Стратегия пространственного развития России: разработка и начало реализации

В «Стратегии» государственная политика транспортного обеспечения идеологии «пространственного развития» далека от вышеуказанных «мелких вопросов». Она основывается на возможности реализации в период до 2025 г.: (1) приоритетного развития скоростных транспортных коммуникаций, в том числе строительства участков высокоскоростных магистралей Москва - Казань и Екатеринбург - Челябинск; автодорожного маршрута «Европа - Западный Китай» и железнодорожного и автодорожного маршрутов коридора «Север - Юг», в том числе обеспечивающего связь Ирана и Индии с Европой через территорию РФ, (2) увеличения пропускной способности Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей, а также ликвидации «узких мест» на грузонапряженных участках железных дорог, включая подходы к ключевым морским портам Азово-Черноморского, Балтийского, Дальневосточного, Арктического и Каспийского бассейнов; (3) увеличения мощностей морских портов Российской Федерации, включая порты Азово-Черноморского, Балтийского, Дальневосточного, Арктического и Каспийского бассейнов; (4) обеспечения функционирования и роста грузопотока Северного морского пути как полноценного международного транспортного коридора, включая развитие ледокольного флота; (5) устранения логистических ограничений при экспорте товаров с использованием железнодорожного, автомобильного и морского транспорта, строительства (модернизации) пунктов пропуска через государственную границу РФ; (6) роста объемов и сокращения времени перевозок контейнеров, в том числе транзитных, железнодорожным транспортом, в частности с Дальнего Востока до западных границ РФ до семи дней; (7) создания сети узловых грузовых мультимодальных транспортно-логистических центров, организации грузовых маршрутов по расписанию и скоростных маршрутов между ними».

Бессмысленно задавать вопрос о том, насколько все это соотносится с действительными проблемами транспортной связности территорий страны, которая, как уже указывалось, в «Стратегии» понимается как некое пространство «центров экономического развития». Так, в «Стратегии» опять же предлагается «поэтапное развитие транспортных коммуникаций между перспективными крупными центрами экономического роста и перспективными центрами экономического роста субъектов РФ, включая строительство обходов городов и организацию скоростного автомобильного и железнодорожного сообщения между крупнейшими и крупными городскими агломерациями; комплексное развитие крупных транспортных узлов, в том числе расположенных в пределах или около перспективных крупных центров экономического роста, и согласованное формирование и развитие около них терминально-логистических мощностей; формирование международных аэропортов-хабов, создание и развитие узловых аэропортов в крупнейших и крупных городских агломерациях, реконструкции инфраструктуры региональных аэропортов и расширение сети межрегиональных регулярных пассажирских авиационных маршрутов, минуя г. Москву; увеличение пропускной способности внутренних водных путей, развитие Единой глубоководной системы Европейской части России, нацеленное на частичную разгрузку автомобильных и железных дорог на направлениях, где перевозка грузов может осуществляться внутренним водным транспортом; обеспечения устойчивого круглогодичного транспортного сообщения малонаселенных и островных территорий Арктической зоны, Дальнего Востока, изолированных от единой транспортной системы РФ, с административными центрами соответствующих субъектов РФ и другими субъектами Российской Федерации, в том числе за счет реконструкции и строительства аэродромов и аэропортов местного значения на малонаселенных геостратегических территориях и, наконец, обеспечение взаимоувязанного планирования развития всех видов транспорта и транспортной инфраструктуры на территориях субъектов РФ».

Своеобразным продолжением «Стратегии» стал «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 г.» (далее - «План»), разработанный в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее - Указ № 204) и утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 30 сентября 2018 года [3]. Это - результат коллективных усилий Минэкономразвития России, Минтранс России, Минэнерго России, а также других федеральных органов. Примечательно, что в тексте «Плана» указывается на его разработку в соответствии со «Стратегией», еще неутвержденной во время его принятия. «План» включает транспортную и энергетическую части, и в соответствии с перечисленными в Указе № 204 целями и задачами в него включены 11 федеральных проектов (9 по развитию транспортной инфраструктуры и 2 - энергетической). Транспортные проекты поименованы: «Европа -- Западный Китай», «Морские порты России», «Северный морской путь», «Железнодорожный транспорт и транзит», «Транспортно-логистические центры», «Коммуникации между центрами экономического роста», «Развитие региональных аэропортов и маршрутов», «Высокоскоростное железнодорожное сообщение», «Внутренние водные пути».

Из 690 транспортных проектов «Плана» 296 ориентированы на строительство автодорог и мостов, 38 - на внутренний водный транспорт, 104 - на строительство скоростных и высокоскоростных магистралей, а также на модернизацию действующих путей, в т.ч. на реализацию проектов высокоскоростных магистралей Москва - Казань и Екатеринбург - Челябинск, а также скоростной магистрали Краснодар - Грозный с продлением до г. Махачкала, на развитие БАМ и Транссиба, на строительство Мурманского транспортного узла и транспортных коридоров в Приморье. На строительство морской портовой инфраструктуры ориентировано 98 проектов, в числе которых проект создания сухогрузного района в порту Тамань и строительство ледоколов для работ в Северо-Западном и Дальневосточном морских бассейнах. Сроки выполнения всех позиций «Плана» - с 1 октября 2018 года по 31 декабря 2024 года.

Разработчики полагают, что реализация транспортной части «Плана», согласованной с целевыми установками «Стратегии» обеспечит за 6 лет по отношению к базовому уровню 2017 года повышение «Индекса качества транспортной инфраструктуры» на 15,5% Индекс качества транспортной инфраструктуры -- комплексный показатель, который рассчитывается как средневзвешенное значение индексов качества транспортной инфраструктуры по отдельным видам транспорта по объему транспортной работы по отношению к базовому уровню. Индекс отражает увеличение пропускной способности и улучшение качественных параметров магистральной транспортной инфраструктуры (по видам транспорта), повышение доступности транспортных услуг для населения и бизнеса, а также отражает степень решения задачи по устранению инфраструктурных ограничений в рамках долгосрочного экономического развития страны; рост объемов экспорта транспортных услуг с 16,9 до 25 млрд. долларов США, а также место России в рейтинге стран по индексу эффективности грузовой логистики (Logistics Performance Index) к 2024 г. не ниже 50-го. Предполагается так же обеспечить за счет проектов «Плана» рост транспортной подвижности населения на транспорте общего пользования с 8,2 тыс. пассажиро-километров на 1 человека в год в 2017 г. до 9,5 тыс. в 2024 году, 100%-ную связь центров экономического роста скоростными транспортными коммуникациями и повышение уровня транспортной обеспеченности субъектов РФ по отношению к базовому уровню 2017 г. на 7,7%. При этом разработчики ожидают, что суммарная наличная пропускная способность магистралей возрастет к концу 2024 года с нынешних 82 пар до 129 пар грузовых поездов в сутки Единица пропускной способности на однопутных участках железных дорог., средняя коммерческая скорость товародвижения на железнодорожном транспорте с 362,3 до 440 км /сутки, транзитные перевозки контейнеров - с 615 тыс. TEU Единица измерения груза, равная объему одного 20-ти футового контейнера. в 2019 году до 1 656 в 2024 году. Предполагается так же, что годовой пассажиропоток в пригородном сообщении Московского железнодорожного узла вырастет с 720 до 850 млн. пассажиров. Объем финансового обеспечения проекта «Железнодорожный транспорт и транзит» составляет 322 млрд. рублей. Этот проект предусматривает увеличение пропускной способности Байкало-Амурской и Транссибирской магистралей в 1,5 раза до 182 млн. тонн при росте средней скорости доставки контейнеров до 1 319 км в сутки, а время перевозки контейнеров с Дальнего Востока до западной границы России сократится до 7 дней при росте объема транзита в 4 раза.

Кроме вышеназванных, «План» включает и ряд других амбициозных проектов, в значительной степени основанных на предположении о наличии в федеральном бюджете на ближайшие три года более 3-х триллионов рублей на эти цели. Транспортная часть «Плана» оценивается в 6,3 трлн. руб. и конце сентября 2018 года Министр транспорта России заявлял, что из указанной суммы 1,57 трлн. руб. уже были ранее предусмотрены Правительством РФ. Отмечу, что в ходе публичных обсуждений «Плана» (например, на парламентских слушаниях в Совете Федерации) наряду со скептическими оценками реализации ряда его положений отмечалась его преимущественная ориентация не на решение задачи «пространственного развития» в части внутренней связности территории России, а на обеспечение экспортных операций и транзита.

***

Провоцируя критическое отношение к содержанию и даже стилю «Стратегии», она по моему разумению, не должна вызывать недоумения по поводу того, зачем она нужна и почему она появилась. Формальными причинами разработки «Стратегии» стали упоминавшиеся федеральный закон о стратегическом планировании и распоряжение Правительства РФ о требованиях к разработке этого документа, но, по моему мнению, был и серьезнейший политико-идеологический повод. Двадцать лет назад началась и далека от завершения трансформация экономических, социальных и ментальных основ существования страны и ее народа, и для легитимизации таких перемен нужны не только указы Президента РФ и федеральные законы, но и то, что несколько лет назад стали называть документами стратегического планирования. Правительственная «Стратегия» в равной степени становится оправданием и сверхконцентрации ресурсов на немногих территориях страны, и приоритетного сооружения экспортно-ориентированных транспортных магистралей и того, что, пользуясь медицинским термином, можно назвать некрозом ткани российского пространства. Это - не метафора, использованная для выразительности текста, а диагноз болезни, которая в живом организме проявляется в необратимом прекращении жизненной активности клеток, тканей или органов, вызванном влиянием болезнетворных агентов и общим ослаблением иммунного потенциала. Симптоматично, что первым и важнейшим симптомом некроза является онемение и потеря чувствительности. Не то ли происходит и в нестратегическом пространстве России, и в среде так называемой общественности?

Не могу согласиться со звучавшей во время обсуждений проектов «Стратегии» критикой его разработчиков [13, 15]. Небольшой коллектив В советской время создание «Схем развития и размещения производительных сил» было основным предметом деятельности специализированных организаций по всей территории страны, в которых трудились сотни научных работников. в течение нескольких месяцев делал только то, что ему было предписано явно невыполнимым постановлением Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 в условиях, когда разработка «Стратегии» не могла опираться на отсутствующие достоверные прогнозы, предполагающие их многовариантную (сценарную) структуру и учитывающие долгосрочные и взаимосвязанные перспективы функционирования на различных территориях страны крупного, среднего и малого бизнеса, тенденции перемен в поведении и ментальном поведении (в том числе, миграционных мотиваций) разных групп населения, изменения внешнеэкономической и внешнеполитической ситуации и даже аномальные климатические изменения. Предположим, что все эти трудности каким-то чудом удалось бы преодолеть, но тогда Правительство РФ и органы региональной и муниципальной власти должны были бы быть готовы к принятию и таких рекомендаций «Стратегии», которые направлены на принципиальные коррективы и доминирующей идеологии пространственной организации общества, и сложившейся схемы отношений (в том числе бюджетно-налоговых) федерального «центра», регионов и муниципалитетов, и (а это гораздо сложнее) стиля и методов работы государственных и муниципальных служащих, и даже практики постоянной смены в федеральном «центре» ответственных за разработку и, главное, реализацию региональной политики. При таких ограничениях разработчикам удалось создать только то, что от них ожидало Правительство РФ и даже включить а текст «Стратегии» пассажи, резко контрастирующие с этими ожиданиями.

«Стратегия» вряд ли будет неизменной, и это касается даже перечня перечисленных в Приложении № 5 к этому документу «Целевых показателей пространственного развития Российской Федерации». Только что Указом Президента РФ [1] был утвержден новый «Перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», начинающийся с показателя «Уровень доверия к власти (Президенту Российской Федерации, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации)» и включающий еще 14 показателей, действительно, характеризующих перемены в пространственной среде государства - от уровня реальной среднемесячной заработной платы, уровня бедности и ожидаемой продолжительности жизни при рождении до числа семей, улучшивших жилищные условия, доли соответствующих нормативным требованиям автомобильных дорог регионального значения и автомобильных дорог в городских агломерациях с учетом загруженности.

Повторю, что «Стратегия» - документ, заслуживающий самого серьезного отношения и как реальный сценарий нашего будущего, и как то, что должно обязательно учитываться при разработке и внесении изменений в национальные и федеральные проекты (программы) Российской Федерации.

Список литературы и источников

1. Указ Президента Российской Федерации от 25.04.2019 № 193 "Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

2. Постановление Правительства РФ (от 20 августа 2015 г. № 870) "О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации".

3. Распоряжение Правительства РФ от 30 сентября 2018 г. № 2101-р «Об утверждении комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 г.».

4. Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 N 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года».

5. Алдохина Т.П., Беляева Т.А., Вертакова Ю.В. и др. Интеграция стратегического и территориального планирования в разработке стратегии пространственного развития // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: Экономика. Социология. Менеджмент. 2017. Т. 7, № 3 (24). С. 45-54.

6. Ахметов А.Ш., Туфетулов А.М. О стратегиях пространственного развития регионов России // Вестник Казанского государственного энергетического университета. 2017. № 1 (33). С. 127-134.

7. Ермолаева Ю.В. Пространственное развитие и систематизация законодательства в области территориального устройства субъектов Российской Федерации: теория, практика и гарантии реализации // Научные труды Рос. акад. юрид. наук. 2017. Вып. 17, Т. 1. С. 196-201.

8. Кулешов В.В., Селиверстов В.Е. Роль Сибири в пространственном развитии России и ее позиционирование в стратегии пространственного развития РФ // Регион: экономика и социология. 2017. № 4. С. 3-24.

9. Лавровский Б.Л., Горюшкина Е.А. Особенности государственного управления пространственным развитием России // Вестник Российской академии наук. - М., 2017. Т. 87, № 8. С. 725-733.

10. Лексин В.Н. Стратегическое целеполагание в структуре государственного управления // Проблемы теории и практики управления. - М., 2017. № 5. С. 8-20.

11. Лексин В.Н. Пространственное развитие и его транспортное обеспечение в государственной политике России // Восточная аналитика. - М., 2019. № 2. С. 19-31.

12. Материалы встречи Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева с главами регионов в рамках Российского инвестиционного форума «Сочи-2018» 16 февраля 2018 г., Сочи, Краснодарский край // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. http://government.ru/

13. Материалы «круглого стола» на тему «О ходе подготовки проекта стратегии пространственного развития Российской Федерации». 29 марта 2018 г. г. Москва. М.: Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации. - С. 176.

14. Пронина Л.И. Регионы и муниципалитеты: проблемы, реформирование, финансирование в современных условиях России // Экономика и управление: проблемы, решения. 2017. № 8, Т. 1. С. 14-25.

15. Рекомендации "круглого стола" на тему "О ходе подготовки проекта стратегии пространственного развития Российской Федерации" г. Москва 29 марта 2018 года. Утверждены на заседании Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера (протокол № 169 от 17 апреля 2018 года). - С. 14. - region.council.gov.ru

16. Селиверстов В.Е. Сибирь в стратегии пространственного развития России // Российское конкурентное право и экономика. 2017. № 2. С. 27-37.

17. Суслов В.И. Проблемы и сценарии пространственного развития России // Экономика Востока России. 2017. № 1. С. 47-51.

18. Чугуевская Е.С. О территориально-пространственных аспектах стратегии пространственного развития Российской Федерации // Academia. Архитектура и строительство. 2017. № 1. С. 67-71.

Размещено на Allbest.ru