Сложившуюся на сегодня организацию можно сравнить с резервными фондами федеральных ведомств, которыми они могут распоряжаться в произвольном порядке. Излишне говорить, что подобный механизм априори исключает возможность объективной оценки эффективности использования данной категории средств федерального бюджета.

Следующей важной задачей в сфере региональной политики всегда являлось сокращение межрегиональной дифференциации. Здесь все, с одной стороны, проще, а с другой - сложнее. Исходная позиция не поменялась - разрыв между территориями, занимающими позиции лидеров, и полярной стороной данного спектра растет. При этом проблема даже не в росте, а в его постоянстве, можно сказать - неотвратимости. Иначе говоря, выполнялись ли те или иные действия, реализовывались ли планы, программы, концепции и тому подобное - все это не позволило даже сохранить весьма значительные, с экономической точки зрения даже непозволительные различия между регионами по финансовым, экономическим, социальным, инфраструктурным и прочим параметрам. Единственное ощутимое воздействие на данный процесс оказала кампания "укрупнения" регионов.

Основной выбор между выравниванием бюджетной обеспеченности (выравнивания последствий дифференциации) и выравниванием возможностей для экономического роста (выравнивание причин дифференциации) так и не был сделан. При этом нельзя сказать, что в последние годы не предлагалось новых инструментов, чтобы сделать хоть что-то, кроме программ регионального развития, основным "наполнением" которых как ранее, так и сейчас является софинансирование строительства школ, детских садов, очистных сооружений и т.п. Среди новых инструментов и механизмов можно назвать Инвестиционный фонд. В самом начале 2008 г. были введены сразу две новые формы его использования: софинансирование субнациональных инвестиционных фондов и установление более мягких условий для реализации проектов частно-государственного партнерства [2], в том числе в рамках снижения предельной стоимости инвестиционного проекта. Практически был подготовлен только последний из двух механизмов. Но и здесь инерция в полной мере повлияла на конечные результаты. Казалось бы, сама суть Фонда - проектное финансирование, отбор и реализация именно проектов, наиболее эффективных с точки зрения экономического развития. Но в сегодняшней практике для проектов регионального масштаба применен в целом ровно обратный подход.

Во-первых, введен институт "квотирования" средств Инвестиционного фонда, который может быть направлен конкретному региону. Это означает, что вместо того, чтобы первоочередным правом на поддержку могли воспользоваться компании и территории, предложившие наиболее проработанный, сбалансированный и эффективный проект, такое право уравнено с точки зрения административно-территориального деления. Фактически в рамках своей "квоты" субъект Российской Федерации не должен ни с кем соревноваться, поскольку (при соблюдении ограничений) средства ему все равно будут предоставлены.

Во-вторых, сами квоты определены весьма оригинальным способом. Буквально - каждому региону "по миллиарду". Не важно, проживает в нем десять миллионов жителей или менее пятидесяти тысяч, обладает ли он собственными финансовыми (в том числе бюджетными) ресурсами или же относится к категории безнадежно дотационных. Всем поровну. Корректировка размеров этих квот "с учетом бюджетной обеспеченности и численности населения" ничтожна и практически не оказывает влияния на результат. В итоге вместо поддержки инвестиционных проектов поддерживаются собственно административно-территориальные единицы. И это изменение, кардинально трансформирующее положение и роль Инвестиционного фонда (по сути, он трансформировался просто в своеобразную форму субвенций), произошло естественным путем, без всяких "происков врагов".

Еще один пример "пересмотра" вектора развития межбюджетных отношений - отношение к так называемым оффшорам. Борьба с этим безусловным злом для финансовой системы в целом и благом для отдельных территорий и компаний в частности велась в течение долгого времени и завершилась в целом успешно. Стало невозможным либо весьма затруднительным предоставлять исключительные налоговые льготы предприятиям только на основе факта их регистрации в конкретном населенном пункте. Однако по истечении определенного срока "концепция изменилась". В настоящее время те же оффшорные зоны полностью восстановлены в форме особых экономических зон, технопарков, которые, хотя и действуют в цивилизованных рамках, обеспечивают льготами предприятия, фактически функционирующие в конкретных районах, определенных отраслях и видах деятельности, однако с фискальной точки зрения представляют собой полный аналог ликвидированных "налоговых дыр". Единые правила для налогоплательщиков оказались ненужными при решении задачи "стимулирования экономического развития и создания высоких технологий", к которым затем были приравнены даже туристские комплексы.

Безусловно, можно считать победой российского федерализма также разграничение полномочий между федеральными, региональными и муниципальными властями. Тогда же был введен в действие Фонд компенсаций как финансовый источник реализации полномочий Российской Федерации, исполняемых (в соответствии с федеральными законами) регионами. С высокой степенью вероятности можно предположить, что эта система компенсаций за исполнение чужих обязательств отнюдь не являлась нормой или же неотъемлемой частью системы межбюджетных отношений. Только обстоятельства исключительного характера (временное отсутствие инфраструктуры реализации соответствующих полномочий, отсутствие объективных данных, характеризующих реальный размер обязательств, и т.п.) должны рассматриваться в качестве достаточных обоснований для применения компенсационных субвенций. Но, как и другие радужные планы, искомый процесс в ходе его реализации подвергся серьезнейшей трансформации.

Во-первых, чрезмерно расширился перечень полномочий, передаваемых Федерацией для исполнения "на места", при сохранении их централизованного нормативно-правового регулирования. Буквально каждое обязательство, неудобное по тем или иным причинам для реализации федеральными органам власти, "перебрасывается" теперь регионам.

Во-вторых, до сих пор не обеспечен реальный учет и контроль хода и условий реализации данных полномочий. Средства передаются "вообще", никаких жестких, проверяемых, достоверных инструментов контроля, четких требований к реализации соответствующих федеральных обязательств не создано, исходя из чего представляется сомнительным получаемый полезный эффект. Если же он и имеет место, то остается неизвестным.

В-третьих, действующее законодательство отнюдь не устанавливает требований к достаточности, адекватности передаваемых компенсаций реальной потребности. С правовой точки зрения допустима ситуация, когда сам факт предоставления конкретному региону субвенции в ничтожном размере означает полное выполнение своих обязательств федеральным бюджетом. И напротив, обязательства субнациональных властей не ограничены и определяются фактической себестоимостью выполнения данных обязательств уже в отношении физических или юридических лиц. Исходя из этого, покрытие возможного дефицита финансовых ресурсов должно осуществляться субнациональными властями за счет собственных средств.

Не удивительно, что подобная организация дел привела к "расцвету" института делегирования. Ведь при полной безответственности как за выполнение обязательств, так и за финансовое обеспечение федеральный центр получил возможность "переадресации" всех претензий к исполнителям - то есть регионам и муниципалитетам. Самое же печальное заключается в том, что субвенции на делегируемые полномочия превратились не в исключительную меру, а в постоянную неотъемлемую часть межбюджетных отношений. Неопределенности в разграничении прав и ответственности прибавила и новая статья 138.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая позволяет субъектам Российской Федерации предоставлять Российской Федерации целевую финансовую помощь на исполнение федеральных полномочий. Действовавшая до "разграничения" полномочий система ответственности "всех и за всё" в целом восстановилась.

Изложенные выше наблюдения далеко не полны и уж конечно не исчерпывают всех элементов, подходов, изменения межбюджетных отношений. Тем не менее и они позволяют сделать некоторые выводы.

Первое. Реализация самых разнонаправленных, противоречивых, современных или же ортодоксальных планов и намерений в рассмотренный период давала соответствующий эффект только в течение непродолжительного времени. Впоследствии практически (иногда и формально) система финансовых взаимоотношений Федерального центра, регионов и муниципалитетов приходила в исходное состояние, неизменное по сути уже более полутора десятков лет. Даже фундаментальное с определенной точки зрения решение об отмене выборов глав субъектов Российской Федерации не оказало на этот процесс ощутимого влияния, либо оное выступало фактором, противодействующим позитивным изменениям. Так, и административные перестановки полномочий в межбюджетном регулировании между Минфином, Минрегионом и в какой-то степени Минэкономразвития России, а также другими ведомствами на практике не изменили ситуацию. Баланс "спроса и предложения" остался прежним.

Второе. Подобный уровень "сопротивления материала" дает основание для изменения самих подходов к новым, еще более революционным идеям в области межбюджетного регулирования, которые в силу указанных обстоятельств могут быть полностью "похоронены" в самый кратчайший срок сразу после их завершения. Новый подход, по мнению автора, может заключаться не в изменении внешних, формальных или нормативно-правовых условий функционирования федеральных, региональных и местных уровней власти. Это направление в целом малопродуктивно. Действительно значимым, необратимым действием должно стать изменение базисных условий, баланса интересов объектов и субъектов межбюджетных отношений. Разумеется, только для того, чтобы выявить эти интересы, зафиксировать их экономическую, финансовую, социальную, административную составляющие, требуется время, научный (а не ведомственный) анализ, время для эмпирической оценки промежуточных результатов.

Но делать это необходимо в интересах экономического роста и процветания страны, имея в виду конечный результат - повышение благосостояния и уровня жизни населения.

Размещено на Allbest.ru