Экономический эффект упрощения доступа к рынку госзакупок в странах Европейского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Институт торговой политики

Магистерская диссертация

по направлению подготовки 38.04.01 Экономика образовательная программа «Международная торговая политика»

Экономический эффект упрощения доступа к рынку госзакупок в странах ЕС

Портанский А.П.

Москва 2020



Содержание

Введение

1. Создание единой системы госзакупок в ЕС

1.1 Теоретические предпосылки реформы системы госзакупок в странах ЕС

1.2 Инструменты повышения эффективности и качества госзакупок

1.3 Причины формирования директив ЕС регулирующие госзакупки

2. Современная структура системы госзакупок в ЕС

2.1 Ключевые принципы регулирования

2.2 Институализация общих правил в странах-членах

2.3 Анализ транспарентности и конкурентноспособности госзакупок

3. Стратегические цели ЕС в области госзакупок

3.1 Стимулирование целей устойчивого развития

3.2 Устранение барьеров доступа

Заключение

Использованные источники и литература



Введение

Магистерская диссертационная работа посвящена анализу экономического эффекта либерализации рынка государственных закупок в странах Европейского Союза (ЕС).

Главным актором экономики страны, несмотря на тенденцию к либерализации, все еще выступает государство. Государственная политика устанавливает уровень процентной ставки, взаимодействует со внешним игроками, создает условия для развития бизнеса, регулирует стандарты качества, защищает интересы граждан как на экономическом, так и на международном уровне. Вместе с тем государство строит инфраструктуру, предоставляет гражданам образование, иногда медицинские услуги, обеспечивает поддержание порядка на улицах и защищает границы.

Для обеспечения этих и других потребностей государство использует деньги налогоплательщиков. Согласно статистическим данным ВТО доля государственных закупок в среднем составляет от 10-15% ВВП Данные Секретариата ВТО только по странам - участницам Соглашения о госзакупках..

Стоит отметить, что основным приоритетом развитых стран является обеспечение и защита интересов граждан, что подразумевает собой эффективное использование бюджетных средств. Государству не выгодно переплачивать за ремонт дороги, ведь сохраненные деньги можно направить для улучшения инфраструктуры в другом месте. Однако переплата может быть выгодна поставщикам товара или услуги, что, к сожалению, влечет за собой риск коррупционных издержек. Вследствие чего возникает вопрос, как построить такую систему, чтобы максимально эффективно закупать товары и услуги? Каждый международный игрок смотрит на эти проблемы по разному. Развивающиеся страны, такие как Нигерия, Мексика, Алжир не спешат открывать рынок госзакупок. С появлением иностранных конкурентов национальные поставщики услуг могут не выдержать конкуренции. Страны с переходной экономикой - Китай, Россия, Бразилия, Турция - уже сейчас находятся в статусе наблюдателя Соглашения о правительственных закупках (СГА), и постепенно либерализируют некоторые отрасли. В то время как развитые страны такие как США, Австралия, Япония и ЕС уже открыли рынок госзакупок для других участников СГА. Проведя либерализацию качество и эффективность товаров и услуг выросли, а затратность снизилась.

В этой связи особенно интересным представляется опыт Европейского Союза, который состоит из 27 стран-членов у каждого из которых есть собственная система государственных закупок. При этом существует наднациональные директивы Европейской комиссии которые устанавливают минимальные требования к поставщикам, процедуру проведения тендера и др.

Данная исследовательская работа направлена на изучение рынка государственных закупок стран ЕС, выявление позитивных и негативных сторон либерализации рынка госзакупок на экономики стран-членов.

На данный момент Россия находится в статусе наблюдателя Соглашения о правительственных закупках и постепенно вносит свои предложения для либерализации рынка госзакупок. Так как Россия обязана присоединиться к СГА, а также является участником ЕАЭС, было бы крайне полезно изучить опыт стран ЕС, чтобы в будущем минимизировать риски либерализации. Тематика госзакупок стран ЕС детально рассмотрена в работе Кристофер Бовиса “The Liberalisation of Public Procurement and its effect on Common Market”. В работе рассмотрены предпринимаемые Европейской комиссии меры, целью которых является повышение эффективности и качества закупок. Открытие рынка госзакупок изменило политику управления в ЕС, приняв более рыночные методы общественная подотчетность стала более транспарентной.

В совместном исследовании Стеллы Лади и Дмитриса Цароугаса «International diffusion of regulatory governance: EU actorness in public procurement» изучается вклад Европейского союза и Всемирной торговой организации (ВТО) на мировой рынок госзакупок. Авторы считают, что именно ЕС активно формирует глобальную повестку госзакупок посредством регулирования своего рынка, после чего меры распростроняются на ВТО и другие международные организации.

Методология исследования основана на качественном анализе системы госзакупок ЕС, в котором используется метод индукции.

Предметом изучения экономический эффект либерализации рынка госзакупок стран ЕС.

Объектом изучения является рынок государственных закупок стран ЕС.

Целью диссертационной работы является анализ экономического эффекта упрощения доступа к рынку госзакупок стран ЕС.

Гипотеза исследования: либерализация рынка государственных закупок ведет к повышению эффективности расходов бюджета стран-членов ЕС.

Задачи:

Рассмотреть причины формирования общих правил для проведения государственных закупок в странах ЕС.

Изучить структуру системы госзакупок. Проанализировать эффективность проведения тендеров на товары и услуги.

Рассмотреть проводимую политику ЕС в области госзакупок. Выявить существующие барьеры.

Структура работы составлена исходя из задачи комплексно изучить и проанализировать европейскую систему государственных закупок.

В первой главе рассматривается экономические и политические предпосылки формирования единой системы государственных закупок в странах Европейского союза. Прежде всего необходимо сформировать четкое понимание термина государственные закупки - какие области общественных интересов они покрывают, какие международные соглашения и организации занимаются регулированием этой сферы, что именно необходимо проанализровать. Разбираются инструменты повышения качества и эффективности госзакупок, в том числе Директивы Европейского союза. Изучаются исторические предпосылки к унификации законодательства в сфере закупок, благодаря чему формируется общее понимание функционирования системы.

Во второй главе углубленно изучается структура общеевропейской системы государственных закупок. Анализируются установленные Европейской комиссией процедуры проведения закупок, принципы, согласно которым выбирается тот или иной поставщик. Вместе с тем, с целью определения эффективности системы рассматривается имплементация тех или иных мер странами-членами ЕС. Проводится качественный анализ транспарентности, эффективности, конкуретноспособности системы госзакупок в целом, так и национальных систем в частности. Таким образом, выявляются позитивные и негативные стороны созданной системы, что в дальнейшем позволит обозначить перспективы обновления и улучшения сферы госзакупок.

В третьей главе анализируются современные вызовы стоящие перед Европейским союзом в области госзакупок. Приоритетным для Европейского союза является выполнение целей устойчивого развития. В этой связи госзакупки используются в качестве инструмента влияния на экономику, общество и экологию. Не менее важной проблемой остается вопрос будущих взаимоотношений ЕС и Великобританией в области закупок: сохранится ли общий рынок, если нет, то на каких условиях?

Проанализировав систему в целом, можно говорить о достаточной ее эффективности, однако со своими барьерами и недостатками в разных сферах. Изученный опыт Российская Федерация может использовать для повышения качества и эффективности закупок, а также экономии бюджетных средства. Особенно важным опыт ЕС представляется для Евразийского экономического союза, в рамках которого уже сейчас происходит постепенная либерализации рынка закупок.



1. Создание единой системы госзакупок в ЕС

1.1 Теоретические предпосылки реформы системы госзакупок в странах ЕС

После окончания Второй мировой войны мир оказался разделен между двумя противоположными идеологическими системами: социализмом и капитализмом. Первый провозглашал общественную, то есть государственную собственность, другой - частную. Проводимая в социалистических странах политика плановой экономики устанавливала государство главным регулятором общественных нужд, в том числе продуктов питания, одежды, бытовой техники и др. Государство само решало когда, где, сколько и как производить товаров и услуг, тем самым становясь монополистом на внутреннем рынке. В капиталистических странах не было такого жесткого контроля экономики, основная роль государства сводилась к защите частной собственности, стандартизации, регулированию. То есть, государство позволяло рынку определять количество и качество общественных нужд, тем самым создавая конкурентные условия на своем рынке. Как мы знаем из уроков истории, плановая экономика вместе с социалистическим лагерем, потерпела крах. Государство оказалось неспособно обеспечивать общество всеми необходимыми благами, делало это крайне неэффективно. Плановая экономика сохранилась лишь в отдельных странах, которые, однако, не могут похвастаться высокими экономическими показателями. После развала социалистического лагеря в мировой торговле обозначилась явная тенденция к либерализации и приватизации экономики. Отказавшись от старых методов управления страны Центральной и Восточной Европы увеличили свое ВВП почти в 4 раза, в 1995 с 392,3 млрд. дол до 1,6 трлн. в 2018.

Рост ВВП в странах Центральной и Восточной Европы с 1995 по 2018:



В данной исследовательской работе используется теория конкурентных преимуществ, созданная Майклом Портером. Экономист выявляет четыре параметра, формирующие конкурентные преимущества (детерминанты) - факторные условия, условия спроса, поддерживающие и родственные отрасли, стратегия и соперничество фирм. Государство может оказывать как положительное, так и отрицательное влияние на конкурентные преимущества. Поэтому чрезвычайно важно четко обозначить приоритеты государственной политики. Наибольший успех происходит в тех отраслях, где детерминанты взаимно усиливают друг друга. При этом преимущество по каждому детерминанту не является предпосылкой для конкурентного преимущества во всей отрасли - именно их взаимодействие обеспечивает наибольшую эффективность. Стоит отметить, что государственные закупки оказывают значительное воздействие на условия спроса, путем стимулирования на раннем этапе внутренней конкуренции, производства инноваций и т.д. Обеспечивая эффективное взаимодействие детерминантов между собой, правительство улучшает конкурентные преимущества фирм, занимающихся обеспечением государственных закупок, что позволяет им выходить на иностранные рынки.

Хотя сейчас допускается сосуществование государства и бизнеса в отдельных сферах, таких как образование и медицина, существуют определенные сферы общественной жизни, приватизировать которые государство не будет. Частный бизнес не будет ремонтировать инфраструктуру в вашем районе, не будет поддерживать порядок и чистоту на улицах. Не построит пожарную станцию, не предоставит наиболее уязвимым слоям население медицинские и образовательные услуги. Уж тем более не защитит страну от внешнего вмешательства. Любое действие фирмы продиктовано желанием получать прибыль. Так устроена экономика, и в этом нет ничего страшного.

Соответственно, для обеспечения потребностей общества в стране проводятся государственные или правительственные закупки. На английском языке допустимо употребление двух терминов: public и government procurement. Не смотря на схожесть терминов между ними существует разница. К государственным закупкам (public procurement) относится закупка товаров, услуг, работ правительством и государственными предприятиями. В то время как правительственные закупки (government procurement) осуществляются правительством и подотчетными ему организациями. Государственные закупки осуществляются за счет средств государственного бюджета. При этом государство получает финансирование путем налогообложения физических и юридических лиц, то есть своих граждан. Правительство, в свою очередь, заинтересовано в максимально эффективном использовании бюджетных средств, чтобы граждане государства могли видеть результаты работы политиков и проголосовать за них на следующих выборах.

Важность государственных закупок продиктована объемом и бюджетом проводимых торгов. В Европейском союзе ежегодно около 250.000 различных органов власти тратят около 2 трлн. евро, что составляет 14% ВВП всего ЕС.

Процент государственных закупок в отношении к ВВП в 2015г. у стран-членов Европейского союз:



Вместе с тем госзакупки это один из инструментов влияния государства на экономику. Проводя закупки в тех или иных секторах государство может стимулировать экономический рост, приток инвестиций в инновационные отрасли, увеличивать количество рабочих мест и др. Неэффективное использование бюджетных средств может привести к созданию коррупционных схем, удорожанию товаров, работ, услуг, сдерживанию экономического роста. Учитывая всю микро- и макроэкономическую важность госзакупок, неудивительно, что многие страны стремятся проводить протекционистскую политику.

Евросоюз проводит довольно либеральную политику в сфере государственных закупок. С одной стороны в рамках интеграционного объединения функционирует общеевропейский рынок товаров и услуг. Проведение госзакупок регулируется как на национальном уровне (локальными нормативно-правовыми актами), так и на наднациональном (директивами Европейской комиссии). С другой стороны ЕС является членом Соглашения о государственных закупках (СГЗ) при ВТО. Соглашение регулирует закупки участников основываясь на принципах открытости, транспарентности, недискриминации. В Соглашении участвуют: Армения, ЕС, Канада, Гонконг, Исландия, Израиль, Япония, Южная Корея, Лихтенштейн, Молдова, Черногория, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Сингапур, Швейцария, Тайвань, Украина, США.

Тем не менее, Европейский союз столкнулся с рядом вызовов: экологическими, социальными, политическими, экономическими. Во-первых, все участники интеграционного объединения признают проблему изменения климата. ЕС последовательно проводить политику нацеленную на развитие «зеленой экономики», в том числе благодаря госзакупкам. Во-вторых ЕС стремится проводить социальноответственную политику в области госзакупок. Руководствоваться лишь ценой контракта сейчас не представляется возможным. Важен социальный аспект - интересы всех социальных страт безусловно должны приниматься во внимание. В-третьих, 31 января 2020 года состоялся выход Великобритании из ЕС. Согласно условиям соглашения европейские меры по регулированию госзакупок в Великобритании продляться до 31 декабря 2020 года. Во время транзитного периода Королевству придется самостоятельно подать заявку на присоединение к СГЗ. Такие серьезные изменения так или иначе должны повлиять на европейскую закупочную политику. В-четвертых, закупочное законодательство самого Европейского союза устанавливает необходимый минимум гармонизации законов, предоставляя странам на национальном уровне решать степень интегрированности. Такой подход позволяет принимать во внимание интересы всех сторон, однако, так или иначе, сохраняет определенные барьеры.

В ходе исследования используются теория аукционов и конкурентных торгов. Тема детально изучена и доказана на основании эконометрических моделей в работе Пол Р. Милгрома и Роберт Дж. Вэбера «A Theory of Auctions and Competitive Bidding» в журнале «Econometrica» Econometrica, Vol. 50, No. 5. (Sep., 1982), pp. 1089-1122. . Авторы выделяют несколько видов аукционов, среди которых:

Открытые торги с восходящей ставкой (Английский аукцион). Участники предлагают цену большую, чем предыдущая. Аукцион идет до тех пор, пока ни один из участников не будет готов сделать более высокую ставку; участник, предложивший наибольшую цену, выигрывает аукцион по окончательной ставке. Иногда лот фактически продается только тогда, когда торги достигают резервной цены, установленной продавцом.

Открытые торги по нисходящей ставке (Голландский аукцион). Аукционистом устанавливается достаточно высокая цена, способная удержать всех участников торгов и постепенно снижается, пока участник не будет готов совершить покупку по текущей цене.

Аукцион по первичной цене. Участники аукциона размещают свои предложения в запечатанном конверте и одновременно передают их аукционисту. После чего конверты вскрываются, участник, предложивший самую высокую цену выигрывает.

Аукцион по вторичной цене (Аукцион Викри). Участники торгов размещают свои предложения в запечатанный конверт и одновременно передают их аукционисту. После чего конверты вскрываются, выигрывает тот участник, который предложит самую высокую цену, заплатив цену, равную второй по величине.

Государство, в свою очередь, также стремится платить оптимальную цену за закупаемый товар или услугу. Вследствие чего государство проводит тендер - конкурентная форма отбора предложений на поставку товаров, работ или услуг по заранее объявленным условиям. Договор заключается с победителем тендера, предложившим наилучшие условия в соответствии с требованиями заказчика.

Вместе с тем, проблемы проведения государственных закупок также рассматриваются с помощью теории принципала-агента. Теория создана с целью лучшего понимания ситуации управления между неравноинформированными акторами: с одной стороны актор, дающий поручение (принципал), ожидает выполнения поставленной задачи в своих интересах; с другой стороны агент, выполняющий задание, однако владеющий большей информацией, чем принципал, что может использовать в своих целях.

Теория разработана Майклом Дженсеном и Уильямом Меклингом в статье «Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure». При проведении государственных закупок, предполагается, что государство обладает достаточной информацией для установления справедливой цены, однако в реальности государство по тем или иным причинам может установить завышенную цену, чем могут воспользоваться поставщики. Решение проблемы принципала-агента в сфере госзакупок может быть достигнуто путем создания лицензирующих и анти-коррупционных органов, созданием транспарентной системы общей информации по проводимым закупкам, созданием внесистемных факторов, стимулирующих агента к добросовестному поведению.

Схематичный рисунок теории принципала-агента:

1.2 Инструменты повышения эффективности и качества госзакупок

Принимая во внимание важность государственных закупок в мировой экономике ряд международных организаций стремится регулировать эту сферу. Прежде всего Всемирная торговая организация, в рамках которой действует Соглашение о государственных закупках (СГЗ). Первоначальный вариант Соглашения был подписан в 1979 году, Токийского раунда под эгидой Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). Вступив в силу в 1981, Соглашение было пересмотрено в рамках Уругвайского раунда ВТО в 1994 году и во время Дохийского - в 2012 г. Членами СГЗ являются Армения, ЕС, Канада, Гонконг, Исландия, Израиль, Япония, Южная Корея, Лихтенштейн, Молдова, Черногория, Нидерланды, Новая Зеландия, Австралия, Норвегия, Сингапур, Швейцария, Тайвань, Украина, США. Отличительная особенность СГЗ заключается в том, что это институализированное Соглашение, со сводом четких правил, норм, обязательств. СГЗ обладает механизмом принуждения и регулирования, что отличает его от других документов, обладающих скорее рекомендательным характером. К таким документам относятся: Модельный закон о государственных закупках в ЮНСИТРАЛ, Руководство по принятию Типового закона ЮНСИТРАЛ о государственных закупках, Конвенция ООН против коррупции, Структура закупок Всемирного банка, Принципы ОЭСР по повышению честности в сфере государственных закупок, Конвенция ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных деловых операциях, ОЭСР: Рекомендация Совета по государственным закупкам и др. Все эти документы, несмотря на рекомендательный характер, являются интеллектуальной базой для повышения качества госзакупок, а значит и инструментом для повышения эффективности.

Европейский союз, как участник Соглашения о государственных закупках добросовестно выполняет его требования. Прежде всего принципы транспарентности, национального режима Национальный режим - принцип предоставления другим странам и фирмам таких же условий, что и своим. и недискриминации. При этом для развивающихся стран предоставляется особый режим и оговоренные исключения. Устанавливаются стандарты технической характеристики, процедура проведения закупок, а также функционирует механизма решения споров.

Главными законодательными актами регулирования рынка госзакупок в ЕС являются Директивы, а также национальные законы, в той или иной степени имплементирующие Директивы. Принятые 26 февраля 2014 года обновленные директивы нацелены на упрощение процедуры закупок. Директивы 2004/18/EC и 2004/17/EC были обновленны на Директивы 2014/24/EU и 2014/25/EU. Первая устанавливает процедуру, минимальные пороги и другое для перечня государственных организаций осуществляющих закупки. Директива 2014/25/EU регулирует закупки воды, электричества, закупки транспортного и почтового сектора.

Страны-члены Евросоюза обязаны руководствоваться Директивы ЕС при проведении закупок государственными организациями, коммунальными службами и др., однако Директивы по госзакупками не затрагивает закупки в военном секторе. Существует специальная Директива 2009/81/EC, которая стремится поддерживать баланс между открытостью и транспарентностью военного рынка с одной стороны, и учитывать интересы безопасности стран с другой. Европейская комиссия работает над упрощением трансграничного доступа к военному рынку малых и средних предприятий.

Вышеперечисленные директивы, законы, соглашения нацелены не только на формирование самой системы госзакупок, но на создание единых справедливых правил для всех. Создавая общие условия система позволяет развиваться конкуренции между поставщиками, что в конечном итоге положительно влияет на цену, качество товара и услуги.

В этой связи, главным инструментом проведения государственных закупок является тендер - конкурентная форма отбора предложений на поставку работ, товаров, услуг по заранее оговоренным условиям, на основании принципов транспарентности и эффективности. Тендер заключается с участником, предложившим наилучшие условия и цену. При этом, участники тендера не имеют доступа к условиям, предложенным конкурентам, в отличии от аукционов.

Между тем до создания общеевропейской системы закупок взаимодействие между закупщиками и поставщиками было осложнено множественными бюрократическими и нетарифными барьерами. Для участия в тендере иностранному поставщику необходимо было заполнить множество документов, пройти процедуру лицензирования, перевести документы на национальный язык, что существенно осложняло процедуру участия в тендере. Наличие барьеров при проведении закупок сохраняла возможность функционирования коррупционных схем, что в конечном итоге негативно сказывалось на конкуренцию и качество работы, товара или услуги. Вместе с либерализацией, открытием рынка и устранением изъятий общеевропейский механизм государственных закупок постепенно совершенствовался. Особенно важным в этой связи стало начало e-procurement, программой, направленную на диджитализацию государственных закупок. Европейская комиссия утвердила положения, согласно которым вся коммуникация и предоставление информации поставщикам, включая согласование тендеров, должность осуществлять через электронные носители, в том числе через Ted Tenders electronic daily - онлайн версия приложения к официальному журналу ЕС, в котором публикуются тендеры.. Такая электронная платформа значительно повышает транспарентность, облегчает доступ к закупкам, снижает транзакционные издержки. Вместо длительного поиска тендера поставщику лишь необходимо зарегистрироваться, ввести данные поиска по стране, региону или сектору. Информация о закупках предоставлена на 24 официальных языках Евросоюза. Ежедневно в Ted публикуются порядка 2,400 тендеров. Ежегодно - около 520.000, с общей суммой контрактов на 420 млрд. евро. С другой стороны государство снижает коррупционные риски, ведь личные контакты между чиновниками и поставщиками сводятся до минимума, что заметно экономит деньги налогоплательщикам.

1.3 Причины формирования директив ЕС регулирующие госзакупки

Европейский союз, как самое успешное в мире интеграционное объединение, прошло большой путь для формирования общего рынка, в том числе рынка государственных закупок. Организация берет свое начало с 1951 года, когда Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Западная Германия, Италия и Франция подписали договор о учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Согласно договору, между странами формировался общий рынок угля и стали. Стоит отметить, что ЕОУС был первым в мире объединением построенном на принципах наднациональной интеграции. С целью углубления экономической интеграции, те же шесть стран в 1957 году подписывают знаменитый Римский договор и учреждают Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). Договор предусматривал поэтапное создание единого рынка посредством имплементации четырех свобод: свободное перемещение товаров, услуг, капитала и людей. Свободное перемещение товаров было установлено на базе Таможенного союза, в который входили 6 стран-основательниц. Именно Римский договор заложил основы современного функционирования ЕС, предусматривая создание Европейской комиссии, Европейского парламента, Таможенного союза и других наднациональных институтов.

В 1962 году Совет министров Европейских сообществ принял «Общие программы». Документ предусматривал отмену национальных квот и ограничений в сфере государственных закупок. «Общие программы» стали первым шагом к созданию единой европейской системы государственных закупок. Директива 66/683 была направлена на упразднение обязательств, требующих использования национальных продуктов или запрещающие использование иностранных продуктов при проведении государственных закупок.

Процедуры присуждения контрактов на правительственные закупки связывались с Директивой 77/62. Согласно директиве, вводилось три основополагающих принципа проведения государственных закупок:

Контракты должны рекламироваться в масштабах всего сообщества

Специфические дискриминационные меры были запрещены

Процедуры проведения торгов и тендеров должны основываться на объективных критериях.

Тем не менее, Директива не распространялась на коммунальные услуги или на товары, произведенные за пределами ЕС, до тех пор, пока его поправка не была внесена Директивой 80/767 после одобрения Сообществом Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) 1979 года о государственных закупках Bovis, Christopher 2015 - The Law of EU Public Procurement, стр. 19-20.

Схожие принципы транспарентности и недискриминации были применены к заключению контрактов на общественные работы Директивой 71/305, которая, однако, не заменила процедуру национальных тендеров и законодательства набором общих правил.

Тем не менее, стремясь к созданию единого рынка намечалась явная необходимость в создании единых наднациональных структур. Процесс устранения нетарифных мер и стандартизация законодательства шел крайне трудно, по причине протекционистских тенденций со стороны национальных правительств. В 80-ых наметился спад роста европейских экономик, что побудило тогдашнего английского премьер-министра Маргарет Тетчер ускорить процесс создания единого рынка Cockfield, Arthur 1994 - European Union: Creating The European Single Market. Wiley Chancery Law, стр. 45. Направив своих представителей в Брюссель, началась совместная работа по «перезагрузке» общего рынка. Результатом усилий Комиссии Делора Жак Делор - восьмой президент Европейской комиссии. в 1985 году стало принятие Белой книги» Белая книга - комплексный документ, поясняющий проблему, документ, исследование и др., в 1986 - Единого европейского акта. Целью документа было отмена нетарифных мер, в том числе в области государственных закупок. Действия были направлены на устранения искажения в торговле, а также повышения конкуренции. Соглашение реформировало процесс принятия решений в ЕЭС и устанавливало дедлайн по созданию единого рынка до 31 декабря 1992 г. Документ совмещал позитивную (дополнительную) и негативную (минимальную) интеграцию в общий рынок. Негативная интеграция запрещала членам вводить ограничительные, дискриминационные торговые меры по отношению к другим участникам. Позитивная интеграция состояла из гармонизации законов и стандартов. Страны-участники также были обязаны признавать легально произведенные товары на территории другой страны, как собственные, если государство не может обосновать введенное ограничение. При этом гармонизация законов использовалась для преодоления торговых барьеров, обеспечения основных стандартов в области безопасности. «Белая книга» и Единый европейский акт стали концептуальным фундаментом современных законов о государственных закупках.

Директивой 88/295 были внесены поправки во все предыдущие директивы в отношении государственных закупок. Общепринятой нормой стала процедура открытых торгов, согласованные процедуры допускались только в исключительных случаях. Органы, проводившие закупки, должны были публиковать предварительные уведомления о своих годовых программах закупок, а также подробности каждого решения о присуждении контракта. Взаимно признавались национальные технические стандарты, четко прописывались права исключаемых Директивой секторов.

Директива 89/440 дополнила предыдущие директивы касательно общественных работ. Сфера применения была расширена, затрагивая концессионные договоры, субсидируемые государством работы, совместное участие в контрактах.

Наиболее важным изменением стало имплементация Директивы 90/531 по коммунальным услугам. До сих пор коммунальные услуги - энергетика, телекоммуникации, транспорт и водоснабжение - избежали гармонизации европейского законодательства о закупках из-за сильно различающихся национальных правовых режимов, регулирующих их. С другой стороны большой объем закупок коммунальных услуг представлял собой инструмент влияния на национальную промышленную политику, в которой страны не хотели терять свою долю. Устранение барьеров доступа к в этом секторе было в значительной степени обусловлено одновременной либерализацией европейской телекоммуникационной отрасли и предполагаемой глобальной либерализацией государственных закупок в ходе Уругвайского раунда переговоров ГАТТ. Первая Директива по коммунальным предприятиям в целом следовала подходу директив «Снабжение и работы», но предусматривала исключение нескольких секторов, таких как радиовещание, или для коммунальных услуг, работающих в конкурентных условиях.

Кроме того, в соответствии с первыми Директивами о средствах правовой защиты 89/665 (касающимися общественных работ и контрактов на поставку) и 92/13 (касающимися коммунальных услуг) государства-члены должны были обеспечить быстрое и эффективное судебное рассмотрение решений закупающими органами. В директивах также введена «процедура аттестации», позволяющая закупающим органам удостоверять соответствие своих процедур и практики закупок законодательству о закупках То же Bovis, стр. 23-39.

В 1992 году состоялось подписание Маастрихтского договора о создании Европейского союза на основе ЕЭС. Согласно договору ЕС строился на трех опорах: Европейские сообщества, Общая внешняя политика и политика безопасности, Полицейское и судебное сотрудничество по уголовным делам. При этом Европейские сообщества строились на основе ЕЭС, Европейское сообщество по атомной энергетике (ЕВРАТОМ), ЕОУС.

Последняя опора, Полицейское и судебное сотрудничество по уголовным делам, направлена на гармонизацию законов, составление общих планов действия по борьбе с терроризмом, организованной преступностью. В рамках опоры применяются рамочные решения (гармонизация права ЕС), индивидуальные акты, общая позиция ЕС по внешнеполитическим вопросам.

Согласно Маастрихтскому договору следующей ступенью интеграции должен был стать Монетарный союз и создание общего рынка услуг, ввиду постоянно растущего экономического значения. В Директиве об услугах 92/50 была предпринята попытка внести вклад в либерализацию услуг для государственного сектора путем введения аналогичного режима регулирующего закупку товаров, работ и коммунальных услуг. Также вводились новые процедуры награждения, Конкурс дизайна. Однако сфера применения Директивы исключала несколько конкретных услуг, а также отменяла льготы в отношении услуг, связанных с национальными конституционными ограничениями в отношении аутсорсинга государственных услуг. В Директиве также проводится различие между «приоритетными» услугами, к которым применяется весь спектр дисциплин закупок, и «неприоритетными» услугами, закупки которые регулируются только основными недискриминационными и публичными правилами. Директивы по поставкам, работам и коммунальным услугам были консолидированы в форме директив 93/36, 93/37 и 93/38. То же Bovis, стр. 40-44 Данный шаг был направлен на гармонизацию правовой базы. Изменения в Директиву о работах включали существенные разъяснения и специальный смягченный режим присуждения концессионных контрактов.

Масштабный пересмотр документов начался после присоединения 1 мая 2004 года десять новых стран, каждая из которых обладала своим национальным законодательством в области госзакупок.

Вместе с тем, европейские лидеры уже 25-ти стран-членов подписались под созданием новой Конституции ЕС. Документ был призван способствовать появлению общеевропейского самосознания у его жителей, вводил должность президента ЕС, Министра иностранных дел, расширял полномочия Европарламента и др Кашкин С. Ю., Калиниченко П. А., Четвериков А. О. Глава 1, «Введение в право Европейского Союза» стр. 57. Для имплементации Конституции все страны-члены должны были ратифицировать документ. Однако на референдумах во Франции и Нидерландах проект Конституции не был принят. Тем не менее, Европейская интеграция не приостановилась.

В 2004 году законодательство о закупках было вновь консолидировано на основе принципов упрощения доступа и модернизации. Новая правовая база четко делила сфера государственных закупок между коммунальными услугами и остальным государственным сектором. В то время как Директива 2004/17 контролировала процедуру закупок для организаций, работающих в секторах водоснабжения, энергетики, транспорта и почтовых услуг, остальные три были объединены в единую Директиву государственного сектора (Директива 2004/18). Документ устанавливал процедуру присуждения контрактов на общественные работы, государственные поставки, общественные услуги. Помимо упрощения и уточнения действующего закона, директивы 2004 года вводят новые процедуры закупок - конкурентный диалог, а также разрешают закупки рамочных соглашений. Имплементация директив на национальном уровне должна была закончится не позднее 31 января 2006 года То же Bovis, стр. 49-50.

Новый этап модификации законодательства о государственных закупках произошел 14 февраля 2014 года, когда Европейский совет принял новые директивы о государственных закупках, закупках коммунальных услуг и концессионных соглашениях. Страны-члены до 18 апреля 2016 года должны перенести новые правила в свои национальные законы, за исключением мер, связанных с «е-procurement», до сентября 2018.

Стоит отметить, что крайне важная часть госзакупок, к которым относятся закупки вооружений, боеприпасов, связанных с ними работ и услуг является субъектом Директивы ЕС 2009/81, но не Директив по государственным закупкам. Введение этой директивы обусловлено необходимостью поддерживать баланс транспарентности в торговле и совмещать интересы безопасности стран, что продиктовано существованием Общеевропейского рынка. Европейская комиссия работает над улучшением условий доступа к военным закупкам для малых и средних предприятий (СМП), а также стремится создать оптимальные условия для трансграничной торговли. 20 апреля 2018 года Европейская комиссия опубликовала рекомендации для стран в рамках доступа субподрядчиков, малых и средних предприятий в оборонный сектор. Национальным заказчикам рекомендуют своевременно предоставлять информации о торгах, создать упрощенную процедуру для СМП, проводить тренинги для закупщиков и поставщиков. В индустриальной политике на национальном и европейском уровне рекомендуется привлекать СМП к участию в цепочках добавленной стоимости, создать единую базу данных для поставщиков в оборонный сектор, вовлекать СМП к научным разработкам в области обороны и др То же..



2. Современная структура системы госзакупок в ЕС

2.1 Ключевые принципы регулирования

Согласно Договору о функционировании Европейского союза существуют некоторое количество фундаментальных принципов объединения, среди которых пропорциональность, равенство перед законом, права человека, правовая определенность, субсидиарность и др. Вместе с тем, к наиболее релевантным государственным закупкам принципам относятся:

Свободное перемещение товаров.

Свободное перемещение услуг.

Свобода учреждения фирм.

Недискриминация.

Создание вышеперечисленных принципов продиктовано целью создания Европейского единого рынка, в том числе рынка государственных закупок. Юридическое регулирование общих принципов права осуществляется Европейским судом. Отметим крайнюю важность общих принципов права, так как именно они используются Европейским судом, в случае возникновения спорных ситуаций, а также при совершенствовании европейского законодательства. В контексте государственных закупок самыми важными являются:

Равное обращение.

Транспарентность.

Взаимное признание.

Пропорциональность.

Базовые принципы в любом случае применяются при присуждении контрактов, независимо от того, охватывает ли их Директивы. Как мы помним из предыдущих глав, в целях унификации законодательной базы в отношении госзакупок Евросоюз принял несколько Директив: 2014/24/EU (государственный сектр), 2014/25/EU (коммунальные услуги) и 2014/23/EU4 (концессионные контракты). При этом Директивы не стремятся установить единый регуляторный режим в ЕС, страны-члены все еще могут устанавливать национальные процедуры, в соответствии с Директивами. Таким образом государства члены ЕС могут принимать и поддерживать независимые процессуальные законы в той мере, в какой они не противоречат Директивам.

Фундаментальные правила Директив, основанных на принципах недискриминации, равного обращения и транспарентности используются в следующих случаях:

При публикации контрактов.

При разработке дизайна.

В выборе процедуры закупки.

При проведении отбора претендентов.

При присуждении контрактов.

Вместо того, чтобы четко зарегулировать сферу государственных закупок, ЕС принял решение о регулировании только тех контрактов, которые могут наиболее сильно могут повлиять на торговлю между странами-членами. Таким образом, с одной стороны Европейский союз сохраняет возможность регулирования системы госзакупок на национальном уровне, с другой - защищает интересы стран на наднациональном уровне. Под широкое определние контрактов влияющих на торговлю попадают контракты с достаточно высокой стоимостью, способные привлечь поставщиков из других государств-членов. То есть, когда потенциальная прибыль от контракта превышает трансграничные издержки. К другому определению относятся контракты, касающиеся объектов подлежащих трансграничной торговли.

Тем не менее, название «Директивы» не означает, что они применяются автоматически. Директивы должны быть имплементированы или перенесены в национальное законодательство. Следовательно, государства-члены обязаны принимать меры, необходимые для полного осуществления положений директив в национальном законодательстве. Чаще всего такие меры принимают форму переноса Директив в национальное законодательство и отмены всех противоречащих им законодательных положений.

Директивы имеют обязательную силу только с точки зрения ожидаемого результата, но в целом оставляют за национальными властями право выбора формы и методов применения. Члены ЕС не обязаны точно дублировать Директивы в своем национальном законодательстве, хотя некоторые страны делают именно так.

Схематичный рисунок регулирования госзакупок в ЕС:

Невыполнение Директив не означает, что они не имеют никакого эффекта. Государства-члены не вправе лишать субъектов (организации-заказчики и подрядчики) прав, которыми они могут воспользоваться в соответствии с Директивами. В соответствии с доктриной Европейского суда о “прямом воздействии” «Прямое действие» - принцип, согласно которому законодательство Союза может, если оно сформулировано надлежащим образом, наделять отдельных лиц правами, которые суды государств-членов Европейского Союза обязаны признавать и обеспечивать., отдельные лица могут пользоваться предоставленными директивами правами в национальных судах, где бы они не находились Karen Hill, 2016, «Public Procurement in the EU: Legislative Framework, Basic Principles and Institutions» стр. 4.

Необходимы следующие условия для применения принципа «прямого воздействия»:

Обязательство, налагаемое на государства-члены, является ясным и четким.

Обязательство является безоговорочным.

Государствам-членам или учреждениям ЕС не предоставляется никакой свободы усмотрения в случае имплементации этих мер.

Европейский суд заявил, что многие положения Директив действительно имеют прямое действие, но каждое положение следует рассматривать индивидуально.

Как мы знаем, одной из ключевых целей европейской интеграции является создание общего рынка. Создание общего рынка стало возможно благодаря устранению барьеров в торговле товарами и услугами, в том числе сфере государственных закупок. Правительство с помощью законодательства может устанавливать барьеры в торговле. Например, правительство может законодательно обязать покупать национальные продукты при проведении закупок. Государственные органы могут устанавливать барьеры, принимая дискриминационные решения о присуждении премии за контракт. Подрядчики также могут создавать барьеры, вступая в сговор с целью недобросовестного установления тендерных цен. Вышеперечисленные барьеры приводят к искажению конкуренции на общем рынке закупок. Одной из главных целей законодательства о государственных закупках является устранение существующих барьеров и недопущение создания новых. Устранение барьеров достигается путем применения ключевых принципов государственных закупок:

Конкуренция.

С экономической точки зрения «конкуренция» действует как процедура обнаружения, позволяя различным экономическим операторам сообщать цены, по которым товары и услуги доступны на рынке. Цены действуют в качестве ориентиров, отображая спрос и предложение на рынке. Также цены показывают разницу в качестве и условиях продажи различных продуктов и услуг. Ключевой задачей при проведении экономически эффективных закупок является поддержание добросовестной конкуренции или создание равных условий. Законодательство о государственных закупках нацелено на предотвращение любых искажений в торговле, а также введения ограничений конкуренции в ЕС. Барьеры могут принимать различные формы, тем самым влияя на закупаемые товары, услуги или самого поставщика. Европейское законодательство запрещает создание препятствий для свободного перемещения товаров. Например, запрещает обязывать поставщиков покупать национальную продукцию, запрещает препятствовать участию иностранных поставщиков в торгах посредством использования требования о регистрации. Защита конкуренции также является вопросом обеспечения единства подходов, недопущения дискриминации, применения принципов взаимного признания и обеспечения пропорциональности любых исключений.

Равное обращение и недискриминация.

Равное обращение подразумевает собой одинаковое отношение к одинаковым ситуациям, требует одинакового обращения с одинаковыми субъектами. В некотором смысле это означает, что заказчики будут оценивать поставщиков исключительно по результатам их работы, то есть на основе тендеров, которые они выполняют. Принцип предусматривает объективный расчет тендерных цен и сохранения качества.

В результате ко всем постващикам, имеющим гражданство ЕС, и ко всем заявкам, в том числе к товарам происхождения ЕС и вне его, относиться одинаково.

Концепция недискриминации подразумевает, что выставление любых условий происхождения или регистрации при проведении закупок автоматически приводит к неравному обращению, поскольку эти условия, по определению, будут дискриминировать иностранных поставщиков или отдавать предпочтение другой группе.

Транспарентность.

Этот принцип, в свою очередь, состоит из нескольких требований:

Доступность законодательства обеспечивает ясность и определенность для всех заинтересованных сторон, позволяет организациям-заказчикам и поставщикам быть осведомленными о правилах игры.

Требования к рекламе гарантируют прозрачность процесса для всех.

Заблаговременная публикация технических спецификаций и критериев отбора и присуждения позволяет заинтересованным сторонам убедиться, что спецификации и критерии являются справедливыми и недискриминационными.

Требования к учету и подотчетности гарантируют, что действия организации-заказчика можно проконтролировать и проверить.

Требования к учету и отчетности также являются фундаментальным аспектом подотчетности, то есть обеспечения ответственности сотрудников по закупкам за свои решения. «Подотчетность» также является одним из базовых принципов проведения закупок, в то время как положения о транспарентности в законодательстве усиливают эту подотчетность.

Важность принципа транспарентности заключается в том, что он применяется независимо от законодательства страны ЕС. В результате, если договор о закупках не попадает под действие Директив, принцип прозрачности все равно будет применяться.

Некоторые из вышеперечисленных принципов в национальном законодательстве могут быть сформулированы по-разному. Например, «экономия и эффективность», «соотношение цены и качества» и «честность» «порядочность» То же, стр. 6.



2.2 Институализация общих правил в странах-членах

Процесс присуждения контракта на проведение государственных закупок в Европейском союзе может быть разделен на пять уровней:

Подготовка и планирование. Во время начальной стадии контракта выполняется идентификация продукта, работы или услуги. Обозначается срок действия контракта, его тип, стоимость, отбираются критерии отбора и присуждения контракта, избирается процедура.

Публикация и транспарентность. Собираются необходимые документы, проводится рекламная кампания, заказчики отвечают на запросы поставщиков.

Подача, открытие и выбор тендера. Открывается тендерная заявка, собирается Оценочная комиссия, избираются подходящие участники торгов.

Расчет и вознаграждение. Происходит оценка тендера, подписывается контракт, предписывается вознаграждение, публикуются итоги тендера.

Исполнение контракта. Проводится мониторинг исполнения тендера, во время исполнения договор может быть изменен или расторгнут, если договоренности остаются неизменны, то выплачивается вознаграждение и контракт закрывается.

Итоговая стоимость контракта определяется установленными ценовыми порогами в соответствии с законодательством ЕС. При присуждении контрактов выше пороговых значений заказчики обязаны следовать правилам закупок ЕС. Национальные или региональные законы и пороги применяются к тендерам более низкой стоимости, которые, тем не менее, должны соответствовать базовым принципам Евросоюза.
Пороговые значения устанавливаются в соответствии с расчетной стоимостью контракта, которая будет затрачена в течение всего контракта в ходе оплаты товаров или выполнения работ и услуг. Пороговая стоимость охватывает общее вознаграждение подрядчика, которое может включать все виды расходов: человеческий капитал, расходы на проезд и проживание, материалы, логистика, лицензирование, техническое обслуживание, эксплуатационные расходы и др.

Таблица пороговых значений при присуждении контрактов согласно Директиве 2014/24/EU:

Центральные государственные органы	Контракты на работы, субсидируемые контракты на работы	€5,350,000
	Все услуги, касающиеся социальных и других специальных услуг, перечисленных в Приложении XIV	€750,000
	Все субсидируемые услуги	€214,000
	Все остальные контракты на услуги, все конкурсы дизайна	€139,000
	Все контракты на поставку, присужденные заказчиками, не действующими в области обороны	€139,000
	Контракты на поставку, заключенные заказчиками, действующими в области обороны	Относительно товаров, перечисленных в Приложении III	€139,000
		Относительно других товаров	€214,000
Субцентральные подрядные органы	Контракты на работы, субсидируемые контракты на работы	€5,350,000
	Все услуги, касающиеся социальных и других специальных услуг, перечисленных в Приложении XIV	€750,000
	Все остальные контракты по услугам, все конкурсы дизайна, субсидируемые контракты по услугам, все контракты на поставку	€214,000

Государственные органы обладают достаточной гибкостью при выборе процедуры. Директива 2014/24/EU, в зависимости от ситуации, предусматривает разные виды процедур:

Открытая процедура: любой поставщик, отвечающий указанным в контракте критериям, может подать тендерную заявку.

Ограниченная процедура: тендер открыт только для поставщиков, выбранных на основе объективных критериев. Процедура обычно используется, в случае высокой конкурентности на рынке, например, на рынке ИТ-оборудования.

Договорная процедура: при определенных обстоятельствах органы власти могут договориться об условиях контракта с одним или несколькими поставщиками по своему выбору.

Конкурсная процедура с переговорами: любой поставщик может подать заявку на участие в конкурентном тендере, однако лишь немногие приглашаются для участия в торгах с последующими переговорами с заказчиком.

Процедура конкурентного диалога: заказчики могут участвовать в переговорах после проведения тендера, минимум с тремя участниками торгов по особо сложным закупкам.

...