Государственная политика на рынке труда: реформирование институтов в странах ОЭСР

Примечание: Оценка жесткости законодательства о защите занятости по 6-балльной шкале ОЭСР. Источник: OECD Employment Protection Database, 2013 update, http://dx.doi.org/10.1787/lfs-epl-data-en

К особенностям последнего периода можно отнести и тот факт, что реформы институтов рынка труда, хотя и в разной степени, затронули широкий круг стран. В двух из каждых трех стран ОЭСР защита постоянных работников была в той или иной мере ослаблена. Самое значительное падение этого показателя наблюдалось в наиболее "зарегулированных" странах: Португалии, Греции, Испании. Либерализация законодательства о защите занятости рассматривалась в странах Южной Европы как один из наиболее эффективных способов улучшения ситуации на рынке труда. В то же время процесс смягчения регулирующих норм был характерен для ряда стран с либеральной экономикой, например Великобритании и Австралии. Активно реформировали законы о труде страны с переходной экономикой: Эстония, Венгрия, Словакия. Никаких существенных изменений индекса жесткости за эти годы не произошло в Российской Федерации, которая с показателем 3,1 балла теперь уступает сомнительную пальму первенства только Португалии.

Что касается временных контрактов, то, как видно на рисунке 3, либерализация их применения активно происходила с 1995 по 2008 г. Наиболее существенные изменения наблюдались в таких странах, как Италия (индекс жесткости для работников с временным контрактом снизился в этой стране с 4,8 до 2,0 балла), в Греции (с 4,7 до 2,7 балла), в Бельгии (с 4,6 до 2,4 балла). В Германии снижение данного показателя на 2,1 балла было связано с проведением реформы Хартца, одной из составляющих которой стало снятие преград для использования работодателями временных контрактов (Вишневская, 2014). Переходные экономики также резко ужесточили применение временных контрактов. В настоящее время по жесткости регулирования этого вида занятости лидером с показателем 3 балла является Эстония. Сдвиги в направлении ужесточения этого вида регулирования произошли в Венгрии и Чехии. В то же время в странах с либеральной экономической моделью регулирование временных рабочих мест либо не подверглось значительным изменениям (там и так существовало не слишком много преград для их создания), либо оно даже было слегка ужесточено.

Рисунок 3

Жесткость законодательства о защите занятости работников с временным контрактом, страны ОЭСР, 1995, 2008, 2013 гг.

Примечание: Оценка жесткости законодательства о защите занятости по 6-балльной шкале ОЭСР. Источник: OECD Employment Protection Database, 2013 update, http://dx.doi.org/10.1787/lfs-epl-data-en

На протяжении послекризисного периода с 2008 по 2013 г. степень жесткости регулирования временных контрактов в странах ОЭСР в целом осталась неизменной, остановившись на отметке 1,7. Однако за этой цифрой скрываются две разнонаправленные тенденции: ужесточение регулирования временных контрактов как таковых и продолжающиеся послабления в деятельности агентств, предоставляющих персонал в лизинг.

Ужесточение регулирования временных контрактов, которое наблюдалось в странах ОЭСР в посткризисный период, не означает, что власти нацеливаются на "искоренение" этого сегмента рабочих мест. Использование временных контрактов во многих случаях является оправданным, способствуя лучшей адаптации рынка труда к меняющимся условиям производства. Последняя реформа законодательства о защите занятости скорее нацелена на постепенное выравнивание норм регулирования в отношении постоянных и временных контрактов. Именно сближение регулирующих норм для двух основных категорий работников все чаще рассматривается как важное средство преодоления дуализма рынка труда, сложившегося во многих странах в результате первого этапа реформ (см.: Boeri, 2011; Bentolila et al., 2012).

Коллективно-договорная система - курс на децентрализацию

Наряду с законодательством о защите занятости серьезные перемены происходили в системе коллективно-договорного регулирования. На протяжении последнего десятилетия почти половина всех изменений в законах, регулирующих рынок труда, произошла именно в этой сфере. Следует подчеркнуть, что, несмотря на тенденцию к сокращению численности членов профсоюзов, коллективный договор продолжает оставаться важным инструментом, регулирующим процесс установления заработной платы, условия труда, рабочее время, доступ к дополнительному образованию. Коллективно-договорная система и "коллективный голос", или, иначе, сформулированное и озвученное выражение интересов работников, способствуют более эффективному функционированию рынка труда путем корректировки отдельных провалов рынка, например асимметрию информации. Существование профсоюза и переговорный процесс между работниками и работодателем ведут к более эффективному распределению ресурсов, повышению мотивации персонала, способствуя тем самым увеличению производительности труда. Влияние профсоюзов выражается, в том числе, в "сжатии" дифференциации заработной платы между работниками разного уровня квалификации, особенно на нижнем конце распределения. Фактически наличие такой компрессии заработков говорит о том, что коллективно-договорное регулирование является одним из факторов, снижающих неравенство заработных плат (см.: Hayter & Weinberg, 2011).

В то же время коллективно-договорное регулирование может стать источником новых диспропорций. Прежде всего, это выражается в усилении позиции инсайдеров и ослаблении позиций аутсайдеров (менее квалифицированной рабочей силы, молодежи, временных работников). В том же направлении действовали изменения в законодательстве защиты занятости, осуществленные на первом этапе реформ. Вообще между законодательными нормами, регулирующими наём и увольнение, применение нестандартных трудовых договоров, и системой коллективно-договорных отношений существует тесная взаимозависимость (комплементарность). Некоторые исследователи отмечают наличие положительной связи между долей работников, охваченных коллективными соглашениями, и степенью жесткости законодательства о защите занятости (Adascalitei & Morano, 2016, р. 10). В условиях высокого уровня юнионизации влияние законодательства о защите занятости на рынок труда является более сильным еще и потому, что в этом случае работодатель не может переложить растущие расходы, связанные с увольнениями, на заработную плату своих работников (см. об этом: Skedinger, 2010; Cazes et al., 2012).

В 1980-е гг. влияние профсоюзов на рынок труда связывалось с уровнем централизации коллективно-договорного процесса. Среди исследователей, а затем и политиков преобладала та точка зрения, что заключение общенациональных соглашений предпочтительнее, так как подобная система позволяет нивелировать отрицательные последствия повышения заработной платы на безработицу и конкурентоспособность. В последующие полтора десятилетия широкое распространение получила идея, высказанная в работе Л. Калморса и Дж. Дриффилла (Calmors & Driffill, 1988). Согласно представлениям этих авторов, как высокоцентрализованная, так и децентрализованная системы могут положительно влиять на экономику, тогда как заключение договоров на отраслевом уровне ведет к наиболее негативным макроэкономическим последствиям. Одним из них является ускоренный рост заработной платы в период подъема, в то время как во время кризиса адаптация зарплат происходит с задержками. Однако в дальнейшем эти теоретические представления не получили достаточного эмпирического подтверждения, так как страны, схожие по своим коллективно-договорным системам, зачастую демонстрируют различные экономические результаты, и наоборот (см.: Jimeno & Thomas, 2013).

Целью начавшегося после мирового экономического кризиса этапа реформы стало проведение реальной децентрализации переговорного процесса между работодателями и профсоюзами, построение системы, основной элемент которой - коллективное соглашение, заключаемое на уровне отдельного предприятия. Подобные соглашения полнее отражают реальное экономическое состояние той или иной компании, что повышает их адаптивность к изменяющейся экономической ситуации и соотношению сил на рынках.

В современных условиях децентрализация коллективно-договорной системы происходит двумя путями. Отраслевые соглашения могут закреплять право социальных партнеров на уровне предприятия заключать "свое" соглашение, отражающее местные условия. Однако подобный путь децентрализации не получил в странах ОЭСР широкого распространения. Гораздо более востребованным оказался другой вариант. Низовые переговорщики получили возможность принимать или отклонять отдельные положения, которые фиксировались в отраслевых соглашениях, вносить в них изменения. Иными словами, профсоюзы в ходе переговоров с работодателями на уровне предприятия получили возможность учитывать текущую экономическую ситуацию конкретной компании.

В Испании реформа 2012 г. предоставила возможность социальным партнерам на уровне предприятия широко использовать так называемый "пункт об исключении" (opt-clause), который позволил "отвергать" даже существенные пункты отраслевых коллективных договоров, а несогласие одной из сторон по поводу текста соглашения теперь передается не в суд, как было ранее, а в специальную арбитражную комиссию, что позволило значительно ускорить процедуру согласования. Одновременно срок действия коллективного договора был снижен до одного года, что позволяет оперативнее реагировать на происходящие изменения в деловой конъюнктуре. Длительный период действия коллективного соглашения усиливает жесткость заработной платы по отношению к внешним шокам и замедляет рассасывание безработицы (см.: Blanchard & Galf, 2007).

В Португалии в результате двух последовавших друг за другом реформ в 2011 и 2015 гг. была отменена практика автоматического распространения результатов отраслевых коллективных соглашений на предприятия, не участвовавшие в переговорах. Также как и в Испании, был сокращен срок длительности коллективного договора до 1 года. Профсоюзы в большинстве случаев потеряли монопольное право заключать коллективные соглашения. Теперь стороной переговоров может стать совет предприятия (подобное возможно на предприятиях с числом занятых не менее 150 человек). Работодатели получили право приостанавливать действие коллективного договора в периоды резкого ухудшения экономических показателей.

Последний пункт стал также одним из компонентов реформы, проводимой в Греции с 2010 г. В этой стране было отменено положение законодательства, которое позволяло действовать условиям коллективного соглашения после истечения срока его действия. Поскольку по старому законодательству в случае неспособности сторон договориться они были вынуждены обращаться в суд, то и в Греции теперь решение подобных вопросов отнесено к компетенции совещательных органов.

Итогом реформы стало значительное снижение уровня централизации коллективно-договорной системы. По данным World Competitiveness Report Database, между 2008 и 2012 гг. это произошло в 27 из 40 развитых стран и переходных экономик.

Новые подходы к проведению активной политики на рынке труда

На рубеже 2000-х и 2010-х гг. активные программы на рынке труда также подверглись реформированию, основным инструментом которого стала политика "активизации" (activation policy). Меры по повышению эффективности государственных программ на рынке труда проводились с начала 1990-х гг. Но вплоть до мирового экономического кризиса 2008 г. в условиях благоприятной ситуации на рынке труда основные усилия государственной службы занятости были направлены на оказание помощи в трудоустройстве отдельных групп рабочей силы, испытывавших особые трудности с нахождением рабочего места, а именно безработных с низким уровнем образования и квалификации или работников с длительным перерывом в работе. Несмотря на тенденцию к снижению уровня безработицы в этот период, на оказание помощи безработным выделялись растущие финансовые ресурсы.

После кризиса 2008 г. подход к проведению активной политики на рынке труда претерпел существенные изменения. Этому способствовали два основных фактора. Во-первых, увеличение в результате резкого ухудшения ситуации на рынке труда круга работников, недавно вполне конкурентоспособных на рынке труда, а теперь нуждающихся в помощи со стороны служб занятости. Во-вторых, неудовлетворенность итогами проводившейся ранее политики, эффективность которой многими аналитиками ставилась под сомнение. Более того, в условиях бюджетных ограничений задача по ускорению возвращения безработных на рынок труда осуществлялась в условиях сдерживания расходов на программы активной политики.

Доля ВВП на проведение программ активной политики значительно варьируется между странами - от 0,15-0,2% в США и Японии до 1,0% во Франции и Германии. Больше всего ресурсов выделяют скандинавские страны с показателем 1,5% (при этом Дания является абсолютным чемпионом по доле расходов на активные программы в ВВП - 2,1% в 2017 г.) (OECD statistical database).

Если посмотреть на показатель по ОЭСР в целом, то в разгар кризиса финансирование активных программ возросло, однако уже в 2010 г., несмотря на сохраняющийся высокий уровень безработицы, оно стало снижаться.

Еще более значительным было падение расходов в расчете на одного безработного. В 2007 г., перед началом кризиса доля ВВП на проведение активных программ в расчете на каждого безработного в странах ОЭСР в целом достигала 0,085%; к 2010 г., когда уровень безработицы достиг своего максимального уровня, она сократилась до 0,072% и продолжала сокращаться вплоть до 2013 г., когда этот показатель составил 0,066%. Таким образом, падение относительных расходов на одного безработного по сравнению с предкризисным периодом составило более чем полтора раза.

Политика "активизации", к новой фазе которой обратились после кризиса 2008 г., включала три взаимосвязанных элемента: мотивацию безработных, подготовку их к работе и предоставление возможностей для трудоустройства (motivation, employability, opportunity). Однако сразу подчеркнем, что главным направлением реформы активных программ стала задача повышения мотивации. Она подразумевала целый комплекс мер, главными из которых стали меры, "подталкивающие" безработного к более оперативному поиску нового рабочего места. По выражению С. Теодоропулу (Theodoropoulou, 2010), современная политика занятости сфокусирована не столько на проблеме безработных, сколько на проблеме "неработанья" (worklessness).

Во многих странах ужесточение коснулось отдельных групп безработных, которые могли претендовать на пособие по безработице, не предоставляя доказательств активного поиска работы (безработные пожилого возраста, одинокие матери, отдельные группы инвалидов). Так, в США была отменена возможность получения пособий без активного поиска работы для одиноких матерей, имеющих детей-подростков. Последствием подобного шага стал значительный рост уровня занятости среди этой демографической группы (см.: Immervoll & Scarpetta, 2012).

Также была усилена связь между активностью безработного по поиску нового места работы и возможностью получения пособия по безработице. Готовность зарегистрированного безработного незамедлительно приступить к предлагаемой работе, предоставление документального подтверждения обращений к работодателям стали обязательным условием получения пособия. Изменились в сторону ужесточения определения подходящей работы. В Скандинавских странах, а также Австралии и Великобритании участие в одной из программ службы занятости стало обязательным после определенного (достаточно непродолжительного) периода безрезультатного поиска работы. При этом, и это также можно отнести к особенностям современной активной политики, предполагалось, что безработный должен сам искать рабочее место, используя различные источники вакансий, в то время как роль сотрудников службы занятости сводилась в основном к консультационной поддержке.

Принятые в отдельных странах законы об обязательном извещении службы занятости об открывшихся вакансиях по-прежнему оказываются малоисполнимыми из-за проблемы инфорсмента. Гораздо более эффективным является создание службами занятости электронных баз данных широкого доступа об имеющихся вакансиях, куда могут загружать свои резюме, в том числе, безработные. В свою очередь, создание подобных баз стимулирует работодателей размещать в них имеющиеся свободные рабочие места. По данным European Union Labour Force Survey (EU-LFS), в таких странах, как Германия и Швеция, в базах данных Службы занятости размещаются до 50% имеющихся вакансий (OECD, 2015).

Еще одно направление реформирования активной политики заключалось в расширении круга лиц, с которыми работает служба занятости. В 1990-е гг., на первом этапе реформ, основное внимание служб занятости было сфокусировано на оказании помощи исключительно получателям пособий по безработице. В современных условиях круг клиентов службы занятости и, соответственно, доступ к программам активной политики, значительно расширены. Помимо зарегистрированных безработных в этих программах могут принимать участие получатели различных пособий, а также представители групп рабочей силы, которые, не являясь формально безработными, обычно испытывают особые трудности при трудоустройстве: молодежь, мигранты, экономически неактивные.

Что касается эффективности программ для безработных, предлагаемых службой занятости, то этот вопрос по-прежнему вызывает неоднозначную оценку исследователей. Наиболее часто анализу подвергаются программы обучения и подготовки. Последний обзор более чем 200 работ, посвященных оценке различных программ активной политики (см.: Card et al., 2010), показал, что примерно 40% исследований обнаружили положительное влияние программ подготовки на занятость участников в краткосрочном плане (т.е. в течение года после окончания учебы), еще 30% работ установили негативный эффект, и остальные 30% выявили эффект, который был незначим. Среди всех программ подготовки и переподготовки наиболее успешным является обучение, осуществляемое на рабочем месте. В свою очередь, программы общественных работ получили однозначно негативную оценку. Что касается финансирования дополнительных рабочих мест на частных предприятиях, то исследователи обращают внимание на встречающийся "эффект замещения", когда уже занятые работники замещаются безработными, рабочие места которых субсидируются, а также тот факт, что часто работодатели, используя государственные программы, нанимают безработных на те рабочие места, которые в любом случае были бы заполнены даже без дополнительного финансирования.

Несмотря на негативную оценку эффективности многих активных программ, анализ структуры расходов на программы активной политики в послекризисный период говорит о том, что они продолжают выполнять роль своего рода "пожарных", которые любыми путями стремятся "затушить" текущую безработицу, уделяя гораздо меньше внимания долгосрочным перспективам участников рынка труда.

Рисунок 4

Структура активных программ, страны ОЭСР, 2004-2016 гг., % от ВВП

Источник: OECD Dataset: Public expenditure and participant stocks on LMP.

Как видно на рисунке 4, программы подготовки и переподготовки остаются крупнейшей программой активной политики. Однако ее доля в структуре расходов с 2009 по 2016 г. сократилась на 3,2 п.п. до 24,1%, тогда как такие программы, как общественные работы и субсидируемая занятость, напротив, увеличили свою долю (суммарно до трети от всех расходов). На оказание помощи в трудоустройстве инвалидов тратится 15-17%. На поддержку самозанятости уходит менее 2%. Наиболее быстро сокращающейся статьей расходов являются расходы на администрирование программ, которые в настоящее время сравнялись с расходами на переподготовку. Сокращение финансовых ресурсов на администрирование происходило в первую очередь за счет информатизации многих процессов работы службы занятости, при этом численность сотрудников этих служб продемонстрировала тенденцию к росту (OECD, 2015).

Что касается более активного использования частных агентств трудоустройства для оказания помощи безработным (а именно с передачей части функций от государственной к частным службам в 1990-е гг. связывались надежды на решение проблемы трудоустройства зарегистрированных безработных), то в 2010-е гг. подобный подход стал признаваться малоэффективным. Деятельность подобных агентств действительно способствует трудоустройству лиц, ищущих работу, но только на краткосрочные рабочие места, что не может решить проблему занятости в длительной перспективе и даже снижает шансы получения постоянного места работы (см.: Autor & Houseman, 2010).

Заключение