Экономический эффект упрощения доступа к рынку госзакупок в странах Европейского Союза

Инновационное партнерство: трехэтапный процесс закупок для закупки услуг по НИОКР в случае разработки инновационного решения, продуктов, услуг или работ.

Конкурс дизайна: процедура для покупки дизайна или плана, используемого в основном в областях архитектуры, гражданского строительства, обработки данных и пространственного планирования.

Вместе с тем, при выборе поставщика Директивы ЕС рекомендует учитывать ряд критериев, например, соблюдение фирмой договорных условий, технические и качественные достоинства товаров или услуг, влияние на окружающую среду и т.д. На основании целей устойчивого развития ЕС разработал MEAT (Most Economic Advantageous Tender).

MEAT - это метод оценки тендера, который может использоваться в качестве процедуры отбора, позволяющий присуждать контракт на основе альтернативных аспектов тендерного предложения, а не только цены. Метод был принят Европейским парламентом вместе с обновленными Директивами в 2014 году. При этом Евросоюз не запрещает руководствоваться критерием наименьшей цены. К примеру при закупке товаров (например, канцелярских товаров) цена обычно является единственным значимым фактором, на котором основывается решение о присуждении контракта. К тому же относится закупка простых услуг, например уборка помещений.

Однако метод MEAT охватывает более широкий спектр альтернативных критериев:

Качество.

Цена или стоимость с подходом эффективности затрат.

Технические.

Эстетические и функциональные.

Социальные.

Доступность.

Инновационные.

Экологические.

Постпродажное обслуживание.

Условия доставки (дата, период и тд.).

Также могут быть добавлены другие критерии в зависимости от характера контракта, например, квалификации и соответствующий опыт персонала, предложенного для предоставления контракта на обслуживание Corina Cretu, Elzbieta Bienkowska, 2018, «Public Procurement - Guidance for practitioners on the avoidance of the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds», стр. 70.

Метод MEAT используется для поддержания баланса между ценой, качеством и социальноответственным управлением. Благодаря этому ЕС стимулирует местные власти и поставщиков к инновационным и экологическим решениям. Такие контракты могут быть дороже, чем с использованием метода наименьшей цены.

Проведение анализа степени имплементации Директив по госзакупкам в ЕС требует полномасштабного изучения национальной законодательной базы во всех странах-членах. В рамках данной исследовательской работы это не представляется возможным. Поэтому использование принципов MEAT при проведении тендеров можно рассматривать в качестве альтернативной оценки эффективности государственных закупок.

Использование MEAT при оценке тендеров за 2017 г.:

Как мы видим, не все страны принимают активное участие в использовании принципов в отношении экологических, инновационных или социально-ответственных государственных закупок. Стоит отметь, что чрезмерное использование самой низкой цены в качестве основного критерия вознаграждения не всегда приводит к наилучшему соотношению цены и качества. Использование принципов MEAT государствами-членами сильно различается. Франция и Великобритания используют MEAT в более чем 90% тендеров. В Бельгии, Дании, Испании показатель выше 60%. Тогда как в Люксембурге, Латвии и Эстонии около 20%. В Хорватии и Мальте показатель составляет ниже 5%. Средний показатель по ЕС составляет 62%.

Вследствие низкого использования принципов MEAT государства-члены упускают возможность стратегически тратить значительные денежные суммы. Тем самым не создавая позитивных экономических, социальных, экологических эффектов. Особенно это заметно в странах Центральной и Восточной Европы.

2.3 Анализ транспарентности и конкурентноспособности госзакупок

Самостоятельное анализирование системы госзакупок каждой из 27 стран-участниц ЕС не представляется возможным в данной исследовательской работе. В своем исследовании я буду ссылаться на отчет Европейской комиссии и крупной консалтинговой компании PwC “Stock-taking of administrative capacity, systems and practices across the EU to ensure the compliance and quality of public procurement involving European Structural and Investment (ESI) Funds”, который был составлен в 2016 году. На основании данных по имплементации метода MEAT можно проанализировать страны с самым высоким показателем, средним и низким. Такая выборка позволит сформировать общее видение эффективности и транспарентности госзакупок. Страной с самым высоким показателем в 96% является Франция.

Под средние показатели попадают несколько стран, с показателем в 44% будет анализироваться Португалия. Среди стран с низкой степенью имплементации MEAT Литва находится по середине на уровне 11%.

Процент государственных закупок по отношению ко всем государственным тратам с 2007 по 2018 гг.:

Доля государственных закупок в ВВП с 2007 по 2018 гг.:

Исходя из табличных данных, мы можем сказать, что Португалия с 2010 года снижала государственные расходы. При этом также снижался процент госзакупок по отношению ко всем государственным тратам с 25 до 20% . Возможно, это связано с анти-кризисными мерами, направленными на снижение дефицита бюджета. Литва, также как Португалия, с 2010 года снижает расходы на государственные закупки на 4%. В то время как Франция почти не изменяет свои траты - по обоим параметрам отклонение небольше 1%. реформа институализация конкурентоспособность стимулирование

Стоит отметить, что у всех трех стран после 2014 года координальных изменений в тратах на государственные закупки не произошло. Соответственно обновленные Директивы и MEAT не увеличили бремя на бюджет стран-членов ЕС.

Во Франции размер рынка государственных закупок составляет около 15% ВВП, что составляет 353 млрд. евро. В 2006 году Директивы ЕС 2004/17 / EC и 2004/18 были включены в Кодекс государственных закупок (CMP). Во французском законодательстве CMP остается основным законодательным механизмом для проведения закупок.

Концессионные соглашения не регулируются CMP. Концессии на коммунальные услуги охватываются Законом № 93-122 от 29 января 1993 года.

CMP устанавливает ряд пороговых значений, которые определяют условия, при которых должна осуществляться закупка. Для тендеров стоимостью менее 15 000 евро контракты могут быть присуждены без публикации уведомления о контракте или применения правил конкуренции. Заказчики, подпадающие под действие CMP, могут свободно выбирать методы публикации от 15 000 до 90 000 евро. Кроме того административные и государственные органов могут свободно выбирать процедуры закупок на обслуживание или поставку на сумму менее 130 000 евро. Органы местного самоуправления, здравоохранения, свободно выбирают процедуры на сумму до 5 млн. евро. При этом 76% всех процедур являются открытыми. Прямое присуждение контрактов и договорное составляет 9% и 8% соответственно То же..

Такое соотношение говорит о достаточной высоком уровне конкурентности и транспарентности в процессе присуждения закупок.

В апреле 2014 года Генеральный секретариат по модернизации государственного управления ввел упрощенную тендерную процедуру. Поставщики предоставляют только свой уникальный идентификационный номер, а также декларацию чести вместе со своими предложениями, что существенно снижает административную нагрузку.

Недавно французские власти инициировали изменения в процедурах закупок, изложенных в CMP. Согласно поправкам существенно ограничивается возможность заказчиков при выборе поставщика, тем самым усиливая конкуренцию между участниками торгов, а также снижаются коррупционные риски.

Между тем во Франции учредили Государственный закупочный орган (SAE). Создание органа продиктовано дальнейшей рационализацией закупок и государственных расходов. Вместе с тем правительство стимулирует проведение электронных закупок на этапе до присуждения премии, тем самым повышая транспарентность закупок. Франция собирает данные о государственных закупках с помощью Обсерватории государственных закупок при Министерстве финансов. Орган выполняет мониторинговую функцию по оценке эффективности закупок.

Другой сильной стороной французской системы является мониторинг на региональном уровне. Начиная с 2000-х годов некоторые регионы внедрили качественный мониторинг государственных закупок. Например, региональный совет может запрашивать обратную связь у поставщиков для выделения до 20% ежегодных закупок. Около 37% всех государственных закупок проходит на региональном уровне, 22% регулируется Кодексом госзакупок, и только 7% всех закупок проводятся на национальном уровне То же..

Такая система снижает коррупционные издержки, так как большая часть средств остается на региональном уровне. В случае неэффективной траты бюджетных средств, закупочным органам намного сложнее отчитываться перед гражданами своего округа или района. С другой стороны местные чиновники явно лучше понимают локальные потребности, что также повышает эффективность проводимых закупок.

К минусам французской системы относится слабая электронная повестка. Система электронных закупок достаточно фрагментирована. Более развитые регионы, провинции и муниципалитеты используют собственные платформы электронных закупок. Усиление интеграции может снизить административное бремя для участников торгов.

Объем государственных закупок в Португалии составляет около 10% ВВП, или 17,3 млрд. евро. Португальская система закупок регулируется Кодексом государственных закупок (PPC). В 2008 году правительство транспонировало Директивы ЕС 2004/17 и 2004/18, положив начало существенному пересмотру правовой системы. Принятие PPC модернизировало и централизовало систему закупок. Было учреждено Центральное агентство по закупкам, а также создана электронная платформа eSPap. Открытая процедура присуждения контракта составляет 48%, прямое присуждение - 5%, к другим процедурам относятся 44% То же.. Высокая доля других процедур свидетельствует о недостаточной транспарентности в процессе присуждения контракта.

Местные органы власти сохраняют автономию для своих собственных закупок, но имеют возможность осуществлять закупки с помощью нескольких рамочных контрактов. При этом 68% всех закупок регулируется PPC, 12% на региональном, 7% - на национальном То же.. Данные говорят о значительной централизации закупок. Стоит отметить, что столичным властям сложнее определять настоящие потребности регионов. При этом повышаются коррупционные издержки.

В PPC несколько раз вносились поправки, последняя из которых Декрет 149/2012, в котором оговаривается выполнение обязательств Португалии по государственным закупкам в отношении программы экономических реформ. Автономные районы Мадейры и Азорских островов имеют некоторую свободу адаптировать PPC, в соответствии с региональными способностями.

С момента внедрения в 2008 году обновленная система оказала целый ряд положительных эффектов: сокращение административной нагрузки, уменьшение времени обработки тендера, сокращение числа нарушений при присуждении контракта, улучшение сбора данных, повышение транспарентности и вовлеченности гражданского общества, усиление конкуренции. Введение новых мер обеспечило значительную экономию бюджетных средств и упростило процесс подачи заявки.

Тем не менее, португальская система государственных закупок по-прежнему сталкивается с рядом проблем. В первую очередь это мониторинг и слабость правоприменения. Несмотря на введение более жестких наказаний за антиконкурентную практику в рамках реформы 2008 года, применение санкций незначительно. Отсутствие правоприменительной практики можно объяснить трудностями в процессе мониторинга. Систематический мониторинг ограничен техническими возможностями системы, а также наличием административных барьеров. Тем самым значительно ограничиваются возможности надзорных органов выявлять нарушения в собираемых данных. В результате возникают злоупотребления: фальсификация заявок, конфликт интересов, проведение неоправданных закупок. Административные барьеры могут существенно задерживать время проведения процедуры присуждения, особенно в отношении крупных проектов.

Как уже отмечалось, Португалия довольно часто использует другие процедуры при присуждении государственных контрактов. По факту при этом используется процедура прямого присуждения на основе более высокого среднего порогового значения. Такие практики лишают подрядные организации преимуществ конкуренции на рынке государственных закупок. Значительно повышаются коррупционные риски. Среднее использование MEAT не позволяет в достаточной мере учитывать социальные и экологические интересы общества.

В Литве размер государственных закупок значительно меньше - 3,4 млрд. дол., что составляет около 10% от ВВП. Национальным законом регулирующим государственные закупки является Закон о государственных закупках, включающий Директивы ЕС 2004/18 и 2004/17. Также в ряде правовых актов даются рекомендации органам-заказчикам для проведения закупок; поощряются определенные меры, например как централизация государственных закупок.

Закон вводит два уровня ниже пороговых значений ЕС. В случае, если стоимость контракта до 3000 евро закупочным органам необязательно уведомлять о проведении торгов. Упрощенные процедуры применяются в контрактах от 3000 до 58 000 евро для поставок и услуг и 145 000 евро для работ. В случае, если контракт выше этих пределов, но ниже пороговых значений ЕС, организации-заказчики самостоятельно устанавливают собственные условия и публикуют их в Центральной информационной системе государственных закупок (CVP IS).

При этом, если рассчитать средний объем средств, приходящихся на одного государственного заказчика, то получим сумму около 450 тыс. евро. Во Франции средняя сумма на одного заказчика составляет 2,3 млн., а в Португалии - 3,8 млн. евро. То же. Делим объем всех государственных закупок на количество закупочных органов. Такое значительное расхождение говорит о забюрократизированности государственных закупочных органов, и необходимости большей централизации системы. К примеру, объединение схожих по функциям закупщиков в один орган.

Условия тендера могут быть разработаны на основе типовых правил, подготовленных Управлением государственных закупок (PPO). Правила должны соответствовать требованиям Закона о контрактных уведомлениях при проверке квалификации участников торгов, соответствию технических параметров, оценке тендерных заявок и срокам подачи заявок. Кроме того, органы-заказчики должны составить и опубликовать годовой план закупок с оценкой стоимости государственных закупок на следующий год.

Литовской система закупок достигла значительного прогресса в повышении транспарентности. В настоящее время CVP IS регулярно обновляет электронную закупочную платформу, включая проекты технических параметров, планы закупок отдельных подрядных организаций, а также обновляет документацию. Литва добилась значительных улучшений в области проведения электронных закупок, способствуя использованию CVP IS.

Стабильно функционирует законодательная база для проведения процедур государственных закупок. Существуют дополнительные меры по оказанию поддержки закупочным органам в проведении тендерных процедур: проводятся учебные программы, разрабатываются руководства по проведению закупок.

Тем не менее, по причине фрагментарности функций надзорных и мониторинговых органов, в Литве наблюдаются частые нарушения закупочных процедур. Продолжают раскрываться коррупционные схемы.

В целях сокращения масштабов мошенничества, существует необходимость принятия новых анти-коррупционных мер, особенно на местном уровне. Например, повысить штрафы за нарушения условий тендера, так как нынешние непропорционально низки по сравнению со стоимостью государственного контракта. Дополнительно проводить меры профилактики в рамках работы органов-заказчиков, что будет способствовать выявлению коррупции на ранних стадиях закупок и вовлечению местных органов власти в борьбу с коррупцией.

Кроме того, закон позволяет заказчикам включать социальные и экологические требования в условия тендера, однако не все закупочные органы включают их в обязательное требование: 89% всех тендеров проводятся с помощью метода наименьшей цены. В результате общество упускает возможности по стимулированию устойчивых, экологических государственных закупок.



3. Стратегические цели ЕС в области госзакупок

3.1 Стимулирование целей устойчивого развития

За последние десять лет правительства стран Европейского союза планомерно имплементируют политику устойчивого развития. Создание целей устойчивого развития продиктовано, прежде всего, современными вызовами перед союзом. Человек все больше влияет на окружающую среду, странам необходимо снижать количество выбросов диоксида углерода в атмосферу. Активно развиваются зеленые технологии, способствующие переходу к экологически чистым и возобновляемым источникам энергии. Остро стоит социальный вопрос, в особенности значительно выросшие миграционные потоки. Вместе с тем, возросла необходимость социализировать приезжих - создать условия для их встраивание в общество. Как мы помним, объем государственных закупок ЕС составляет 1,5 млрд. евро или 16% от ВВП ЕС. Учитывая важность современных вызовов, государственные закупки выполняют стратегическую роль, поскольку могут помочь достигнуть конкретных государственных целей. Госзакупки играют ключевую роль в устойчивом развитии, так как в значительной мере дают толчок к развитию инноваций.

В этой связи, устойчивые закупки - это закупка работ, товаров или услуг не только на основании цены, но и на основании пользы для всего общества. При проведении устойчивых закупок должны учитываться внешние издержки наряду с традиционными критериями цены и качества закупок. Устойчивые госзакупки (Sustainable Public Procurement, SPP) включают в себя экологические, экономические и социальные аспекты. Предполагается, что при проведении закупок необходимо выходить за рамки краткосрочных потребностей; рассчитывать долгосрочное последствий каждой закупки.

В Европейском союзе вместе с понятием Устойчивые закупки активно используется Зеленые госзакупки (Green Public Procurement, GPP) . Последние подразумевают собой закупки работ, товаров и услуг c целью сократить влияние человека на окружающую среду. Зеленые закупки становятся импульсом для инноваций, предоставляя рынку стимулы для развития экологически чистых продуктов и услуг. Особенно в тех секторах, где государство занимает большую часть рынка (строительство, здравоохранение, транспорт и др.).

Вопросы SPP и GPP затрагиваются в обновленных Директивах 2014 года, где дается пояснение к социальным и экологическим критериям при присуждении тендера. Если закупочный орган хочет заключить контракт с заявкой на основе лучшего соотношения цены и качества (BPQR), а не на основании наименьшей цены, с самого начала процедуры он должен заявить, что будет использовать вариант присуждения контракта на основе MEAT. Любые экологические или социальные критерии должны быть опубликованы вместе с уведомлением о контракте или объявлением тендера.

Технические характеристики продукта, или условия эксплуатации, должны основываться на международных стандартах, такие как экомаркировки, стандарты условий труда, эквивалентные стандарты и др. Также закупочные органы могут определять условия исполнения контракта, которые охватывают социальные и экологические цели.
Часть правительств стран Европейского союза проявляют больший энтузиазм при проведении SPP. Например, Франция в национальном законодательстве установила, что профессиональная интеграции групп населения, находящихся в трудной жизненной ситуации (безработные), может служить критерием в процедурах закупок. Муниципальное правительство Нанта приняло местный закон, который определяет, что компании, заинтересованные в закупочных проектах в области строительства и уборки, должны взять на себя обязательство нанимать безработных на определенное количество часов. Европейский суд постановил, что такие социальные критерии, как сокращение безработицы, могут использоваться при заключении договора о закупках. Другой лидер по имплементации MEAT, Нидерланды, еще в 2005 году утвердили, что устойчивость должна использоваться в качестве первостепенного критерия во всех процедурах государственных закупок к 2010 году. Агентство Министерства экономики Нидерландов, SenterNovem, разработало информационный пакет с для экологическими и социальными критериями для 32 продуктов и услуг, которые ежегодно обновляются. Все сотрудники работающие в системе госзакупок получают два раза в месяц цифровой бюллетень, содержащий практические новости, касающиеся устойчивых закупок. SenterNovem обеспечивает постоянную рекламу устойчивых закупок в торговых публикациях для координаторов по закупкам и окружающей среде. Служба поддержки устойчивых закупок отвечает на конкретные вопросы сотрудников по закупкам. То же.

В Испании еще в 2003 городской совет Барселоны утвердил институциональную декларацию, которая предусматривает экологические и социальные критерии в отношении практики покупки древесины. Городской совет обязался содействовать приобретению сертифицированной древесины и гарантировать защиту окружающей среды. Кроме того, при поддержке испанской кампании за чистую одежду, в 2005 году городской совет Барселоны приобрел 700 униформ для работы в парках и садах социально ответственным образом То же..

Кроме этого, схожие меры принимались в Бельгии и Дании. Как мы видим, лидеры имплементации MEAT начали разрабатывать социальноответственную и экологическую политику в сфере госзакупок еще за долго до принятия обновленных Директив в 2014 году. Скорее всего, именно эти страны стали локомотивом принятия SPP и GPP во всем Европейском союзе. В таком случае, неудивительно, что страны, присоединившиеся после 2004 года к ЕС хуже имплементируют меры MEAT. У многих членов просто не было той институциональной базы, которая позволила бы с большим успехом реализовывать метод наиболее экономически выгодного тендера.

Тем не менее, Европейский союз издает литературу направленную на пояснение к проведению Зеленых госзакупок. Согласно Buying green! закупочные органы могут консультироваться с рынком для выбора процедуры и исполнителей закупок. GPP включает себя несколько инструментов, благодаря которым поддерживаются высокие экологические стандарты:

Расчет стоимости жизненного цикла (Life-cycle costing, LCC). При проведении многих работ, закупке продуктов и услуг, необходимо учитывать затраты понесенные во время их производства - энергопотребление, утилизация.

Совместные закупки (Joint Procurement) подразумевают объединение закупочной деятельности группы государственных органов для достижения экономии средств за счет проведения оптовых закупок, сокращения административных расходов, объединения экологических, технических и рыночных знаний. Совместные закупки могут осуществляться центральными закупочными органами, на региональном или национальном уровне, что позволит учитывать экологические и социальные интересы. При этом технические спецификации могут основываться на европейских, международных, национальных стандартах. Директивы по госзакупкам позволяют самостоятельно формировать технические характеристики на основе экологических критериев. Все технические спецификации должны иметь ссылку на предмет договора, однако закупщик может включать только те требования, которые связаны с закупкой приобретаемого товара, услуги или работы. Вместе с экологическими и социальными критериями организация-заказчик должна обеспечить соблюдение в Договоре принципов недискриминации, равного обращения, прозрачности, пропорциональности.

Также существуют критерии исключения, в этих случаях оператор не может сотрудничать с поставщиком. К критериям исключения относятся:

Несоответствие с международными, европейскими, национальными законами о окружающей среде

Серьезное профессиональное нарушение

Недостатки или несоответствие с основными требованиями договора

Невозможность предоставление подтверждающих документов

Директивы 2014 предусматривают список «зеленых» критериев по выбору поставщика, подтверждающих техническую и профессиональную пригодность:

Человеческие и технические ресурсы

Опыт и рекомендации

Квалификация персонала

Системы экологического менеджмента

Управление и отслеживание цепочек поставок

Сертификаты соответствия

Образцы продуктов, работы или услуг

Между тем, Европейский союз выделяет несколько ключевых секторов на рынке госзакупок при использовании GPP То же.:

Строительство

Еда и кейтеринг

Автотранспорт

Энергозатратная продукция

Подводя итог, можно сказать, что Европейский союз сделал достаточно много для проведения Устойчивых и Зеленых государственных закупок. Отдельные участники достигли значительных успехов в применении социальных и экологических критериев при закупках (страны-лидеры MEAT). Однако усилия остальных стран недостаточны. Возможно Европейской комиссии следует создать дополнительные условия для национальных правительств в деле озеленения закупок. Например ЕК могла бы создать единую электронную базу проверенных поставщиков, которые учитывают критерии устойчивого развития. Или частично финансировать особо крупные закупки на региональном уровне, при условии использования метода MEAT.

3.2 Устранение барьеров доступа

Главным лидером либерализации мировых рынков закупок исторически был ЕС. Страны Европейского союза выступали в качестве инициаторов подписания Кодекса закупок ГАТТ ГАТТ - Генеральное соглашение по тарифам и торговле, соглашение предшествующее Всемирной торговой организации, Соглашения о государственных закупках (СГЗ) ВТО 1994 года. Лидерство ЕС в деле либерализации рынка госзакупок было связано с тем, что европейская система на тот момент была одна из наиболее развитых в мире. Особенно четко просматривается влияние ЕС в Пересмотренном СГЗ, где отображены положения о праве на апелляцию, механизм судебного контроля, электронные закупки, поскольку все они уже являлись частью законодательства ЕС. Стоит отметить, что после успешных переговоров с участниками СГЗ были приняты Программы работ. В документах отражены современные приоритеты политики ЕС, такие как устойчивые закупки, доступ для малых и средних предприятий. Таким образом, ЕС успешно продвигает свою программу государственных закупок в ВТО через СГЗ, а также в своей попытке перенести практику ЕС на глобально рынок государственных закупок.

Однако охват СГЗ несколько отличается от Директив ЕС. СГЗ затрагивает организации, товары и услуги, включая строительные услуги. В 2011 году из общего объема закупок в ЕС размером 335,4 млрд. евро, 237,2 млрд. евро было открыто для участников СГЗ То же.. Подписание Пересмотренного СГЗ увеличило обязательства ЕС по расширению доступа на свой рынок для поставщиков из стран СГЗ. Ряд центральных правительственных и субцентральных структур государств-членов открывали доступ для закупок. Например, Европейская служба внешних действий, агентство, ведающее вопросами европейской дипломатии и безопасности. При этом, для контрактов стоимостью почти 2,5 млрд. евро, охватываемых СГЗ, заказчики ЕС должны применять Директиву 2014 года как к европейским, так и к поставщикам третьих стран, которые подписали Пересмотренное СГЗ 2014 года.

Между тем Евросоюз стремится облегчить доступ малых и средних предприятий. Принятые в 2014 году Обновленные Директивы предусматривают конкретные шаги для улучшения доступа СМП к рынку госзакупок. В частности, стимулируется разделения контрактов на лоты, уменьшается минимальный оборот, необходимый для участия в тендерной тендере. Разделение государственных закупок на лоты облегчает доступ СМП как количественно, так и качественно. Размер лотов лучше соответствует производственной мощности поставщиков, а содержание - более точно соответствует специализации СМП. Разделение на лоты поощряется по принципу «применяй или объясняй» То же, стр. 40: если заказчики считают, что разделение не подходит, то в документах должно находиться обоснование причины. Например, если разделение может ограничить конкуренцию, или значительно усложнить выполнение контракта, или удорожить его.

Касательно подтверждения финансовой состоятельности поставщика, требования к обороту ограничены максимум вдвое оценочной стоимости контракта. С другой стороны, Обновленная Директива о концессиях также затрагивает СМП: улучшает доступа к информации, содействует участию в консорциумах и в качестве субподрядчиков. Тем не менее, Директивы 2014 содержат лишь несколько основных правил, фактически способствующих участию СМП в конкуренции на уровне ЕС. В то время как ВТО предоставляет сторонам возможность продвигать свои СМП, чем воспользовались стороны СГЗ(США, Республика Корея и Япония). ЕС решил не реализовывать свое право регулировать доступ иностранных товаров, услуг и компаний на рынок государственных закупок, за исключением некоторых коммунальных секторов.

Европейский союз, как лидер либерализации мировой торговли, стремится в своих соглашениях о Зоне свободной торговли (ЗСТ) охватывать, в том числе, и государственные закупки. Главы посвященные госзакупкам имеются в соглашениях со следующими странами: Албания (2006), Босния и Герцеговина (2008), Чили (2003 для товаров, 2005 для услуг), Северная Македония (2004), Израиль (2000), Иордания (2002), Мексика, Черногория (2008 для товаров, 2010 для услуг), Южная Африка, КАРИФОРУМ (2008), Ирак (2008), Республика Корея (2011), Грузия (2014), Молдова (2014), Украина (2016), Канада (2017), Сингапур (2019). Последний является примером для Всемирной торговой организации. ЗСТ с Сингапуром направлено на расширение обязательств и открытия закупочных органов. Так ЕС открывает закупки центрального правительства и коммунального сектора. Документ включает большую категорию контрактов, по сравнению с СГЗ. Сингапур также открывает закупки центрального правительства, расширяет категории контрактов на поставки услуг.

Товарооборот ЕС28 и Сингапура за 2016-2019 года в евро:

Стоит отметить, что и ЕС, и Республика Корея являются членами Соглашения о государственных закупках. Заключенное ЗСТ между ними расширяет взаимные обязательства, не охватываемые СГЗ: открывается участие в концессиях ЕС (государственно-частное партнерство) на общественные работы, а также в корейских контрактах «build-operate-transfer» (BOT). Контракты BOT включают инфраструктурные проекты, в том числе строительство автомагистралей, которые представляют значительный коммерческий интерес для европейских поставщиков. Доступ к таким тендерам предоставил новые возможности развития для поставщиков из ЕС.

При этом ЗСТ обеспечивает возможность для компаний из ЕС участвовать в контрактах BOT с пороговой стоимостью более 17 000 000 евро для центральных и субцентральных корейских закупочных органов. Соглашение о зоне свободной торговли также охватывает контракты по закупкам BOT муниципалитетов Сеула, Инчхона, Пусана, население которых составляет половину страны. ЗСТ гарантирует, что европейских СМП допускаются к участию в тендерах как и корейские.

Товарооборот ЕС28 и Кореи за 2010-2019 года в евро:

В Всеобъемлющем экономическом торговом соглашении между ЕС и Канадой (CETA) также присутствуют главы, посвященные либерализации доступа к государственным закупкам. В 19 главе Соглашения указано, что центральные и субцентральные структуры как ЕС, так и Канады предоставляют доступ к закупкам товаров, контрактов и услуг на основе принципов открытость, транспарентности, недискриминации. Хотя центральное правительство Канады уполномочены подписывать международные соглашения, провинции не обязаны их принимать. Поэтому во время переговоров ЕС настояли на включение представителей канадских провинций. ЗСТ устанавливает равенство европейских и канадских поставщиков на рынке госзакупок. Устраняется требование об использовании национальной продукции.

Касательно разрешения споров, CETA предусматривает общую процедуру урегулирования споров. Предоставляются письменные консультации и посредничество для любого спора. Если спор не был решен в течение 45 дней с момента запроса на консультации, то может вмешаться арбитражная коллегия. Через 150 дней после создания коллегии должен быть доставлен промежуточный отчет, через 180 дней окончательный отчет То же.. Процесс урегулирования, теоретически, должен проходить быстрее, чем урегулирование споров в ВТО. Однако решение комиссии не являются обязательными, в случае несоблюдения окончательного отчета противоборствующая сторона может обратиться за компенсацией и может приостановить исполнение договора. Допускаются исключения к закупкам оружия, боеприпасов, аэропортов, энергии и почтовой службы.

Товарооборот ЕС28 и Канады за 2016-2019 года в евро:



В целом законы Евросоюза не различают европейских и иностранных поставщиков. Однако приоритет в тендерах предоставляется участникам из тех стран, с которыми у ЕС действуют международные или двусторонние соглашения о зоне свободной торговли, предусматривающие открытие доступа к рынку госзакупок. Участники из стран, у которых нет такого соглашения не имеют права доступа. Кроме того, Директивы 2014 подтверждают право стран ЕС устанавливать ограничения к доступу чувствительных секторов, прежде всего в сфере безопасности. Исключением является Китай, с которым ЕС проводит политику пересмотра отношений. Согласно шестому плану Действий, Европейская комиссия будет содействовать взаимности и открытости в вопросе либерализации рынка госзакупок. В рекомендациях, касающихся поставщиков их третьих стран, ЕС рекомендует избегать предложений с необоснованно низкой ценой. Также Евросоюз призывает учитывать критерии качества, инновационности, экологичности, а не руководствоваться принципом наименьшей цены.

Тем не менее, не смотря на достаточную открытость Европейского союза, другие страны не могут похвастаться транспарентностью и недискриминацией. К наиболее распространенным преградам относятся:

Недостаточная транспарентность. Тендеры могут не публиковаться, плохо рекламироваться, может предоставляться неполная информация о ходе процедуры.

Требование о местном учреждении. Для участия в торгах часто требуется сопровождение местной компании, или даже учреждение на территории страны. (Китай, Индонезия, Бразилия)

Требование покупать национальные продукты. Некоторые страны устанавливают определенный процент стоимости тендера, который должен состоять из местных товаров. (В Индии 50%, в Индонезии 30%)

Исключение под конкретные проекты. Страна может ограничивать участие в тендерах в особо крупных проектах.

Высокие ценовые пороги. В Индонезии иностранные компании могут участвовать в тендерах на строительство более 66 млн. евро.

Ценовые предпочтения. В Турции и России цена за работы местных поставщиков может быть выше на 15%, и все равно выигрывать тендер.

Подводя итог, можно утверждать, что Европейский союз - мировой лидер в либерализации сферы государственных закупок. Многие меры и политики в рамках Всемирной торговой организации инициируются ЕС. С другой стороны, во всех последних соглашениях о зоне свободной торговли есть главы, посвященные закупкам. ЕС настаивает на активном участии как национальных правительств, так и местных властей, учитывая интересы всех сторон. В ЗСТ активно продвигаются повестки Устойчивых и Зеленых государственных закупок. При этом, страны, не входящие в СГЗ и не имеющие соглашения о ЗСТ, не имею права участвовать в европейских тендерах. Такая политика продиктована позицией взаимности, ведь многие страны создают барьеры для участия иностранных компаний в тендерах.

Фактически, Европейский союз формирует мировую повестку дня в сфере госзакупок: стремится уменьшать барьеры, продвигать социальноответственную политику, улучшать доступ для средних и малых предприятий.

Рекомендации для Российской Федерации

Российская Федерация присоединилась к Всемирной торговой организации в 2012 году. Вступление России в ВТО привело к появлению новых обязательств в рамках госзакупок. В течение 4 лет Россия обязывалась начать процедуру присоединения к Соглашению о государственных закупках. В 2013 году Россия получила статус наблюдателя в СГЗ. На данный момент переговоры по либерализации рынка госзакупок продолжаются.

Объем рынка государственных закупок в России составляет 9,6 трлн. рублей или 11% от ВВП. К основным правовыми актам, регулирующими госзакупки в РФ относятся 44-ФЗ и 223-ФЗ. Первый регулирует закупки товаров, работ, услуг государственными и муниципальными учреждениями. Второй - закупки коммунальных служб и государственных корпораций. 44-ФЗ затрагивает все этапы процедуры закупок: планирование, выполнение, расторжение, внесение изменений, мониторинг, контроль, аудит. Закон устанавливает условия участия в тендере, учреждает конкурентные способы выбора поставщика, создает методы оценки, стимулирует инновации. Отличительной чертой принятого в 2013 году 44-ФЗ является обязательная публикация тендера в единой информационной системе zakupki.gov.ru. В Единой информационной системе отображены единый реестр участников закупок, зарегистрированных организаций, информация для участия, база открытых данных по уже проведенным закупкам и т.д.

Вместе с тем, 223-ФЗ намного менее строг и зарегулирован, по сравнению с 44-ФЗ. План закупок делается не менее, чем на год вперед, и может быть изменен в любое время. Организация-заказчик может использовать собственные методы оценки и критерии победителя. Также максимальная цена необязательно должна обосновываться. Ко всему прочему, поправки к контракту могут быть внесены уже после выбора победителя. При этом, если тендер не состоялся, то заказчик имеет право подписать контракт с одним поставщиком. Следовательно 223-ФЗ устанавливает лишь общие базовые принципы госзакупок, предоставляя возможность обхождения конкурентной процедуры, созданию коррупционных схем. Вместе с тем, в 223-ФЗ устанавливается приоритет товаров, работ или услуг, произведенных отечественными организациями, над товарами и услугами, предоставляемыми иностранными компаниями.

Согласно 44-ФЗ «национальный режим применяется к товарам, происходящим из иностранного государства ... на равных условиях с товарами российского происхождения ... на условиях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации» Федеральный Закон 44-ФЗ, статья 14. Соответственно, национальный режим применяется лишь к тем странам, с которыми у РФ подписан международный торговый договор, например странам Евразийского Экономического союза. В качестве примера можно привести недавнее открытие российского рынка государственных закупок программного обеспечение для стран ЕАЭС. Однако в договоре о создании ЕАЭС не предусматривается обязательство о взаимном признании лицензии, разрешение участия иностранных компаний в определенных секторах. В результате ключевые сектора для госзакупок изъяты. До сих пор страны-члены взаимно не признали электронные цифровые подписи. В ЕАЭС прослеживается отсутствие четкого единого подхода в вопросе либерализации госзакупок.

Система госзакупок Российской Федерации неидеальная, и сталкивается с рядом проблем:

Неэффективная трата средств. Нарушители понимают, где находится грань между нецелевыми и неэффективными расходами. Так в Смоленской области было закуплено школьное лабораторное оборудование на сумму 46 млн. рублей. При этом, ключевым требованием по закупке была способность его работы в горных условиях.

Некомпетентность заказчиков. Отсутствует четко сформулированное руководство по проведению закупок - выбора процедуры, критериев, метода оценки и др. При выборе контракта заказчик не всегда глубоко изучает рынок. Расчет стоимости тендера может исходить не из реального ценообразования, а из субъективных представлений заказчика.

Использование метода наименьшей цены. При выборе победителя не учитываются социальные, экологические критерии. В 44-ФЗ прописана необходимость стимулирования инноваций, однако инновационные технологии зачастую могут быть дороже. В результате, теряется стратегическая функция закупок. С другой стороны, для того, чтобы выиграть тендер поставщики могут максимально занижать цену, и просто не выполнить контракт.

Изъятия. В 14 статье 44-ФЗ перечислен ряд секторов, которые с 2015 года изымаются из национального режима: национальная оборона, машиностроение, медицинские изделия, отдельные виды легкой промышленности, программное обеспечение, радиоэлектроника, отдельные продукты питания, древообрабатывающая промышленность, преференции для членов ЕАЭС и др. Устанавливаются преференции для российских товаров и услуг.

Недостаточная транспарентность. В РФ часть госзакупок засекречена, и не попадает под общественный контроль. Секретные и совершенно секретные расходы российского бюджета на 2019 год превысили 3 триллиона рублей, что составляет 16,9% всех расходов. Доля таких расходов увеличивается, и составляет 2,9% ВВП России. Ущерб от неэффективной траты средств невозможно выявить.

Лазейки в национальном законодательстве. В 223-ФЗ предоставляются широкие возможности по выбору поставщика, критериев и метода оценки. Таким образом, напрямую нарушается конкуренция, от чего страдает цена, качество и эффективность закупок.

Недостаточная профилактика правонарушений. По данным Минфина за 2019 год более 95% госзакупок проводятся с нарушениями. На торги выносятся лишь 5,6% закупок, остальные же идут в обход процедуры аукциона. Наиболее конкурентные закупки проходят в ценовом диапазоне от 10 млн до 50 млн руб., а в более крупных торгах - на сумму от 500 млн до 1 млрд руб. подается чуть больше одной заявки, то есть конкуренции почти нет.

Ежегодно по оценкам экономистов объем неконкурентных торгов составляет около 2 трлн. рублей. Всего же из федерального бюджета на закупки выделяется 16 трлн. рублей, то есть 12,5% процентов от всех закупок. По данным ФАС, минимум 10% госзакупок в России на 1 трлн руб. охвачено картелями. При этом цены на торгах с участием картелей обычно выше на 20-30%, что означает 20-30 млрд руб. убытков.

Как мы видим, выстроенная система государственных закупок в Российской Федерации неэффективна. Ежегодно российские налогоплательщики теряют миллиарды рублей, которые могли быть потрачены на общественно важные работы, товары и услуги. В этой связи представляется интересным опыт Европейского союза. Россия могла бы имплементировать часть мер:

Четко прописать процедуру проведения закупок в 223-ФЗ:

Подготовка и планирование. Идентификация, обозначение сроков, тип, стоимость, выбор процедуры, критериев отбора и присуждения контракта.

Публикация и транспарентность. Сбор документов, проведение надлежащей рекламной кампании, ответ на запросы поставщиков.

Подача, открытие и выбор победителя тендера.

Расчет и вознаграждение. Оценка тендера, подписание контракта, публикация итогов тендера.

Исполнение контракта. Мониторинг исполнения тендера, договор может быть изменен или расторгнут, если договоренности остаются неизменны, то выплата вознаграждения, контракт закрывается.

Создать отдельный мониторинговый орган, с полномочиями расследовать нарушения и передавать их в Прокуратуру и/или Федеральную Антимонопольную службу.

Ужесточить наказание за нарушения процедуры торгов: увеличить штрафы за нарушения условий контракта, привлекать к уголовной ответственности.

Обеспечить независимый контроль над «секретными» и «совершенно секретными» статьями государственных расходов.

Разработать инновационные, социальные, экологические критерии при присуждении контракта. Использовать не только критерий наименьшей цены.

Создать руководство по проведению закупок для заказчиков, с указанием формул расчета цены контракта, критериями выбора победителя и т.д. Проводить курсы повышения квалификации, семинары, посвященные вопросу эффективных госзакупок.

В рамках ЕАЭС продвигать создание общего рынка государственных закупок, четко сформулировать приоритеты развития и делать шаги в этом направлении.

Ликвидировать изъятия из 44-ФЗ. В конечном итоге отказ от допуска использования иностранных поставщиков и продуктов, услуг ведет к удорожанию и снижению их качества, что отрицательно сказывается на бюджете.

Кроме того, РФ могла бы присоединиться к Соглашению о государственных закупках. СГЗ расширяет действие национального режима на сферу госзакупок, допуская к участию в торгах представителей других стран Соглашения. Соответственно предоставляется возможность участия российских поставщиков в иностранных торгах. Однако присоединение может быть успешным только в том случае, если российский рынок государственных закупок достаточно конкурентен. На данный момент говорить об этом не приходится. Присоединение к СГЗ станет завершающим этапом реформирования системы в целом, что безусловно окажет положительный экономический эффект на экономику страны.



Заключение

В ходе исследовательской работы мною был проведен анализ экономического эффекта либерализации рынка государственных закупок Европейского союза. На основе качественного анализа и индукционного метода были выявленные отличительные черты, сильные и слабые стороны европейской системы закупок. При этом в работе использовались сразу несколько теорий - теория конкурентных преимуществ, теория аукционов, теория принципала агента, благодаря которым процесс проведения госзакупок рассматривался с разных сторон.

Государственные закупки составляют около 15% ВВП Евросоюза. Следовательно, государственные закупки оказывают значительное воздействие на условия спроса, путем стимулирования на раннем этапе внутренней конкуренции, производства инноваций и т.д. Проводя закупки в тех или иных секторах государство может стимулировать экономический рост, приток инвестиций в инновационные отрасли, увеличивать количество рабочих мест. Неэффективное использование бюджетных средств может привести к созданию коррупционных схем, удорожанию товаров, работ, услуг, сдерживанию экономического роста.

Европейский союз - лидер экономической и политической интеграции в мире. При этом ЕС является членом Всемирной торговой организации и Соглашения по государственным закупкам. В отличии от других мировых документов СГЗ - это институализированное соглашение со сводом четких правил, норм, обязательств. СГЗ обладает механизмом принуждения и регулирования, что отличает его от других документов, обладающих скорее рекомендательным характером. Можно утверждать, что именно СГЗ является главным мировым регулятором госзакупок.

Между тем, процесс либерализации рынка государственных закупок внутри ЕС прежде всего был связан с необходимостью построения общего рынка. Страны поэтапно открывали сектора, повышали конкуренцию между собой. На основе принципов недискриминации, транспарентности и национального режима были созданы Директивы 2014/24/EU и 2014/25/EU, которые регулируют госзакупки в ЕС. Первая устанавливает процедуру для государственных организаций, другая - для коммунальных предприятий. Закупки в оборонном секторе не попадают под эти Директивы. Главным инструментом проведения государственных закупок является тендер.

При этом Директивы не стремятся установить единый регуляторный режим в ЕС, страны-члены все еще могут устанавливать национальные процедуры, в соответствии с Директивами. Таким образом государства члены ЕС могут принимать и поддерживать национальные законы в той мере, в какой они не противоречат Директивам. Члены ЕС не обязаны точно дублировать Директивы в своем национальном законодательстве, национальные власти сохраняют право выбора формы и методов применения.

Процесс присуждения тендера в ЕС четко регламентирован и разделен на пять уровней: подготовка, публикация, выбор тендера, расчет и исполнение контракта. Прописаны пороговые значения для центральных и субцентральных государственных органов. В зависимости от ситуации предусматриваются разные виды процедур: открытая, ограниченая, договорная, конкурсная, конкурентный диалог, инновационное партнерство, конкурс дизайна.

При выборе поставщика Директивы предлагают использовать метод наименьшей цены или наиболее экономочески выгодный тендер (MEAT).

MEAT охватывает больший спектр критериев, чем метод наименьшей цены: социальные, экологические, инновационные, качество, постпродажное обслуживание и др. Метод MEAT используется для поддержания баланса между ценой, качеством и социальноответственным управлением. Благодаря этому ЕС стимулирует местные власти и поставщиков к инновационным и экологическим решениям.

В ходе исследования анализировались системы госзакупок Франции, Португалии и Литвы. По степени их имплементации MEAT в 96%, 44% и 11% соответственно. Исходя из данных, стоит отметить, что у всех трех стран после 2014 года кардинальных изменений в тратах на государственные закупки не произошло. Соответственно обновленные Директивы и MEAT не увеличили бремя на бюджет стран-членов ЕС. Каждая национальная система госзакупок уникальна, однако есть и сходства. Так у Португалии и Литвы нет мониторингового органа, чаще происходят нарушения закупочных процедур.

С помощью MEAT Европейский союз стремится продвигать повестку Устойчивых и Зеленых государственных закупок. Многие страны еще до принятия обновленных Директив в 2014 году так или иначе стремились учитывать экологические и социальные критерии. В частности лидеры имплементации MEAT Франция, Нидерланды, Испания, Бельгия, Дания. В таком случае, неудивительно, что страны, присоединившиеся после 2004 года к ЕС хуже исполняют меры MEAT. У многих членов просто не было той институциональной базы, которая позволила бы с большим успехом реализовывать метод наиболее экономически выгодного тендера.

Европейский союз выступал одним инициаторов подписания Соглашения о государственных закупках. Особенно четко просматривается влияние ЕС в Пересмотренном СГЗ, где отображены положения о устойчивых и зеленых закупках, электронных закупаках, доступ для малых и средних предприятий поскольку все эти положения уже являлись частью законодательства ЕС.

В своих соглашениях о зоне свободной торговли ЕС также включает госзакупки. Распространяется национальный режим, что позволяет европейским и иностранным поставщикам конкурировать на равных условиях. Участники из стран, у которых нет ЗСТ не имеют права доступа, за исключением Китая. Такая политика продиктована позицией взаимности, ведь многие страны создают барьеры для участия европейских компаний в тендерах. Между тем, в большинстве ЗСТ превалирует европейский экспорт, или торговое сальдо находится в состоянии баланса. При этом учитываются критерии устойчивого развития, благодаря конкуренции снижается цена и повышается качество тендеров, что не ведет к увелечению бюджетных расходов. Соответственно, гипотеза исследования подтверждена. - либерализация рынка государственных закупок ведет к повышению эффективности расходов бюджета стран-членов ЕС.

...