Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПЕРМСКИЙ ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Вечерне - заочный факультет экономики и управления

Колосницына Ксения Алексеевна

ФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ БЕРЕЗОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА В УСЛОВИЯХ УКРУПНЕНИЯ

Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

по направлению подготовки 38.03.01 Экономика

образовательная программа «Экономика»

Руководитель

доцент департамента

экономики и финансов,

кандидат экономических наук

(ученая степень, звание)

Елена Львовна Зуева

Пермь 2019

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы формирования бюджетов муниципальных образований

1.1 Формирование бюджетов муниципальных образований: принципы, источники

1.2 Особенности исполнения бюджетов муниципальных образований

1.3 Правовые основы и особенности формирования бюджетов муниципальных образований в условиях укрупнения

1.4 Характеристика процесса укрупнения муниципальных образований

Глава 2. Финансовая деятельность сельских поселений Березовского муниципального района Пермского края

2.1 Обзор социально-экономической ситуации в Березовском муниципальном районе

2.2 Анализ ситуации с финансированием сельских поселений Березовского муниципального района

2.3 Проблемы финансовой деятельности

Глава 3. Оценка изменений в финансировании сельских поселений Березовского муниципального района в условиях укрупнения

3.1 Порядок финансирования Березовского района в условиях укрупнения

3.2 Анализ изменений доходной и расходной частей бюджетов сельских поселений Березовского муниципального района

3.3 Оценка возможностей развития Березовского муниципального района в условиях нового порядка финансирования

Заключение

Список использованной литературы

Приложения



Введение

бюджет муниципальный сельский укрупнение

Развитие экономики нашей страны в целом невозможно без устойчивого развития муниципальных образований. Органы местного самоуправления наиболее приближены к населению, проживающему на территории муниципального образования, именно местные власти первыми сталкиваются с проблемами и нуждами населения [Марченко, 2010]. От качества местного бюджета, который представляет собой финансовую базу деятельности органов местного самоуправления, зависит уровень жизни населения муниципального образования, а также уровень социальной защиты граждан. На сегодняшний день важнейшей целью экономической политики муниципальных образований является увеличение объема финансовых ресурсов, необходимых для более полного удовлетворения потребностей муниципалитетов.

Наполнение бюджетов муниципальных образований, в том числе и бюджетов сельских поселений, осуществляется за счет налогов местного значения, а также за счет региональных и федеральных налогов, по установленным нормативам отчислений. Законодательно установленный перечень местных налогов невелик (главным образом, земельный и налог на имущество физических лиц), что ограничивает финансовую независимость органов местного самоуправления.

Основным законодательным актом, регулирующим деятельность органов местного самоуправления, в настоящее время является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где обозначен перечень вопросов местного значения. Полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, решаются ими самостоятельно. Финансовое решение этих вопросов должно быть обеспечено. Однако на данный момент органы местного самоуправления не имеют достаточно собственных средств для финансирования всех полномочий, переданных им государством, то есть соразмерность полномочий по решению вопросов местного значения и финансовое обеспечение муниципальных образований не соблюдается. В результате чего местные власти попадают в зависимость от властей районного и регионального уровня, что является сдерживающим фактором для развития местного самоуправления [Чупрякова, 2014].

Поэтому формирование доходов и рациональное осуществление расходов местного бюджета являются очень важной и актуальной проблемой, решить которую представляется возможным только путем совершенствования местного самоуправления в рамках действующего законодательства.

Одним из актуальных путей модернизации системы местного самоуправления является процесс укрупнения муниципалитетов.

Анализу финансового состояния муниципальных образований в условиях укрупнения посвящены работы следующих авторов: А.Г. Чупрякова, В.В. Меркурьев, С.В. Пакшенкова, И.В. Стрижкина. В своих работах: «К вопросу об укрупнении муниципалитетов. Общий взгляд», «Что стоит за укрупнением муниципалитетов» - Э. Маркварт рассматривает вопросы преобразования муниципальных образований. Подробный анализ методам и этапам реорганизации муниципалитетов в нашей стране дан Ю.В. Вертаковой и С.Н. Федоровой в их совместной работе «Оптимизация территориальной структуры на основе реорганизации муниципальных образований». Анализ последствиям территориальных преобразований дает А.А. Позаненко в статье «Последствия укрупнения сельских поселений: взгляд снизу».

Описанный в вышеназванных работах опыт, в том числе зарубежный, и теория, говорят о том, что укрупнение муниципальных образований, позволяют не только сократить их количество, но и решить часть проблемных вопросов с финансовым обеспечением местных бюджетов. Однако, по мнению Э. Маркварта, большинство высказываемых аргументов за укрупнение муниципалитетов не могут рассматриваться в качестве достаточных оснований для объединения.

В связи, с чем цель выпускной квалификационной работы - оценить возможности развития муниципальных образований в условиях укрупнения.

Исходя из поставленной цели, определены следующие задачи:

- определить основные принципы и источники формирования бюджетов муниципальных образований;

- выявить особенности исполнения бюджетов муниципальных образований;

- рассмотреть правовые основы и особенности формирования бюджетов муниципальных образований в условиях укрупнения;

- дать характеристику процесса укрупнения муниципальных образований;

- провести обзор социально-экономической ситуации в Березовском муниципальном районе;

- проанализировать ситуацию с финансированием сельских поселений Березовского муниципального района;

- выявить проблемы финансовой деятельности;

- определить порядок финансирования Березовского района в условиях укрупнения;

- проанализировать изменения в финансировании сельских поселений Березовского муниципального района в условиях укрупнения.

Объектом выпускной квалификационной работы являются бюджеты муниципальных образований.

Предмет выпускной квалификационной работы - особенности формирования бюджетов муниципальных образований в результате процесса укрупнения.

При проведении исследования использованы следующие методы:

а) сравнительный анализ;

б) исторический метод;

в) эмпирический метод.

Сравнительный анализ был использован для сопоставления:

- фактических показателей с плановыми, что позволило дать оценку обоснованности плановых решений;

- фактических показателей с нормативными;

- фактических показателей отчетного периода с аналогичными данными прошлых лет для выявления динамики изучаемых параметров;

- фактических и плановых показателей объекта с отчетными и плановыми данными других объектов.

Использование эмпирического метода заключается в анализе статистической отчетности, официальных данных о бюджетах муниципальных образований.

Исторический метод использован как способ изучения состояния объекта за прошедший период.

Структура работы соответствует задачам исследования. Она включает в себя введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложения. Объем работы составляет 53 страницы, количество использованных источников - 38.

В первой главе раскрыты теоретико-правовые основы формирования бюджетов муниципальных образований, дана характеристика процесса укрупнения муниципальных образований.

Во второй главе проведен обзор социально-экономической ситуации в Березовском муниципальном районе, проанализирована ситуация с финансированием сельских поселений, выявлены проблемы финансовой деятельности муниципальных образований.

В третьей главе определен порядок финансирования в новых условиях и дана оценка изменения в финансировании бюджетов сельских поселений Березовского муниципального района в результате процесса укрупнения.

Практическая значимость полученных в ходе проведенного исследования результатов заключается в выявлении проблем, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления в результате укрупнения, и определении возможностей развития муниципальных образований Березовского района в новых условиях. Понимание вышеперечисленного позволит руководству муниципальных образований принять правильные решения в сфере бюджетной политики.



• Глава 1. Теоретико-правовые основы финансирования муниципальных образований

1.1 Финансирование муниципальных образований: принципы, источники

Впервые в истории страны местное самоуправление как одна из форм осуществления народом своей власти было признано Конституцией Российской Федерации. «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» [Конституция РФ, ст. 3] - гласит статья 3 Конституции РФ. Следовательно, можно с уверенностью говорить о том, что местное самоуправление - это одна из основ государственного устройства Российской Федерации [Курчатова, 2011].

С 1 января 2006 года на территории Российской Федерации одновременно со вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступили в силу новые основы устройства местного самоуправления. Предпосылкой для изменений послужила Европейская хартия местного самоуправления 1985 года, подписанная Россией в 1996 году.

Исходя из новых принципов местного самоуправления на 1 января 2007 года по данным Росстата на территории России было сформировано 24207 муниципальных образований [Федеральная служба государственной статистики, 2007]. По типу муниципального образования наибольшее число приходится на сельские поселения (около 80% от общего числа муниципалитетов страны). Количество муниципальных образований, в том числе наделенных статусом сельского поселения, в период с 2007 года до настоящего времени значительно сократилось [Федеральная служба государственной статистики, 2018]. Такое снижение связано, прежде всего, с процессом реорганизации муниципальных образований, что в свою очередь вызвано тяжелым финансовым положением органов самоуправления.

Основные принципы финансирования муниципальных образований сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления:

- обеспеченность собственными финансовыми средствами и их соизмеримость предоставленным полномочиям;

- самостоятельное распределение этих средств при исполнении возложенных полномочий;

- поступление хотя бы части финансовых средств в местный бюджет за счет местных сборов и налогов;

- защита более слабых органов местного самоуправления путем проведения процедур финансового выравнивания;

- предоставление субсидий не должно наносить ущерб при выборе политики органов местного самоуправления [Европейская хартия местного самоуправления, ст. 9].

Финансовую основу деятельности органов местного самоуправления муниципалитетов составляет местный бюджет. Местный бюджет, как способ формирования и траты денежных средств, обеспечивает исполнение задач и функций муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение и контроль исполнения местного бюджета регламентировано Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Основными источниками формирования местных бюджетов согласно действующему законодательству выступают:

- средства, передаваемые бюджетам органов местного самоуправления из бюджетов вышестоящих органов власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

- собственные средства муниципальных образований;

- заемные средства.

Более детально источники формирования местных бюджетов можно представить в виде таблицы:

Таблица 1

Основные источники формирования местных бюджетов

Собственные средства	Средства, передаваемые органам местного самоуправления	Заемные средства
1	2	3
1. Налоговые доходы	1. Субвенции	1. Бюджетные кредиты
1.1 местные налоги	2. Дотации	2. Кредиты коммерческих банков
1.2 федеральные и региональные налоги по установленным нормативам отчислений	3. Субсидии	3. Облигационный займ
2. Неналоговые доходы	4. Иные межбюджетные трансферты
2.1 местные сборы
2.2 федеральные и региональные сборы по установленным нормативам отчислений
2.3 доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности
3. Безвозмездные поступления
3.1 дотации
3.2 субсидии
3.3 иные межбюджетные трансферты
3.4 безвозмездные поступления от физических и юридических лиц

1.2 Особенности исполнения бюджетов муниципальных образований

На сегодняшний день большинство муниципальных образований, прежде всего сельских поселений, оказались финансово не обеспечены. Вопросы местного значения определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», этот перечень может быть дополнен законами субъектов, также на местный уровень передаются отдельные государственные полномочия. За последнее десятилетие в вышеназванный Федеральный закон был внесен ряд изменений и дополнений. Это должно было повлечь повышение финансового обеспечения, но на практике финансовое положение муниципальных образований даже усугубилось. То есть соразмерность полномочий по решению вопросов местного значения и их финансовое обеспечение совершенно не соблюдается.

Декларативно местное самоуправление объявлено самостоятельным. Но обладая слабой ресурсной базой, местное самоуправление фактически поставлено в полную зависимость от помощи региональной и государственной власти, а в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством, вообще попадает под систему ограничений.

Теоретически местный бюджет должен формироваться преимущественно за счет местных налогов, но на практике местные налоги имеют низкую собираемость. Законодательно закрепленная налоговая тайна не позволяет органам местного самоуправления получать подробную информацию о задолженности и проводить эффективную работу с налогоплательщиками. Кроме того Налоговый кодекс РФ предусматривает не всегда эффективные льготы по уплате местных налогов, также существует противоречие по уплате налога на доходы физических лиц. Все это приводит к значительным потерям доходов местными бюджетами. Что не позволяет местным властям осуществлять свои полномочия в полном объёме. Собственные доходы местного бюджета позволяют лишь частично решать текущие вопросы местного значения, фактически отодвигая вопросы стратегического развития территории.

Таким образом, отсутствие баланса между количеством полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, и финансовыми средствами, которыми располагают местные бюджеты, значительным образом препятствует процессу устойчивого и эффективного развития муниципалитетов. Выходом из сложившейся ситуации может стать проведение административно - территориальных преобразований муниципалитетов, например путем укрупнения, что позволит усовершенствовать систему управления, снизить различия в развитии территорий, достичь результативного и качественного уровня предоставления муниципальных услуг населению.

1.3 Правовые основы и особенности формирования бюджетов муниципальных образований в условиях укрупнения

Чтобы дать определение понятию «процесс укрупнения муниципальных образований» для начала необходимо проанализировать законодательную базу.

Руководствуясь статьям 13 и 13.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно выделить следующие методы реорганизации муниципальных образований:

а) объединение (укрупнение);

б) разделение;

в) изменение статуса;

г) упразднение.

По мнению Ю. В. Вертаковой и С.Н. Федоровой, реорганизация (или преобразование) муниципальных образований - это совершенные в рамках закона действия органов местного самоуправления в направлении изменения следующих параметров: границ, статуса муниципального образования, административного центра. Названные действия совершаются с согласия населения с целью совершенствования социально-экономической, экологической и политической ситуации [Вертакова, Федорова, 2010].

Объединение (или укрупнение) - это территориальное соединение двух и более муниципалитетов. Упраздненные муниципальные образования утрачивают свой статус, в результате чего исключаются из Реестра административно-территориальных образований и населенных пунктов региона страны.

Реестр административно-территориальных единиц региона, виды административно-территориальных образований и административных территорий, статус и категории населенных пунктов, их состав, административные центры и границы административно-территориальных образований и административных территорий устанавливаются Законом субъекта.

Инициатива о проведении преобразования муниципалитета может исходить непосредственно от населения, путем проведения референдум; а также от местных властей и вышестоящих органов (от органов государственной власти регионов, федеральных органов государственной власти), путем оформления решений соответствующих органов власти.

Объединение двух и более муниципальных образований, в том числе поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения, выраженного представительным органом каждого из поселений. В данном случае согласно пункту 4 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ вопросы преобразования муниципальных образований подлежат обязательному обсуждению на публичных слушаниях, что представляет собой непосредственное участие населения в принятии данного вопроса.

Только в случае соблюдения всех обязательных процедур субъект Российской Федерации может принять соответствующий закон об установлении новых границ и наделении статусом вновь образованное муниципальное образование.

Основной целью преобразования муниципальных образований является выравнивание их бюджетной обеспеченности. Достичь этого эффекта возможно в случае объединения слабо обеспеченных муниципалитетов с более крупными и состоятельными муниципальными образованиями.

Бюджет вновь образованного укрупненного образования формируется путем пересмотра доходной и расходной частей бюджета, а также таких показателей, как дефицит (профицит) и долговые обязательства муниципальных образований. При этом следует понимать, что формирование показателей вновь образуемого бюджета проводится не простого путем арифметических действий, нужно учесть не только новую штатную численность органов местного самоуправления, но и новую расходную составляющую бюджета вновь образованного муниципального образования, новые критерии распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Консолидация финансовых ресурсов объединяемых муниципалитетов происходит за счет увеличения налогооблагаемой базы. Вновь созданные условия позволяют распределять издержки на предоставление муниципальных услуг среди населения (налогоплательщиков) на большей чем ранее территории.

Также необходимо обозначить, что объединение муниципалитетов обуславливает изменение формы отдельных укрупняемых образований, что в свою очередь непосредственно влияет на их права.

1.4 Характеристика процесса укрупнения муниципальных образований

Согласно зарубежному опыту организация местного самоуправления претерпевает серьезные изменения, в результате которых происходит уменьшение количества муниципалитетов. Процесс укрупнения характерен для таких стран, например, как Германия, Франция, Дания, Канада, Великобритания и другие.

Основной причиной проводимых процессов реорганизации муниципальных образований на западе являются, прежде всего, финансово-экономические аспекты:

- снижение нерациональных расходов;

- повышение эффективности оказания муниципальных услуг;

- повышение бюджетной самостоятельности;

- улучшение координации и управления территориями.

Активно процессы реорганизации муниципальных образований происходят, например, в Канаде. Структура муниципалитетов здесь представлена в двух вариантах: одно- и двухуровневом.

При одноуровневом варианте муниципальные образования в Канаде - это поселения, которые оказывают весь перечень муниципальных услуг населению. При такой структуре зачастую между близлежащими поселениями заключаются межмуниципальные соглашения, например, в сфере пожарной безопасности или дорожной деятельности.

При двухуровневом варианте существует два типа муниципалитетов: поселения и образования в границах графств (районов). Последние являются более обширными, на их уровне оказываются универсальные услуги, аналогичные тем, которые в случае одноуровневого варианта осуществляются в рамках межмуниципальных соглашений.

Для Канады характерна реструктуризация муниципальных образований одноуровневого варианта, когда объединяются поселения в пределах одного графства (района) с образованием одной одноуровневой муниципальной единицы, предоставляющей местному населению все виды услуг.

В качестве преимуществ таких преобразований можно отметить: сокращение штатной численности аппарата управления, ликвидация бюрократических барьеров, устранение повторяющихся функций в сфере управления, снижение закупочных цен (в результате увеличения объемов закупок), расширение налоговой базы.

Процессы реорганизации (объединения) муниципальных образований характерны не только для западных стран, но и для многих субъектов Российской Федерации. К ним относится и Пермский край. Пермский край - это регион, в котором активно проводится процесс укрупнения муниципальных образований.

Административно-территориальное деление региона закреплено законом Пермской области от 28 февраля 1996 года № 416-67 «Об административно-территориальном устройстве Пермского края» (с изменениями на 10 октября 2017 года). В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории субъекта на 1 января 2007 года было образовано в общей сложности 363 муниципальных образования, 87% из которых приходилось на поселения. В связи с проведенными процессами реорганизации в течение последних 10 лет количество муниципальных образований сократилось на 7% и к 1 января 2018 года составило 337. Количество поселений при этом сократилось на 8%.

Таблица 2

Количество муниципальных образований в Пермском крае в 2007-2018 гг.

Тенденция укрупнения муниципальных образований в регионе направлена, прежде всего, на создание единой власти на территориях муниципалитетов. Можно выделить на три основных вида объединений в Пермском крае:

а) объединение городских и сельских поселений;

б) объединение нескольких муниципальных образований в единый городской округ;

в) создание объединенной администрации городского поселения и муниципального района.

Последний вариант был реализован, например, в Горнозаводском и Суксунском районах.

Сельские поселения Пермский край активно объединял, начиная с 2008 года.

В 2011-2012 годах путем объединения территорий в регионе были успешно образованы два городских округа - Лысьвенский и Губахинский. Муниципальные образования проводили всенародный референдум, результаты которого были положительны - за объединение. Чтобы достичь такого успеха, депутатами Законодательного Собрания Пермского края и местными властями города Губаха была проведена длительная и трудоемкая работа, по результатам которой специалисты на конкретных цифрах показали сколько выиграет каждое поселение. Весь процесс преобразования этих территорий (от идеи до фактического преобразования района в городской округ) продлился около двух лет. Нужно отметить, что иногда бывает сложно организовать и, главное, провести всенародное голосование. Например, в 2014 году обернулся провалом референдум в Чайковском районе (преобразование района в городской округ) в связи с низкой явкой избирателей (менее 50%).

Последние поправки в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» разрешают представительным органам муниципальных образований принимать решение по преобразованию территорий без проведения всенародного голосования. Эта возможность заинтересовала ряд муниципальных образований Пермского края. Так, в конце 2017 года объединительные процессы стартовали в Краснокамском районе (объединение городского поселения и района в городской округ), в Гремячинске, планируются в Чусовском районе [Кадочников, 2017]. В мае 2018 года на заседании Законодательного Собрания Пермского края депутатами были одобрены объединительные процессы в Чайковском, Соликамском, Краснокамском, Оханском, Горнозаводском районах, тем самым процесс преобразования данных территорий формально был завершен.

Тенденция процесса укрупнения муниципальных образований на территории региона не случайна. Реформа местного самоуправления - один из главных проектов губернатора Пермского края М. Г. Решетникова. В связи, с чем краевые органы власти обещают обеспечить финансовую поддержку объединенным муниципальным образованиям. С целью компенсации выпадающих доходов бюджетов преобразованных муниципальных образований был разработан и принят Законодательным Собранием Пермского края 15 февраля 2018 года Закон Пермского края «О финансовом обеспечении в связи с отдельными видами преобразования муниципальных образований в Пермском крае».

Депутат Законодательного собрания Пермского края Александр Бойченко считает, что укрупнение муниципалитетов - положительная тенденция, возникает больше возможностей для развития территорий. «Важно, что от этого выиграют люди, жители территорий. На местах начнут быстрее решаться вопросы, накопленные годами. Практика показывает: укрупнение муниципальных образований позволяет консолидировать бюджетные средства, у поселений появляется возможность активнее участвовать в федеральных и краевых программах и обеспечить собственное софинансирование на такие важные для населения проекты, как строительство и ремонт автодорог, благоустройство, возведение детских садов, газопроводов, водопроводов, спортивных площадок» - говорит он [Барков, 2017].



Глава 2. Финансовая деятельность сельских поселений Березовского муниципального района Пермского края

2.1 Обзор социально-экономической ситуации в Березовском муниципальном районе

Березовский муниципальный район - муниципальное образование в составе Пермского края, состоящее из сельских поселений, объединенных общей территорией. Официально Березовский район утвержден в 1924 году решением президиума Уральского областного Совета рабочих и крестьянских депутатов. Статусом муниципального района [Решение Земского Собрания БМР, ст.1] Березовский район наделен Законом Пермской области от 01.12.2004 года № 1872-404 «Об утверждении границ и наделении статусом муниципальных образований Березовского района Пермской области». Граничит муниципальный район со следующими образованиями:

- Кунгурским районом;

- Кишертским районом;

- Лысьвенским районом;

- Свердловской областью.

Административным центром Березовского муниципального района является село Березовка, где проживает наибольшая часть населения муниципалитета (41,8%). Всего численность населения муниципального района на 01 января 2018 года составила 15 351 человек. В состав населения входят не только русские, но и татары, и другие национальности.

Березовский муниципальный район занимает территорию площадью 1977,15 кв. км, где расположены 88 населённых пунктов в составе семи сельских поселений (таблица 3).



Таблица 3

Территориальное устройство Березовского муниципального района

Сост. по источнику: Березовский район (Пермский край). 2018 [Электронный ресурс] URL: https://ru.wikipedia.org/wiki

На сегодняшний день все населенные пункты обеспечены электросетями, телефонной связью, автомобильными дорогами, медицинской помощью. Автобусное сообщение с административным центром и ближайшими городами представлено в 79 населенных пунктах (86 %).

Основной транспортной осью является асфальтированная магистраль Кунгур-Соликамск, имеющая межрегиональное значение. По ней проложен маршрут Кунгур - Лысьва - Чусовой, что, безусловно, определяет выгодное экономико-географическое положение муниципалитета, так как данный маршрут связывает северные и восточные районы области с южными и центральными. Кунгур и Лысьва имеют значительный потенциал для перспективного развития, а также являются ближайшими рынками сбыта сельскохозяйственной продукции. Также на территории района расположена железнодорожная станция «Тулумбасы», которая относится к Свердловской железной дороге.

Важным и стабилизирующим сектором экономики Березовского муниципального района является газовая промышленность, которая представлена газотранспортным предприятием Кунгурское ЛПУМГ ООО «Газпром трансгаз Чайковский». Ведется транзитная транспортировка природного газа по десяти ниткам магистрального газопровода.

Березовский муниципальный район относится к группе муниципальных районов Пермского края аграрного типа. Предприятия сельскохозяйственной отрасли является основной отраслью экономики района, и занимают одну из ведущих позиций в развитии муниципального района. Количество сельхозпредприятий по территориям сельских поселений представлено в таблице 4.

Таблица 4

Количество сельхозпредприятий в разрезе поселений, в ед.

Сост. по источнику: Прогноз социально-экономического развития Березовского района на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов [Электронный ресурс] URL: https:// berra.ru

Агропромышленный комплекс Березовского муниципального района - наиболее значимый и перспективный сектор отраслей экономики. Агроклиматический потенциал территории позволяет вести продуктивное сельское хозяйство разного типа.

Малое предпринимательство преимущественно развито в сфере торговли и услуг, сельском хозяйстве. Количество объектов розничной торговли по территориям сельских поселений представлено в таблице 5. За прошедший 2017 год количество объектов уменьшилось на 1 единицу.

Таблица 5

Количество объектов розничной торговли в разрезе поселений

Сост. по источнику: Прогноз социально-экономического развития Березовского района на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов [Электронный ресурс] URL: https:// berra.ru

В районе слабо развиты непроизводственные виды бытового обслуживания населения, физическая культура, культура и искусство, финансы, кредит, страхование.

К среднему уровню развития можно отнести здравоохранение и социальное обеспечение, сферу муниципального управления, пенсионное обеспечение и общественные объединения.

Сфера образования может быть признана одной из наиболее развитых непроизводственных отраслей народного хозяйства в настоящее время.



2.2 Анализ ситуации с финансированием сельских поселений Березовского муниципального района

Финансовую основу деятельности органов местного самоуправления Березовского муниципального района, как уже было отмечено в первой главе исследования, составляет местный бюджет.

Основными источниками формирования местных бюджетов Березовского муниципального района являются средства, передаваемые бюджетам органов местного самоуправления из бюджетов вышестоящих органов власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством, а также собственные средства муниципальных образований. Заемные средства в местных бюджетах отсутствуют.

Средства, передаваемые бюджетам сельских поселений из вышестоящих бюджетов на безвозмездной основе, представлены следующими источниками:

а) дотации бюджетам сельских поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности из регионального и районного фондов поддержки;

б) субвенции на осуществление переданных государственных полномочий;

в) субсидии из краевого и федерального бюджетов на реализацию различных приоритетных проектов;

г) иные межбюджетные трансферты.

Собственные доходы или налоговые и неналоговые поступления в бюджеты сельских поселений Березовского муниципального района это:

а) налог на доходы физических лиц;

б) акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимые на территории Российской Федерации;

в) налоги на имущество, в том числе:

1) налог на имущество физических лиц;

2) земельный налог;

3) транспортный налог;

г) единый сельскохозяйственный налог;

д) доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений;

е) прочие поступления от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемые в бюджеты сельских поселений.

В ряде сельских поселений Березовского муниципального района к источникам формирования доходной части местных бюджетов относятся также средства самообложения граждан, поступления от уплаты государственной пошлины за предоставление нотариальных услуг, иных административных платежей и сборов.

В качестве безвозмездных источников органы местного самоуправления сельских поселений привлекают добровольные пожертвования юридических и физических лиц.

Все сельские поселения на территории Березовского муниципального района являются дотационными, что не позволяет выстраивать долгосрочные планы. Сложившаяся ситуация отражена в таблице 6. Из представленной таблицы видно, что лишь в трех поселениях из семи обеспеченность бюджета собственными средствами выше 50%. Следует отметить, что именно на территории этих поселений (Дубовское, Березовское, Кляповское) располагаются наиболее крупные промышленные предприятия Березовского района. К ним относятся предприятия в сфере нефтяной и газовой промышленности, которые занимаются добычей и транспортировкой природных ресурсов. Кроме того анализируя представленные данные, нужно отметить явную диспропорцию в обеспеченности сельских поселений налоговыми и неналоговыми доходами на душу населения, в результате чего возникают разные условия для социально-экономического развития территорий Березовского района, возникают различия в качестве жизни граждан.

Таблица 6

Показатели бюджетной обеспеченности сельских поселений Березовского муниципального района, 2018 год

Примечание: составлено автором по официальным данным первоначально утвержденных на 2018 год бюджетов сельских поселений

Отношение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности к налоговым и неналоговым доходам бюджетов сельских поселений выглядит следующим образом [Бюджеты сельских поселений…,2018]:

Рис. 1. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений Березовского района к сумме их налоговых и неналоговых доходов, 2018 г., %

Анализируя представленную выше иллюстрацию можно сделать вывод о том, что в четырех поселениях из семи объем дотаций в 1,5 и 2 раза превышает объем собственных средств (налоговых и неналоговых доходов), что не позволяет выстраивать самостоятельную политику, муниципальные образования находятся в сильной финансовой зависимости от вышестоящих бюджетов.

Рис. 2. Доля дотаций в структуре собственных доходов за три последних отчетных года (2015-2017 гг), %

Мы видим, что уровень дотационности или, другими словами, зависимость муниципальных образований от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней достаточно велик. В шести поселениях из семи он превышает 20% в течение трех последних лет, а это значит, что все шесть поселений попадают под систему ограничений, предусмотренную бюджетным законодательством [Бюджетный кодекс РФ, ст. 136]. Что в свою очередь нарушает конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

Результаты исполнения местных бюджетов за последние три года представлены ниже [Бюджеты сельских поселений…,2015, 2016, 2017]:

Таблица 7

Результаты исполнения бюджетов сельских поселений в период 2015-2017 годов, в тыс. рублей

Примечание: составлено автором по официальным данным первоначально утвержденных на 2018 год бюджетов сельских поселений

Значительная доля в структуре поступлений в бюджеты сельских поселений Березовского муниципального района приходится на имущественные налоги, среди которых присутствуют налоги на недвижимое и движимое имущество физических лиц. В соответствии с налоговым законодательством сроки уплаты имущественных налогов с физических лиц наступают во втором полугодии финансового года, в связи, с чем прослеживается неравномерная наполняемость бюджетов. Это приводит к тому, что вначале очередного периода органы местного самоуправления исполняют свои полномочия с дефицитом бюджета, который покрывается за счет остатков на первое января. А в конце года главные администраторы доходов не успевает освоить все поступающие финансовые средства, и в результате, на первое января вновь образуются остатки денежных средств.

Такие переходящие остатки привели к формированию профицита бюджетов по итогам 2015 года в пяти поселениях, что было обусловлено еще и тем, что перечисление значительной доли дотаций из районного бюджета было осуществлено в конце финансового года. Однако профицит не свидетельствует о достаточности доходов местных бюджетов для исполнения всех полномочий, возложенных на органы местного самоуправления.

Отчетный 2017 год все поселения Березовского муниципального района закончили с дефицитом бюджетов.

С целью анализа расходной части бюджетов сельских поселений рассмотрим два поселения с наибольшим и наименьшим доходным потенциалом.

Структура расходов бюджета Березовского сельского поселения, исполнение которого по расходам за 2017 год составило 31 610,6 тыс. рублей [Решение Совета депутатов № 33], выглядит следующим образом:

Рис. 3. Структура расходов бюджета Березовского сельского поселения за 2017 год, %

Структура расходов бюджета Заборьинского сельского поселения, исполнение которого по расходам за 2017 год составило 5 841,3 тыс. рублей [Решение Совета депутатов № 19], представлена на рисунке 4.

Рис. 4. Структура расходов бюджета Заборьинского сельского поселения за 2017 год, %

Проведя сравнение фактических расходных показателей бюджетов Березовского и Заборьинского сельских поселений, можно отметить общие направления, требующие наибольшего финансового обеспечения:

- дорожное хозяйство, более 20% в структуре бюджетов;

- общегосударственные вопросы, прежде всего это содержание органов местного самоуправления, 23% в структуре более сильного поселения и более 50% в структуре слабого поселения;

- содержание подведомственного учреждения культуры, 13% и 18% в структуре расходов сельских поселений.

Для Березовского сельского поселения, обладающего более высоким доходным потенциалом, приоритетным направлением расходов в 2017 году стало «Жилищно-коммунальное хозяйство», в то время как Заборьинское сельское поселение направило на аналогичные цели лишь 4% от всех своих расходов.

Источником формирования дорожного фонда являются акцизы по подакцизным товарам, транспортный налог, госпошлина. Но так как фактические расходы на дорожное хозяйство превышают поступления данных налогов, ежегодно на формирование дорожного фонда направляются также отчисления от налога на доходы физических лиц.

Площадь сельских поселений различна и различна протяженность автомобильных дорог, сравним объем средств, которые были направлены органами местного самоуправления на 1 км дорог в 2017 году (таблица 8).

В муниципальных образованиях, протяженность автомобильных дорог в которых наиболее велика, стоимость 1 км по итогам 2017 года находится в промежутке от 20 до 30 тыс. рублей. Центральное, самое крупное по численности населения Березовское сельское поселение направляет на содержание а/дорог финансовые ресурсы в три раза больше, чем остальные поселения. Четыре муниципальных образования из семи израсходовали в 2017 году на 1 км дорог около 50 тыс. рублей.

Таблица 8

Сравнительные характеристики стоимости 1 км дорог в сельских поселениях за 2017 год

Из ранее представленной информации можно отметить, что значительную долю в структуре расходов каждого поселения занимают расходы на содержание органов местного самоуправления. Рассмотрим отношение запланированных расходов на содержание органов местного самоуправления к прогнозируемым налоговым и неналоговым поступлениям местных бюджетов на примере первоначально утвержденных бюджетов сельских поселений на 2018 год, а также сравним эти показатели с фактом 2017 года (рисунок 5).

Рис. 5. Сравнение налоговых и неналоговых доходов бюджетов сельских поселений с их расходами на содержание органов местного самоуправления в 2017-2018 годах, %

По результатам сравнения можно сделать следующие выводы:

1) Заборьинское, Сосновское и Переборское сельские поселения вообще не имеют в достаточном объеме собственных средств, чтобы обеспечить аппарат управления.

2) В Асовском поселении собственные доходы (налоговые и неналоговые доходы) практически равны объему средств, необходимому на содержание органов местного самоуправления.

3) Чуть лучше ситуация обстоит в Дубовском и Кляповском сельских поселениях, доля расходов на содержание органов местного самоуправления в налоговых и неналоговых доходах бюджетов этих муниципалитетов приближена к 67%.

4) И лишь в Березовское сельское поселение способно обеспечить собственными доходами (налоговыми и неналоговыми) не только аппарат управления, но и ряд иных вопросов местного значения.

Приведенные выше данные показывают, что органы местного самоуправления Березовского муниципального района полностью зависят от вышестоящих бюджетов, так как получаемая ими финансовая поддержка направляется не только на обеспечение исполнения своих полномочий, но и на содержание аппарата управления.

2.3 Проблемы финансовой деятельности сельских поселений

Анализ финансовой деятельности сельских поселений Березовского муниципального района на основе показателей бюджетов муниципалитетов, позволил выявить основные проблемы финансирования, с которыми сталкиваются все небольшие муниципальные образования на территории Российской Федерации:

1) Сельские поселения Березовского района оказались не способны самостоятельно обеспечить финансовыми средствами все свои полномочия, вследствие этого все муниципальные образования Березовского района получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджетов вышестоящего уровня (районного и регионального бюджета). Данный способ формирования местных бюджетов создает зависимое положение сельских поселений от районного и регионального уровней власти. При такой ситуации устанавливается искусственная административная зависимость сельских поселений от муниципального района [Чупрякова, 2014].

2) Важно также отметить, что в соответствии с бюджетным законодательством органы местного самоуправления, доля финансовой помощи в которых свыше 20%, попадают под систему ограничений. Они «не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления» [Бюджетный кодекс РФ, ст. 136]. В этом случае возникает вопрос о действительной самостоятельности органов местного самоуправления, что неминуемо вызывает недоверие к местной власти у населения.

3) Помимо отдельных государственных полномочий и вопросов местного значения, закрепленных Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за органами местного самоуправления закрепляются дополнительные полномочия законами субъектов, в нашем случае это Закон Пермского края от 22 декабря 2014 года № 416-ПК «О закреплении дополнительных вопросов местного значения за сельскими поселениями Пермского края и о внесении изменения в Закон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае». Вследствие отсутствия сбалансированности между количеством полномочий и бюджетной обеспеченностью местных бюджетов многие задачи, возложенные на муниципалитеты, остаются лишь формально декларированными, в действительности же они не могут быть профинансированы в полном объеме.

4) При анализе результатов исполнения бюджетов сельских поселений был сделан вывод о том, что даже профицит не свидетельствует о достаточности доходов бюджетов муниципальных образований. Чаще всего профицит формируется в результате переходящих остатков, которые зачисляются в доходы в очередном финансовом году.

5) Также существенной проблемой небольших муниципальных образований является неравномерная наполняемость бюджета в течение финансового года, что приводит к возникновению кредиторской задолженности в начале периода.

6) Мониторинг финансового положения муниципальных образований, как отмечают специалисты, «проводится Министерством Финансов РФ на основе данных годовых отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. В этих отчетах отражаются только фактически произведенные расходы местных бюджетов, но не учитываются реальные потребности органов местного самоуправления, в финансовом обеспечении возложенных на них полномочий. Эти обстоятельства искажают действительную потребность муниципалитетов в дополнительных доходных источниках» [Тимченко, Пронина, 2008].

Таким образом, главной проблемой всех поселений является необеспеченность местных бюджетов, неравномерность бюджетной обеспеченности на душу населения, отсутствие финансовой возможности качественно исполнять все свои задачи и функции.



Глава 3. Оценка изменений в финансировании сельских поселений Березовского муниципального района в условиях укрупнения

3.1 Порядок финансирования Березовского муниципального района в условия укрупнения

С целью решения проблем, выявленных в ходе проведенного анализа существующей на сегодняшний день ситуации, можно предложить в качестве выхода - преобразование сельских поселений путем их укрупнения. Проблемы обеспечения муниципалитетов предполагается решить путем консолидирования финансовых ресурсов не состоятельных сельских поселений и финансовых ресурсов более обеспеченных муниципальных образований.

Администрацией Березовского муниципального района еще в 2015 году была создана рабочая группа по преобразованию муниципальных образований - объединению сельских поселений, которая в течение 2015 года проработала 11 вариантов объединений, неоднократно проводила разъяснительные работы по данному вопросу на заседаниях Советов депутатов. Однако к единому мнению органы местного самоуправления так и не пришли, и вопрос с объединением был отложен.

В рамках представленной работы попытаемся разобраться в этом вопросе с точки зрения финансовой составляющей.

Рассмотрим вариант, когда на территории муниципального района останутся три укрупненных сельских поселения:

- Березовское сельское поселение (с центром в с.Березовка), куда предлагается включить: Березовское, Сосновское и Заборьинское сельские поселения. В данном случае будут объединены два наиболее слабых муниципалитета с наиболее обеспеченным собственными доходами поселением.

- Дубовское сельское поселение (с центром в д.Дубовое), в состав которого войдет Дубовское и Переборское сельские поселения.

- Кляповское сельское поселение (с центром в д.Кляпово), которое будет образовано путем слияния Кляповского и Асовского муниципальных образований.

Для того чтобы рассчитать доходную часть бюджетов вновь образуемых муниципальных образований, необходимо определить их налоговый потенциал и с учетом численности населения спрогнозировать объем дотаций из районного и регионального фонда финансовой поддержки поселений (Приложения 1 - 4). С целью получения объективных результатов при расчете прогнозных сумм межбюджетных трансфертов был использован объем дотаций равный фонду финансовой поддержки поселений (ФФПП) в 2018 году.

Таблица 9

Прогнозные показатели дотаций из регионального и районного фонда финансовой поддержки поселений

Примечание: составлено автором по данным Управления финансов и налоговой политики администрации Березовского муниципального района

Необходимо также отметить, что государственная пошлина, которая входит в структуру доходной части большинства поселений, в результате объединения останется как доходная составляющая в бюджетах только Дубовского и Кляповского поселений, в связи с тем, что на территории этих муниципальных образований отдельные нотариальные услуги предоставляются главами сельских поселений. Для вновь образуемого Березовского сельского поселения государственная пошлина будет представлять собой выпадающие доходы в размере 5,3 тыс. рублей, так как на территории данного поселения осуществляет свою деятельность нотариус.

Кроме того, реорганизация поселений неизбежно приведет к сокращению штатной численности сотрудников органов местного самоуправления, что влечет за собой сокращение налога на доходы физических лиц. Всего выпадающий налог в год составит 650,4 тыс. рублей. Так как в бюджеты сельских поселений зачисляется 10% от уплаченного НДФЛ, местные бюджеты в результате объединения не досчитаются налога на доходы физических лиц в следующих размерах: Березовское сельское поселение - 38,0 тыс. рублей, Дубовское сельское поселение - 12,1 тыс. рублей, Кляповское сельское поселение - 14,9 тыс. рублей (Приложение 5-7).

Таким образом, с учетом рассчитанной суммы дотации, выпадающих сумм доходов от уплаты налога на доходы физических лиц и госпошлины, исходя из условия консолидации финансовых ресурсов бюджетов сельских поселений, доходную составляющую вновь образуемых бюджетов муниципальных образований района в условиях укрупнения можно представить следующим образом (Приложения 11-13):

В прогнозном периоде по сравнению с текущим состоянием финансовой обеспеченности муниципалитетов отмечается незначительное падение доходной части бюджетов за счет. Снижение составит 70,3 тыс. рублей или 0,1%, в том числе за счет снижения налога на доходы физических лиц - 65,0 тыс. рублей, госпошлины - 5,3 тыс. рублей.



Таблица 10

Доходы бюджетов сельских поселений в условиях укрупнения, в тыс. руб.

С учетом вышеизложенного прогнозные показатели бюджетной обеспеченности вновь образуемых муниципальных образований представлены ниже:

...