Бюджетный федерализм

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Санкт-Петербург, 2013

ВВЕДЕНИЕ

Бюджетный федерализм - это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учёт интересов всех участников бюджетного процесса на основе компромисса в учёте интересов и самостоятельного управления.

Бюджетный федерализм - это совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.

С одной стороны, бюджетный федерализм является базой, на которой основываются межбюджетные отношения - отношения по поводу распределения расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы. С другой стороны, сам бюджетный федерализм и его принципы наиболее четко реализуются именно в системе межбюджетных отношений.

Я считаю, что эта тема актуальна сегодня, так как стабильные бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, могут строиться только на основании бюджетного федерализма. То есть сильный бюджетный федерализм - основа социально-экономического благополучия нашей страны.

Данная курсовая работа посвящена вопросам сущности, содержания и проблемам бюджетного федерализма в России. Анализируя бюджетный федерализм в России, нельзя не обратиться также к истории его развития, международному опыту, и к принципам взаимодействия бюджетов.

Бюджетный федерализм проявляется в основном через эффективную систему межбюджетных отношений, поэтому в данной работе анализировались межбюджетные отношения и рассматривались современные проблемы отношений между бюджетами.

Также было уделено внимание федеральному бюджету Российской Федерации, потому что его роль очень важна в обеспечении стабильности финансовой системы.

Особое внимание уделяется также системе бюджетного федерализма страны, что позволяет понять, какие реформы могут потребоваться для того, чтобы российская система заработала более эффективно и рационально.

Существуют различные проблемы бюджетного федерализма, но центральной из них является проблема выравнивания доходной обеспеченности бюджетов субъектов федерации. Поэтому я посчитал нужным обозначить некоторые задачи по реформированию межбюджетных отношений и возможные пути решения. Актуальность данной темы подтверждается еще и тем, что бюджетный федерализм преследует, в конечном счете, важную цель - цель объединения федерального государства и всех граждан.



СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

В бюджетной системе Российской Федерации взаимодействуют различные субъекты межбюджетных отношений. Специфический характер этих межбюджетных связей выражается понятием бюджетного федерализма.

Как финансовая категория бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм, прежде всего, выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных ресурсов. Поэтому бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и. использованию бюджетных фондов.

В системе бюджетного федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому. Бюджетный федерализм характеризуется рядом свойств и особенностей. Рассмотрим эти особенности [№4]

Субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма. В бюджетном процессе, если его рассматривать в общем виде, субъектами бюджетных отношении выступают государство, с одной стороны, и налогоплательщики - с другой. В системе межбюджетных отношений иной характер финансово-юридических связей. Здесь нет налогоплательщиков. В современных условиях налогоплательщиками являются юридические лица и физические лица, а не органы государственной власти.

Следует различать понятия субъектов межбюджетных отношений и субъектов бюджетного федерализма. Не все субъекты межбюджетных отношений являются субъектами бюджетного федерализма.

Направленность бюджетных потоков предусматривается в соответствии с общей моделью (концепцией) бюджетного федерализма и бюджетной политикой, выраженной в законах о федеральном и региональных бюджетах. Основная часть бюджетных ресурсов в системе бюджетного федерализма направляется по схеме "сверху вниз" как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной обеспеченности различных регионов страны. Имеются и бюджетные потоки "снизу вверх" (возврат бюджетных ссуд). Направленность бюджетных потоков более конкретно может характеризоваться их адресностью, то есть определенностью физического или юридического лица, получающего в конечном итоге бюджетные средства.

В бюджетном федерализме важное значение имеют такие категории, как потенциал и интенсивность межбюджетных связей. В системе бюджетного федерализма могут проводиться политика расширения потенциала и интенсивности межбюджетных связей и политика сокращения, свертывания межбюджетных потоков. В Российской Федерации существует потребность расширять потенциал межбюджетных отношений и усиливать интенсивность бюджетных потоков между центром и регионами. В нашей стране имеется большое разнообразие субъектов Федерации, реально существует неравенство финансовых возможностей, которые тот или иной субъект Федерации может обратить на реализацию своих функций

Причинно-следственная обусловленность бюджетных потоков, их повторяемость, воспроизводимость и замкнутость свидетельствуют о том, что отношения бюджетного федерализма в целом представляют собой возобновляемую финансовую систему, которой присущи определенные постоянно воспроизводимые закономерности. Эти закономерности и свидетельствуют о наличии объективного основания всего "здания" бюджетного федерализма. Системность, воспроизводимость бюджетных потоков создают устойчивые финансовые кругообороты, которые существуют в межбюджетных отношениях.

Финансовый кругооборот - это возобновляемая система финансовых потоков, обеспечивающая образование, распределение и расходование денежных фондов. Понятие денежного фонда является одной из основных категорий финансовой науки и соответственно теории бюджетного федерализма. Денежный фонд, если его рассматривать в системе бюджетных потоков, выступает как существенная фаза финансового кругооборота,.

Законодательная основа бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Из всех аспектов бюджетных отношений межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами относятся к числу наименее законодательно урегулированных. Межбюджетные отношения являются непосредственным отражением уровня развития федеративных отношений вообще, которые по сей день, находятся в процессе становления. Бюджетное устройство и бюджетный процесс определяются и ограничиваются Бюджетным кодексом РФ. Бюджетный кодекс - совокупность юридических норм, по которым строится и действует бюджетная система государства, определяется компетенция центрального и местных органов государственной власти и государственного управления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета.

В Российской Федерации формируется особая национальная система бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями российского федерализма являются:

обеспечение единства и целостности государства;

развитие и капитализация единого российского рынка;

выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы;

демократизация межбюджетных отношений.

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Российской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством:

разграничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты;

исключительные полномочия Российской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития, совместное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

самостоятельность субъектов Федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Федерации;

возможность взаимной передачи бюджетных полномочий органами исполнительной власти;

наделение законодательных органов субъектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики;

предоставление субъектам Федерации через Совет Федерации Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии;

юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюджетной и налоговой систем.

Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации определяются общим конституционным положением (ст. 73 Конституции Российской Федерации). Из этого положения и из указанных выше бюджетных полномочий Российской Федерации следует, что субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно формировать и исполнять бюджеты субъектов Федерации, создавать свою бюджетную систему, определять свой бюджетный процесс, иметь свое бюджетное и налоговое законодательство.

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. Из Конституции следует, что могут действовать три системы налогообложения; федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и налоговых систем разных уровней. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, совместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие трех указанных выше налоговых систем (налоговый федерализм).

Основные звенья и процессы системы бюджетного федерализма в Российской Федерации

Конституционная модель бюджетного федерализма определяет лишь формальные контуры бюджетно-налоговых отношений в Российской Федерации. В реальной жизни система бюджетного федерализма - это взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и органов государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов посредством системы налогов, платежей и сборов, а также системы бюджетных ассигнований и расходов, бюджетных трансфертов одного уровня бюджетной системы другим.

Система бюджетного федерализма является регулируемым государством процессом финансового обращения (обмена) между структурами самого государства. Специфика этого обмена состоит в том, что само государство предстает не только как целое, а в своей сложной структуре, системой субъектов государства.

Бюджетный федерализм выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями (органами) государственной власти. Внешняя сфера бюджетного федерализма (внешние бюджетные кругообороты), выражает общественную предназначенность бюджетных отношений - обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обслуживание государственным аппаратом общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления). В целом, систему бюджетного федерализма в России нельзя рассматривать без социальных, финансовых и политических задач и реальных особенностей Российской Федерации.

Цели и формы бюджетного выравнивания

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является проблема бюджетного выравнивания (сбалансированности). Различаются понятия вертикальной сбалансированности и горизонтальной сбалансированности.

В западных концепциях бюджетного федерализма вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). Принцип вертикальной сбалансированности представляет требования как к вышестоящему уровню власти (бюджету), так и к региональным и местным властям (бюджетам).

В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования предоставления услуг (выполнения функций), за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то центральное правительство обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.

Вертикальное выравнивание должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов). Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения, как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

В условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложна. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, каждому гражданину гарантированы широкие социальные и гражданские права и свободы, защита и обязанность со стороны государства предоставлять широкую совокупность государственных услуг. Поэтому решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством благ связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, а также безработица, высокие темпы инфляции и т.д.

Бюджетное выравнивание выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства и его экономической системы. Стратегическая задача бюджетного выравнивания состоит в том, чтобы объединять федеративное государство и всех его граждан.

Следовательно, бюджетный федерализм - это совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и. использованию бюджетных фондов.

Бюджетный федерализм обладает свойствами и особенностями: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимости и замкнутости. Принципы бюджетного федерализма и бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством.

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два "полюса" бюджетных потоков (федеральный бюджет и "полюс" из 89 бюджетов субъектов Федерации); налоговый федерализм как разделение налоговых полномочий и налоговой базы между уровнями бюджетной системы; блок финансовых трансфертов (федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); блок взаимных расчетов; блок федеральных

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

Развитие федерализма в России имеет сложную историю. Цель данного параграфа - рассмотреть на основе анализа межбюджетных отношений этапы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. С этими процессами во многом связано укрепление экономики как страны в целом, так и отдельных ее территорий.

Как известно, до 1991 г. в СССР существовал единый государственный бюджет, в состав которого входили союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и местные бюджеты. При этом каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий. Бюджетная система того времени отличалась высокой степенью централизации финансовых средств на уровне союзного бюджета и бюджета союзных республик. Очевидно, что такая ситуация в межбюджетных отношениях с вышестоящими бюджетами не позволяла местным бюджетам эффективно развивать экономику и социальную сферу на местах.

В ходе развития бюджетного федерализма можно выделить несколько этапов, границы которых зачастую размыты.

I этап: функционирование бюджетной системы РФ в рамках СССР (12 июня 1990 г- осень 1991 г.)

Необходимость реформирования системы межбюджетных. отношений в России возникла с провозглашением 12.06.1990г. Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, подписанием Федеративного договора 31.03.1992г. и принятием новой Конституции 12.12.1993г., которая закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство.

Особенностью первого этапа развития межбюджетных отношений было то, что механизм исполнения бюджета и управление государственными финансами на этом этапе оставались неизменными, за исключением того, что финансовые структуры приобрели республиканский статус.

II этап: перестройка межбюджетных отношений между РФ и ее субъектами. Образование казначейской системы (Осень 1991-конец 1993г.)

Данный этап характеризовался созданием казначейской системы для наблюдения, управления и контроля над процессом исполнения бюджета, а также для организации финансирования возможного дефицита наличных средств. Казначейство как структура управления государственными финансовыми средствами являлось подразделением Министерства финансов.

III этап: формирование межбюджетных федеративных отношений (конец 1993 г.-середина 1996 г.)

Этот период стал самым результативным для органов казначейства. Была сформирована развернутая периферийная сеть, отработаны схема, порядок взаимодействия всех звеньев и начато практическое исполнение федерального бюджета.

На территориях, где начали работать органы казначейства, принципиально изменилась вся схема прохождения бюджетных средств. Минуя счета соответствующих распорядителей, они по всей "вертикали" стали доводиться непосредственно до каждой бюджетной единицы, то есть произошло разделение распорядительных и исполнительных функций.

На этом этапе казначейская система стала в полной мере выполнять функции "единой централизованной бухгалтерии". Создание такого механизма управления государственными финансами в свою очередь оказало дополнительное воздействие на развитие бюджетного федерализма. Причем с этого периода данные процессы стали все более взаимосвязаны и взаимозависимы.

IV этап: равнонаправленность межбюджетных отношений (конец 1996 г.-2000)

На этом этапе казначейство стало полностью интегрированной системой управления государственными финансами, его функции расширялись. Федеральное правительство сделало первую попытку осуществить преобразования в бюджетной сфере, направленные на сокращение бюджетных расходов.

V этап:

(2000 г. - настоящее время)

Практически все этапы развития межбюджетных отношений в той или иной мере можно связать со значительными политическими событиями. Так, началом пятого этапа можно условно считать приход на пост президента России В.В. Путина. 13.05.2000 года Президент Владимир Путин издал указ, в соответствии с которым была создана новая административная структура, разделяющий 89 субъектов федерации на 7 федеральных («президентских») округов. Этот указ влияет не только на федеральную структуру, но и на процесс принятия решений внутри федерации. Одной из важных целей этой реорганизации является усиление вертикальной системы власти и контроля в системе управления.

Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве России вступившие в действие в 2001 г., существенным образом поменяли характер взаимоотношений между уровнями бюджетной системы. Высокая концентрация средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы значительно увеличивается. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, теряют значительную часть налоговых источников, что ведёт к увеличению зависимости от федерального бюджета. Несмотря на то, что выпадающие доходы субъектов Федерации в связи с централизацией НДС федеральном бюджете возмещаются в целом по регионам путем перераспределения через созданный в федеральном бюджете Фонд компенсации, не всем из них они восполняются в полной мере.

Правительство Российской Федерации приняло Программу развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года (№ 10, стр.3). Установки данной Программы:

1) повышение бюджетного статуса и расширение налогово-бюджетных полномочий муниципальных образований;

2) существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и переход в долгосрочной перспективе к формированию их в основном, за счет собственных налогов;

3) существенное расширение полномочий региональных и местных органов в планировании бюджетных расходов.

Сегодня для бюджетной системы Российской Федерации основными проблемами, от решения которых зависит успех политики в этой сфере, являются следующие:

проблема распределения функций по финансированию тех или иных расходов между федерацией и ее субъектами, то есть проблема перегруппировки расходов по уровням бюджетной системы;

проблема распределения доходных источников между бюджетами разных уровней;

проблема выравнивания доходной обеспеченности бюджетов субъектов федерации.

Перед системой межбюджетных отношений новая задача - формирования во всех регионах и городах полноценных бюджетов развития. В них должна аккумулироваться основная часть капитальных вложений в инфраструктуру и социальную сферу. Потому что формирование территориальных бюджетов развития образует важнейшую предпосылку к долговременному и социально сбалансированному росту нашей экономики.

Итак, современная система межбюджетных финансовых потоков имеет свою историю, которая начала складываться в Российской Федерации, начиная с 1991 года. В связи с переходом российской экономики на рыночные отношения существенно изменились условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налогов и расходных полномочии по уровням Бюджетной системы Российской Федерации.

В ходе развития бюджетного федерализма можно выделить пять этапов, часть из которых условно можно объединить со значительными политическими изменениями в нашей стране.

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ПРИНЦИПЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БЮДЖЕТОВ

Сущность межбюджетных отношений (взаимодействия бюджетов) состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюджетных фондов и субъектов межбюджетных отношений, и их объективной ориентированности на реализацию, как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом. Следует различать понятия субъектов межбюджетных отношений и субъектов бюджетного федерализма. Межбюджетные отношения - более широкое понятие, чем бюджетный федерализм.

Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов и перераспределения денежных средств между бюджетами. Эти отношения должны строятся на базе экономических связей в рамках единой страны и заложенных в Конституции РФ принципов (№8, стр.3)

Политика государства в межбюджетных отношениях направлена на выравнивание доходной части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня, который, в свою очередь, устанавливается на базе минимального социального государственного норматива (социального стандарта), представляющего собой расчетные показатели, применяемые на всех уровнях бюджетной системы. Названная цель достигается с помощью бюджетного регулирования, под которым понимается процесс распределения доходов и перераспределение средств между бюджетами разного уровня. Одновременно, реализация данной цели способствует укреплению экономического потенциала страны, то есть финансовая устойчивость всего государства и каждой из его частей. Однако, несмотря на эту цель, в реальности межбюджетные отношения страдают многими недостатками, без ликвидации которых возникнут трудности в сохранении единства страны, в построении цивилизованного рыночного государства.

Взаимодействие бюджетов - это не только отношения, но и процессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования и использования в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, ежегодно принимаемыми законами о федеральных, региональных и местных бюджетах.

В процессе межбюджетных отношений сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые потоки) и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная детерминированная связь, иерархия, которая исходит из направленности бюджетных потоков в системе бюджетного федерализма преимущественно "сверху вниз", поскольку финансовые трансферты идут в основном из федерального бюджета (№8, стр. 4).

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней означает:

- право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых законодательством Российской Федерации;

- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Налоговым законодательством РФ;

- право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, источники финансирования их дефицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете, или сумм экономии;

- недопустимость компенсации потерь в доходах и дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетного федерализма и может служить причиной нежелательных тенденций к унитаризации или излишней децентрализации межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодействия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношениях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Принципы и цели взаимодействия бюджетов могут быть реализованы посредством эффективно действующих бюджетно-налоговых механизмов и соответствующих финансовых технологий:

1). Механизм распределения расходных полномочий бюджетов содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах, а также в бюджетной классификации Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ делит расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы, обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность органов власти. Законодательство устанавливает расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней; расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

2). Механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы определяется Налоговым кодексом Российской Федерации, законами о конкретных видах налогов и законами о бюджетах на очередной финансовый год. Предусматривается введение федеральных, региональных и местных налогов и сборов; разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы. Федеральное законодательство ввело ограничение на полномочия других уровней: не могут устанавливаться региональные или местные налогами сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.

3). Механизм бюджетных трансфертов формируется законами о бюджетах на предстоящий финансовый год. Система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации включает:

а) трансферты из федерального Фонда финансовой поддержки регионов;

б) целевые субвенции на обеспечение финансовой поддержки районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на компенсацию тарифа на электроэнергию территориям Дальнего Востока, оказание дополнительной финансовой помощи высокодотационным регионам, финансирование программ по развитию регионов:

в) дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованьям, отдельным городам;

г) финансирование программ по развитию регионов;

д) трансферты в форме зачета встречных требований;

е) бюджетные ссуды;

ж) финансовые гарантии за счет средств федерального бюджета;

з) средства федерального бюджета, переданные в управление субъектам Российской Федерации и предназначенные на формирование региональных продовольственных фондов и финансирование досрочного завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;

и) дотации и субвенции за счет средств федерального Дорожного фонда и других целевых бюджетных фондов.

В федеральных законах о федеральном бюджете ежегодно утверждаются показатели федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Федеральным законом утверждается доля каждого субъекта в Фонде финансовой поддержки, за исключением регионов-доноров, не получающих данный вид трансферта. Средства федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделяются только субъектам РФ, выполняющим требования бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, без каких-либо исключений, дополнений и особых условий.

В условиях дефицита бюджетных ресурсов, имеющихся у федерального центра, федеральные трансферты регионам предназначены в основном для решения задач вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности и носят характер финансовой помощи. Ограниченность средств не позволяет осуществлять крупномасштабное финансирование инвестиционного характера в регионах, что является крупным недостатком в современных межбюджетных связях.

В целях обеспечения защиты интересов федерального бюджета и полноты мобилизации в нем финансовых ресурсов Правительство Российской Федерации в случаях нарушения отдельными субъектами Российской Федерации и закрытыми административно-территориальными образованиями установленного законодательством Российской Федерации порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет вправе применять к ним следующие санкции: приостанавливать финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, а также прекращение предоставления бюджетных ссуд и кредитов; прекращать выдачу лицензий на экспорт; приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что межбюджетные отношения - это взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов и перераспределения денежных средств между бюджетами. Политика государства в межбюджетных отношениях направлена на выравнивание доходной части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется их выравнивание и обеспечивается реализация целей социально-экономической политики. Но ограниченность бюджетных ресурсов не позволяет федеральному центру осуществлять крупномасштабное финансирование инвестиционного характера в регионах, и это является крупным недостатком в современных межбюджетных отношениях.



ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТЫ - ОСНОВА БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные финансы, стабильное состояние которых - основа бюджетного федерализма. Территориальные финансы охватывают территориальное бюджеты (в Российской Федерации это: республиканские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Также территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

Роль территориальных финансов постоянно увеличивается, а сфера их применения расширяется. Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется.

С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов.

Территориальные финансы можно охарактеризовать и как совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территории.



Компоненты территориальных финансов:

1. Региональные бюджеты - основная составная часть территориальных финансов. В современных условиях все в большей степени территориальные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях.

2. Средства субъектов хозяйствования - составная часть территориальных финансов, к ним относятся: финансовые ресурсы предприятий, находящиеся в муниципальной собственности (как правило, это коммунальные предприятия); финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.

3. Территориальные внебюджетные фонды. Источниками формирования таких фондов служат добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы и др. Внебюджетные фонды чаще всего имеют целевое назначение.

Принципы формирования региональных бюджетов зарубежных стран.

В большинстве зарубежных стран порядок разработки, рассмотрения и утверждения проектов региональных бюджетов детально регламентирован. Региональные органы власти обязаны руководствоваться законодательно закрепленными принципами составления бюджета. Основные из них принцип обеспечения общей сбалансированности бюджета и принцип полноты бюджета. Иначе говоря, в его проекте должны фигурировать все предполагаемые доходы и расходы.

Основной источник доходов региональных бюджетов за рубежом - налоги, составляет в разных странах от 30-70%. Также важный источник доходов региональных бюджетов - дотации из вышестоящих бюджетов. Их удельный вес в доходах региональных бюджетов в разных странах составляет 20-40%. В состав этих дотаций входят субвенции, выдаваемые этим бюджетам на определенные цели. Неналоговые доходы региональных бюджетов включают в основном доходы, получаемые от предприятий, находящихся в муниципальной собственности, арендных доходов, денежных сборов, всевозможных штрафов, пошлин, добровольных взносов предприятий и населения. Неналоговые доходы занимают скромное место в общих доходах региональных бюджетов, их удельный вес колеблется в разных странах от 10 до 30% общих доходов.

Расходы региональных бюджетов во многом зависят от бюджетной политики, проводимой в каком-либо государстве, и степени децентрализации управления социальной сферой. В расходах региональных бюджетов главенствующее положение занимают ассигнования на социально-культурные объекты. Это, прежде всего, расходы на начальные и средние школы. В Германии эти расходы составляют 1/4 расходов местных бюджетов, в Японии и Франции - более 1/3, а в бюджетах Великобритании и США - свыше 40%. В ряде стран (Германии, США) за счет территориальных бюджетов покрываются расходы на высшие учебные заведения. За счет региональных бюджетов финансируется и здравоохранение. Например, в Норвегии, Швеции, Финляндии эти затраты составляют более 50% бюджетных расходов. Важнейшей статьей расходов региональных бюджетов за рубежом являются ассигнования на жилищно-коммунальное хозяйство (жилье, водо-канализационные, транспортные предприятия, городское благоустройство, дорожное хозяйство). Из региональных бюджетов финансируются расходы на содержание местных органов власти, правопорядка, в некоторых странах - судов. Одной из существенных статей бюджетных расходов являются затраты, связанные с погашением займов и выплат процентов по ним. Например, во Франции на выплату процентов по займам и ссудам приходится выделять более 10%, а на погашение полученных займов - около 20% всех расходов бюджетов муниципалитетов.

Территориальные бюджеты - главная финансовая база территориальных органов власти.

Территориальные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из территориальных бюджетов в известной мере финансируются и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции, и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Функции территориальных бюджетов:

* формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти;

* распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

* контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Как известно, через бюджет формируется значительная часть общественных фондов потребления. При этом на народное образование и профессиональную подготовку кадров из территориальных бюджетов выделяется более 80% всех расходов консолидированного бюджета РФ, на здравоохранение - свыше 88%, на социальное обеспечение - около 70%, на жилищно-коммунальное хозяйство - свыше 90%.

Доходы и расходы территориальных бюджетов.

Доходы бюджетов каждого уровня формируются в соответствии с налоговым законодательством, а распределение отдельных источников доходов между бюджетами разного уровня производится посредством бюджетного регулирования. Доходы бюджетов субъектов российской федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам.

В соответствии с законодательством РФ доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из закрепленных и регулирующих доходов.

Закрепленные доходы - это средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле, на постоянной основе поступающие в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты (местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов).

Регулирующие доходы - вся совокупность денежных средств, предаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования их расходов и доходов (дотации, субвенции и т.д.).

Рост территориальных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, а значит расширением социально-бытовой инфраструктуры. Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходной части территориальных бюджетов. Главными сторонами деятельности территориальных бюджетов являются разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории.

Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по ЖКХ и улучшению благоустройства населенных мест ведут к расширению расходов региональных бюджетов. Возрастание расходов связано с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

Спецификой расходов территориальных бюджетов является преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. В этих расходах наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных единиц и т.д.

Поэтому территориальные бюджеты имеют важное значение в распределении государственных средств на осуществление общегосударственных экономических и социальных задач.

Исходя из выше написанного, территориальные финансы - важнейшая составная часть финансовой системы государства.

Они охватывают территориальные бюджеты и финансы субъектов хозяйствования, а государство через территориальные финансы активно проводит экономическую и социальную политику.

Центральной финансовой базой органов власти по регулированию территориальными финансами являются территориальные бюджеты. Доходы региональных бюджетов формируются за счет местных налогов и сборов, неналоговых доходов, поступлений из вышестоящих бюджетов.

Соотношение между этими источниками зависит от функций, возложенных на региональные органы управления, потенциальных возможностей получения ими местных налогов, а также возможностей вышестоящих органов власти оказывать финансовую помощь территориям.

Международный опыт показывает, что в более экономически развитых странах доля доходов региональных бюджетов в общем объеме ресурсов государства выше.

Устойчивое состояние территориальных финансов является неотъемлемой частью бюджетного федерализма.

АНАЛИЗ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

Необходимость регулирования финансово-экономического потенциала регионов сохраняется вследствие крайне неравномерной территориальной мобилизации налоговых и неналоговых платежей; большого количества разноплановых факторов, определяющих потребности регионов в бюджетных расходах; а также целого ряда причин. Поэтому структуру доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации следует анализировать в тесной увязке с проблемами межбюджетных отношений, устойчивости каждого бюджета, перераспределения компетенции органов власти по финансированию расходов. Рассмотрим структуру доходов по своду бюджетов субъектов Российской Федерации за 2000 и 2002 годы.

Таблица 1 - Свод доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2000 и 2002 гг.

	2000	год	2002	год
Наименование дохода	Всего исполнено (тыс.руб)	В % к итогу	Всего исполнено (тыс.руб)	В % к итогу
1. Налоговые доходы.	742 795 860	69,69	859 617 235	66,57
-Налоги на прибыль, доход, прирост капитала.	368 510 647	34,57	546 752 519	42,34
-Налоги на товары, услуги, лицензионные и регистрационные сборы.	157 642 174	14,79	86 859 301	6,72
- Налоги на совокупный доход	12 152 156	1,14	203 09 678	1,57
-Налоги на имущество.	63 520 882	5,96	87 126 641	6,74
-Платежи за пользование природными ресурсами.	58 978 679	5,53	79 309 255	6,14
-Прочие налоги, пошлины и сборы	81 991 322	7,69	39 259 841	3,04
2. Неналоговые доходы.	60 710 618	5,69	87980918	6,81
-Доходы от имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности или от деятельности государственных или муниципальных организаций.	40 693 586	3,82	63 380 924	4,90
-Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности	3 680 851	0,34	1 064 740	0,08
-Административные платежи и сборы.	2 008 170	0,18	2 824 299	0,21
-Штрафные санкции, возмещение ущерба.	2 822 876	0,26	4 842 302	0,37
- Прочие неналоговые доходы.	14 328 011	1,34	15 868 653	1,23
3. Другие доходы и перечисления	101 716 402	9,54	208 287 821	16,13
4. Доходы целевых бюджетных фондов	160 633 798	15,07	135 345 715	10,48
ИТОГО ДОХОДОВ	1 065 856 678	100	1 291 231 689	100

Сводный бюджет субъектов РФ, как показывает бюджетная статистика, формируется главным образом за счет налогов 66,5% и доходов от внешнеэкономических связей. Из таблиц видно, что в 2002 году по сравнению с 2000 годом доля налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации уменьшилась с 69,69% до 66,5%. Удельный вес налога на товары и услуги в статье налоговых доходов снизился почти вдвое, но доля налога на прибыль увеличилась на 10%. Снизились на 5% доходы целевых бюджетных фондов, но ,вместе с этим, возросла доля неналоговых доходов с 5,6 до 6,8% в общем итоге доходов бюджета. В общей же структуре доходная часть бюджета субъектов Российской Федерации за 2 года увеличилась.

Проанализируем структуру доходов консолидированных и территориальных бюджетов субъектов Российской Федерации. Рассмотрим их на примере республики в составе РФ и области.

Таблица 2 - Структура доходов консолидированного бюджета республики субъекта РФ на 01.01.2001 (Республика Марий-Эл)

Доходы	Консолидированный бюджет республики	Республиканский бюджет	Местные бюджеты
	Всего (тыс.руб)	В % к итогу	Всего (тыс.руб)	В % к итогу	Всего (тыс.руб)	В % к итогу
Налоговые доходы	1 067 028	54,05	385 967	30,60	681 061	61,16
Неналоговые доходы	44 506	2,25	12 340	0,98	32 166	2,89
Безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней, в т.ч.:	693 557	35,13	693 557	55,0	400 230	35,94
-Субвенции	0	0	0	0	20 414	1,83
-Взаимные расчеты	66 159	3,35	6 6159	5,24	29 557	2,65
-Трансферты	627 398	31,78	627 398	49,75	350 259	31,45
Другие доходы и перечисления	524 445	26,56	524 459	41,59	400 216	35,94
ВСЕГО ДОХОДОВ	1 974 203	100	1 260 962	100	1 113 471	100

Данные табл. 2 дают большой материал для анализа практической реализации принципов бюджетного федерализма и состояния межбюджетных отношений. Прежде всего, обращает на себя внимание не слишком высокий удельный вес налоговых доходов: консолидированный бюджет - 54,05%; республиканский - 30,6%; местные бюджеты - 61,16%. Еще одна характерная особенность в структуре доходов консолидированного бюджета республики Марий-Эл - в консолидированном бюджете большую долю 35,13% занимают трансферты и поступления из вышестоящих бюджетов. Это свидетельствует о недостаточной финансовой самостоятельности республики Марий-Эл. Если говорить о республиканском бюджете, то трансферты формируют доходы республиканского бюджета на 49,75%. При их недостаточном поступлении в процессе исполнения федерального бюджета, обеспеченность финансированием даже неотложных текущих расходов бюджета может оказаться под угрозой.

Следующий субъект Российской Федерации - область. Проанализируем состояние межбюджетных отношений на примере Нижегородской области.

Таблица 3 - Структура доходов консолидированного бюджета Нижегородской области на 01.01. 2001

Доходы	Консолидированный бюджет	Областной бюджет	Местные бюджеты
	Всего (тыс.руб)	В % к итогу	Всего (тыс.руб)	В % к итогу	Всего (тыс.руб)	В % к итогу
Налоговые доходы	10 342 791	88,45	4 316 736	85,14	6 026 055	72,03
Неналоговые доходы	678 507	5,80	275 470	5,44	403 037	4,81
Другие доходы и перечисления	672 389	5,75	477 878	9,42	1 935 878	23,14
-Безвозмездные перечисления	429 938	3,67	416 011	8,20	1 755 294	20,98
ВСЕГО ДОХОДОВ	11 693 687	100	5 070 084	100	8 364 970	100

Налоговые доходы занимают ведущее положение: в целом по бюджету области - 88,45%; областной бюджет - 85,14%; местные бюджеты - 72,03%. Иными словами, от количества собранных налогов зависит стабильность, качество исполнения бюджетов каждого звена в бюджетной системе Нижегородской области. По нашей области, учитывая табличные данные, средства федерального фонда финансовой поддержки регионов составляют в структуре доходов лишь 3,67%, что говорит о финансовой самостоятельности Нижегородской области.

Таким образом, анализ структуры доходов двух видов субъектов Российской Федерации, наглядно свидетельствует о противоречии между условиями формирования их доходов и ответственностью за финансирование жизнеобеспечивающих отраслей хозяйства и социальных расходов. Немаловажную роль в бюджетах субъектов РФ играют субсидии и трансферты, предоставляемые федеральным бюджетом. Но в процессе исполнения федерального бюджета реальный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации формируется в суммах, значительно меньших, чем предусматривалось при утверждении федерального бюджета. Из-за этого субъекты Федерации вынуждены сокращать расходы, то есть возникает несоответствие между принципом самостоятельности бюджетов и реальными условиями их формирования и исполнения.

Теперь обратимся к структуре расходов консолидированных и региональных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим структуру расходов по своду бюджетов субъектов Российской Федерации на 2000 и 2002 годы.



Таблица 4 - Свод расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2000 и 2002 годы

Наименование расхода	2000	год	2002	год
	Всего исполнено (тыс.руб)	В % к итогу	Всего исполнено (тыс.руб)	В % к итогу
Государственное регулирование управление и местное самоуправление	47 855 870	4,63	68 630 689	5,32
Судебная власть	135 954	0,013	811 889	0,06
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства	27 118 903	2,63	35 414 337	2,74
Фундаментальные исследования и содействия НТП	1 048 028	0,101	1 638 209	0,12
Промышленность, энергетика и строительство	23 412 328	2,26	111 428 753	8,63
Сельское хозяйство и рыболовство	41 578 257	4,028	45 303 458	3,51
Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия	4 052 412	0,39	8 407 956	0,65
Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика	38 422 464	3,72	58 594 177	4,54
Развитие рыночной инфраструктуры	8 466 836	0,82	1 422 760	0,11
Жилищно-коммунальное хозяйство	199 847 461	19,36	226 172 837	17,53
Предупреждение и ликвидация последствий ЧС и стихийных бедствий	1 976 854	0,19	5 024 502	0,38
Образование	176 642 948	17,11	225 784 468	17,54
Культура, искусство и кинематография	23 302 698	2,25	29 199 487	2,26
СМИ	5 763 346	0,56	6 984 188	0,54
Здравоохранение и физическая культура	136 505 067	13,22	16 3748 649	12,69
Социальная политика	59 942 803	5,80	103 608 955	8,03
Обслуживание государственного долга	18 862 097	1,82	12 659 692	0,98
Финансовая помощь бюджетам других уровней	117 676	0,011	3 754 371	0,29
Прочие расходы	66 394 074	6,43	53 944 045	4,18
Целевые бюджетные фонды	150 564 947	14,58	127 210 965	9,86
ВСЕГО РАСХОДОВ	1 032 097 829	100	1 289 744 387	100



Как следует из приведенных данных, наибольший удельный вес занимают социальные расходы: образование - 17,54% , здравоохранение и физическая культура - 12,69, кроме того, расходы на ЖКХ - 17,53. Социальная направленность расходов бюджетов субъектов Российской Федерации делает вопрос их финансового обеспечения особо актуальным.

...