Финансовые аспекты развития пространственно-отраслевой структуры регионов России

Аннотация

Сложившаяся территориально-отраслевая структура специализации хозяйств регионов России является результатом размещения производительных сил плановорегулируемой экономики, что предопределило низкую конкурентоспособность отдельных регионов и экономики России в целом в условиях рынка. Соответственно и региональная наука, как справедливо отмечают А.Г. Полякова и И.С. Симарова, на протяжении долгого периода времени занималась преимущественно решением проблемы рационального размещения производительных сил в целях достижения максимального эффекта от реализуемой правительством политики индустриализации. Развитие рыночных отношений потребовало от региональной экономики изучения роли, форм и механизмов участия государства в процессах регионального развития. На сегодняшний день очевидна необходимость переноса акцента с проблематики размещения производительных сил в рамках территориальных комплексов на поиск путей и приоритетов пространственного развития [1].

Мы разделяем мнение группы авторов С.В. Дохоляна, В.З. Петросянца, А.М. Садыковой, что «политика выравнивания регионов показала свою несостоятельность. Регионы получают преимущества благодаря различиям, а не сходству» [2]. Для каждого региона присущ уникальный набор конкурентных отраслей. Рост конкурентоспособности наблюдается в тех регионах, где власти проводят разумную экономическую политику, поддерживая структурообразующие предприятия, а отраслевая структура региональной экономики адаптировалась к рыночным условиям ведения хозяйства.

Под отраслевой структурой хозяйственной системы региона будем рассматривать определенную совокупность отраслей, расположенных в территориальных границах региона и характеризующихся некоторыми количественными соотношениями (состав и пропорции развития отраслей) и взаимосвязями. Регион как особое социально-экономическое пространство страны интегрирует совокупность предприятий различных отраслей и социальных институтов, количество и функциональная направленность которых зависят от факторов и условий размещения. Как правило, набор и разнообразие отраслей тем больше, чем выше уровень развития региона и чем многограннее побуждающие условия его развития.

Концепция пространственного развития, представителями которой являются А.Г. Гранберг, С.А. Суспицын, Н.Е. Колесников, П.А. Минакир, В.И. Суслова и др., рассматривает территорию во всех сферах пространства и во взаимодействии с ними, обосновывая это тем, что физически территория - это малоподвижная ограниченная часть твердой поверхности Земли с определенными границами, площадью и географическим положением [3], тогда как земное пространство представлено кроме территорий также недрами Земли, водным, воздушным и околоземным космическим пространствами, в которых благодаря развитию технологий стало возможно ведение экономической деятельности. Соответственно возникла объективная необходимость изучения экономических процессов не только относительно территории, но и в пространстве.

А.Г. Гранберг формулируя логикометодологическое обоснование пространственной парадигмы развития, определяет экономику России не как монообъект, а как «пространственный (многорегиональный) организм, функционирующий на основе вертикальных (от центра к регионам) и горизонтальных (межрегиональных) экономических взаимодействий и входящий в систему мирохозяйственных связей» [4].

Такой подход позволяет представить экономику как пространство процессов и отношений между ними и соответственно подойти к изучению экономических процессов не с позиций классической экономической теории, исследующей факторы производства и управление ими, а в категориях «связей» пространства экономических процессов одного региона во взаимодействии с процессами других регионов.

Эту идею поддерживает коллектив авторов И.Н. Ильина, К.С. Леонард, Д.Л. Лопатников, О.Б. Хорева, отмечая, что пространственный анализ исследует размещение экономических объектов на территории как таковых, безотносительно к их принадлежности административным и иным территориальным подразделениям [3].

Таким образом, существует как минимум два веских обоснования возникновения и развития концепции пространственного развития. В то же время, учитывая административно-территориальное устройство нашей страны, исследования процессов пространственного развития экономики целесообразно проводить в привязке к некоторой территории, а именно - к региону. Возрастающая роль регионов в развитии экономики страны, уникальность социально-экономического пространства каждого региона, в котором реализуются разнородные и многоаспектные процессы жизнедеятельности его населения, которые становятся преобладающими в территориальной организации социума, хозяйственной деятельности, создания инфраструктуры и организации природопользования, обусловливают особую актуальность задач познания процессов управления развитием пространственно-отраслевой структуры экономики на региональном уровне.

Под термином «пространство региона», по нашему мнению, понимается саморазвивающаяся динамическая среда социально-экономической и производственной деятельности и функционирования субъектов регионального сообщества, основанная на тесном целостном взаимодействии культурной, социальной, экологической, экономической и производственной сфер региона.

Исходя из изложенного, пространственно-отраслевую структуру региона определим как совокупность видов экономической деятельности, обладающую определенной целостностью элементов, структурированных на взаимосвязанные и взаимозависимые отраслевые подразделения различного уровня и характеризующихся уникальными пропорциями и взаимосвязями, определяемыми пространственным потенциалом региона. При этом региональная пространственно-отраслевая структура не определяется административными границами территории региона, а рассматривается значительно шире - в пространстве экономических взаимоотношений отраслевых субъектов хозяйствования.

Процесс развития региона априори предполагает изменения, а управление региональным развитием задает целенаправленность и рациональность этим изменениям, придающим новые свойства и качества пространственно-отраслевой структуре региона.

В современных условиях комплексное развитие регионов возможно на основе оптимального пропорционального развития всей пространственно-отраслевой структуры экономики страны с учетом пространственного потенциала и отраслевой специализации каждого конкретного региона.

Пространственный потенциал региона определяет возможности развития отраслей и территорий экономического пространства региона и характеризуется социально-демографическими, экономическими, природно-географическими, ресурсно-производственными потенциалами, а также политическими факторами. Пространственный потенциал составляет основу развития региональной пространственно-отраслевой структуры и предопределяет неравномерность регионального развития. Исходя из этого, представляется целесообразным проведение федеральной политики роста благосостояния регионов исходя из особенностей их пространственного потенциала, нежели принудительной ликвидации асимметрии пространственного развития, как это осуществлялось на протяжении длительного периода времени.

Существующие диспропорции в пространственном развитии Российской Федерации и имеющиеся проблемы проявляются на всех уровнях от федеральных округов и субъектов РФ, до муниципальных образований и поселений [5].

Основным нормативным документом, призванным регулировать развитие региональной пространственно-отраслевой структуры, должна стать принятая в феврале 2019 года «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» [6] (далее - Стратегия). В качестве основной цели Стратегии обозначено обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития страны. Результатом реализации Стратегии ожидается сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения [7].

Обсуждение

Принятие Стратегии вызвало большой резонанс в экспертном сообществе, в котором о Стратегии отзываются как о «сыром бюрократическом документе» [8-10]. Несмотря на имеющиеся достоинства Стратегии, среди которых предложения по цифровой экономике, зеленым каркасам городов, скоростному общественному транспорту, в большей части она носит формальный и абстрактный характер. Так, например, в Стратегии к так называемым геостратегическим территориям отнесена почти половина территории нашей страны, фактически это означает размывание приоритетов или их отсутствие.

Чтобы объективно оценить принятый документ необходимо дождаться и рассмотреть План мероприятий по реализации Стратегии [7], разработка и реализация которого затягиваются. План должен включать конкретные меры по развитию всех регионов страны. Государство устанавливает общие принципы, определяющие возможности решения проблем всех регионов, и уже на уровне регионов конкретизируются способы их решений, исходя из их потенциала и приоритетности проблем.

По нашему мнению, особо пристального внимания и тщательной проработки требуют финансовые аспекты развития региональной пространственно-отраслевой структуры в части совершенствования межбюджетных отношений.

Как свидетельствуют данные федеральных органов государственной статистики, второй год подряд собираемость федеральных налогов показывает рекордную динамику: в 2018 году со всех регионов было собрано 11,6 трлн руб., что на треть больше, чем в 2017 г. - 8,9 трлн руб. [11].

Если в среднем по стране объем налоговых сборов в федеральный бюджет вырос на 30%, то в большинстве нефтедобывающих регионов - сразу в 1,5 раза. Среди рекордсменов Ханты-Мансийский автономный округ, увеличивший сборы в 1,55 раза - с 2 до 3 трлн руб., и Татарстан, собравший в 1,5 раза больше - с 328,5 млрд до 490,3 млрд руб.

Большую часть собранных на своей территории налогов (около 70%) регионы отправляют в федеральный бюджет, и доля эта видимо будет расти, а расслоение регионов продолжит увеличиваться. Так, в 2017 году отрицательную динамику по налоговым сборам показали 15 регионов. В 2018 году расслоение регионов увеличилось в 2 раза: уже 30 территорий показали снижение налоговых сборов в федеральный бюджет, в среднем в этих регионах сборы упали на 20% [11].

В итоге зависимость России от «нефтяной иглы» выросла, а пять крупнейших регионов-сборщиков покрывают уже 60% всех налогов страны. Возникает парадоксальная ситуация: если регион не «подсел на нефтяную иглу», то он вероятнее всего сядет на дотационную.

Число регионов-доноров неуклонно сокращается, соответственно растет число регионов-реципиентов федерального бюджета, что свидетельствует о крайней слабости собственной доходной базы большинства региональных бюджетов и безосновательности надежд на формирование ими специальных «бюджетов развития» как основы реализации собственных проектов по развитию территорий для большинства субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований.

Результаты

Действующая бюджетная политика, обязывающая каждый субъект Федерации отдавать в федеральный бюджет более 70% собираемых на его территории налогов, не позволяет регионам оказывать поддержку в развитии своим предприятиям в целях реализации региональных проектов, что является следствием следующих причин:

- значительный общий объем изъятия государством денежных ресурсов из экономики (более 40% ВВП);

- существенный объем изъятия налогов и других обязательных платежей в федеральный бюджет в ущерб региональным бюджетам;

- уплата налогов и иных обязательных платежей крупнейшими предприятиями по месту регистрации, а не по месту фактической деятельности в регионах;

- уплата налогов и социальных платежей гражданами по месту работы, а не жительства;

- стагнация региональных банковских и финансовых систем;

- концентрация финансовых ресурсов в федеральных резервных фондах, государственных институтах развития и госкорпорациях.

К числу основных недостатков сложившихся межбюджетных отношений, снижающих стимулы регионов к инвестициям в пространственно-отраслевое развитие, можно отнести следующие.

1. Действующая система распределения сверхплановых доходов, получаемых бюджетами регионального и муниципального уровня, не стимулирует соответствующие органы власти к постоянному инициативному расширению и укреплению собственной налогооблагаемой базы. Все сверхплановые доходы соответствующих бюджетов полностью изымаются бюджетами верхнего уровня. Вместе с тем, представляется возможным закрепление определенной части сверхплановых доходов (например, на 5 лет) с возможностью их расходования на развитие экономики и социальной сферы регионов по собственным решениям, согласованным исполнительной и законодательной властью соответствующего уровня.

2. Действующая в настоящее время система первичного «расщепления» основных налогов (НДС, НДФЛ, налог на прибыль) между уровнями бюджетной системы не нацеливает руководителей регионального и муниципального уровня на повышение собираемости этих налогов, на улучшение бизнес-климата на вверенных им территориях, на расширение в них налогооблагаемой базы и на преодоление дотационной зависимости их бюджетов.

3. Отсутствует внятный механизм пересмотра (уточнения) и согласования долей основных налогов, закрепляемых за конкретным бюджетом региона или муниципального образования с целью гарантированного бесперебойного финансирования минимальных социальных стандартов жизни населения, независимо от места проживания. Такой механизм должен предусматривать также стимулирование власти на местах к расширению и укреплению собственной налогооблагаемой базы (путем установления неизменного уровня налогов, например, на 5 лет).

4. Отсутствует четкое отделение финансирования бюджетных расходов операционного характера от расходов капитального характера, что можно было бы реализовать путем внедрения в бюджетную практику особых разделов - так называемых бюджетов развития. К выводу о необходимости такого разделения приводит анализ сложившейся практики, для которой характерны слишком различные правила планирования.

Минфин России ищет новые модели финансирования регионов федеральным центром и механизмы более справедливого распределения бюджетных средств между регионами. Одним из новых подходов в межбюджетных отношениях является «модельный бюджет».

Глава Минфина А. Силуанов объясняет идею модельного бюджета следующим образом: «на основании расходных полномочий субъектов РФ мы разработали так называемый модельный бюджет. Мы сравним этот поднастраеваемый модельный бюджет с каждым субъектом РФ и увидим, у кого есть избыточные расходы, а кому из субъектов РФ требуется дополнительная поддержка» [12]. То есть главной задачей при формировании модельного бюджета является не уменьшение или перераспределение финансовой помощи, а определение необходимого объема средств для эффективной работы каждого региона.