Стратегия пространственного развития России: разработка и начало реализации

Размещено на http://www.allbest.ru/

СТРАТЕГИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ: РАЗРАБОТКА И НАЧАЛО РЕАЛИЗАЦИИ

Лексин В.Н.

Постановка проблемы

Прошло более трех лет между зачатием [2], родами и недавними правительственными крестинами [4] «Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» (далее - «Стратегия»), и если в ходе келейных обсуждений ее разработки проявлялся хоть какой-то общественный интерес к будущему документу, то сейчас такие обсуждения фактически прекратились. Может быть это считается уже бессмысленным, - ведь как говорили в советские времена «Что записано бюром, не вырубишь топором». Формально в современной России «государственная или обязательная» идеология, реализуемая любым решением «бюро» (от Политбюро КПСС до партбюро какого-нибудь издательства) «не может устанавливаться» (Конституция РФ, ст. 13.2), но де-факто такая идеология существует, зафиксирована в той же Конституции и в течение почти двух десятилетий безальтернативно реализуется во всех без исключениях либерально-рыночных реформах. За это время сформировалась и доказала свою результативность технология их проведения Речь, разумеется, о результативности самой технологии проведения реформ, а не о политических, экономических, социальных и иных результатах их последствий., и здесь на небольшом текстовом поле настоящей статьи я хотел бы обратить внимание читающей публики на один существенный и, к сожалению, мало замечаемый инструмент этой технологии, а именно на опережающее такие реформы официальное изложение намерений о переменах в конкретных сферах жизнедеятельности общества, в организации власти и бизнеса.

Все вышеуказанные намерения в форме доктрин, стратегий, концепций, основных направлений и т.п. документов рано или поздно становятся законами и подзаконными актами, регламентирующими все без исключения события нашей жизни, и в связи с этим представляется необъяснимым и неоправданным сложившееся в научном и экспертно-аналитическом сообществе России скептическое и даже снисходительное к ним отношение [10]. Оно распространяется и на установленные Конституцией РФ (ст. 84) ежегодные «Послания Президента РФ Федеральному собранию РФ», формулирующие приоритеты внешней и внутренней политики страны, и на так называемые «Бюджетные послания Президента РФ Федеральному собранию», и даже на так называемые «майские» Указы Президента РФ.

«Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» занимает уникальное положение среди всех установленных федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - 172-ФЗ) «документов стратегического планирования» и «стратегического прогнозирования». И она не имеет равных среди этих «документов» ни по фатальной несоразмерности сложнейшей (и, действительно, стратегически значимой) задачи и примитивной логики ее решения, ни по нечеткости формулирования предмета стратегирования («пространственное развитие»), ни по априорности исходных положений, ни по нескрываемой идеологической ориентации, ни по оценке вероятных последствий. «Стратегия» стала зеркалом государственного стратегического управления нашим будущим, и уже поэтому целесообразно внимательно в него вглядеться. В связи с этим в статье последовательно рассматривается, как формировалось представление о содержании и задачах «пространственного развития» в государственной политике России, на каком концептуально-идеологическом фундаменте основывалась разработка «Стратегии», и каково ее место среди других официальных документов стратегического характера. Обращено внимание на то, что «Стратегия» фактически ориентирует на закрепление в перспективе ныне проводимого курса региональной политики (опора на крупногородские агломерации, на преференциальные «точки роста» и т.п.). В подтверждение этого показаны предлагаемые «Стратегией» механизмы ее реализации, конкретизированные на примере транспортных приоритетов «Стратегии» и принятого в их развитие правительственного «комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 г.». В заключение излагаются дополнительные соображения о необходимости отношения к «Стратегии» как к очередной «дороге, которую не мы выбираем», но которая уже определяет направление движения нашей страны в наиболее вероятное будущее.

«Пространственное развитие» в государственной политике России

«Стратегия» - бесспорно, трудный для разработки документ уже потому, что ключевое словосочетание «пространственное развитие» не только не имеет однозначного толкования, но и вызывает подозрение в его внутренней логичности. Не случайно в упоминавшемся федеральном законе 172-ФЗ суть этой дефиниции заменяется формулировкой назначения «Стратегии» и говорится, что «стратегия пространственного развития…- документ… направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации». В опубликованном через год после принятия этого закона Постановлении Правительства РФ (от 20 августа 2015 г. № 870) "О содержании, составе, порядке разработки и утверждения Стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации" к приведенному определению добавлено «снятие инфраструктурных ограничений в социально-экономическом развитии территорий» и пришедшее из госплановского лексикона времен СССР «приоритетное размещение производительных сил». А в п. 8. «Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года" (утверждены Указом Президента РФ от 16.01.2017 г., № 13) под региональным развитием (отождествленным с «пространственным развитием») понимаются: «а) сокращение различий в уровне и качестве жизни граждан России, проживающих в различных регионах, а также в городах и сельской местности, (б) сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов, (в) достижение необходимого уровня инфраструктурной обеспеченности всех населенных территорий страны, (г) дальнейшее развитие процесса урбанизации, в частности развитие крупных городских агломераций, как необходимое условие обеспечения экономического роста, технологического развития и повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках и (д) повышение уровня удовлетворенности населения деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления». Недостижимость этих целей «регионального развития» в какой-то степени лукаво уравновешивается количественной неопределенностью словосочетания «сокращение различий», - ведь поскольку такие различия естественны и неизбежны, то такие «сокращения» могут быть достигнуты самыми разными способами (пример - создание «новой Москвы»). Излишне амбициозно намерение «достижения необходимого уровня инфраструктурной обеспеченности всех населенных территорий страны» (симптоматично определение: «необходимого») и т.д.

Напомню, что «Стратегия» ориентирует на «устойчивое пространственное развитие», а такое «развитие» во всем тексте этого документа становится синонимом и, одновременно, панацеей от всех бед, препятствующих территориальному благоденствию. В то же время здравый смысл и опыт многолетних и многочисленных отечественных исследований общероссийской, региональной и муниципальной действительности убеждают в том, что в ближайшие годы разумнее ориентироваться не столько на «устойчивое развитие», сколько на «устойчивое функционирование» реально существующих пространственных систем разного уровня - административно-территориальных образование, населенных пунктов, муниципальных районов и пр. В условиях кризисного состояния таких систем остается лишь надеяться на использование их собственных возможностей и ресурсов для реализации социальных, хозяйственных, инфраструктурных, природоохранных и иных функций в режиме, обеспечивающем сохранение и воспроизводство их базовых элементов и связей, а также на включение в их структуры новых элементов и связей, неразрушающих их целостность. В идеале так понимаемая «устойчивость» функционирования пространственных систем в политически, экономически и социально стабильной ситуации смогла бы поддерживаться все еще существующим потенциалом их самоорганизации, саморазвития и адаптации к внутренним и внешним факторам изменения их состояния. Однако в обозримой перспективе функционирование таких систем в России будет проходить в условиях резкого усиления внешних и, главное, внутренних возмущающих воздействий при сохраняющейся ограниченности административных и финансовых (в том числе, инвестиционных) ресурсов управления. В связи с этим стратегической задачей политики «пространственного развития» должно было бы стать сведение к приемлемому уровню рисков функционирования различных составляющих каждой пространственной системы и интегрального риска функционирования общероссийской пространственной мегасистемы в целом. Но это была бы другая «Стратегия», вызревшая на ином поле государственной региональной политики и ее идеологии.

В последние годы государственная политика «пространственного развития» России все настойчивее соединяет ряд уже привычных положений (различные меры сокращения аномально больших различий социально-экономического положения отдельных регионов, доминирование федерального «центра» в его отношениях с регионами и др.) с конкретными действиями в форме выделения территорий с особыми, - обычно преференциальными, - режимами (территориальная фрагментация единого правового пространства, особые экономические зоны, территории опережающего развития и др.) и с особыми надеждами на крупногородские агломерации и иные центры экономической и инновационной активности. И никого не удивляет, что ни одно из этих действий и упований ни разу не было предметом системных социально-экономических обоснований и не было никаких доказательств их положительного воздействия на состояние муниципалитетов, регионов и страны в целом. То же относится и к примерам активного вхождения в идеологию и практику отечественной региональной политики некритически воспринимаемых положений региональной политики ряда стран Запада, формирующейся под воздействием принципиально иных условий. Квинтэссенцией такой региональной политики и ее концептуально-идеологического фундамента стала рассматриваемая в этой статье «Стратегия».

Концептуально-идеологический фундамент разработки «Стратегии»

Отечественные специалисты провели немало исследований проблематики и перспектив пространственных трансформаций России и только за последние пять лет опубликовали около сотни монографий и статей с изложением полученных результатов. Эти исследования в ряде случаев раскрывают глубинные связи общероссийской, субфедеральной, макрорегиональной и муниципальной проблематики во всем, что определяет перспективы пространственного бытия нашей страны [5, 6, 7, 8, 9, 14, 16, 17].При относительно схожих оценках существующего положения взгляды на будущее российских пространственных систем и, соответственно, рекомендации о необходимых действиях правительства, бизнеса и самого населения кардинально расходятся. Упрощая эти разногласия, можно условно выделить два блока мнений о пространственном развитии страны. Первый представлен в работах специалистов, считающих, что вставшей на капиталистический путь стране в любом случае придется освобождаться от социалистического прошлого, которое отождествляется, прежде всего, с плановым началом в развитии и размещении производительных сил и с реализацией идей социалистической системы расселения. Антитезой этого являются мнения о необходимости использования в России свойственной современному Западу модели его пространственной организации, вписанной в контекст глобализма, общества потребления, постиндустриального и информационного общества, тотальной инноватики и т.п. Второй подход, признавая естественность формирования западных моделей организации пространственного бытия, напоминает о фундаментальных отличиях длительного эволюционного развития пространственной организации общества Запада (основного образца для сторонников первого подхода) от стремительной трансформации пространства современной России. Поэтому предлагается избирательное, взвешенное и системно обоснованное восприятие и использование зарубежного опыта, обосновывается необходимость его неизбежно длительной адаптации к реалиям не имеющей аналогов огромной пространственной российской мегасистемы, в основном сформированной в период социалистического строительства и до сих пор остающейся пространственным базисом функционирования нашего государства.

Из работ, наиболее полно связанных с темой этой статьи, следует выделить программную статью одного из руководителей и ведущих разработчиков Стратегии, занимавшего до недавнего времени должность директора департамента стратегического и территориального развития Минэкономразвития России [18].Этот текст, ставший своеобразным «авторефератом» будущей «Стратегии», в значительной степени определил концептуальную тональность всех ее известных вариантов и уже поэтому заслуживает особого внимания и цитирования. Демонстрируя полную приверженность назначению «Стратегии», сформулированному в ранее названных официальных документах (совершенствование системы расселения на территории России и приоритетные направления размещения производительных сил), автор в середине текста расставляет точки над i, утверждая, что главной целью «Стратегии» является «совершенствование пространственной структуры экономики (!) Российской Федерации». Уточнение - не случайное.

Автор, используя современную лексику, перечисляет глобальные, внешние и внутренние «основные вызовы, с которыми придется столкнуться России в прогнозный период и на которые придется отвечать, в том числе и мерами государственного регулирования пространственного развития», совершенно справедливо включая в их число «продолжающиеся процессы концентрации населения и экономической активности в крупнейших городах и Московской столичной агломерации, устойчивые чрезмерные межрегиональные контрасты в социально-экономическом развитии, крайне слабую инфраструктурную обустроенность территории страны и общую неразвитость институтов пространственного развития, излишнюю унификацию норм и правил и недостаточную проработанность нормативной правовой базы пространственного развития». Основываясь на избранных исследованиях отечественных специалистов, автор отмечает и то, что за последние 25 лет «стали заметнее сжатие, фрагментация и чрезмерная поляризация ее экономического пространства» и что «по всей России идет процесс стягивания экономически активного населения в крупные города на фоне депопуляции малых городов и сельских территорий, сокращается общее количество населенных пунктов, в том числе из-за их ликвидации в связи с отсутствием жителей». Нельзя не согласиться и с констатацией общеизвестного факта: «размещение объектов экономики по территории страны отражает доминирование интересов бизнеса - по максимизации прибыли, по использованию ресурсов, по расширению рынков сбыта, - но практически не отражает интересы комплексного социально-экономического развития территорий, не связано с решением их задач».

Автор перечисляет «основные составляющие желаемого образа будущей пространственной организации России, которые сформируют вектор движения и целевые установки стратегии ее пространственного развития» и предлагает такие краткие расшифровки таких «составляющих», как «повышение связности и сбалансированности пространства страны создание пространственной среды благоприятной для жизнедеятельности, повышение конкурентоспособности экономики страны, инфраструктурное обустройство территории, осуществление неистощительного природопользования и сохранение окружающей среды» Содержание этих «составляющих» жестко привязано к устоявшимся трюизмам современного стратегического мышления. Так, «повышение конкурентоспособности экономики страны» предполагается обеспечить «на основе ее инновационной модернизации и диверсификации с учетом задействования потенциала высокотехнологичного развития, в том числе в городских агломерациях, и согласованного использования широкого арсенала таких форм ее пространственной организации, как кластеры, территории опережающего развития, особые экономические зоны, новые промышленные районы на суше и на шельфе, опорные зоны и так далее».. Под стать им и сформулированные автором «принципы пространственного развития»: пространственное сплочение, пространственная доступность социальных благ, комплексный подход, безусловная ценность каждого места, равнозначность уровней пространственного развития, обеспечение сбалансированности пространственного развития (понимаемое как «предотвращение процессов сверхконцентрации, содействие появлению новых территорий роста, предотвращение дальнейшего оттока населения Сибири и Дальнего Востока, депопуляции сельских территорий и малых городов, инфраструктурного обеспечения пространственного развития экономики и социальной сферы») и, наконец, повышение управляемости.

Все эти «принципы» вскоре начинают размываться в неизбежных противоречиях между ними и странной смесью принимаемых за истину убеждений о таких универсальных средствах преодоления ранее обозначенных невзгод пространственной организации нашего общества, как крупногородские агломерации, «точки роста», кластеры, разного рода укрупнения и т.п. Так, утверждается, например, что первым в ряду «основных направлений и приоритетов совершенствования системы расселения России должно стать обеспечение учета приоритетов размещения производительных сил на основе позиционирования крупных городов и урбанизированных районов как центров инновационного развития», а «приоритетным направлением развития пространственных структур является формирование макрорегионов на территории Российской Федерации». Ну и, конечно же, необходимо «встраивание пространственных структур разного уровня в единое евразийское и мировое экономическое пространство».

Совмещение двух ранее обозначенных подходов и связанный с этим концептуальный дуализм отношения к перспективам пространственного развития России проявляется и на правительственном уровне, где особенно важна четкость позиции и недопустимы заявления, о которых наши известные сатирики говорили: «побольше внимания разным вопросам». Так, 16 февраля 2018 г. на встрече Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева с главами регионов в рамках Российского инвестиционного форума «Сочи-2018» о «Стратегии пространственного развития России» им было сказано: «Правительство ее сейчас готовит. Важно учесть предложения от региональных властей, обсудить их на экспертных и общественных площадках. Мы рассчитываем, что стратегия будет абсолютно рабочим документом, практическим руководством для органов власти, станет инструментом координации различных отраслевых политик, поможет спланировать в целом развитие инфраструктуры в стране и, конечно, будет ориентиром для инвесторов... важно четко определить конкурентные преимущества каждого региона, максимально точно спрогнозировать региональные точки роста. Сегодня мы чаще всего рассматриваем мегаполисы, агломерации в качестве глобальных центров конкуренции. Собственно, так и есть, это мировая тенденция. Поддерживать их необходимо. Но еще раз напомню то, о чем говорил вчера: нужно создавать условия для сбалансированного развития всей территории страны. В России около тысячи малых и средних городских поселений, где живет почти 30 млн. человек. Все они разные. Это культурные и исторические, туристические и промышленные центры, транспортные узлы. Ими надо заниматься. И в сельской местности есть территории с благоприятным сочетанием природных и производственных факторов. Уверен, что в каждом из регионов можно найти одно-два приоритетных направления и сконцентрировать свои финансовые ресурсы на этих вопросах» [12]. Комментарии излишни.

По контрасту с вышесказанным представляется жестко категоричным ранее поставленный Правительством РФ перед разработчиками «Стратегии» комплекс задач, сам перечень которых заслуживает внимательного чтения. В уже упомянутом постановлении Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 было установлено, что Стратегия должна включать:

(а) анализ особенностей и проблем пространственного развития Российской Федерации, содержащий оценку факторов, условий и рисков пространственного развития Российской Федерации, в том числе существующей системы расселения на территории Российской Федерации, природно-ресурсного и производственного потенциалов, транспортного и энергетического каркасов, пространственных аспектов межрегионального, приграничного и международного сотрудничества, а также иные оценки, связанные с пространственными аспектами экономического и социального развития Российской Федерации;

(б) цели и задачи пространственного развития Российской Федерации;

(в) сценарные варианты пространственного развития Российской Федерации, в том числе приоритетный (целевой) сценарий;

(г) основные положения в сфере пространственного развития Российской Федерации, в том числе: приоритеты совершенствования системы расселения на территории Российской Федерации и механизмы стимулирования расселения в соответствии с приоритетными направлениями совершенствования системы расселения; направления изменения структуры экономики Российской Федерации в региональном аспекте; перспективные конкурентные преимущества и экономическая специализация субъектов Российской Федерации в межрегиональном разделении труда в соответствии с их типологической принадлежностью, учитывающие принципы обеспечения согласованности приоритетов отраслевого и регионального развития; прогноз (оценка) потребности субъектов Российской Федерации в трудовых ресурсах с учетом перспективной экономической специализации и прогнозов социально-экономического развития соответствующих территорий; прогноз (оценка) потребности в размещении и развитии федеральной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры с учетом перспективной экономической специализации соответствующих территорий; перечень потенциальных территорий опережающего социально-экономического развития, основанный на комплексной оценке и анализе условий и потенциалов пространственного развития Российской Федерации; варианты территориального размещения национальных технологических платформ; направления интеграции Российской Федерации в единое евразийское и мировое экономическое пространство; состав макрорегионов на территории Российской Федерации и результаты отнесения городов и регионов Российской Федерации к определенным типам;

(д) показатели пространственного развития Российской Федерации, в том числе значения этих показателей, установленные для каждого этапа реализации стратегии и на окончание периода ее реализации в соответствии с приоритетным сценарием пространственного развития Российской Федерации;

(е) этапы реализации стратегии и, наконец,

(ж) механизмы достижения установленных приоритетов и целей пространственного развития Российской Федерации, в том числе определение необходимости корректировки действующих (разработки новых) схем территориального планирования Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий с целью удовлетворения потребностей субъектов Российской Федерации в размещении и развитии федеральной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.

Решение этих задач, бесспорно, было бы полезно для разработки «Стратегии», но проблема в том, что до настоящего времени нет ни одного (а их требуется около сотни) развернутого исследования (прогноза, проекта, расчета), обеспечивающего выполнение каждого из выше перечисленных требований к разработке «Стратегии» и, тем более, прошедшего широкое общественное обсуждение. Рассчитывать же на то, что все это могло появиться в течение нескольких месяцев, отведенных для разработки «Стратегии», абсолютно нереалистично. Казалось бы, что такая разработка облегчается в связи с наличием уже имеющегося массива официально утвержденных различных документов стратегического характера (неполный перечень их приводится ниже). Что нужно было делать разработчикам «Стратегии» - механически суммировать массивы таких документов (принятых, естественно, без учета новейших требований к «Стратегии» и, более того, требующих изменений по результатам ее разработки) или вносить в них кардинальные и частные изменения в соответствии с духом и буквой «Стратегии», входя в конфликт с уже принятыми государственными решениями? Судя по всему, такой вопрос не задавался.

«Стратегия» среди себе подобных

пространственный развитие стратегия государственный

Не требует доказательств, что направляемая государством трансформация параметров пространственного устройства страны - амбициозная задача, которую, за исключением СССР, никто и никогда в мировой практике не ставил и не пытался решить. Процессы такой трансформации в разных странах идут как бы «сами собой» под воздействием меняющихся интересов групп населения в различных населенных пунктах и частях страны, динамики внешних и внутренних факторов функционирования бизнеса, появления новых зон хозяйственной деятельности и исчерпания природных ресурсов, природно-климатических изменений, политических амбиций элит и т.п. возмущений сложившегося состояния территориальной организации общества. В современной же России проблема реструктуризации российского пространства, возникшая в связи с качественными переменами во всех основаниях нашего общественного устройства и во многом определяющая его острейшие противоречия, принципиально иная. Ее саморазрешение возможно, но на это уйдут десятилетия перманентно кризисного бытия десятков тысяч населенных пунктов и миллионов их жителей, социальной сферы и экономики всей страны. Поэтому намерения государства стратегически выстроить направления внутренней и внешней политики, реализация которых была бы способной позитивно повлиять на реально идущие перемены в пространственном бытии страны вполне понятны и оправданы.

«Стратегия», как уже отмечалось, занимает своеобразное место среди сонма стратегически ориентированных документов государства. Немногочисленными, но политически весомыми документами такой направленности являются «доктрины», утверждение которых входит в число конституционных полномочий Президента РФ Это полномочие де-юре относится только к военной доктрине (ст.83 Конституции РФ), но оно де-факто было распространено и на большинство других принятых доктрин.. Первая из них появилась еще 2 ноября 1993 г., когда был подписан неопубликованный в СМИ указ «Об основных положениях военной доктрины РФ», а затем последовали доктрины развития российской науки, морская и климатическая, продовольственной и информационной безопасности. Все они - предметны и представляют «совокупность официальных взглядов» на политику важнейших направлений функционирования страны. Самыми распространенными документами стратегического характера являются «программы», утверждаемые (одобряемые) и Президентом РФ и Правительством РФ, и федеральными органами представительной и исполнительной власти, и соответствующими структурами регионального и даже муниципального масштаба. За последние 25 лет только на федеральном уровне было принято несколько сотен «программ». «Программы» наиболее близки к формату планов (конкретные задания, их исполнители, сроки исполнения, финансирование) и в последние 15 лет принимаются (утверждаются, одобряются) только органами исполнительной власти Класс «президентских» программ был установлен специальным указом Президента РФ 1 июля 1994 г., в соответствии с ним было принято и реализовано 16 программ, последние из которых были 16 ноября 2001 г. утверждены указом Президента РФ «О президентских программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001-2002 гг.», а сам исходный указ о статусе президентских программ был отменен 20 августа 2004 г. указом Президента РФ. . На реализацию государственных программ в федеральном бюджете заложено более 50% всех его расходов, а по отдельным регионам страны доля программных расходов превышает 70% и имеет тенденцию последовательного роста.

Своеобразным «стратегическим фундаментом» большинства программ являются «основные направления» и «концепции». «Основные направления» принимаются в течение всего периода существования Российской Федерации органами государственной власти федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; по моим подсчетам за первые 20 лет только на федеральном уровне было принято около 20 таких документов, утвержденных (одобренных) актами Правительства РФ, около 60 - различными федеральными министерствами и ведомствами и более 10 - палатами Федерального собрания РФ. Большинство таких программ со временем формируют содержание конкретных реформ, типичным примером стало Постановление Правительства РФ № 526 от 11 июля 2001 г., одобрившее «Основные направления реформирования электроэнергетики РФ». «Концепции» (политики, реформ и т.п.) общегосударственного значения, как правило, принимаются первыми лицами государства и государственными (федеральными и региональными) органами исполнительной власти. Значительный общественный резонанс вызвали: «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (утверждена распоряжением Правительства РФ 17 ноября 2008 г., новая редакция - 8 августа 2009 г.), «Концепция внешней политики Российской Федерации» (утверждена указом Президента РФ 30 ноября 2016 г.) и ряд других. Большинство положений «концепций» непосредственно входят или интерпретируются при обосновании и разработке государственных программ. Во многих «концепциях» ранее, чем в других вышеназванных официальных документах, формулировались стратегические направления «пространственного развития» страны; так, в разделе VII уже упоминавшейся «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» присутствовали подразделы «Основные принципы государственной политики регионального развития» и «Инновационная и социальная ориентация регионального развития».

Отмечу и подчеркну, что большинство перечисленных документов разрабатывалось большими коллективами специалистов, имевших практический опыт работы по конкретному предмету будущего документа и ориентированных на его последующее использование опять же в конкретных целях бизнес-сообществ и определенных корпораций, отдельных сфер государственного регулирования (например, таможенного, налогового, имущественного), социальной политики (например, в области здравоохранения). Принятие таких документов всегда знаменовало победу того или иного лоббирования тех или иных интересов, чаще всего объединенных только общей либерально-рыночной идеологией.

У идеи и попыток разработки «Стратегии» - многолетняя история, однако переход этой задачи на уровень государственного управления был заявлен только в законе о стратегическом планировании и конкретизирован в неоднократно упоминавшемся Постановлении Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 840 о содержании и порядке разработки и утверждения «Стратегии». Правительство РФ поставило перед разработчиками «Стратегии» задачи, для решения которых в современной России не было ни опыта, ни информационных и институциональных ресурсов. В число таких задач входили, например, «анализ особенностей и проблем пространственного развития РФ, содержащий оценку факторов, условий и рисков пространственного развития.., в том числе существующей системы расселения на территории РФ, природно-ресурсного и производственного потенциалов, транспортного и энергетического каркасов, пространственных аспектов межрегионального, приграничного и международного сотрудничества, а также иные оценки, связанные с пространственными аспектами экономического и социального развития Российской Федерации». Разработчики были должны обосновать и «приоритеты совершенствования системы расселения на территории РФ и механизмы стимулирования расселения в соответствии с приоритетными направлениями совершенствования системы расселения; направления изменения структуры экономики РФ в региональном аспекте; перспективные конкурентные преимущества и экономическая специализация субъектов РФ в межрегиональном разделении труда в соответствии с их типологической принадлежностью, учитывающие принципы обеспечения согласованности приоритетов отраслевого и регионального развития; прогноз (оценка) потребности субъектов РФ в трудовых ресурсах с учетом перспективной экономической специализации и прогнозов социально-экономического развития соответствующих территорий; прогноз (оценка) потребности в размещении и развитии федеральной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры с учетом перспективной экономической специализации соответствующих территорий; перечень потенциальных территорий опережающего социально-экономического развития, основанный на комплексной оценке и анализе условий и потенциалов пространственного развития РФ; варианты территориального размещения национальных технологических платформ; направления интеграции РФ» и т.д.

Стратегия продления начатого

Среди читателей, вероятно, нет никого, кто не прочитал бы текст «Стратегии», и это освобождает меня от необходимости пересказывать ее содержание и позволяет сосредоточиться на ее сути. Она же в самом кратком изложении такова: государственная политика должна способствовать трансформации пространства нашей страны в совокупность точек рыночно эффективных локалитетов, преимущественно связанных линиями вхождения в мировую экономику. Но эта политика уже много лет реализуется в России, ее последствия общеизвестны, и «Стратегия» лишь закрепляет уже начатое. Раздел II «Основные тенденции пространственного развития Российской Федерации» начинается с констатации одной из «основных тенденций» - «концентрация экономического роста в ограниченном числе центров, рост социально-экономической роли городов», и объясняется это «общемировыми тенденциями пространственного развития в начале XXI века» с «концентрацией населения и экономики в крупнейших формах расселения, среди которых ведущие позиции занимают крупнейшие городские агломерации». Сообщается так же, что в России уже «сформировалось около 40 крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций» и что в 19 из них «сформировалось несколько крупных центров экономического роста, каждый из которых обеспечивает более одного процента суммарного прироста валового регионального продукта субъектов РФ».

Но «продление начатого» в «Стратегии» относится не только к самой концепции пространственного будущего России. Точно таким же, что и во все предыдущие годы является и отсутствие ответов на вопросы о том, как сделать то, что не удавалось ранее, какие ранее не имевшиеся силы, мотивации и ресурсы вдруг обнаружатся и позволят реализовать намеченное. В «Стратегии» говорится, например, что «для достижения цели пространственного развития Российской Федерации необходимо решить следующие задачи: ликвидация инфраструктурных ограничений федерального значения и повышение доступности и качества магистральной транспортной, энергетической и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры; сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов РФ, а также снижение внутрирегиональных социально-экономических различий: за счет повышения устойчивости системы расселения путем социально-экономического развития городов и сельских территорий; за счет повышения конкурентоспособности экономик субъектов РФ путем обеспечения условий для развития производства товаров и услуг в отраслях перспективных экономических специализаций субъектов РФ и т.д.». А первым среди «приоритетов пространственного развития Российской Федерации до 2025 года» названо «опережающее развитие территорий с низким уровнем социально-экономического развития, обладающих собственным потенциалом экономического роста, а также территорий с низкой плотностью населения и прогнозируемым наращиванием экономического потенциала». Не продолжаю только потому, что не могу представить, какое экономическое чудо должно произойти в стране в ближайшие годы, чтобы совершилось то, чего не было и, судя по всему, нет и в зародыше.

Подтверждением «продления начатого» стали приложения к «Стратегии», отличающие ее от предыдущих вариантов и призванные снять ранее раздававшиеся упреки в недостаточной конкретности документа. Вот несколько примеров. В Приложении N 1 к «Стратегии» приведен «Перечень перспективных экономических специализаций субъектов РФ». Напомню, что в начале «Стратегии» в числе объяснения других понятий дано и такое: «перспективная экономическая специализация субъекта Российской Федерации - совокупность укрупненных видов экономической деятельности (отраслей), обусловленных благоприятным сочетанием конкурентных преимуществ (пространственных факторов размещения видов экономической деятельности)». Для Республики Алтай в этом приложении к «Стратегии» выбрана «перспективная экономическая специализация, включающая следующие отраслиВ«Стратегии»наименования отраслей перспективных экономических специализаций приведены в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2). добыча полезных ископаемых, лесоводство и лесозаготовки (лесозаготовки), производство прочих готовых изделий, растениеводство и животноводство, предоставление соответствующих услуг в этих областях; туризм - деятельность гостиниц и предприятий общественного питания, деятельность административная и сопутствующие дополнительные услуги (деятельность туристических агентств и прочих организаций, предоставляющих услуги в сфере туризма)». Сказано, что есть и «неперспективная экономическая специализация, критически важная для экономики Республики Алтай, включающая производство пищевых продуктов». Не задаю вопрос - что здесь «стратегического» и хоть как-то изменяющего (если обязательно нужно что-то менять) в экономике Республики Алтай, ныне функционирующей в том же отраслевом поле?

То же и по Республике Саха (Якутия), которой предписана «перспективная экономическая специализация, включающая следующие отрасли: добыча полезных ископаемых; лесоводство и лесозаготовки (лесозаготовки); обработка древесины и производство изделий из дерева, кроме мебели; производство бумаги и бумажных изделий; производство кокса и нефтепродуктов; производство прочих готовых изделий; рыболовство и рыбоводство; деятельность в области информации и связи; деятельность профессиональная, научная и техническая; ремонт и монтаж машин и оборудования (ремонт и техническое обслуживание судов и лодок); туризм - деятельность гостиниц и предприятий общественного питания, деятельность административная и сопутствующие дополнительные услуги (деятельность туристических агентств и прочих организаций, предоставляющих услуги в сфере туризма)». Как и для Республики Алтай предложена «неперспективная экономическая специализация, критически важная для экономики Республики Саха (Якутия), включающая следующие отрасли: производство пищевой продукции; производство прочих транспортных средств и оборудования; производство прочей неметаллической минеральной продукции; растениеводство и животноводство, предоставление соответствующих услуг в этих областях». Здесь дополнительно умиляют такие отрасли "перспективной экономической специализации» как отдельно выделенные «деятельность профессиональная, научная и техническая» и «производство прочих готовых изделий». И так - по всем республикам, краям, областям, автономным округам и городам федерального значения кроме г. Москвы (постеснялись назвать «перспективную экономическую специализацию»?). Все это весьма печально, поскольку «Стратегия» в соответствии с 172-ФЗ должна лечь в основу документов стратегического планирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Предлагаемые механизмы реализации «Стратегии»

Как ни парадоксально, но в «Стратегии» наименее внятным стало предписанное неоднократно упомянутым постановлением Правительства РФ от 20 августа 2015 г. №870 «определение необходимости корректировки действующих (разработки новых) механизмов государственного регулирования пространственного развития России». Парадокс состоит в том, что все без исключения такие механизмы в стране уже, казалось бы, имеются, и это при обсуждениях ранних вариантов «Стратегии» даже провоцировало вопрос о ее надобности как таковой. Разработка «новых механизмов» могла бы стать оправданной при развернутом обосновании причин недостаточной эффективности мер государственной поддержки территорий, государственных программ, зон опережающего развития и т.п. с указанием мер по ликвидации этих причин. Однако такие обоснования отсутствуют так же как, например, нет оценки результативности функционирования уже существующих городских агломераций, которых (как указано в «Стратегии») насчитывается несколько десятков.

И все же разработчики нашли выход из этого логического тупика, назвав «основным механизмом реализации «Стратегии» план ее реализации, который должен утверждаться Правительством РФ. Предложено создать и новый федеральный орган исполнительной власти, ответственный за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований с такими полномочиями как, например, до сих пор никому не удававшиеся «координация и контроль деятельности субъектов естественных монополий, государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием по комплексному социально-экономическому развитию территорий», а также свойственное научному учреждению «методологическое обеспечение пространственного развития» и «формирование и обеспечение функционирования на постоянной основе центра анализа и мониторинга пространственного развития».

Итак, основным механизмом реализации «Стратегии» становятся «план» и, как справедливо считают разработчики, это может потребовать от «заинтересованных (в чем?) федеральных органов исполнительной власти» уточнения порядков планирования размещения новых или модернизации существующих объектов отраслей социальной сферы, имея в виду учет несуществующих ныне параметров демографического прогноза Российской Федерации по макрорегионам, субъектам РФ и муниципальным образованиям, прогноза баланса трудовых ресурсов, уровня занятости населения и структуры занятости по видам экономической деятельности, а также потребности населения в соответствующих услугах, транспортной доступности объектов, наличия квалифицированных кадров и сопутствующей инфраструктуры. Разработчики считают так же, что тем же «заинтересованным органам» могут понадобиться и долгосрочные планы социально-экономического развития отдельных территорий, в том числе субъектов РФ, их частей и городов.

«Стратегия» предписывает осуществление «инфраструктурного социально-экономического развития территорий» в рамках реализации комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 г. N 2101-р (далее - комплексный план), и национальных проектов Российской Федерации. При этом процедура отбора проектов, предлагаемых к включению в комплексный план, должна учитывать параметры долгосрочного и среднесрочного прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе в части отраслевых и региональных прогнозов, прогнозов пассажиро- и грузопотоков по транспортной сети Российской Федерации, результаты анализа социально-экономических эффектов от реализации каждого проекта.

В целях же обязательного включения мероприятий комплексного плана и комплексных планов развития инфраструктуры субъектов РФ в инвестиционные программы субъектов естественных монополий Правительство РФ должно разработать порядок согласования и утверждения инвестиционных программ (планов) субъектов естественных монополий, предусматривающий в том числе участие в таком согласовании органов исполнительной власти субъектов РФ.

Реанимируя советскую идею об экономических районах как внутренне связанных социально-экономических общностях и называя их макрорегионами В «Стратегии» поименованы Центральный, Центрально-Черноземный, Северо-Западный, Северный, Южный, Северо-Кавказский, Волго-Камский, Волго-Уральский, Уральско-Сибирский, Южно-Сибирский, Ангаро-Енисейский и Дальневосточный макрорегионы. При этом их состав весьма причудлив. Так, Северо-Западный макрорегион включает Республику Карелия, Калининградскую, Вологодскую, Ленинградскую, Мурманскую, Новгородскую и Псковскую области, а также г. Санкт-Петербург. В состав Северного макрорегиона включены только Республика Коми, Архангельская область и Ненецкий автономный округ., разработчики полагают, что реализация «Стратегии» потребует разработку и утверждение стратегий социально-экономического развития и таких территориальных образований, а также планов их реализации в форме аналитических программ территориального развития макрорегионов, которые «должны обеспечить синхронизацию во времени и пространстве реализации мероприятий, предусмотренных отраслевыми документами стратегического планирования, государственными программами и схемами территориального планирования Российской Федерации, инвестиционными программами развития субъектов естественных монополий (предполагается, что все это должно быть).

Наглядное представление о том, как может выглядеть какой-либо реализующий «Стратегию» план, дает разработанный и принятый документ о развитии транспорта; напомню, что раздел «Стратегии» об основных направлениях пространственного развития России начинается с задач «ликвидации федеральных инфраструктурных ограничений, повышения доступности и качества магистральной транспортной, энергетической, информационно-телекоммуникационной инфраструктуры». Вышеуказанное стратегическое направление пространственного развития страны понимается как обеспечение «устойчивых транспортных связей между субъектами РФ, центрами экономического роста, а также внешнеэкономических связей на основе опорной транспортной сети РФ», понимаемой как совокупность магистральных путей сообщения и транспортных узлов. Предполагается «развитие международных транспортных коридоров «Запад - Восток» и «Север - Юг» для обеспечения эффективного выхода российских предприятий и организаций на внешние рынки, увеличения объемов транзита грузов между Азией и Европой по территории РФ, роста экспорта транспортных услуг с вовлечением перспективных крупных центров экономического роста и центров экономического роста субъектов РФ. Предлагаю сразу обратить внимание на столь частое использование словосочетания «центры роста».

Бессвязность российского пространства и транспортные приоритеты «Стратегии»

Реальные проблемы транспортного обеспечения «пространственного развития» (точнее - устойчиво функционирования территорий страны) общеизвестны. Мне уже приходилось писать о том, что в целом по России доля не соответствующих нормативным требованиям дорог федерального значения - около 40% и еще хуже состояние региональных и, тем более, местных дорог. По данным «Транспортной стратегии - 2030», из-за отсутствия дорог с твердым покрытием более 10% населения (15 млн. человек) в весенний и осенний периоды остаются отрезанными от транспортных коммуникаций; свыше 45 тыс. населенных пунктов не имеют связи с транспортной сетью страны по автодорогам с твердым покрытием, отсутствует опорная сеть дорог в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока, а более 30% дорог функционируют в режиме перегрузки. Не менее критично состояние важнейшей и наиболее запущенной части инфраструктурного обустройства России - аэропортов и аэродромов. В 1991 году аэропортовая и аэродромная сеть России насчитывала 1450 объектов, с тех пор из них было закрыто 1222, и в относительно работоспособном (в ряде случаев - в критическом) состоянии осталось 228. Особенно остро ощущается эта ситуация в отдалённых и труднодоступных регионах. Так, около 70% территории Дальнего Востока не обладают достаточной авиационной доступностью. Из функционировавших там в 1991 г. 470 аэропортов и посадочных полос, осталась одна шестая часть, и у многих жителей региона нет возможности быстро добраться до больницы или роддома [11].