии задолженности. Экономия от досрочного погашения составит до 2020 г. порядка $6 млрд. По данным Минфина, средняя ставка по этому сегменту бумаг составляет 6,76%. Досрочное погашение внешнего долга России перед Парижским клубом кредиторов // Вестник Русского экономического общества, No 166, 20 мая 2005 г. /http://www.ress.ru/

По мнению экспертов фактически единственным действительно оправданным направлением использования накопившегося объема средств стабфонда является осуществление платежей в погашение внешнего долга. В этом отношении достижение компромисса между Минфином и Парижским клубом кредиторов является безусловным достижением. С одной стороны, это положительно скажется на макроэкономических параметрах, с другой же - ограничит спекуляции относительно направления расходования средств стабфонда.

В рамках программы внешних заимствований на 2006 г. предусматривается использование кредитов и займов международных финансовых организаций в объеме $959,94 млн., правительств иностранных государств - 152,9 млн. дол, предоставление государственных гарантий в целях поддержки экспорта на сумму 1 млрд. долл. Программа государственных заимствований в 2004 -2006 гг. // Вестник Русского экономического общества, No 173, 15 июля 2005 г. /http://www.ress.ru/ Отметим также, что привлечение несвязанных кредитов и займов 2006 г. не предусматривается.



2.3 Российский рынок муниципальных и субфедеральных заимствований

По итогам 2004 г. консолидированный региональный бюджет был сведен с профицитом, составившим 31,9 млрд руб., т.е. 1,1% его расходной части, или 0,19% ВВП. Бюджеты субъектов Федерации были сведены с профицитом почти в 28,7 млрд руб. (1,6% расходной части), бюджеты муниципальных образований - с профицитом 2,2 млрд руб. (0,2% расходной части). Российская экономика в 2004 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 26) / Гайдар Е., Синельников-Мурылев С., Главацкая Н. и др. - М.: ИЭПП, 2005, С. 154.

В предыдущие два года консолидированный региональный бюджет сводился с дефицитом. Так, дефицит бюджета субъектов Федерации в 2003 г. составлял 2,3% его расходной части (3,0% в 2002 г.). Бюджеты муниципалитетов ранее также сводились с дефицитом: 3,2% - в 2003 г., 2,8% - в 2002 г.

По состоянию на 1 января 2005 г. с профицитом был сведен консолидированный бюджет в 43 субъектах Федерации. Суммарный объем бюджетного профицита в этих регионах составил 82,7 млрд руб., или 6,08% величины доходной части их бюджетов. С дефицитом в 2004 г. был сведен консолидированный бюджет в 46 субъектах РФ, суммарный объем которого составил 50,8 млрд руб., или 3,45% доходной части их бюджетов.

Величина накопленного долга консолидированного регионального бюджета увеличилась в 2004 г. на 43 684,6 млн руб., или на 0,26% ВВП. Увеличение долга было обеспечено ростом внутренней задолженности (т.е. задолженности, номинированной в рублях). Внешняя задолженность региональных консолидированных бюджетов сократилась на 3421,1 млн руб., внутренняя возросла на 47 105,6 млн руб.

Общий объем заимствований регионального консолидированного бюджета 2004 г. составил 259 019,9 млн руб., из них внешних - 14 699,0 млн руб. Получателями внешних займов стали: Москва - 13 434,0 млн руб., Башкортостан - 1 262,5 млн и Санкт-Петербург - 2,5 млн руб.

Суммарный объем внутренних заимствований регионов и муниципалитетов составил 244 320,9 млн руб. Крупнейшими заемщиками на внутреннем рынке стали: Москва - 35,4 млрд руб., Московская область - 33,1 млрд, Новосибирская область - 18,0 млрд, Санкт-Петербург - 13,7 млрд руб. По сравнению с 2003 г. рост заимствований в номинальном выражении составил 26,8 млрд руб., или 11,2%, что практически соответствует уровню инфляции.

Наибольшее отношение чистых заимствований к доходам бюджета продемонстрировали регионы с ярко выраженным дефицитом бюджета: Новосибирская область - 15,2%, Московская область - 8,0, Хабаровский край - 7,2, Ярославская область - 7,0, Корякский АО - 5,2, Москва - 5,1%.

В общем объеме внутренних заимствований консолидированного регионального бюджета на эмиссию ценных бумаг пришлось 32,5%, на ссуды из федерального бюджета - 3,0%, на прочие заимствования (в первую очередь на банковские кредиты) - 64,5%. Особо следует выделить продолжение активной секьюритизации субфедерального долга. Доля ценных бумаг в заимствованиях регионов в 2004 г. увеличилась по сравнению с предшествующим годом на 7,2 п.п. - с 33,8 до 41,0%, а в объеме заимствований муниципальных органов власти - в 1,6 раза (с 2,5 до 4%). Таким образом, за последние 2 года уровень секьюритизации рынка внутренних муниципальных заимствований увеличился в 4 раза, а региональных заимствований - более чем в 2 раза. Там же, С. 161

Несмотря на повышение кредитных рейтингов ряда субъектов Федерации в 2004 г., до сих пор не решены вопросы урегулирования просроченной задолженности. По данным Минфина России, объем просроченной (неурегулированной) задолженности увеличился с ноября 2003 по октябрь 2004 г. более чем на 8,7 млрд руб. в номинальном выражении - с 20,3 до 29,0 млрд руб., что составило 1,02% доходной части консолидированного регионального бюджета, или 0,17% ВВП.



Глава 3. Политика государственных заимствований и направления ее совершенствования

3.1 Политика России в сфере государственного долга

Долговая политика страны представляет собой систему мер государства по поддержанию необходимого и приемлемого для финансов страны размера долга и расходов по его обслуживанию в соответствии с текущими и стратегическими финансовыми целями в рамках общего экономического курса правительства. Финансы / Под ред. Лушина С. И., Слепова В. А. - М.: Экономистъ, 2005, С. 384.

Политика правительства РФ в сфере государственного долга основывается на следующих положениях:

создание условий для повышения значения государственных заимствований в качестве основного источника рефинансирования государственного долга;

ограничение объема государственных заимствований объемом погашения государственного долга;

увеличение удельного веса внутреннего долга в структуре государственного долга;

завершение урегулирования долга бывшего СССР;

снижение расходов на обслуживание государственного долга;

ограничение привлечения средств международных финансовых организаций финансированием проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;

По мнению правительства сегодня задачей является не изымать из экономики средства на погашение долга, а создавать ценовые ориентиры для субъектов экономики по осуществлению заимствований.

По словам первого замминистра финансов А. Улюкаева, стратегия управления долгом сформирована с учетом того, что у России нет проблемы величины долга, а есть неэффективная его структура. В рамках решения проблемы неэффективности государственного долга правительство считает целесообразным устранить дисбаланс между внешним и внутренним долгом, сообщил А. Улюкаев. По его данным, объем долга, номинированный в ненациональной валюте, в шесть раз превышает долг в национальной валюте. Улюкаев А. Политика в сфере госдолга: 2003-2008 // Экономика России: ХХI век, № 12, 2003.

Согласно планам Минфина, внешний долг России снизится к 1 января 2006 г. до 113,3 млрд. долл. с 123,5 млрд. долл. в начале 2003 г. Внутренний долг России наоборот возрастет к 1 января 2006 г. до 34,4 млрд. долл. с 21,4 млрд. долл. на 1 января 2003 г. Об основных направлениях политики правительства РФ в сфере государственного долга на 2003-2005 годы и комплексе мер по ее реализации /http://www.opec.ru/

Минфин также предлагает инвестировать средства накопительной пенсионной системы в государственные ценные бумаги в рамках проведения политики в сфере государственного долга. По словам первого замминистра финансов А. Улюкаева, погашение внешнего долга должно осуществляться в большей степени за счет рефинансирования по внутреннему долгу.

С целью улучшения условий осуществления внешних заимствований и поддержания доступа РФ на международные рынки капитала, а также с учетом ориентации в среднесрочной перспективе на рыночные заимствования требует совершенствования и институциональная структура взаимоотношений с иностранными инвесторами. К числу основных направлений этой работы относятся:

создание унифицированного механизма своевременного предоставления информации иностранным инвесторам и рейтинговым агентствам в отношении финансовой и экономической ситуации в РФ;

сосредоточение функций координации в области взаимоотношений с иностранными инвесторами в едином ведомстве, а также упорядочение указанных взаимоотношений, в том числе путем создания механизма координации этой работы между государственными министерствами и ведомствами.

...