Розвиток відносин власності в Україні

Харківський національний університет внутрішніх справ

Розвиток відносин власності в Україні

Павленко Наталія Вікторівна

Кандидат економічних наук, доцент



Навряд чи тридцять років тому, коли економічні та політичні перетворення в Україні лише починалися, хтось міг передбачити той сумний результат, що ми можемо спостерігати зараз: країна, що входила до першої десятки найрозвиненіших індустріальних держав світу, перетворилася на аутсайдера економічного розвитку, втративши в процесі свого реформування близько 60% власного ВВП. Пошук причин такої вражаючої деградації неодмінно приводить до аналізу змін, що відбулися у відносинах власності, оскільки вони є системоутворюючими для будь-якої економіки, а також мають безпосередній вплив на функціонування інших підсистем суспільства.

На початку 1990-х років план проведення ринкових реформ виглядав гранично просто: усунути монополію держави на власність та господарювання, легалізувати приватну власність та свободу підприємництва. Вважалося, що в результаті таких інституційних змін утвориться критична маса недержавних власників, зацікавлених у підвищенні ефективності суспільного виробництва, які своєю приватно- ініціативною діяльністю зможуть виправити ті диспропорції, що зазнала економіка в результаті неефективного господарювання держави. Закон України «Про приватизацію державного майна» прямо визначав метою приватизації підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки України (Закон України «Про приватизацію державного майна», Ст. 1.

Окрім цієї, офіційної, мети приватизації, існувала ще одна, прихована, - легалізація капіталів, що сформувалися в тіньовому секторі економіки, та закріплення у формі приватної власності майна, що знаходилося в умовному розпорядженні господарської та партійної номенклатури.

Таким чином, на початку 90-х років об'єктивна необхідність у підвищенні ефективності суспільного виробництва співпала з суб'єктивними потребами владних еліт у створенні правового підґрунтя для закріплення своєї економічної влади, що в умовах кризи комуністичної ідеології і створило необхідні передумови для укладання нового суспільного договору - кожний отримає частку загальнонародного майна, перетвориться на приватного власника і надалі самостійно відповідатиме за власний добробут.

Вибір моделі приватизації в Україні визначався, з одного боку, відсутністю у більшої частини населення необхідних для платної приватизації фінансових коштів як внаслідок непорівнянності вартості підлягаючих приватизації основних фондів (4 трл руб.) із розміром заощаджень населення (100 млрд руб.) [1, 14], так і у зв'язку зі знеціненням останніх у результаті інфляції на початку 90-х років. З іншого боку, важливе значення мало переважання в менталітеті населення соціалістичних стереотипів зрівняльного розподілу, без врахування яких укладання нового суспільного договору було б неможливим.

Під впливом даних обставин тільки частина загальнонародного майна (щоправда, найбільш приваблива) була оголошена власністю держави і надалі повинна була продаватися за грошові кошти, інша ж частина підлягала безкоштовній передачі населенню.

Крім того, велике значення при виборі моделі приватизації в Україні мало панування в нових владних структурах старої радянської бюрократії, слабкий політичний і економічний вплив нового приватного капіталу, а також значна економічна влада директорів великих державних підприємств у виробничому секторі.

Зазначені особливості передприватизаційної ситуації в Україні привели до формування і домінування на першому етапі реформування відносин власності так званої ваучерної моделі приватизації, що відрізнялася від аналогічних застосовуваних у той час у Чехії, Словаччині, Росії, Литві й інших постсоціалістичних державах за низкою параметрів [2, 10-11]:

українські ваучери (приватизаційні майнові сертифікати) були іменними і не мали вільного обігу. Спочатку вони існували у вигляді депозитних рахунків, а у 1995 р. була введена їх документарна форма. Згодом фінансові посередники розробили нелегальні механізми їх вільного обігу, зробивши тим самим значний внесок у формування тіньової економіки;

не була чітко прописана схема використання приватизаційних майнових сертифікатів (ПМС), яка б розділяла грошовий і сертифікатний оборот по об'єктах і способах приватизації. Подібні рішення знаходилися в компетенції конкретних чиновників, що сприяло зростанню корупції в даній сфері;

поряд із ПМС у процесі приватизації використовувалися також компенсаційні сертифікати (КС), що мали відшкодувати населенню втрати від знецінення внаслідок інфляції заощаджень на рахунках Ощадного банку і Держстраху. КС підлягали вільній купівлі-продажу. У 1998 р. їх обіг був припинений;

законодавство передбачало деякі обмеження для інвесторів:

органи приватизації могли включати в договори продажу на термін до трьох років численні умови, пов'язані з додатковими інвестиціями, із покриттям боргів, збереженням робочих місць, утриманням соціальних об'єктів тощо;

участь іноземних інвесторів була обмежена подвійно: заборонами на вільний обіг сертифікатів і спеціальними коефіцієнтами конвертації іноземної валюти в українську, що багаторазово завищувало вартість об'єкта. Згодом тіньові схеми обороту сертифікатів практично зняли перше обмеження, друге було законодавчо скасовано;

незважаючи на декларовані рівні можливості участі в приватизації для всіх громадян України, працівникам підприємств надавалися значні пільги:

поряд із конкурентними були передбачені і неконкурентні способи приватизації для працівників підприємств: викуп і оренда з викупом (підприємства в цілому) у різних модифікаціях по номінальних цінах і з додатковими пільгами по розстрочці платежу;

законодавство передбачало такі особливі форми об'єднання громадян як товариства покупців та організації орендарів. Ці сурогати юридичних осіб створювалися й активно використовувалися з метою додаткової участі трудових колективів у приватизації своїх підприємств;

працівники мали право на першочергове придбання акцій свого підприємства на суму приватизаційного сертифіката й у половинному розмірі за гроші;

об'єкти соціальної сфери, придбані або побудовані за рахунок прибутку приватизованого підприємства, передавалися працівникам у колективну власність безоплатно;

керівники підприємств мали можливість на пільгових умовах закріпити у власності до 10% акцій своїх підприємств;

¦ процес приватизації був обюрокрачений, що проявилося в наступному:

були відсутні жорсткі алгоритми приватизації, існувала безліч схем приватизації кожного об'єкта і можливість вибору чиновником однієї або комбінації цих схем;

процедура приватизації була тривалою і бюрократизованою;

механізм прийняття рішень по неконкурентних способах приватизації і некомерційних (інвестиційних) конкурсах не був прозорим.

За оцінкою експертів, приблизно 2/3 загальної кількості отриманих громадянами ПМС було продано за готівку, орієнтовно 200 тис. - викрадено із відділень Ощадбанку, значна кількість приватизаційних паперів була виписана на «мертвих душ» або неіснуючі адреси [3, 113]. Не звернулися за ПМС 5,3 млн громадян України, а 2,5 млн не скористалися правом на їх реалізацію [4, 536]. Все це свідчить про те, що можливостями безкоштовної приватизації майна державних підприємств скористалися зовсім не широкі прошарки населення, на які вона формально була розрахована, а вузькі групи зацікавлених осіб, що зуміли повернути невміння переважної частини громадян зорієнтуватися в економічній ситуації та їх тяжке матеріальне становище на свою користь, адже витрати на скуповування ПМС і КС, а також оплату послуг фінансових посередників не йшли ні в яке порівняння з вартістю набутих майнових активів.

Протягом усіх років реформ приватизація залишалася в сфері впливу різноманітних політичних і корпоративних інтересів. Це знайшло відбиток в оголошеннях мораторіїв на проведення приватизації, поперемінному розширенні і скороченні переліку об'єктів, заборонених до приватизації, боротьбі галузевих міністерств, відомств й інших органів влади за право впливати на хід приватизації, розпоряджатися майном корпоратизованих підприємств, управляти державними пакетами акцій, суперечці між виконавчою і законодавчою владою з приводу підпорядкованості Фонду державного майна України і безлічі інших питань, що призводило до частих змін у приватизаційному законодавстві.

Аналіз державних програм приватизації свідчить про відсутність чіткої, прозорої та зрозумілої приватизаційної політики протягом усього періоду реформування відносин власності. Натомість, можна побачити, що приватизаційні схеми ухвалювалися під приватизацію певних підприємств чи певних зацікавлених осіб. Приватизувалися, в першу чергу, успішні підприємства, а також підприємства-монополісти, а не ті, що дійсно потребували зміни власника.

Прикладом стратегічних прорахунків у сфері приватизації може служити доля унікального українського підприємства з виробництва авіадвигунів «Мотор-Січ». У 1994 р. трудовим колективом заводу було створено товариство покупців (близько 25 тис. працівників), якому було передано пакет акцій у розмірі 27% статутного фонду підприємства. Згодом права власності були сконцентровані в руках керівництва, а у 2016 р. контрольний пакет акцій (трохи більше 76%) цього стратегічного підприємства перейшов до офшорних фірм китайського походження без дозволу Антимонопольного комітету України [5]. З того часу і дотепер триває протистояння між українською владою та китайськими інвесторами з приводу законності придбання акцій підприємства, яке, відповідно до заяв вищих посадовців держави, має надзвичайне значення для обороноздатності країни, хоча і не входить до переліку підприємств оборонного комплексу. У березні 2021 р. суд наклав арешт на цілісний майновий комплекс та 100% акцій «Мотор Січ»; майно підприємства передано в управління Національного агентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів. У відповідь китайські інвестори подали позов до міжнародного арбітражу проти України. Оскільки зараз цей конфлікт перетворився з суто економічного на зовнішньополітичний, яка б із сторін не виграла суд, уникнути іміджевих втрат Україні навряд чи вдасться. Але він взагалі не виникнув би, якби у 1994 р. інтереси національної безпеки взяли гору над приватними інтересами, і підприємство залишилося у державній власності через своє особливе значення для обороноздатності країни.

Нажаль, цей приклад непоодинокий в історії української приватизації. Деякі підприємства спіткала ще гірша доля - вони були доведені до банкрутства новим керівництвом, обладнання здано на металобрухт, а приміщення - в оренду [6].

На тлі неузгодженості законодавства, погіршення економічної ситуації та ослаблення держави у процесі приватизації поширилися протиправні явища. У 1994 р. було виявлено 128 злочинів, пов'язаних зі зміною форми власності підприємств. У 1995 р. - 448, а в 1998 р. - 1800, що в 1,5 рази більше ніж у 1997 р.. У 1998 р. порушено 232 кримінальні справи за фактом розкрадань, хабарництва та зловживання службовим становищем при проведенні приватизації. Це майже в два рази більше, ніж в 1997 р. [7]. Дані статистики свідчать, що на початку 2000-х кількість злочинів у вказаній сфері зросла в порівнянні з серединою 90-х років приблизно у 6 разів. Так, якщо у 1996 р. було зафіксовано 476 злочинів у сфері приватизації, то вже у 2000 р. - 3,6 тис., що майже на третину більше показника 1999 р. [8], у 2001 р. - 2882, у 2006 р. - 2835, у 2007 р. - 2762 [9, 1]. І це на тлі зменшення кількості приватизованих об'єктів. Потрібно зауважити, що статистику злочинів в сфері приватизації не можна вважати вичерпною, оскільки існують певні проблеми правильної кваліфікації протиправних дій [9], до того ж вона містить лише виявленні факти порушення закону.

Аналіз процесу приватизації дає підставу поділити правопорушення в цій сфері на наступні групи:

ті, що здійснюються при підготовці об'єкту до приватизації;

ті, що здійснюються в процесі приватизації;

постприватизаційні.

Перша група включає порушення, метою яких є заниження вартості майна, що приватизується:

надання завідомо неправдивих результатів аудиту об'єкта приватизації;

приховування майна при інвентаризації, в тому числі шляхом різних фінансових махінацій;

заниження вартості підприємства для «свого» покупця під приводом, що його пропозиція найкращим чином відповідає критеріям, які були встановлені продавцем (при конкурсному продажу);

навмисне доведення підприємства до банкрутства з метою подальшого заниження його реальної вартості напередодні приватизації;

свідомо неправильна індексація основних фондів підприємства і ін.

Наприклад, у 1998 р. в ході перевірок правоохоронними органами 81 підприємства встановлено, що в акти оцінки вартості об'єктів не включено майно на суму понад 13 млн грн. В результаті, за І півріччя 1998 р. державний бюджет отримав лише У запланованих надходжень від приватизації [7]. Статутний фонд вже згадуваного нами підприємства «Мотор Січ» при приватизації був занижений більше ніж у 30 разів, чим державі завдано збитків в розмірі не менше 18372587857 грн [10]. За таких обставин цілком закономірно, що за перші 10 років приватизаційної кампанії бюджет України отримав лише 6 млрд грн (1 млрд дол) [11, 3].

До другої групи правопорушень відносяться порушення умов проведення конкурсів і аукціонів шляхом несвоєчасного опублікування інформації про час і об'єкт приватизації. Сюди ж відносяться і спроби психічного, а іноді і фізичного, впливу на учасників конкурсів (аукціонів) з метою змусити їх відмовитися від участі в торгах.

Подібні дії були спрямовані на ослаблення конкуренції при проведенні приватизації. В результаті, ціна, що складалася на аукціоні (конкурсі), була меншою, ніж могла б бути за умови участі більшої кількості покупців. Крім того, коли мова йде про сертифікатні аукціони, несвоєчасне надання інформації про об'єкт або ж надання завідомо неправдивої інформації давало можливість знизити ціну акцій і заволодіти контрольним пакетом вузькій групі зацікавлених осіб.

Протягом всього періоду проведення сертифікатної приватизації так і залишилася невирішеною проблема незаконного обігу ПМС. Відповідно до Закону України «Про приватизаційні папери» ПМС вільному обігу не підлягають, а їх продаж або відчуження іншим способом є недійсним (Закон України «Про приватизаційні папери», Ст. 5.

Лише у 2001 р., коли сертифікатна приватизація вже завершилася, у Кримінальному кодексі України з'явилася стаття 234 «Незаконні дії щодо приватизаційних паперів», яка передбачала кримінальну відповідальність за продаж або іншу незаконну передачу приватизаційних паперів особою, яка не є власником цих документів, їх купівлю або розміщення та інші операції з приватизаційними документами без належного дозволу. Втім у 2012 р. у процесі гуманізації відповідальності за правопорушення у сфері господарської діяльності кримінальна відповідальність була замінена на адміністративну (ст. 166-15 КУпАП).

Порушуючи вимоги закону, в Україні існувало чимало фірм, які займалися скупкою ПМС та їх перепродажем. В результаті, використання «чорних ваучерів» стало одним з основних інструментів легалізації тіньових капіталів.

Застосовувана в Україні схема сертифікатної приватизації передбачала обмін отриманих громадянами України ПМС та КС на акції корпоратизованих державних підприємств на сертифікатних аукціонах. Однак у такий спосіб можна було отримати лише незначний пакет акцій, що не влаштовувало тих осіб, які оцінили можливості, що створювала приватизація, та планували встановити свою владу над конкретним підприємством. Тому ними були винайдені напівлегальні способи придбання акцій приватизованих підприємств із використанням приватизаційних паперів за допомогою фінансових посередників (інвестиційних фондів і інвестиційних компаній, а також довірчих товариств).

Пік активності фінансових посередників спостерігався у IV кварталі 1995 р. і протягом 1996 р., співпавши з найвищою динамікою обсягів приватизаційних продажів. У 1996 р. із приватизаційними паперами працювало більше 800 довірчих товариств, інвестиційних фондів і компаній, банків і інших суб'єктів підприємницької діяльності [12, 2]. Проте і на заключному етапі сертифікатної приватизації, коли частина з них була позбавлена ліцензій (270 довірчих товариств і 150 інвестиційних компаній і фондів станом на кінець 1998 р. [13, 5556]) або зникнула, привласнивши кошти і приватизаційні папери вкладників, кількість діючих фінансових посередників залишалася значною: станом на середину 1998 р., працювало 202 інвестиційних фонди, 263 інвестиційні компанії, 17 відкритих інвестиційних компаній, 4 взаємних інвестиційних фонди [14, 8], 214 банків [15, 79] і 70 довірчих товариств [13, 55].

Найбільшу активність при роботі з приватизаційними паперами проявили інвестиційні фонди і компанії. Ними було акумульовано 42,6% виданих ПМС; довірчі товариства залучили 17,03%, а комерційні банки і торговці цінними паперами відповідно 2,32% і 0,37% [13, 57].

Реалізації схем незаконного використання ПМС сприяли такі обставини:

випуск ПМС в обіг у документарній формі, що уможливлювало їхню скупку;

падіння рівня життя населення, що стимулювало продаж приватизаційних паперів в обмін на «живі» гроші;

необізнаність населення в питаннях приватизації та оцінки реальної вартості приватизаційних паперів, що призводило до знецінювання номінальної вартості останніх і скупки їх по вкрай низьких цінах - 10-15% від номіналу [16, 22].

Найбільш типова схема операцій інститутів спільного інвестування (ІСІ) (інвестиційних фондів і компаній) по легалізації процесу використання незаконно придбаних у населення ПМС передбачала наступні дії [3]:

одержання ІСІ в готівковій або безготівковій формі (з наступним переведенням у готівку) через фіктивні структури коштів від замовника для здійснення операцій купівлі акцій приватизованих підприємств;

купування за готівку ПМС у оптових збирачів-продавців, які, у свою чергу, купували їх у дрібних оптовиків, а останні - в осіб, що скуповували приватизаційні папери у населення вдома, на вокзалах, ринках;

оформлення документів з дотриманням зовнішньої видимості законності: реєстрів обміну інвестиційних сертифікатів фондів і компаній на ПМС із зазначенням усіх реквізитів, що містяться в ПМС, і «особистим» підписом громадянина; договорів на продаж громадянином отриманого в обмін на ПМС інвестиційного сертифіката ІСІ;

передачу ІСІ зброшурованих ПМС із необхідними реєстрами і заявкою в центр сертифікатних аукціонів;

одержання з центру сертифікатних аукціонів виписок за результатами аукціону про кількість і номінал отриманих ІСІ акцій;

надання приватизованими підприємствами ІСІ документів, що підтверджують право власності;

оформлення права власності на акції на замовника (реального покупця).

Як очевидно з даної схеми, в операції по «відбілюванню» «чорних» сертифікатів крім ІСІ була залучена безліч інших посередників, що займалися скуповуванням ПМС у населення, переведенням у готівку коштів, ввезенням у країну готівкової валюти від інвесторів-нерезидентів, власне легалізацією ПМС. Усі разом вони являли собою достатньо ефективну і відносно недорогу напівкримінальну систему, що обслуговувала приватизаційний процес.

Довірчі товариства використовували схожі схеми, але модифіковані з урахуванням специфіки своєї діяльності [16]:

акумуляція ПМС по типу ІСІ, обмін приватизаційних паперів на акції приватизованих підприємств, подальший продаж пакета цих акцій інституціональному інвестору (інвестиційному фонду) від свого імені, а не від імені довірителів, із присвоєнням грошей останніх, отриманих в результаті даної операції;

обмін залучених довірчими товариствами ПМС на акції, а потім на векселі, у результаті чого ДТ одержували безготівкові кошти, які по фіктивних угодах переказувалися за кордон.

Під час здійснення розглянутих вище схем діяльності фінансових посередників ПМС використовувалися для купівлі за них не тільки акцій на аукціоні, але й об'єктів за конкурсом, де передбачалася оплата акцій приватизаційними паперами, що було набагато вигідніше участі в аукціонах.

За спогадами одного з головних ідеологів української приватизації Олександра Пасхавера, правоохоронні органи зібрали багато матеріалів щодо скупки і незаконного використання фінансовими посередниками приватизаційних цінних паперів на аукціонах та готові були відкрити цілий ряд кримінальних проваджень, проте він особисто вмовив тодішнього Президента України Леоніда Кучму заборонити Генеральній прокуратурі працювати в цьому напрямку, оскільки це могло привести до повної зупинки приватизації в Україні [17]. Бажання здійснити приватизацію за будь-яку ціну відповідало інтересам новонародженої олігархії та спричинило появу проблеми легітимності набутих прав власності.

Третю групу правопорушень в сфері приватизації складають постприватизаційні правопорушення, які є не менш серйозними, хоча і не завжди тягнуть за собою кримінальну відповідальність. У цю групу входять:

порушення умов договору купівлі-продажу об'єкта;

невиконання інвестиційних зобов'язань;

нецільове використання коштів позабюджетного фонду приватизації тощо.

Найбільш часто порушується порядок розрахунків за придбаний об'єкт, вимога збереження або нарощування обсягів виробництва, робочих місць і чисельності персоналу. Оскільки дані умови договорів відображають інтереси держави, їх порушення завдає шкоди економіці країни. Теж саме стосується невиконання інвестиційних зобов'язань.

Після закінчення роботи сертифікатних аукціонів, розпочався етап індивідуальної грошової приватизації, проте це не зменшило кількість зловживань у цій сфері. Об'єкти приватизації продовжували продавати по занижених цінах і з порушенням умов конкуренції. Показовим прикладом є купівля у 2012 р. Ринатом Ахметовим шести об'єктів енергетики, які дозволили йому контролювати виробництво третини електроенергії і дві третини ринку теплової енергетики, за 4,6 млрд грн. В той час, як квартира в Лондоні, яку він купив у 2007 р., обійшлася в 1,7 млрд грн [18].

Крім того, з'явилися нові тіньові позаприватизаційні схеми, що дозволяли придбавати майно стратегічних для України підприємств по низьких цінах і без якоїсь серйозної конкуренції. Вони реалізувалися за допомогою наступних механізмів:

за борги перед бюджетом податкові служби описували ліквідне майно державних підприємств і продавали його з молотка за безцінь;

державні холдингові компанії продавали акції підприємств, що входили до їх складу, причому кошти, отримані в результаті таких операцій, надходили не до державного бюджету, а використовувалися на потреби самих холдингів;

кредитори, що є державними структурами, зверталися з позовом до суду для відчуження майна у державних же підприємств, в результаті чого майно останніх за викидними цінами продавалося комерційним структурам.

Можливості для використання подібних схем створювалися неузгодженістю приватизаційного законодавства і процедур примусового відчуження заарештованого майна, що дозволяло продавати останнє по ліквідаційній вартості, яка у декілька разів менше залишкової. Так, наприклад, під час продажу за борги електростанцій ВАТ «Донбасенерго» ліквідаційна вартість Зуєвської ТЕЦ склала 45,8% її залишкової вартості; по Кураховській ТЕЦ даний показник дорівнював 32,3%, а по Луганській ТЕЦ -- усього 9,5% [19, 12]. При аналогічних обставинах 49% пакет акцій ЗАТ СП «Росава» був проданий на аукціоні за 4,29 млн грн, що складає 4,2% від його номінальної вартості (102,750 млн грн) [20, 23]. В цілому протягом 2001 р. промисловим інвесторам за рішенням судових органів без застосування прозорих схем приватизації було реалізовано майно на суму 1,8 млрд грн, у т.ч. на 1,2 млрд грн - за процедурами податкової застави [21, 25].

Результатом позаприватизаційних схем продажу державного майна стало зменшення надходжень коштів від приватизації до бюджету, втрата ринку портфельних інвестицій, знецінювання контрольних пакетів акцій, пропонованих для продажу промисловим інвесторам, а також тінізація процесів зміни власника державних підприємств, оскільки найчастіше залишалося невідомим як ім'я нового власника, так і його подальші плани використання набутого майна.

У силу значних масштабів поширення протиправних дій і порушень у ході приватизації майна державних підприємств, можна стверджувати, що вона перетворилася на глибоко криміналізований процес. Це істотно вплинуло на негативне ставлення до неї з боку великої частини населення і сприяло дискредитації самої ідеї ринкових реформ.

Не менш широке розповсюдження протиправних явищ спостерігалося під час здійснення реформи відносин земельної власності.

Вона почалася у 1992 р. із передачі громадянам України в приватну власність (на безоплатній основі) земельних ділянок для ведення особистих підсобних господарств. Одночасно відбувався процес перетворення колгоспів і радгоспів у колективні сільськогосподарські підприємства (КСП), яким земля передавалася в колективну власність. Надалі (1995 р.) майно і землі КСП ділилися на число його членів (включаючи пенсіонерів), і в такий спосіб визначався розмір умовного земельного і майнового паю, що міг бути безплатно отриманий ними в приватну власність у випадку виходу з КСП. Право на одержання земельного і майнового паю засвідчувалося земельним і майновим сертифікатами, що підлягали усім видам цивільного обігу. Сертифікати на право на земельний пай одержали 6,92 млн громадян України [22].

Проте процес паювання земель і виділення майнових паїв у натурі йшов украй повільно. На 1.01.99 р. 49,9% земельного фонду країни знаходилося в державній власності, 44,5% - у власності недержавних сільськогосподарських підприємств, а 5,6% - у приватній власності [23, 63]. У організаційно-правовій структурі сільськогосподарського виробництва станом на 1.01.2000 р. переважали колективні агроформування (КСП, колгоспи) - 73% усіх підприємств, 14% складали господарські товариства, по 2% приватні підприємства з орендними відносинами і сільськогосподарські кооперативи, 5% - агрофірми і ще 4% припадало на інші організаційно-правові форми [24, 57].

Новий імпульс приватизаційні процеси в сільському господарстві одержали після виходу в грудні 1999 р. Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» (Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки».. Вже на кінець 2000 р. на базі 10,9 тис. недержавних сільськогосподарських підприємств, що підлягали реформуванню, було створено близько 14,5 тис. приватних структур, із них 46% - господарські товариства, 24% -

сільськогосподарські кооперативи, 20% - приватні підприємства з орендними відносинами, 8% - селянські (фермерські) господарства і 2% - інші формування. У середньому по Україні коефіцієнт фрагментації становив 1,32, тобто на базі майнових і земельних комплексів кожних 100 реструктурованих КСП було створено 132 приватних сільгосппідприємства. У деяких областях він був ще вищим: у

Дніпропетровській області - 2,28, у Луганській - 2,1, у Криму - 1,63, у Запорізькій області - 1,61. При цьому 56,9% новостворених формувань зберегли єдиним масивом земельні площі колишніх КСП, а 79,5% стали користувачами цілісного майнового комплексу. Тобто реструктуризація КСП відбулася, в основному, без надмірного їх подрібнення і зі збереженням новими приватними формуваннями цілісності господарського використання землі і майна на основі оренди земельних і майнових паїв селян [25, 61]. Результати спеціальних досліджень показали [26, 8], що засновники нових агроформувань (крім кооперативів і АТ), як правило, не вносили землю в статутний фонд - не хотіли ризикувати своєю земельною ділянкою у випадку банкрутства, тому відношення власного майна до орендованого на таких підприємствах становили 1:175.

Зміна організаційно-правової форми сільськогосподарських підприємств у 2/3 випадків не призвела до заміни керівників. Власниками і менеджерами новостворених формувань переважно стали керівники і головні спеціалісти реформованих КСП або спеціалісти районних управлінь сільського господарства.

Процес юридичного оформлення прав власності на землю і майнові паї розтягнувся майже на два десятиліття. Це було пов'язано, в першу чергу, з високим рівнем корумпованості чиновників Держземагентства (а потім і його наступника - Держгеокадастра), які, користуючись дискреційністю своїх повноважень, створювали перешкоди у реєстрації прав власності на землю з метою отримання хабарів. Проте станом на 2013 р. 96,7% земельних сертифікатів все ж таки були замінені на державні акти на право власності на земельну ділянку з визначенням її в натурі [22].

У 2001 р. Законом України «Про угоди щодо земельної частки (паю)» було запроваджено тимчасовий мораторій на відчуження земель сільськогосподарського призначення, який розглядався як засіб забезпечення належного захисту новосформованих землевласників та їх власності на час формування інституційного, правового та організаційно - економічного середовища, необхідного для повноцінної реалізації набутих прав в умовах ринкової економіки. Протягом наступних 20 років мораторій поновлювався декілька разів і був скасований з 01.07.2021 р.

Під час мораторію було заборонено легальний продаж земельних ділянок, зміну їх цільового призначення, внесення права на пай до статутних капіталів господарських товариств, передачу паю у заставу. Було дозволено здавати земельні ділянки в оренду, залишати у спадщину, обмінювати на інші земельні ділянки.

Під дію мораторію підпало 96% земель сільськогосподарського призначення, 68% з яких належало пайовикам, а 26% - знаходилося у державній та комунальній власності. Таким чином, протягом 20 років операції з купівлі-продажу сільськогосподарської землі знаходилися поза законом, проте виникло декілька схем, які дозволяли продати пай в обхід мораторію:

- застосування емфітевзису, який, на відміну від оренди, не має обмежень щодо терміну дії, вимог стосовно форми, розміру та термінів плати за користування, що дозволяє виплатити власнику землі одразу повну суму за весь термін користування. Гнучкість цього правочину привела до його широкого використання як інструмента фактичної купівлі землі;

зміна цільового призначення та продаж землі після передачі її за винагороду на користь держави або місцевої громади;

продаж корпоративних прав підприємств, які раніше уклали договори оренди на 49 років;

створення фіктивного боргу у людини, за який через суд у неї забирають пай;

передача паю за договором довічного утримання;

обмін цінних земельних ділянок на непридатні землі тощо.

Що стосується 10,4 млн га державних та комунальних сільськогосподарських земель, то їх також не можна було продавати, але можна було приватизувати, а потім продати, оскільки дія мораторію не поширювалася на ділянки, які передавалися у власність громадянам за процедурою безоплатної приватизації. Ця схема стала можливою після прийняття у 2001 р. нового (чинного) Земельного кодексу України, згідно зі ст. 121 якого, держава може передати громадянинові не більше двох гектарів для ведення особистого сільського господарства, для ведення садівництва - не більше 0,12 га. На будівництво житлового будинку в місті і селах виділяють різні площі землі, в селі можна одержати не більше 0,25 га, в селищах - не більше 0,15 га, а в місті - 0,1 га. Для дачного будівництва в законі передбачено не більше 0,1 га і для гаража - не більш 0,01 га. Для ведення фермерського господарства надається ділянка у розмірі земельної частки (паю) (в середньому по Україні - 3,6 га). Таким чином, кожен повнолітній громадянин України міг безкоштовно отримати до шести ділянок землі, загальною максимальною площею 6,08 га.

Безкоштовно приватизувати кожен із видів ділянок можна було лише один раз, однак в умовах відсутності верифікаторів первинного набувача земельної ділянки та відсутності обміну даними між Реєстром речових прав на нерухоме майно та Земельним кадастром, виникла шахрайська схема, яка дозволила незаконно вивести з державної у приватну власність 700 тис. га землі [27]. Сутність схеми полягала у багаторазовому (до десяти разів) використанні права на безкоштовну приватизацію земельних ділянок одними і тими самими особами, деякі з яких навіть не здогадувалися про це. Надалі ці ділянки продавалися і набували справжніх власників, які вважалися добросовісними. Таким чином, у руках окремих сімей були акумульовані величезні банки землі, і не лише чорноземів, але і земель, у яких залягають унікальні корисні копалини.

З огляду на великі масштаби криміналізації процесу приватизації в аграрній сфері, в українському суспільстві укорінилося негативне сприйняття аграрної реформи. Соціологічні опитування, проведені у 2001 р. показали, що, на думку сільського населення, від проведення аграрної реформи в Україні виграють, насамперед, керівники колишніх колгоспів (36,4% опитаних), керівники місцевих органів влади (32,4%), а також фермери (33%), і тільки в останню чергу - працівники колишніх колгоспів (13%). Тому цілком закономірно, що кількість супротивників вільної купівлі-продажу землі на селі в той час сягала 43,2% [28, 8]. Двадцять років потому, напередодні відкриття ринку землі, очікування суспільства лише погіршилися: результати опитування, проведеного у квітні 2021 р. соціологічною групою «Рейтинг» щодо ставлення громадян України до відкриття ринку землі показали, що 65% українців вважають, що країна рухається у неправильному напрямку, 22% - у правильному. 13% - не визначилися [29].

Схожі настрої українського суспільства зафіксовані і у дослідженні Київського міжнародного інституту соціології, яке було виконано у червні 2021 р.. Опитування показали, що 71,7% українців підтримують проведення референдуму щодо заборони продажу сільськогосподарської землі. У разі його проведення серед усіх респондентів 65,2% підтримають заборону (серед тих, хто взяв би участь у голосуванні - 74,9%) [30].

На даний час реформування відносин власності триває, але можна підвести деякі проміжні підсумки.

В результаті проведення приватизації в економіці України розпочалося формування класичної державної, приватної, колективної й інших форм власності.

Державний сектор економіки суттєво зменшився, а приватний, відповідно, зріс. На кінець 2019 р. питома вага державного сектору економіки склала 8,3%. В цьому секторі працювало 0,5% підприємств України, які отримали 7,6% виручки від реалізації продукції, забезпечили зайнятість 11,9% працівників та здійснення 7,6% інвестицій [31].

Станом на 01.01.2021 р. за інформацією, наданою суб'єктами управління (за підсумками проведеної інвентаризації об'єктів державної власності), в Єдиному реєстрі об'єктів державної власності обліковувалося:

19,8 тис. юридичних осіб, які діяли на основі лише державної власності і належать до сфери управління відповідного суб'єкта управління;

431 господарська організація з корпоративними правами держави;

більше 1 млн об'єктів державного майна, з яких:

561,0 тис. об'єктів нерухомого майна державних підприємств, установ, організацій;

598,9 тис. об'єктів державного майна, яке не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі корпоратизації, але залишилося на їх балансі;

25,6 тис. об'єктів державного майна, яке не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі приватизації, але залишилося на їх балансі [32].

У власності держави залишилося також 0,75 млн га землі, якою користуються державні підприємства та Національна академія аграрних наук. В рамках реформи децентралізації 4 млн га землі передано місцевим громадам, які зможуть за допомогою механізму електронних аукціонів продавати земельні ділянки або права на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) фізичним та юридичним особам.

Реформування відносин власності було зведено, в першу чергу, до приватизації, тобто зміни форми власності, проте слабко зачепило специфікацію прав нових приватних власників та держави.

Це виявляється у невизначеності і нечіткості прав фізичних та юридичних осіб, непрозорості прийняття державних рішень, «ручному» управлінні державними ресурсами, недостатній економічній та правовій обґрунтованості претензій, з одного боку, держави та окремих суб'єктів на доходи та власність інших суб'єктів, з іншої - суб'єктів на отримання державної влади та привілеїв [33, 20]. Тобто права власності так і не були остаточно розмежовані, як і не була створена цілісна система захисту прав їх суб'єктів - акціонерів, інвесторів, землевласників та землекористувачів, вкладників банків та фінансових компаній. Таким чином, режим функціонування власності, що склався в Україні, найбільшою мірою відповідає режиму вільного доступу, коли формально власник є, але його права занадто невизначені, що дозволяє іншим суб'єктам зазіхати на них [33, 22].

Слабка специфікація прав власності чинить суттєвий негативний вплив на економічні процеси. Передусім, вона заважає формуванню класичної державної власності, значення якої для функціонування економіки ринкового типу є не менш важливим, ніж приватної власності. Спеціальні дослідження показують, що система корпоративного управління державними підприємствами в Україні є вкрай недосконалою і потребує суттєвого реформування [34].

Прийняті у 2016 р. зміни до Закону України «Про управління об'єктами державної власності» дещо просунули реформу, наприклад, запровадили механізми переважання незалежних директорів у наглядових радах державних підприємств. Для забезпечення більшої прозорості та розкриття інформації щодо діяльності останніх створений Портал державних підприємств України (Prozvit) з фінансовими показниками найбільших з них.

У 2020 р. впровадження реформи корпоративного управління було вирішено зосередити на топ-15 державних підприємствах та привести практику у відповідність до стандартів корпоративного управління державними підприємствами Організації економічного співробітництва та розвитку. Також були зроблені значні кроки для вдосконалення корпоративного управління в державних банках.

Проте реформа корпоративного управління все ще залишається на початковій стадії, оскільки реформаторські зусилля часом були фрагментарними, часто залишалися незавершеними, а в деяких випадках навіть зворотними. Багато законодавчих вимог та встановлених політик не виконуються або порушуються. Одночасне виконання міністерствами та іншими державними установами функції власника, суб'єкта формування політики та регулятора є додатковим джерелом конфлікту інтересів. Застосування безлічі винятків та існування суперечливих положень у чинному законодавстві допускають неоднозначне тлумачення закону [34].

Згідно даних Порталу державних підприємств України у ІІ півріччі р. існувало 3622 державні підприємства під управлінням 96 державних органів. Лише 1829 підприємств (50%) працювало, а 1042 (57%) навіть були прибутковими [35]. Таким чином, 71% державних підприємств є збитковими, знаходиться у стані банкрутства, санації або ліквідації.

Згадані вище 15 найбільших державних підприємств сукупно отримали за 2020 р. 42 млрд грн збитків. Дев'ять з них були збитковими, а шість завершили 2020 р. із прибутками. Більшість із зазначених державних підприємств є природними монополіями, тарифи для яких встановлюються державними регуляторами. У їхньому випадку збитки можуть частково пояснюватися покладенням на них суспільних обов'язків, які не відшкодовуються державою, та низькими тарифами, які на думку галузевих експертів, часто встановлюються в інтересах українських олігархів [36].

Аналіз звітів НАБУ показує, що державні підприємства часто стають об'єктом економічних злочинів, побудованих на корупції. Четверта частина всіх проваджень, що розслідується НАБУ стосується державних підприємств. Схеми розкрадання державної власності найчастіше передбачають наступне [37, 17]:

закупівлю державними підприємствами товарів, робіт та послуг за завищеними цінами;

штучне обмеження конкуренції;

продаж продукції державного підприємства за заниженими

цінами компаніям-посередникам;

укладання договорів із компаніями з ознаками фіктивності;

перерахування коштів за фактично непоставлении товар.

Аналогічні схеми розкрадання майна застосовуються і на комунальних підприємствах [38]. Використання коштів державних та комунальних підприємств переважно залишається непрозорим. Попри вимоги Закону України «Про відкритість використання публічних коштів» (Закон України «Про відкритість використання публічних коштів» Ст. 2 станом на початок р. на Єдиному веб-порталі використання публічних коштів звітували лише 35% комунальних та 39% державних підприємств [39].

Ті землі, що не були приватизовані і залишилися у державній та комунальній власності, теж стали об'єктом тіньових схем. Згідно дослідження Національного агентства з питань запобігання корупції, найбільш поширеними з них є наступні [40]:

Самовільне захоплення земель державної та комунальної власності за мовчазної згоди посадових осіб, які отримують з таких операцій корупційну ренту, а громада і бюджет позбавляються доходів. З 10 місяців 2020 р. обласні управління з контролю за використанням та охороною земель, які входять до складу Держгеокадастру, виявили 13576 порушень земельного законодавства. Заподіяна шкода становить 67 млн грн. За інформацією Верховного Суду, протягом 2018-2019 рр. за незаконне захоплення земельних ділянок було засуджено 109 осіб.

Укладання між державними і комунальними підприємствами, які мають великі масиви землі, та приватними підприємцями договорів про спільну діяльність без створення окремого підприємства. Згадані договори передбачають, що бізнес на землях державних та комунальних підприємств втілює свої проєкти і ділиться прибутками з власниками. Проте на практиці останні офіційно нічого не отримували. Питання вибору бізнесу, який буде використовувати ділянку, ніяк не регулюється; рішення залежить від посадової особи, яка на власний розсуд розпоряджається активом. Більше того, інформація про укладені спільні договори та земельні активи держпідприємств не міститься у жодному реєстрі, тож перевірити, хто обробляє землі та на яких умовах, неможливо. Провокує такі порушення надмірна кількість землі в постійному користуванні державних підприємств, яку вони не можуть обробляти самотужки. За інформацією Держгеокадастру, на праві постійного користування таких суб'єктів наразі перебувають понад 750 тис. га сільськогосподарських земель. Показовою є ситуація, що склалася навколо одного з найбільших землекористувачів країни - Національної академії аграрних наук, - що володіє близько 400 тис. га землі. В останні роки щодо її посадовців розслідувалося 315 кримінальних справ, пов'язаних з недоотриманням доходів і розкраданням майна через укладання збиткових договорів про спільну діяльність, здаванням в оренду земельних ділянок за заниженими цінами та на невигідних для НААН умовах.

Передавання державних земель фізичним особам в оренду без аукціонів на 49 років. Можливість для цього порушення створювалася тим, що раніше Земельний кодекс містив норми, які дозволяли передавати державні землі для ведення фермерського господарства. Зазвичай такі господарства не створювалися, а отриману фізичними особами землю передавали в суборенду агрохолдингам. Держгеокадастр не проводив облік таких земель, тож порахувати точну кількість збитків неможливо. За оцінками НАЗК, протягом 2013-2016 рр. за цією схемою було виділено близько 2 млн га сільськогосподарської землі. Половина цих площ опинилася в земельному банку аграрних компаній. У 2016 р. Верховна Рада припинила дію відповідного положення Земельного кодексу.

Недостатня специфікація прав власності робить різноманіття форм власності формальним, оскільки усі вони не захищені в достатній мірі і не диференційовані. Відсутність зацікавленості у контролюючих інституціональні зміни владних еліт в розмежуванні приватного і державного секторів [41, 1113] призвела до формування своєрідної прикордонної зони симбіозу державних і приватних прав і відповідальності. У цій зоні номінальний власник, з одного боку, не має гарантій одержання повних вигод від формально приналежних йому ресурсів, а з іншого боку - необов'язково несе усі втрати, що можуть виникати в процесі функціонування цих ресурсів. Це стосується як недержавного власника, так і держави. Існуюча інституціональна структура економіки передбачає наявність різноманітних багатошарових перетоків витрат і вигод, як від держави до недержавних власників, так і навпаки. Причому для окремого власника баланс потоків вирішальним чином залежить від зв'язків у владних структурах.

В ідеалі, приватизація мала покласти край втручанню чиновників у діяльність бізнесу, проте на практиці слабка специфікація прав власності дозволила їм зберегти та посилити свою владу, «приватизувавши» державні правочинності [42, 33]. Цим був закладений фундамент адміністративної корупції. Державні правочинності перетворилися на особливі «активи», володіння якими дозволяє претендувати на одержання частини прибутків комерційних структур. Крім класичних хабарів за позитивний розгляд питання або надання дозволу, з'явилися так звані «відкати», тобто частина коштів, що виділяються комерційною структурою на виконання робіт за державним замовленням, призначена для подяки замовникові в особі чиновника, керівника державного органу. Адміністративна корупція поширилася на всі галузі економіки, але найбільших масштабів набула у сфері регулювання земельних відносин та будівництва [27; 43], а також в сфері адміністрування податків та на митниці [44]. З часом корупційні схеми ставали все більш витонченими: вимагання хабара замінювалося примушенням до «співпраці» з комерційними структурами, які, під виглядом надання юридичних чи техніко-економічних послуг, забезпечували гарантоване вирішення справи у відповідному державному органі [43]. Тому цілком закономірно, що за останні 5 років кількість компаній, якими володіють українські держчиновники, зросла на 18,6 % [45].

Сформована система власності забезпечує фактичний контроль вузької групи приватних осіб, тісно пов'язаних із політичною владою, які Мансур Олсон влучно назвав розподільними коаліціями [46, 44-46], над величезними майновими активами. Проте ця система залишається рухомою в силу реальної можливості переділу власності при змінах у владних структурах (у тому числі і позаекономічними методами), а економічні відносини в країні в значній мірі спираються, як і раніше, не на право, а на реальну владу розподільних коаліцій і їх неформальні зв'язки із державним апаратом. В Україні розподільні коаліції існують у формі олігархічних кланів, побудованих за принципом патрон-клієнтських відносин [47]. Вони постійно змагаються за вплив на владу на найвищому політичному рівні, а потім, користуючись цим впливом, перерозподіляють майнові та фінансові активи в економічній сфері, тому кожні президентські вибори в Україні - це провісник майбутнього переділу власності.

Слабка специфікація прав власності, корупція у судовій та правоохоронній системі призвели до поширення рейдерства. Незважаючи на прийняття низки Законів України, присвячених протидії рейдерству (Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту права власності» від 03.10.2019№ 159-IX Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо протидії рейдерству» від 05.12.2019 № 340-IX проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення механізму протидії рейдерству»№ 1164-ІХ а також створення сервісів SMS-маяк і SMS-маяк Земля, за допомогою яких можна оперативно дізнатися про зміни в реєстрі нерухомості, за даними інформаційного порталу Опендатабот, щороку кількість рейдерських атак в Україні зростає. За останні 7 років кількість кримінальних проваджень за фактами рейдерства збільшилася у 3 рази: з 279 справ за 2014 р. до 849 у 2020 р., і ця тенденція зберігається і надалі: лише за п'ять місяців 2021 р. здійснено 322 рейдерські атаки. Проте не всі справи, за якими було здійснене кримінальне провадження, розглядаються у суді. Найчастіше до нього потрапляють справи про рейдерство, що стосуються статті 205 КК (підроблення документів, які подаються для проведення державної реєстрації юридичної особи та ФОПів). З 635 відкритих проваджень до суду дійшла 381 справа, тобто 60%. Справи, що пов'язані з 206 статтею КК (протидія господарській діяльності та протиправне заволодіння майном) до суду майже не доходять [48].

Незахищеність прав власності справляє негативний вплив на інвестиційний імідж України. Як наслідок, кількість інвестицій зростає надзвичайно повільно, а їх частка у структурі ВВП є недостатньою для забезпечення стійкого економічного зростання [49, 128].

Структура первісного розподілу прав власності змінюється внаслідок концентрації та централізації капіталу.

На кінець процесу сертифікатної приватизації в Україні склалася структура акціонерного капіталу, що характеризувалася переважанням частки інсайдерів. У цілому вони контролювали 52% капіталу акціонерних товариств [50, 7].

Хоча в більшості акціонерних товариств працівники складали переважну частину акціонерів, через відсутність відповідних механізмів і процедур участі в керуванні підприємством вони не стали реальними власниками акціонерного капіталу, і самий факт володіння акціями свого підприємства не створив для них мотивації до ефективної роботи. До того ж, переважна більшість дрібних акціонерів не отримувала від володіння приватизованим майном доходів, які б істотно впливали на рівень їхнього життя і психологію. (Доходи від власності становлять лише 2,5% грошових доходів середнього домогосподарства.) В умовах значного розпилення акцій між дрібними акціонерами реальним власником приватизованих підприємств став менеджмент. Права міноритаріїв не були захищені в достатній мірі, проте в останні роки саме міноритарні акціонери часто використовувалися з метою рейдерських атак.

Оскільки значна частина дрібних акціонерів фактично втратила зв'язок з своїм підприємством, більшість ПАТ були публічними лише формально, проте цей статус вимагав від них певних витрат, пов'язаних з проходженням обов'язкового аудиту, проведенням зборів акціонерів, розміщенням цінних паперів на фондовій біржі тощо.

У 2017 р. був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення рівня корпоративного управління в акціонерних товариствах» (Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення рівня корпоративного управління в акціонерних товариствах» від 23.03.2017 № 1983-VIII [Електронний ресурс] / Верховна Рада України. - 2017.

...