Государственные заимствования и государственный долг

Реализация указанных основных направлений политики в сфере государственного долга означает укрепление позиции России как заемщика, гарантированный выход на международные финансовые рынки на благоприятных условиях, снижение долговой нагрузки на бюджет, оптимизацию структуры долга, позитивное влияние на макроэкономику.

3.2 Направления совершенствования политики государственных заимствований

Оценивая одобренную долговую стратегию, следует отметить, что ряд разработанных положений, на которых будет основываться политика по управлению госдолгом, можно охарактеризовать положительно. Речь идет о таких направлениях, как: получение Россией инвестиционного рейтинга, снижение расходов на обслуживание госдолга и завершение урегулирования долга бывшего СССР. Однако приоритеты смещены в сторону наращивания внутренних заимствований. В этой связи, предполагаемую политику правительства по замещению внешнего долга внутренними заимствованиями нельзя признать целесообразной в данный момент, так как она совершенно оторвана от российской действительности и не связана с существующими реалиями. Это объясняется тем, что:

1) Всегда есть опасность того, что с помощью внутреннего долга будет осуществляться финансирование бюджета.

2) Для проведения эффективной политики внутреннего заимствования должны быть сформулированы жесткие ограничения по использованию привлеченных таким образом средств. Пока эти вопросы регулируются в соответствии с внутренним законодательством страны, стимулирование рынка внутренних обязательств опасно, так как в этих условиях государство действует по своему усмотрению. Данные вопросы должны регулироваться в соответствии с международным законодательством, когда отказ государства от погашения своих долговых обязательств влечет за собой международные санкции, включающие всю полноту ответственности государства в таких случаях (вплоть до признания страны банкротом).

3) Активизация серьезных внутренних заимствований преждевременна также и с позиций того, что до сих пор не восстановлено доверие к российскому государству после кризиса 1998 г. (пирамиды ГКО).

Таким образом, курс на внутренние заимствования сегодня сомнителен и явно преждевременен. Россия пока не достигла уровня развития, достаточного для эффективного внедрения этого механизма.

В государственной политике заимствований, в вопросе формирования предпочтения внешним или внутренним заимствованиям, единственным критерием должна быть стоимость заимствований. В этом вопросе не нужно зацикливаться только на внутренних или внешних заимствований. Всегда нужно исходить из экономической целесообразности. Если заимствования на внешнем рынке дешевле и условия выгодней (что имело место в 2002 г.), то нужно занимать извне. В целом же, для эффективного проведения политики заимствований, прежде всего, необходима создание цивилизованного рынка капиталов в стране и проведение реформирования банковской системы.

Таким образом, проведение правительством в ближайшем будущем масштабных внутренних заимствований приведет к дестимулированию инвестиционной деятельности внутри страны, поэтому текущая деятельность правительства в вопросе заимствований, лишена экономической целесообразности.

Принимая озвученные выше решения в области управления госдолгом, правительство фактически демонстрирует свое бессилие в налоговом реформировании, делая акцент на масштабном расширении внутренних заимствований. Конечно, проще попросту изъять средства из экономики, лишив хозяйствующие субъекты возможности для развития, чем, проводя налоговую либерализацию, построить эффективную и стимулирующую налоговую систему, когда, развиваясь и без ущерба для себя, предприятия будут сами перечислять необходимые для бюджета налоги.

Относительно инвестирования пенсионных средств в госбумаги, отметим, что в условиях отсутствия прочных финансовых инструментов внутри страны, пенсионные резервы необходимо вкладывать лишь в ценные бумаги иностранных эмитентов (в госбумаги и крупные иностранные банки на долгосрочные сберегательные счета), которые обладают высокой степенью надежности. Вложения же в российские госбумаги не должны превышать 5-10% от суммы инвестиционного портфеля. В противном случае, гарантировать получение будущими пенсионерами своих средств нельзя. Вложение пенсионных накоплений - это консервативные инвестиции: минимальный риск при высокой степени надежности ценных бумаг. В то же время, вложения в ценные бумаги иностранных эмитентов ограничиваются 20%, а в российские государственные ценные бумаги - никак не ограничиваются, что представляется рискованным и даже опасным.

Таким образом, очевидно, что действия правительства в области управления пенсионными средствами более чем сомнительны. В таких условиях, рассчитывать на успешное внедрение новой пенсионной системы, равно как на сохранность пенсионных средств, нельзя.

Сегодня бы важно закрепить обозначившуюся тенденцию сокращения внешних заимствований и объема задолженности в целом. Явным стал акцент в политике долга, суть которого - переход на рыночные методы управления долгом, рефинансирование его за счет новых заимствований на внешнем и внутреннем рынках. Такой акцент крайне опасен. Придется привлечь механизмы «расплаты» за приватизированное государственное имущество. Думается, это не обязательно должно быть в форме национализации. Достаточно будет судебных процессов. Если до сих пор государство показывает себя малограмотным менеджером, плохо управляющим имуществом - как федеральным, так и субъектов Федерации, - то из этого надо делать выводы, не усугубляя долговую политику. Ставка на рыночные методы в долговой политике не бесспорна. Финансовый рынок нигде не застрахован от кризисных потрясений. К тому же велика еще составляющая, регулируемая межправительственными соглашениями. Да и перспектива значительного роста заимствований нереальна: инвесторы оправились от кризиса 1998 г. и не могут вкладывать деньги лишь в ценные бумаги. Необходима крайняя осторожность. Что касается физических лиц, то надежды на привлечение средств населения практически нет до тех пор, пока государство остается должником по обязательствам Сбербанка (около 11 трлн. руб., или около 85% объема ВВП за 2003 г.). Селезнев А. Государственный долг: иллюзии и реальность // Экономист, 2004, № 3, С. 40.

Можно было бы ставить вопрос и о реструктуризации внешних активов России - того, что должны ей многочисленные заемщики. Можно ставить и вопрос о реструктуризации бывшей советской задолженности перед внешними кредиторами. Верхний предел долга иностранных государств перед СССР на конец 2004 г. законом о бюджете утвержден на уровне 97, 2 млрд. долл. Будучи должником, Россия имеет внешние активы (как следствие выполнения функций кредитора) примерно в сопоставимых размерах. Так что внешние активы при определенных условиях могут быть использованы для решения самых насущных социально-экономических проблем.

В целом пора перейти к радикальному улучшению управления государственным долгом. Нужен общий полный мониторинг, включая задолженность банков и по лизингу, ибо неуправляемо растут и заимствования на территории субъектов Федерации. Растут также заимствования муниципалитетов. Требуется также существенная корректировка всей политики управления государственным долгом, предусматривающая ужесточение процедур публичного финансового менеджмента. Имеется в виду принятый в бюджетном законодательстве довольно свободный режим лимитирования всех параметров долга, установления сроков заимствований, особенно внутренних. Нужны механизмы ограничения соблазнов правительства, отражаемых в программах внутренних и внешних заимствований. Ныне действующий публичный финансовый менеджмент, связанный с принятием решений по управлению государственным долгом, к сожалению, не отражает стратегические национальные экономические интересы страны.

Опыт последнего десятилетия показал, что использование такого «встроенного стабилизатора», каким считается государственный долг, не подчинено улучшению инвестиционного обеспечения политики активизации качественного, структурного экономического роста и замедляет решение задач восстановления экономики. Самой существенной конструктивной мерой в области государственного долга должно стать использование посильных для экономики заимствований для государственных капитальных вложений непосредственно в производство и в социальный комплекс.

3.3 Совершенствование системы управления государственным долгом

Управление государственным долгом является одним из наиболее важных элементов государственной финансовой политики. Для повышения эффективности управление государственным долгом необходим поиск путей совершенствования системы управления государственным долгом.

Стратегическая программа уменьшения чрезмерного государственного долга должна быть согласована с методами управления государственным бюджетом в целом, размерами его дефицита и регулированием общей экономической ситуации в стране.

На первый план выходят следующие методы регулирования государственного долга:

сбалансирование налоговых и неналоговых доходов бюджета и эмиссионной деятельности с размерами государственного долга, его динамикой, имея в виду стабилизацию и возможность уменьшения государственного долга, прежде всего внешнего;

уменьшение внутреннего и внешнего долга;

возможности рефинансирования задолженности государства;

меры по реструктуризации государственного долга и аннулированию ее кредиторами;

уменьшение расходов по обслуживанию государственного долга с учетом инфляционного обесценения основной суммы долга и затрат на его обслуживание;

сокращение государственных расходов;

источники валюты для погашения и обслуживания внешней задолженности;

контроль за заимствованиями на региональном уровне;

контроль за заимствованиями субъектов хозяйствования.

Россия может выйти из долговой ямы за счет собственных средств. Однако нужно грамотно оценивать масштабы и возможности реструктуризации долга, целесообразности рефинансирования внешнего долга за счет новых займов, возможности и условия привлечения внутренних займов и другие вопросы. В целях более уверенного управления государственным долгом может быть создан государственный фонд погашения долга. Основной задачей таких фондов является ответственное и упорядоченное погашение государственного долга. Вместе с тем фонды погашения могут иметь инвестиционный портфель, используемый для управления ликвидностью и максимизации доходов по ценным бумагам.

Основная задача реформирования и развития системы управления государственным долгом заключается в усилении государственного влияния и контроля за государственным долгом и заимствованиями, а также в постепенном снижении зависимости федерального бюджета РФ от ситуации на мировых рынках капитала.

Оптимизация стоимости обслуживания государственного долга и сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне требуют решения в процессе управления государственным долгом следующих задач:

повышение эффективности государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках;

оптимизация структуры и стоимости обслуживания государственного долга РФ;

обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственными заимствованиями;

развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом.

На решение упомянутых задач может быть направлено создание и совершенствование следующих элементов системы управления государственным долгом. Годин А. М., Максимова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации. - М.: ИТК «Дашков и Ко», 2003, С. 282.

1. Совершенствование правовых основ в области управления долгом.

2. Создание единой и централизованной организационной структуры и четких механизмов управления долгом.

3. Создание единых системы учета государственного долга и базы данных по учету государственного долга.

4. Создание единой системы анализа рисков в области управления долгом и финансового предварительного и последующего анализа долговых операций и заимствований.

5. Формирование интегрированной и унифицированной системы стратегического планирования в сфере управления государственным долгом и оценки эффективности заимствований.

6. Совершенствование механизмов взаимодействия управления государственным долгом с системой кассового исполнения федерального бюджета.

7. Создание системы и механизмов взаимодействия (включая межведомственные и внутриведомственные процедуры) управления государственным долгом, денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами.

8. Внедрение интегрированной системы по аналитическому учету субфедеральных, муниципальных долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики.

Главным итогом управления государственным долгом должна быть замена дорогих заемных средств более дешевыми.

Для повышения эффективности управления государственным долгом желательно иметь агентство по управлению государственным долгом, как внешним, так и внутренним. Его функциями могут быть: Финансы / Под ред. Лушина С. И., Слепова В. А. - М.: Экономистъ, 2005, С. 388.

изменение структуры долга в пользу долгосрочных государственных обязательств;

формирование валютной структуры долга;

управление процентными выплатами;

управление кассовыми потоками;

регулирование ликвидности рынка долговых инструментов.

Аналогичные государственные структуры функционируют в промышленно развитых странах. Так, например, в США действует Бюро государственного долга, в Швеции - Национальное долговое управление.

Основной задачей повышения эффективности управления госдолгом остается снижение его давления на федеральный бюджет.

Заключение

Государственные заимствования Российской Федерации - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Государственные займы классифицируются по различным признакам, но в первую очередь они подразделяются на внутренние и внешние.

В результате заемной деятельности государства образуется государственный долг. Государственный долг - это долговые обязательства государства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Выделяют внутренний и внешний государственный долг. Под внутренним государственным долгом понимается задолженность государства перед гражданами, фирмами и учреждениями своей страны. Под внешним государственным долгом понимается задолженность государства иностранным физическим и юридическим лицам, другим государствам, международным организациям и иным субъектам международного права, выраженная в иностранной валюте.

Начиная с 2001 г. наметились различные тенденции в политике государства на рынке внутреннего и внешнего долга. Так, если объем внутреннего долга в течение последних двух трех лет постепенно возрастал, несмотря на наличие устойчивого профицита федерального бюджета, то объем заимствований на внешнем рынке, напротив, плавно снижался.

По итогам 2004 г. объем государственного внутреннего долга России в ценных бумагах вырос примерно на 14,0% - с 663,7 до 756,8 млрд руб. (в долях ВВП произошло снижение долга - с 5,0 до 4,5% ВВП). Государственный внутренний долг федерального правительства РФ, по состоянию на 1 августа 2005 г. составил 819,827 млрд. руб. Таким образом, внутренний долг с начала года увеличился 63,037 млрд. руб. или 8,3%.

Это, казалось бы, противоестественно в ситуации некоторого улучшения в экономике и перехода к профицитным бюджетам. Ведь долг - это источник покрытия дефицита, но ежегодно по факту профицит значительно превосходит предусмотренный законом о бюджете. Официально декларируется улучшение структуры долга, однако на инвестиции практически не используются ни внутренний долг, ни внешние заимствования.

Отсутствие необходимости в финансировании бюджетных расходов за счет займов (вследствие небывало благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры) отнюдь не означает, что не нужно развивать рынок государственных ценных бумаг в России. Кроме того, в стране давно назрела необходимость проведения реформ по важнейшим направлениям, требующим существенных финансовых ресурсов. В такой ситуации внутренний рынок государственных ценных бумаг может стать одним из источников их финансирования.

По-прежнему отсутствуют позитивные сдвиги в процессе воссоздания института первичных дилеров на российском рынке. Данный шаг мог бы значительно повысить ликвидность рынка. Судя по всему, на фоне высоких мировых цен на нефть, когда нет необходимости в заемных средствах, правительство не собирается развивать рынок госбумаг, хотя именно сейчас существует возможность придать ему цивилизованный вид.

По состоянию на 1 октября 2004 г. объем государственного внешнего долга России сократился с начала года с 105,7 до 99,8 млрд долл. Таким образом, снижение абсолютной суммы внешней задолженности органов власти России составило 5,58%.

В области внешнего долга, безусловно, имеется заметный прогресс. В первую очередь это касается досрочного погашения «дорогих» долгов и использования небольших по объему связанных кредитов международных финансовых организаций на конкретные цели.

Оценивая одобренную Правительством РФ долговую стратегию, следует отметить, что ряд разработанных положений, на которых будет основываться политика по управлению госдолгом, можно охарактеризовать положительно. Однако приоритеты смещены в сторону наращивания внутренних заимствований. В этой связи, предполагаемую политику правительства по замещению внешнего долга внутренними заимствованиями нельзя признать целесообразной в данный момент, так как она совершенно оторвана от российской действительности и не связана с существующими реалиями.

По мнению специалистов, единственным критерием государственной политики заимствований должна быть стоимость заимствований. В этом вопросе нужно исходить из экономической целесообразности: если заимствования на внешнем рынке дешевле и условия выгодней, то нужно занимать извне. Отсюда, существующая политика правительства в области заимствований, направленная на замещение внешнего долга внутренними заимствованиями, сомнительна и преждевременна.

Одним из наиболее важных элементов государственной финансовой политики является управление государственным долгом. Для повышения эффективности управление государственным долгом необходим поиск путей совершенствования системы управления государственным долгом.

Основная задача реформирования и развития системы управления государственным долгом заключается в усилении государственного влияния и контроля за государственным долгом и заимствованиями, а также в постепенном снижении зависимости федерального бюджета РФ от ситуации на мировых рынках капитала.

Библиография

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Издательство «Юристъ», 2005.

2. Алехин Б. И. Государственный долг. - М.: ЮНИТИ, 2004.

3. Берлин С. И. Теория финансов. - М.: Издательство Приор, 2000.

4. Гаврилова Н. К. вопросу о государственном долге // Экономист, 2003, № 4.

5. Годин А. М., Максимова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации. - М.: ИТК «Дашков и Ко», 2003.

6. Государственный внутренний долг в январе-июле 2005 г. // Вестник Русского экономического общества, No 175, 12 августа 2005 г. /http://www.ress.ru/

7. Данилов Ю. А. Внутренний рынок государственного долга: нужна кардинальная реформа. 24.06.2004. /http://www.opec.ru/

8. Досрочное погашение внешнего долга России перед Парижским клубом кредиторов // Вестник Русского экономического общества, No 166, 20 мая 2005 г. /http://www.ress.ru/

9. Ермасова Н. Б., Миронов М. Г., Ермаков Е. А. Государственные и муниципальные финансы / Под ред. Поляка Г. Б. - М.: ЮНИТИ, 2004.

10. Ковалев А. П. Финансы и кредит. - Ростов н/Д: Феникс, 2005.

11. Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит. - М.: Финансы и статистика, 2004.

12. Маевский В. Макроэкономические проблемы развития России // Экономист, 2004, № 4.

13. Об основных направлениях политики правительства РФ в сфере государственного долга на 2003-2005 годы и комплексе мер по ее реализации /http://www.opec.ru/

14. Общая теория финансов / Под ред. Дробозиной Л. А. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995.

15. Программа государственных заимствований в 2004-2006 гг. // Вестник Русского экономического общества, No 173, 15 июля 2005 г. /http://www.ress.ru/

16. Романовский М. В., Белоглазова Г. Н. Финансы и кредит. - М.: Юрайт-Издат, 2004.

17. Российская экономика в 2004 году. Тенденции и перспективы / Гайдар Е., Синельников-Мурылев С., Главацкая Н. и др. - М.: ИЭПП, 2005.

18. Селезнев А. Государственный долг: иллюзии и реальность // Экономист, 2004, № 3.

19. Соснин А. Тяжесть бремени: государственный долг /http://www.opec.ru/

20. Смыслов Д.В. Международные валютно-финансовые отношения России: проблемы переходного периода. - М., 1994.

21. Улюкаев А. Политика в сфере госдолга: 2003-2008 // Экономика России: ХХI век, № 12, 2003.

22. Сенчагов В. К., Архипов А. И. Финансы, денежное обращение и кредит / Под ред. Сенчагова В. К. - М.: ТК Велби, 2005.

23. Финансы и кредит / Под ред. Ковалевой А. М. - М.: Финансы и статистика, 2005.

24. Финансы / Под ред. Дробозиной Л. А. - М.: ЮНИТИ, 2000.

25. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. - М.: «Проспект», 2001.

26. Финансы / Под ред. Лушина С. И., Слепова В. А. - М.: Экономистъ, 2005.

27. Экономическая теория. Трансформирующаяся экономика / Под ред. Николаевой И. П. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

Приложение 1

Структура внешнего долга СССР по видам задолженности (в млрд. долл.)

Источник: Селезнев А. Государственный долг: иллюзии и реальность // Экономист, 2004, № 3, С. 33.

Приложение 2

Объем, структура и динамика государственного долга РФ

Источник: Селезнев А. Государственный долг: иллюзии и реальность // Экономист, 2004, № 3, С. 37.

Приложение 3

Динамика внешнего и внутреннего долга РФ в 1993-2004 гг. (на конец года)

Источник: Российская экономика в 2004 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 26) / Гайдар Е., Синельников-Мурылев С., Главацкая Н. и др. - М.: ИЭПП, 2005. С. 146.

Размещено на Allbest.ru