Прогнозирование численности управленческого аппарата с учетом тенденций социально-экономического развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прогнозирование численности управленческого аппарата с учетом тенденций социально-экономического развития

Борщевский Г.А.

Аннотация

Исследование нацелено на разработку модели планирования численности публичных служащих с учетом динамики социально-экономического развития региона. Посредством сравнительно-правового анализа, анализа документов, классификации данных с использованием количественных, эконометрических методов (корреляционного анализа, построения множественной регрессии и оценки статистической значимости коэффициентов с помощью Рстатистики Стьюдента, F-статистики Фишера, теста Дарбина-Уотсон на гомоскедастичность модели, диаграммы рассеивания) разработана методика прогнозирования штатов органов власти с учетом динамики социально-экономического развития субъекта РФ при консервативном, инновационном и форсированном сценариях роста производительности труда. При построении модели обеспечен функциональный характер связи между численностью служащих по приоритетным направлениям и предусмотренными Стратегией социально-экономического развития темпами развития этих направлений.

По результату исследования сделан вывод о том, что в настоящее время планирование штатной численности госслужащих осуществляется скорее под влиянием эндогенных факторов, чем исходя из состояния управляемых отраслей. Вследствие этого ведомства, действующие в сферах с восходящей и нисходящей динамикой развития, могут иметь аналогичный штат. При корректировках штатной численности не учитывается уровень достижения целей Стратегии, что обусловливает неравномерную эффективность ведомств. Связанные с этим периодические сокращения числа служащих происходят без учета процессов в управляемых отраслях. На основании проведенного исследования разработаны рекомендации по обеспечению качества разработки стратегий (использование объективной статистики, привлечение экспертного сообщества, вариативное планирование целевых показателей). Учитывая, что субъекты РФ решают сход-ные задачи социально-экономического развития, представляется, что выводы и рекомендации настоящего исследования могут быть применимы в широком региональном контексте, как в настоящее время, так и в перспективе.

Ключевые слова: социально-экономическое развитие; субъект РФ; стратегическое планирование; стратегия; нормирование; публичная служба; государственная гражданская служба; штатная численность; эффективность.

The aim of this paper is to develop a model for planning the number of public servants, taking into account the dynamics of socio-economic development of public legal entities. We use both qualitative methods (comparative legal analysis, document analysis, classification) and quantitative econometric methods (correlation analysis, construction of multiple regression and estimation of statistical significance of coefficients using Student's t-statistics, Fisher's F-statistics, the Durbin-Watson test for homoscedasticity of the model, and scattering diagrams). The strategy of socio-economic development of each subject of the Russian Federation (Strategy) serves as the basis for the public programs and other strategic planning documents. Given that the entire system of public authorities is involved in the implementation of the Strategy, it is important to make a reasonable choice of priority areas and realistic targets for the Strategy. Currently, these conditions are not always met (less than half of the target indicators of the analyzed region Strategy are fully or partially correspond to the Federal program of statistical observations, and the relationship between the forecast and actual dynamics of indicators is rather negative). Planning the number of public servants is carried out under the influence of endogenous factors rather than the status of managed fields. As a result, agencies operating in areas with upward and downward dynamics of development may have similar staff. Staff adjustments do not take into account the level of the Strategy's goals achievement, which leads to uneven efficiency of departments. The associated periodic reductions in the number of public servants occur without taking into account the processes in the managed fields. The current paper proposes a method of forecasting the staff of executive authorities, taking into account the dynamics of socio-economic development under conservative, innovative and forced labor productivity growth scenarios. While building the model we ensured the functional nature of the relationship between the number of employees in priority areas and the rate of development of these areas. Also a number recommendations to ensure the quality of the Strategy are provided, e.g. implementing objective statistics, engaging the expert community, variable planning of targets. As all the subjects of the Russian Federation solve similar problems of socioeconomic development, it seems that the conclusions and recommendations of this paper can be applied in a broad regional context, both at present and in the future.

Keywords: socio-economic development; subject of the Russian Federation; strategic planning; strategy; staff number rationing; public service; civil service; staffing; efficiency.

Введение

Вопрос о численности публичных (государственных гражданских и муниципальных) служащих вызывает интерес со стороны представителей научного сообщества и общественности во всем мире. Это обусловлено, во- первых, тем, что публичные служащие - та часть государственного аппарата, с которой граждане непосредственно взаимодействуют и по которой судят о власти. Во-вторых, труд публичных служащих оплачивается налогоплательщиками, которые заинтересованы в эффективном расходовании их средств. В-третьих, реальная оплата и трудовая нагрузка служащих связаны с числом вакансий и уровнем их замещения, поэтому служащие сами стремятся к оптимизации штатной численности работников органов публичной власти.

Хотя численность публичных служащих контролируется политической властью, проблемы с расчетом точного числа чиновников и их необходимой численности испытывают многие страны (Mills, Sahn, 1995; Farazmand, 2019). Непрозрачность аппарата порождает спекуляции о его избыточной численности (Фотина, Чапкин, 2017).

Обоснованное формирование штатов органов публичной власти оказывает влияние на такие аспекты кадровой политики, как целевое обучение граждан для последующего прохождения службы, формирование кадрового резерва, совершенствование оплаты труда с учетом достижения показателей результативности служебной деятельности, разработка должностных регламентов (инструкций), профессиональное развитие кадров и др.

Универсальный способ планирования количества чиновников ни в одной стране не выработан, хотя имеются значительные наработки. В ходе развития государственной гражданской службы России Указ Президента РФ от 24.06.2019 N 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019-2021 годы». Портал Президента РФ. требуется продолжать исследования в этой сфере. В настоящей статье предложен подход к планированию численности публичных служащих с учетом динамики социальноэкономического развития.

Для достижения поставленной цели решен ряд исследовательских задач:

изучены подходы к определению численности публичных служащих и критика этих подходов;

предложены аналитические инструменты для оценки тенденций социально-экономического развития территории;

разработана методика нормирования численности публичных служащих с учетом тенденций социально-экономического развития.

Методика апробирована на материалах субъекта РФ (Вологодской области). Ввиду общности задач социально-экономического развития регионов и принципов организации публичной службы выработанная методика может представлять интерес для тиражирования в публично-правовых образованиях субфедерального уровня.

Обзор литературы

Понятие «публичная служба» в отечественном понимании включает в себя гражданскую и муниципальную службу (Шебураков, 2015). За рубежом данное понятие (англ. Public service) означает весь бюджетный сектор (Girth, 2018), а «гражданская служба» (англ. Civil service) - деятельность, эквивалентную публичной службе в России (Condrey, Battaglio, 2017). Вместо муниципальной службы говорят о местной гражданской службе (Biland, 2017) по аналогии с государственной гражданской службой.

В вопросе о необходимой численности публичных служащих взгляды зарубежных экспертов расходятся, что хорошо видно на примере США. Ряд исследователей (Condrey, Battaglio, 2017) указывают на чрезмерную бюрократизацию всей системы публичного управления, включая уровень штатов, и необходимость радикальных реформ, связанных с приватизацией государственных функций и массовым переходом госслужащих в частный сектор. Пол Веркуйль в книге «Аутсорсинг суверенитета», напротив, выражает тревогу из-за размывания основ публичной службы и заявляет, что радикальные реформы в этой сфере угрожают основам демократии (Girth, 2018). Другие авторы (Ash et al., 2019) считают ключевым фактором реформ государственной службы в США высокую политическую конкуренцию, в то время как концентрация властных полномочий в одном центре и политическая стабильность способствуют торможению реформ.

Европейские исследователи (Biland, 2017) вследствие повышения внимания к вопросам эффективности отмечают влияние теории нового государственного управления на оптимизацию численности служащих. Сокращение численности занятых в государственном секторе являлось на протяжении последних десятилетий условием получения развивающимися странами помощи от международных институтов развития (Mills, Sahn, 1995). Однако, как справедливо утверждает (Cooter, 1999), изменения в органах исполнительной власти чаще всего происходят произвольно и не направлены на достижение конкретных социально-экономических результатов. Организационно-кадровые изменения ориентированы на внутренние бюрократические процессы и не увязаны с процессами в управляемой сфере. При этом кросснациональные исследования (Alam et al., 2017; Danson et al., 2018) выявили значительное положительное влияние эффективности правительства на экономический рост страны.

Приоритеты социально-экономического развития традиционно фиксируются в стратегиях и программах (Vedung, 2017). В условиях наблюдаемого по всему миру роста влияния региональных центров власти требуется обеспечивать согласованность приоритетов развития регионов с общенациональными целями развития (Beer et al., 2019). При этом оптимальное целеполагание и измерение достигнутых результатов до сих пор представляет непростую задачу (Rondinelli, 2019). В этом отношении важны прогнозы рынка труда и профессий от лидирующих институтов развития (Till et al., 2016; Manyika et al., 2017). Они позволяют согласовать правительственные и экспертные оценки.

Исследование численности публичных служащих в постсоветской России затруднено изменением границ госслужбы. Философу А. А. Зиновьеву принадлежит следующая оценка: «В Советском Союзе от 10 до 12% активного населения работало в сфере управления... В Соединенных Штатах таких работников около 16-20%... СССР управлялся плохо именно из-за нехватки административного персонала: нужно было иметь в 2-3 раза больше административных работников!» (цит. по: Лупан, 2014).

Исследования фиксируют рост численности госслужащих в постсоветский период (Борщевский, 2016; Фотина, Чапкин, 2017). Кроме того, до недавнего времени эксперты констатировали (Александров, 2015) неоптимальное распределение служащих в ведомствах: завышенную долю руководителей и обеспечивающего персонала при недостатке работников, занятых реализацией государственных программ.

В этой связи неудивительно появление методик кадрового нормирования, т.е. установления оптимальной численности служащих в зависимости от какого-либо показателя. Выделяются следующие методы нормирования: аналитические, опытно-статистические, а также основанные на нормах управляемости (Печерская, 2019). Не претендуя на полноту изложения, рассмотрим несколько подобных методик.

И. Б. Омельченко (2004) предложил использовать норму управляемости и число функций управления в качестве критериев для нормирования численности служащих (1):

Чб = Hy + Чф1 + ... + Чф„

где: Чоб - общая численность служащих, занятых управлением;

Ну - норма управляемости;

Чф1, Чфп - численность служащих по каждой функции управления.

Наиболее распространенным критерием для нормирования численности публичных служащих как за рубежом (Puskorius, 2008), так и в России является средняя трудоемкость исполняемых ими функций. Например, А. С. Горшков (2009) предложил нормирование численности служащих с учетом трудозатрат (2):

NFS0 = TFS / AVFS,

где: - нормативная штатная численность служащих;

TFS - общие трудозатраты на выполнение функций и услуг; АУГБ - средний фонд рабочего времени.

В. В. Рудой и М. А. Овакимян (2014) связывают норматив численности служащих со средними трудозатратами на выполнение сходных функций (3):

где: Ч. - штатная численность служащих для выполнения }-й группы функций;

р - средние трудозатраты на выполнение 1-й функции из }-й группы функций;

N. - количество повторяющихся операций при реализации 1-й функции;

Т - годовой фонд рабочего времени;

К - коэффициент неучтенного объема работ.

Подход И. А. Акишина (2016) к расчету числа служащих органов управления в сфере физической культуры и спорта (4) является вариацией предыдущего метода:

где: ЧН - число служащих;

1 - функция, включенная в реестр;

О. - уровень реализации функции в год;

Нвр. - типовая норма времени исполнения 1-й функции;

ФРВгод - годовой фонд рабочего времени;

9 - коэффициент режима отпусков;

Кн - коэффициент, учитывающий планируемые невыходы работников (1,05).

За редкими исключениями (Резер, Акшенцева, 2018) авторы методик не пытаются апробировать их в реальных условиях, по всей видимости, ввиду трудоемкости расчетов.

Следует согласиться с авторами, связывающими численность публичных служащих с «формированием условий по достижению целей и задач стратегий и программ социально-экономического развития» (Буров, Овакимян, 2015, с. 20).

Значительный вклад в решение этой задачи вносит работа (Добролюбова, Южаков, 2015), где рассмотрение деятельности госслужащих осуществлено в привязке к реализации государственных программ социально-экономического развития (5):

где: Б. - потребность в численности служащих для реализации 1-й функции (услуги);

V. - прогнозируемый объем реализации }-й функции (услуги), предусмотренной 1-ым мероприятием государственной программы;

Ц}- - прогнозируемые удельные трудозатраты на реализацию )-й функции (услуги).

По справедливому замечанию И. Б. Шебуракова (2015), оптимизация процессов управления первична по отношению к оптимизации численности кадров. От органов власти требуется четко следовать общественно значимым приоритетам и действовать в привязке к целевым показателям системы планирования (Барабашев и др., 2019, с. 8). Применительно к региональному управлению долгосрочные приоритеты развития содержатся в стратегиях социально-экономического развития субъектов РФ (Новоселов, Маршалова, 2017). Вместе с тем ни одна из методик до сих пор не задействовала данные документы для планирования численности кадров. Следовательно, необходим новый подход к расчету численности публичных служащих в зависимости от темпов социально-экономического развития и роста производительности труда.

Данные и методы

Рисунок 1 Источник: Составлен автором с учетом материалов (Добролюбова, Южаков, 2015).

Приведение должностной структуры и численности публичных служащих в соответствие с объемом реализуемых функций - стратегическая цель реформ системы управления. Функции ведомств и должностные обязанности служащих подлежат регулярной проверке для исключения избыточных, дублируемых и не реализуемых (рис. 1).

Алгоритм изменения численности служащих с учетом объема функций

Правовым основанием нормирования численности федеральных гражданских служащих являются методические рекомендации Минтруда России (2018). До появления указанных рекомендаций существовали нормативы численности работников кадровых служб и бухгалтерий федеральных органов власти Постановление Минтруда РФ от 05.06.2002 N 39 «Об утверждении нормативов предельной численности работников кадровых служб и бухгалтерий федеральных органов исполнительной власти» // Бюллетень Минтруда РФ. - 2002. - № 6.. Регламентация численности структурных подразделений органов власти осуществляется и на региональном уровне Например, постановление губернатора Ленинградской области от 19.07.2013 N 64-пг «О нормативах формирования штатных расписаний органов исполнительной власти Ленинградской области».. В то же время недостаток данных методик состоит в том, что они фиксируют текущую практику и не учитывают будущие изменения (производительности труда, законодательства, объема полномочий, структуры органов власти и их подразделений), а это затрудняет применение этих методик в реальной практике. власть консервативный инновационный производительность

Наше базовое предположение состоит в том, что планирование численности публичных служащих должно осуществляться с учетом динамики социально-экономического развития публично-правового образования соответствующего уровня. Логика построения статьи соответствует этапам проверки данной гипотезы.

Мы рассмотрим приоритеты социально-экономического развития на примере одного из субъектов РФ - Вологодской области. Обоснование выбора этого региона для проведения анализа: 1) в предшествующих публикациях (Добролюбова, Южаков, 2015) представлен опыт нормирования численности служащих отдельных исполнительных органов власти данного региона, что позволяет осуществить сопоставление; 2) автор имел возможность апробировать результаты исследования в ходе стратегической сессии с руководителями области, включенными в высший уровень резерва управленческих кадров, в рамках образовательной программы Master of Public Administration (НИУ ВШЭ, 2019 г.).

Согласно ст. 32 Федерального закона о стратегическом планировании Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 30.06.2014, N 26 (ч. I), ст. 3378. и ст. 5 аналогичного областного закона Закон Вологодской области от 08.05.2018 N 4343-ОЗ «О порядке осуществления стратегического планирования в Вологодской области». Портал Вологодской области., стратегия социально-экономического развития - документ, содержащий долгосрочные приоритеты и служащий основанием для разработки государственных программ, схем территориального планирования и иных документов.

Таким образом, стратегия социально-экономического развития представляется оптимальным источником для определения приоритетов развития региона.

Стратегия социально-экономического развития Вологодской области (далее - Стратегия) утверждена правительством области в конце 2016 г. Постановление правительства Вологодской области от 17.10.2016 N 920 (ред. 13.06.2018) «О Стратегии социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года». Мы анализируем текущую, третью (2018 г.) редакцию документа. Стратегия содержит 29 приоритетных направлений Понятие «приоритетное направление социально-экономического развития» мы используем как синоним понятий «отрасль» и «вид экономической деятельности»., для каждого из которых установлены целевые показатели реализации, рассчитанные до 2030 г. Целевые показатели 23 областных государственных программ соответствуют целевым показателям Стратегии.

Органы исполнительной власти - это управленческий механизм для реализации Стратегии, поэтому мы проанализируем, как соотносятся приоритетные направления социально-экономического развития субъекта РФ с ответственными за них исполнительными органами государственной власти. Большинство направлений предполагают межведомственную реализацию с участием нескольких государственных органов, однако каждому из них должно соответствовать ответственное ведомство, организующее взаимодействие всех вовлеченных структур. Если какой-либо государственный орган не задействован в реализации приоритетных направлений Стратегии или не является ответственным исполнителем ни по одному из них, это означает, что деятельность такого ведомства носит обеспечивающий характер и слабо связана с достижением конечных результатов социально-экономического развития.

Безусловно, такие ведомства могут существовать, но если их доля в структуре исполнительной власти велика, это указывает на ее несбалансированный характер, размытость ответственности и является предпосылкой неэффективности всей системы власти региона.

Средний темп прироста по каждому из N целевых показателей всех приоритетных направлений (Т) Стратегии в момент окончания ее реализации в 2030 г. (х ) по отношению к базовому 2019 г. (хь.) рассчитываем по формуле (6):

Это дает нам оценку ожидаемых результатов по приоритетным направлениям социально-экономического развития региона.

Потом мы сопоставим штатную численность публичных служащих по каждому приоритетному направлению с динамикой развития соответствующих направлений. Для этого прежде всего выявим целевые показатели Стратегии, полностью или частично соответствующие официальному статистическому наблюдению, т.е. позволяющие осуществить их статистическую оценку. Далее для каждого из указанных показателей рассчитаем темп прироста по формуле (6), взяв 2016 г. за базовый (утверждение Стратегии), а 2018 г. - за конечный (последний, для которого доступны статистические данные). Эти расчеты дадут нам текущую картину развития отраслей в регионе.

Сопоставив полученные данные со штатной численностью служащих исполнительных органов государственной власти, ответственных за развитие приоритетных направлений социально-экономического развития, мы получим ответ на вопрос о соответствии распределения численности служащих динамике социально-экономического развития, т.е. верна ли наша гипотеза в настоящее время. Данные о штатной численности служащих взяты по состоянию на 2019 г. Эта численность распределяется пропорционально между приоритетными направлениями, управление которыми осуществляет данный государственный орган. Публичные служащие проводят Стратегию в жизнь, поэтому распределение их численности, вероятно, должно соответствовать динамике приоритетных направлений Стратегии. Несоответствие этих параметров укажет на наличие резервов для перераспределения служащих из органов с избыточной численностью туда, где наблюдается дефицит.

В ситуации несоответствия численности служащих приоритетам развития важно обеспечить связь между этими параметрами в будущем. Для этой цели мы предлагаем способ нормирования численности публичных служащих с учетом тенденций социально-экономического развития региона, используя формулу (7):

где: хг - прогноз штатной численности г-го органа исполнительной власти; - регулируемые отрасли (приоритетные направления социальноэкономического развития) для органа г; wv - прогноз развития отрасли V; пу - рост производительности труда в отрасли V; t - срок прогнозирования (число лет); а - коэффициент эластичности по труду.

Коэффициент а из производственной функции Кобба-Дугласа, по расчетам Тома Пикетти, основанным на эмпирическом анализе панельных данных многих стран, равен 0,25 (Р1кеИу, 2014, р. 392). В этом значении мы используем его в нашей работе.

Источником данных о прогнозных значениях развития приоритетных направлений служат целевые значения показателей Стратегии, которые должны быть достигнуты к 2030 г. Прогноз динамики производительности труда по приоритетным направлениям (видам экономической деятельности) с учетом различных сценариев содержит Прогноз долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 г.10

Для визуализации результатов построим диаграммы рассеяния по двум параметрам: динамика развития приоритетных направлений (х) и доля численности служащих (у). Анализ проводится по четырем ситуациям: 1) текущее распределение численности служащих в органах исполнительной власти по приоритетным направлениям социально-экономического развития региона; 2) их прогнозное распределение при форсированном сценарии производительности труда; 3) прогнозное распределение при инновационном сценарии; прогнозное распределение при консервативном сценарии. Интерпретация будет сделана при качественном анализе полученных диаграмм рассеяния.

Таблица 1 Распределение органов исполнительной власти субъекта РФ и численности служащих по приоритетным направлениям Стратегии

Результаты

Рассмотрим приоритетные направления социально-экономического развития региона и оценим вовлеченность органов исполнительной власти в их реализацию (табл. 1).

10 Разработан Минэкономразвития России в 2013 г.

Примечание: * Штатная численность служащих по приоритетному направлению - это отношение полной штатной численности служащих к числу приоритетных направлений, управляемых ведомством.

Источник: Здесь и далее таблицы и рисунки составлены автором

Система органов исполнительной власти Вологодской области включает 39 департаментов, комитетов, управлений, инспекций, служб, представительств. Соотнесение ведомств с приоритетными направлениями Стратегии осуществлено на основании их ключевых функций. В большинстве случаев подобное соответствие очевидно (пример: приоритетное направление «Охрана здоровья населения» - орган власти Департамент здравоохранения), но в отдельных случаях сделан ряд допущений11. Служба по правам ребенка и Управление ЗАГС соотнесены с приоритетным направлением «Семья и устойчивое народосбережение». Департамент внутренней политики и Аппарат уполномоченного по правам человека соотнесены с приоритетным направлением «Развитие политического самосознания, гражданской активности и самореализации населения». Комитет государственного заказа соотнесен с приоритетным направлением «Управление земельно-имущественным комплексом».

Данные, приведенные в Таблице 1, свидетельствуют о следующем:

За каждое приоритетное направление Стратегии ответственны от 1 до 3 органов.

По девяти приоритетным направлениям действует более одного ответственного органа, что может объясняться как отделением нормотворческих функций от контрольных, так и нечетким разделением функционала ведомств.

В ряде случаев одно ведомство управляет двумя и более приоритетными направлениями. Наиболее активно вовлечены в реализацию Стратегии департаменты экономического развития (семь приоритетных направлений), сельского хозяйства и продовольственных ресурсов, образования, а также Комитет информационных технологий и телекоммуникаций (по два приоритетных направления).

В сфере нескольких приоритетных направлений (промышленность, наука, торговля) нет специализированного государственного органа, и за них отвечает департамент экономического развития.

Шесть ведомств занимаются исключительно обеспечивающими функциями и не вовлечены в реализацию приоритетов социально-экономического развития. Рассчитав темпы прироста целевых показателей Стратегии в 2019-2030 гг., мы выяснили, что наиболее амбициозны планы развития следующих приоритетных направлений: «Обеспечение финансовой устойчивости региона» (в 3,4 раза), «Информационные технологии» и «Эффективное управление земельно-имущественным комплексом» (в 3,3 раза каждое). Более чем двукратный рост целевых показателей запланирован по приоритетным направлениям научно-технического развития, туризма и культуры. Рост более 1,5 раза заложен в 10 отраслях; прирост от 100 до 150% ожидается по 12 направлениям. В области внешней торговли целевые показатели к 2030 г. будут иметь такие же значения, как в базовом году. В среднем по всем приоритетным направлениям Стратегии прирост показателей должен составить 1,7 раза.

Реальные темпы развития отраслей экономики, однако, отличаются от плановых значений. Для того чтобы оценить темпы экономического роста региона по всем приоритетным направлениям, мы выделили те целевые показатели Стратегии (всего 164 показателя), которые имеют эквиваленты в системе статистических наблюдений. Доля таких целевых показателей составила 48,6% (73 показателя). Лишь по двум приоритетным направлениям Стратегии (информационные технологии и торговля) все целевые показатели соответствуют статистическим показателям. Целевые показатели по другим двум направлениям (развитие политического самосознания, гражданской активности и самореализации населения; земельно-имущественные отношения), напротив, совсем не имеют статистических соответствий. В среднем каждое приоритетное направление описывается тремя статистическими показателями. Таким образом, в настоящее время формирование целевых показателей происходит с опорой в основном на ведомственную, а не на государственную статистику, что создает риск манипуляции данными. Проанализировав по данным статистики темпы прироста значений целевых показателей Стратегии за 2016-2018 гг., мы выяснили, что в среднем они увеличились на 7,5 п.п. В 22 из 29 приоритетных направлений социально-экономического развития наблюдался прирост показателей, в том числе на 15-20% в четырех отраслях, свыше 20% в трех сферах и свыше 30% в двух приоритетных направлениях - туризм (на 32,7%) и внешняя торговля (на 38,8%). В целом положение экономики региона улучшилось, что можно интерпретировать как восстановительный процесс после кризиса 2014-2015 гг. В свою очередь, спад в эти годы зафиксирован в семи приоритетных направлениях, в том числе в двух из них в пределах 5%, еще в трех - в пределах 10%. Наибольшее снижение показателей отмечено в области финансовой устойчивости (на 33%) и профессионального образования (на 19%). По двум приоритетным направлениям, как уже говорилось, провести статистический анализ невозможно из-за отсутствия данных.

Не вдаваясь в причины подобной динамики и не оценивая результаты регионального развития, сделаем вывод, относящийся к предмету нашего рассмотрения: между прогнозной и фактической динамикой целевых показателей по приоритетным направлениям Стратегии существует скорее отрицательная, нежели прямая зависимость. Позднее мы подтвердим этот вывод результатами корреляционного анализа. Теперь оценим согласованность темпов социально-экономического развития с распределением численности гражданских служащих в органах исполнительной власти региона, вовлеченных в реализацию приоритетных направлений Стратегии (табл. 2).

Таблица 2 Фактическая и прогнозная штатная численность гражданских служащих по приоритетным направлениям развития субъекта РФ

Распределение штатной численности служащих по приоритетным направлениям в 2016-2018 гг. представляется неоптимальным. Например, в органах власти, ответственных за развитие тех семи приоритетных направлений, в которых наблюдалось снижение значений целевых показателей, сконцентрировано 16% общей численности гражданских служащих. Примерно такая же доля служащих занята в других семи отраслях, показавших наибольший прирост. Кроме того, более 16% служащих занято в органах, не вовлеченных в реализацию приоритетных направлений Стратегии. Результаты статистического анализа данных параметров приведены в разделе «Обсуждение, выводы и дискуссия», они легли в основание разработки метода нормирования штатной численности служащих с учетом динамики социально-экономического развития.

Прогноз численности гражданских служащих, необходимой для достижения приоритетов социально-экономического развития, представленный в Таблице 2, получен подстановкой в формулу (7) данных о приросте целевых показателей Стратегии до 2030 г. и прогнозных значений роста производительности труда по всем отраслям до 2030 г.

Интерпретируя полученные результаты, отметим, что оптимизация численности кадров публичной службы не обязательно предполагает их сокращение. Так, при консервативном сценарии роста производительности труда для обеспечения запланированных темпов социально-экономического развития в 2019-2030 гг. потребуется увеличение штата служащих органов исполнительной власти на 22% (2,2 тыс. до 2,7 тыс. служащих). Реализация подобного экстенсивного сценария, однако, представляется неоптимальной, так как повлечет рост управленческих расходов и репутационные риски, вызванные невысоким уровнем общественного доверия к региональной власти Показатель уровня общественного доверия к институтам власти дает возможность косвенно оценить результативность мер кадровой политики субъекта РФ, ее нацеленность на решение проблем граждан. Многолетние мониторинговые исследования «Левада-центра» «Уровень одобрения институтов власти» позволяют оценить динамику доверия губернатору как главе исполнительной власти региона..

При инновационном сценарии произойдет сокращение штатной численности на 45% (до 1,2 тыс. единиц). Запланированные результаты социально-экономического развития будут достигнуты путем повышения производительности труда. При этом будет обеспечено максимальное соответствие штатной численности темпам социально-экономического развития, поэтому мы считаем инновационный сценарий оптимальным.

При форсированном сценарии аппарат управления можно сократить на 70% (до менее 700 штатных единиц) за счет существенного роста производительности. При этом произойдет перераспределение численности между приоритетными направлениями. Так, в сфере земельно-имущественных отношений сконцентрируется до трети всей численности служащих; с 0,4% до 6% увеличится доля аппарата управления в сфере информационных технологий и с 2% до 8% - в сфере культуры. Напротив, по приоритетному направлению «Развитие топливно-энергетической инфраструктуры» доля штата сократится с 3% до 0,01% от общей численности служащих региона. По направлению «Торговля и потребительский рынок» доля служащих уменьшится с 1% до 0,1%; по направлению «Обеспечение качества жизнедеятельности населения» - с 6% до 0,8%; «Жилье и создание благоприятных условий проживания» - с 4% до 0,5%; «Безопасность проживания и самосохранение населения» - с 3% до 0,6%. Доля служащих в органах исполнительной власти, не задействованных в реализации Стратегии, сократится с 17% до 7%.

При построении модели обеспечено соответствие распределения численности служащих прогнозу развития соответствующих отраслей, в чем видится главная особенность предлагаемого метода (коэффициент корреляции между этими параметрами в зависимости от сценария варьирует, как будет показано ниже, от 0,77 до 0,82 при р<0,000).

Обсуждение, выводы и дискуссия

При проверке рабочей гипотезы о том, что планирование численности публичных служащих должно осуществляться с учетом динамики социально-экономического развития публично-правового образования, решен ряд исследовательских задач.

Прежде всего, доказано, что органы исполнительной власти Вологодской области вовлечены в реализацию приоритетных направлений Стратегии социально-экономического развития. Каждое приоритетное направление имеет хотя бы один уполномоченный орган. По нашим подсчетам, 85% всех органов исполнительной власти области вовлечены в реализацию целевых показателей Стратегии (больше только вовлеченность в реализацию государственных программ субъекта РФ - 100%). Этот показатель выше, чем для других стратегических документов. Так, в достижении 15 показателей, используемых для оценки глав субъектов РФ, непосредственно задействованы лишь 51% региональных ведомств. Ответственными исполнителями при реализации национальных проектов Указ Президента РФ от 07.05.2018 N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». являются 54% органов исполнительной власти области, а в исполнении приоритетных региональных проектов, установленных губернатором области, участвует пока лишь 36% ведомств.

Далее мы выяснили, что темпы прироста целевых показателей, рассчитанные до 2030 г., варьируют в диапазоне от 3,3 раза (сфера информационных технологий) до 1 раза (внешняя торговля). В среднем по всем приоритетным направлениям Страте...