Планування бюджету та його удосконалення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки України

Київський національний торговельно-економічний університет

Кафедра фінансів

Курсова робота

з курсу: Бюджетна система України

на тему: Планування бюджету та його удосконалення

.

Київ, 2012



Вступ

Бюджетна система є провідною ланкою державних фінансів. Держава використовує бюджет як інструмент реалізації своєї соціально-економічної політики, адже він відображає складну систему перерозподільних відносин у суспільстві, охоплює практично кожну юридичну та фізичну особу. Крім того бюджет є тим інструментом за допомогою якого здійснюється регулювання економічних процесів. Тому питанням, що стосуються планування бюджету України приділяється дедалі більше уваги. У більшості розвинутих країн світу через бюджет перерозподіляється від 30 до 50% валового внутрішнього продукту.

Із визначенням України самостійною ринковою орієнтованою державою з усією важливістю постають проблеми створення і функціонування власної бюджетної системи, що передбачають:

* виділення ланок бюджетної системи;

* наповнення бюджетів, розподіл податків і зборів між окремими бюджетами;

* напрямки використання коштів окремих бюджетів;

* питання збалансованості бюджетів;

* внутрішньо бюджетні відносини.

В умовах переходу до ринкових відносин кошти державного бюджету України повинні перш за все скеровуватися на фінансування структурної перебудови економіки, комплексних цільових програм, нарощування науково-технічних програм, прискорення соціального розвитку і соціального захисту населення. В умовах розбудови Української держави у належних обсягах є об'єктивно необхідним процесом.

При реформуванні економіки України, пов'язаної з функціонуванням різних форм власності, виникає потреба перегляду характеру і змісту бюджетних відносин. На сьогоднішній день виникають труднощі як із формуванням централізованого фонду коштів держави, так і з його використанням. Ці труднощі зумовлені недосконалістю законодавства України, традиційними, застарілими підходами організації бюджетних відносин. У такій ситуації командно-адміністративні методи управління повністю не вдалося усунути, а нові перебувають на стадії становлення. Це зумовлено повільним процесом реформування системи власності, що докорінно впливає на зміст розподільного і перерозподільного процесів в Україні.

Тож закономірною є необхідність проведення реформ процесу бюджетного планування, які призведуть до покращення економічної ситуації в нашій державі.

Метою курсової роботи являється дослідження процесу бюджетного планування в Україні, зокрема факторів, що на нього впливають, визначення напрямів удосконалення процесу бюджетного планування.

Предметом курсової роботи є дослідження взаємовідносин, які складаються під час формування і реалізації державного бюджету України, зокрема його планування.

Суб'єктом дослідження і аналізу є проведення бюджетної політики держави, а об'єктом - відносини при формуванні і розподілі фондів грошових коштів.

При написанні курсової роботи були використані такі джерела: законодавчо-нормативні акти України, що регламентують проведення бюджетної політики, закони України, фінансово-економічна література а також спеціалізована періодична преса.



1. Бюджетне планування - складова частина фінансового планування

1.1 Зміст бюджетного планування

Бюджетне планування є складовою загальнодержавого економічного планування. Оскільки Бюджетний кодекс України не містить прямого визначння терміна «бюджетне планування», необхідним є звернення до визначень, які зустрічаються в українській економічній літературі.

Так М.І. Деркач охарактеризував бюджетне планування як «централізований розподіл та перерозподіл у процесі складання і виконання бюджету сукупного суспільного продукту і національного доходу по всіх ланках бюджетної системи і по всіх видах фінансових планів на основі державнго плану соціально-економічного розвитку України» [14, с.319].

А от за думкою О.П. Василика бюджетне планування є «комплексом організаційно-технічних, методичних заходів з визначеня доходів і видатків бюджетів на всіх стадіях бюджетного процесу»[5, с.319].

Дані твердження відображають певні характеристики цього явища, проте значення його залишається незмінним, оскільки рівень організації, наукова обґрунтованість планових показників бюджету, їх збалансованість значною мірою визначають економічний і соціальний розвиток як окремих регіонів, так і держави в цілому.

Важливість процесу бюджетного планування підкреслена також сукупністю юридичних актів, які його регугулюють. Окремі аспекти врегульовані Конституцією, Бюджетним кодексом України, Законами України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів, указами Президента,пропозиціями Верховної ради України до основих напрямів бюджетної політики, державними програмами економічного і соціального розвитку, іншими актами державних і місцевих органів влади.

На загальнодержавному рівні в бюджетному планування беруть участь міжнародні фіансові інституції, зарубіжні консультанти, наукові установи України, Кабінет Міністрів України, всі міністерства та відомства, відповідні комітети Верховної Ради України, окремі депутати та громадські організації.

На місцевому рівні відповідну участь беруть структурні підрозділи органів законодавчої та виконавчої влади, депутати, наукові, громадські діячі.

Бюджетний процес зазвичай розглядається у річному розрізі. Водночас, короткостроковий часовий горизонт часто піддається критиці, оскільки вважається, що він загрожує ефективності управління видатками та створює ризик втрати урядом контролю за своєю фіскальною позицією. Досить часто річні бюджетні плани значною мірою відображають реальні політичні потреби нинішнього моменту. Таким чином, рішення про розподіл ресурсів приймаються по-різному в кожному індивідуальному випадку без жодного загального принципу. Внаслідок цього наслідки попередніх та поточних рішень ігноруються поза межами наступного річного горизонту.

Для подолання визначених недоліків річного бюджетного планування, суттєвим вбачається затвердження бюджетних цілей та норм на декілька років, а не лише на безпосередньо наступний рік. Бюджетне планування на багаторічний період може розглядатися як інструмент реформування системи фінансового управління, спрямованого на підвищення ефективності, дієвості та прозорості державного сектора, що здійснюється шляхом реструктуризації бюджетної практики. Слід наголосити на тому, що багаторічне планування є лише інструментом бюджетного управління, а не асигнуванням бюджетних коштів на кілька років. Його слід розглядати як прогноз доходів та видатків бюджету на наступні роки, який періодично уточнюється. Це дасть змогу привести річний бюджет у послідовність з прийнятними фіскальними цілями на кілька років [3, c. 214].

Основними цілями бюджетного планування на багаторічній основі є підвищення дисципліни витрачання державних коштів. Воно має функціонувати як фінансове стримування майбутніх витрат, а не як інструмент розширення програми. Найчастіше багаторічне бюджетне планування є середньостроковим і здійснюється на трирічний часовий горизонт. Такий часовий горизонт найточніше відповідає періоду, на який можуть затверджуватися глобальні бюджетні цілі.

У короткому викладі, сюди включаються наступні елементи:

1. Визначення загальних цілей фіскальної політики та чітке встановлення способів надання коштів на їх фінансування з майбутніх бюджетів;

2. Визначення вартості продовження здійснення існуючої політики. У цьому процесі може виявитися, що вбудований імпульс нинішніх видатків вже вичерпує усі майбутні ресурси, і що для запровадження нових схем витрат існує лише незначний залишок. Це може призвести до встановлення самодисципліни у пропонуванні нових видатків та стимулювати роботу над поправками до існуючого законодавства (особливо законодавства, пов'язаного з соціальним захистом);

3. Вирішення довгострокових наслідків нинішніх рішень для майбутніх бюджетів, оскільки ці витрати можуть бути не повною мірою відображені у поточному бюджеті і збільшитися протягом наступних років. Це може відіграти роль запобіжного заходу, який вказує, чи буде схвалення запропонованих видатків сумісним з середньостроковими цілями фіскальної політики уряду;

4. Досягнення середньострокових цілей фіскальної політики більш надійним способом;

5. Сигнали стосовно намірів щодо фіскальної консолідації, які викликали б довіру економічних суб'єктів, для зміцнення громадської впевненості.

Бюджетне планування на багаторічній основі складається з наступних кроків:

1. оцінка ресурсів, наявних для фінансування державних видатків на середньостроковий період;

2. визначення вартості проведення вибраної політики видатків на середньостроковий період;

3. визначення механізму поєднання цієї вартості з наявними ресурсами, включаючи прийняття рішень щодо необхідних реформ. Таким чином, будуть показані бюджетні наслідки, такі, як збільшення доходів чи скорочення видатків на фінансування окремих програм, або ж досягнення проголошених цілей.

Середньостроковий підхід до бюджетного планування має наступні загальновизнані переваги:

1. попередні оцінки (хоча вони й не мають природи юридичних зобов'язань) є проголошенням намірів уряду щодо майбутнього витрачання коштів;

2. цей підхід обмежує ступінь свободи дій уряду при прийнятті рішень у галузі фіскальної політики;

3. збільшує можливість розподілу ресурсів, згідно єдиних чітко визначених принципів, даючи змогу уряду робити чіткі зобов'язання щодо майбутніх видатків;

4. стимулює підвищену увагу щодо функціонування розпорядників бюджетних коштів, яке базується на результатах їх діяльності;

5. чітко визначені середньострокові прогнози, засновані на комплексі заходів економічної політики можуть проілюструвати наслідки цієї політики та надати інформацію щодо цілого ряду заходів, необхідних для досягнення середньострокових цілей фіскальної політики;

6. найбільш передовий досвід розвинутих країн свідчить, що бюджетне планування на багаторічній основі формалізується у бюджетному процесі, а вимога щодо його здійснення досить часто прямо передбачається у законодавстві про бюджетну систему [3, c.217-219].

Водночас, бюджетне планування на багаторічній основі має певні недоліки. Найпершою країною, що запровадила багаторічне бюджетне планування, була Велика Британія, де мали місце певні проблеми. Загалом, проблеми, пов'язані з багаторічним бюджетним плануванням можуть бути поділені на категорії: бюджетний планування прогнозування цільовий

1. Може існувати тенденція до переоцінки майбутнього зростання економіки. Це може мати наслідком надмірні прогнози щодо ресурсів та тиск на державні видатки;

2. Державні установи можуть розглядати прогнозовані для них видатки як фактично надані суми. Це створює обмеження щодо кінцевого перегляду видатків, якщо економічні припущення, на основі яких було зроблено асигнування, виявляться неправильними;

3. Бюджетне планування на багаторічній основі, виражене у реальних термінах (аніж у номінальних), передбачає автоматичне уточнення прогнозованих видатків у разі підвищення цін. Це створює тиск на державні фінанси.

4. Існує занепокоєння, що економічна непередбачуваність може зробити основні напрямки майбутньої фіскальної політики ненадійними.

Слід підкреслити, що деякі із наведених вище хвилювань можуть мати своїм підґрунтям той факт, що найперші системи багаторічного бюджетного планування запроваджувалися протягом 1960-х та 1970-х років, коли відбувалося розширення державного сектора, поєднане із стрімким збільшенням обсягів видатків [8, c.59].

Починаючи з середини 1980-х відбулися істотні перетворення, під впливом наведених вище проблем. Довгострокові системи складання бюджету з інструменту визначення нових програм перетворилися на інструмент контролю за видатками та інструмент виділення ресурсів за умов суворих бюджетних обмежень. Це знайшло своє відображення у нормативних актах, прийнятих у ряді країн, згідно з якими в основі припущень мав лежати незмінний політичний курс, тобто визначалася лише майбутня вартість існуючих програм.

З метою посилення контролю за видатками деякі країни затвердили інший підхід. Наприклад, у Канаді замість середньострокових планів перейшли до дворічного планування, оскільки міністерства дійшли висновку, що увага на короткотерміновому етапі планування є більш доцільною з погляду бюджетної консолідації.

У Великобританії більша частина видатків планується на трирічний термін. Плани прогнозних оцінок переглядаються кожні два роки, тоді середньострокова схема пересувається на наступні два роки. Під час планування та здійснення контролю за державними видатками у середньостроковий період у Великобританії дотримуються двох основних правил: 1) уряд бере позики лише з метою їх інвестування, а не для фінансування поточних витрат; 2) відношення чистого державного боргу до ВВП повинно утримуватися на сталому та доцільному рівні. Ще однією особливістю складання бюджету є те, що у планах видатків розпорядникам бюджетних коштів дозволено переносити невикористані кошти з одного року на інший.

У Данії на початку процесу складання бюджету Міністерство фінансів коригує довгострокові прогнози для відображення припущень щодо заробітної плати та рівня цін, що використовуватимуться при складанні наступного бюджету. Переговори стосовно бюджету ведуться довкола покриття нових видатків та можливостей скорочення деяких з них для міністерств, яким важко дотримуватися встановлених лімітів.

У Німеччині річний бюджет складається на основі середньострокового фінансового плану, який щороку подається до парламенту. Як план, так і бюджет розробляються на основі фіскальних пропозицій, запропонованих радою з фінансового планування, у якій представлені всі рівні уряду. Оцінки майбутніх доходів федерального бюджету на середньострокову перспективу базуються на макроекономічних прогнозах та припущеннях. В плані відображається загальна фіскальна політика та майбутні видатки по кожному із сорока великих блоків. Багаторічні оцінки узгоджуються з середньостроковими цілями, але розмір призначення, що виділяється кожному розпоряднику коштів, є меншим, ніж закладені в бюджет видатки, оскільки загальний запланований резерв включено в прогноз кожного з наступних років для покриття додаткових витрат на нові програми та можливе зростання цін .

Міжнародний досвід свідчить про необхідність повного переходу до середньострокового планування бюджету і в Україні, який дозволить учасникам цього процесу узгодити політику розвитку в сфері державних фінансів безпосередньо, як в рамках підготовки бюджету на відповідний рік, так і на наступні три роки, перейшовши до формування довготермінової бюджетної політики; завдання, принципи та кроки втілення якої будуть повністю впорядоковані та оптимізовані.

1.2 Завдання, принципи, етапи бюджетного планування

Бюджетне планування включає складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження. Це серцевина бюджетного процесу, оскільки виконується саме той бюджет, який прийнято.

Завданнями бюджетного планування є:

1) забезпечення необхідних макроекономічних пропорцій розвитку держави;

2) виявлення реальних джерел надходжень за усіма напрямами та всіма платниками податків та зборів по всіх бюджетних рівнях;

3) ефективний розподіл за напрямами та між регіонами бюджетних видатків

4) забезпечення мінімального рівня соціальних потреб;

5) утворення необхідних соціальних резервів, які будуть використані на планові та позапланові заходи.

6) забезпечення можливості проведення прозорого бюджетного контролю.

7) збалансування бюджету.

Бюджетне планування починається з визначення можливого обсягу доходів. Достовірність їх визначення забезпечує реальність бюджетного процесу. Оптимальність розподілу видатків визначається ефективністю використання бюджетних коштів з позицій забезпечення економічного зростання та соціальної гармонії у суспільстві.

Ще одним етапом є процес збалансування бюджету, який є найбільш складним завданням, оскільки, як правило, потреби у видатках перевищують реальні можливості у формуванні доходів.

Стан бюджету як фінансового плану може характеризуватись трьома показниками:

1. перевищення доходів над видатками -- бюджетний надлишок;

2. рівновага доходів і видатків;

3. перевищення видатків над постійними доходами -- бюджетний дефіцит.

Найбільш доцільним і обґрунтованим станом бюджету є рівновага доходів і видатків. Вона означає, що всі видатки мають відповідні постійні джерела фінансування.

Процес планування бюджету тісно пов'язаний з такими явищами як бюджетний надлишок та бюджетний дефіцит, які притаманні профіцитному та дефіцитному бюджетам відповідно.

Бюджетний надлишок, який виникає при перевищенні доходів над видатками бюджету, може виступати однією з форм бюджетних резервів. З позицій планування він не може бути значним за розміром, адже тоді краще або зменшити доходи, або збільшити видатки.

Бюджетний дефіцит, що зявляється, коли видатки більші за доходи, є найскладнішим явищем і досить поширеним у світі. Наявність дефіциту вимагає встановлення джерел його покриття, якими можуть бути:

1. державний кредит;

2. емісія грошей.

Державний кредит є сукупністю грошових коштів, мобілізованих державою і являє собою досить специфічну ланку державних фінансів. Варто також зазначити що використання державного кредиту у фінансовій політиці веде до формування державного боргу.

Емісія грошей дозволяє покривати дефіцитзавдяки сеньйоражу - прибутку з випуску грошей.

Ці два джерела мають свої недоліки та переваги, і більш ефективним є їх поєднання у певних співвідношеннях, і вони повинні враховуватися ще під час планування бюджету.

Варто також зупинитись і а детальному розгляді методів бюджетного планування.

В економічній літературі виділяють чотири основних методи бюджетного планування.

Метод коефіцієнтів або аналітичний метод. Він базується на вивченні економічної кон'юнктури у минулому та сучасому періодах і застосуванні відповідних коефіцієнтів щодо фактичних результатів виконання бюджетів. По суті, це планування «від досягнутого», що власне має місце нині в бюджетному процесі. Перенесення на майбутнє минулих тенденцій, досягнутих результатів не стимулює виявлення резервів та не сприяє економії бюджетних коштів.

Більш досконалим методом бюджетного планування є нормативний метод. Він передбачає використання в плануванні системи взаємопов'язаних норм і нормативів, які фіксують мінімально припустиму величину економічної ефективності використання різних ресурсів, тобто суспільно виправданий розмір їх витрат для досягнення найбільного економічного ефекту. Таким чином даний метод доцільно використовувати в плануванні бюджетних витрат.

Недоліком даного методу є те, що немає узгодженості бюджетних зобов'язань, що зумовлені нормативами, з реальними можливостями бюджетної системи.

Ще одним методом є балансовий, за допомогою якого вдається досягти узгодженості між джерелами надходжень та джерелами видатків за видами та регіонами, установити взаємозв'язок із загальною величиною фінансових ресурсів у державі по міністерствах, відомствах, регіонах і відповідними потребами, які можуть бути забезпечені.

Але найбільш ефективним і виправданим є предметно цільовий метод планування, який дає можливість обчислювати показники ефективості реалізації окремих завдань, сприяє ефективності розподілу й використання бюджетних коштів, встановленню пріоритетів і визначенню доцільності окремих видатків бюджету. Він був проголошений основним методом бюджетного планування в 2002 році. Проте поки, що він знаходиться в процесі втілення. Перспективи його повного застосування та методи вдосконалення будуть розглянуті детально в наступних розділах курсової роботи.

Процедура бюджетного планування -- послідовність заходів і дій зі складання і розгляду проекту бюджету. Вона визначена Бюджетним кодексом України і на державному рівні включає такі етапи та стадії:

1. Складання проекту бюджету

2. Розгляд проекту Закону про Державний бюджет України

Складання проекту бюджету включає такі дії:

* направлення Верховною Радою Президенту бюджетної резолюції, в якій визначаються основні напрями бюджетної політики на наступний рік;

* розробка Міністерством фінансів на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку прогнозного проекту бюджету;

* доведення прогнозних показників проекту бюджету до міністерств, відомств та інших органів державної виконавчої влади;

* узгодження показників прогнозного проекту бюджету з пропозиціями міністерств, відомств та інших органів;

* розробка Міністерством фінансів робочого (узгодженого) проекту зведеного та Державного бюджету і подання його в Кабінет Міністрів;

* розгляд проекту бюджету в Кабінеті Міністрів, прийняття рішення про його схвалення і подання Президенту проекту Закону про бюджет;

* розгляд проекту Закону про бюджет Президентом і подання його до Верховної Ради.

Розгляд проекту Закону про Державний бюджет України складається з наступних етапів:

* розгляд проекту Закону про Державний бюджет в комісіях і комітетах Верховної Ради;

* доповідь Міністра фінансів на засіданні Верховної Ради та співдоповідь голови комітету з питань бюджету;

* обговорення проекту Державного бюджету на засіданні Верховної Ради;

* прийняття відповідного рішення про результати розгляду проекту Закону про Державний бюджет:

а) затвердити Закон про Державний бюджет України;

б) схвалити у першому читанні і направити на доопрацювання;

в) відхилити і направити на переробку.

Бюджетні права державних і місцевих органів влади і управління визначаються у відповідності до розподілу між ними економічних і управлінських функцій.

Бюджетні права розподілені між законодавчою і виконавчою владою загальнодержавного і місцевого рівня. Вони закріплені в Конституції України і в Бюджетному кодексі України. Учасники бюджетного процесу наділені законодавством відповідними повноваженнями, основний зміст яких полягає в праві отримувати доходи, розподіляти бюджетні кошти, використовувати їх за цільовим призначенням [7, c.47].

Процес бюджетного планування також потребує визначення основних показників бюджету на перспективу. Ці дані визначаються процесом бюджетного прогнозування.

1.3 Теоретичні основи бюджетного прогнозування

Прогнозування і планування являють собою складний багатоступінчастий процес, у ході якого повинне зважуватися велике коло різних соціально-економічних і науково-технічних проблем, для чого необхідно використовувати в сполученні найрізноманітніші методи. Прогнозування як елемент макроекономічної політики є важливою передумова для формування бюджету держави.

Прогнозування має стати невід'ємною частиною процесу бюджетного планування, що дасть змогу проаналізувати тенденції формування ресурсів бюджету та їхнє використання, виявити чинники, які необхідно враховувати у розрахунках бюджетних показників, визначити їх взаємозв'язки, а також можливі способи впливу на ці показники.

Призначення бюджетного прогнозування полягає в оцінці різних і найвірогідніших варіантів формування ресурсів бюджету і напрямів використання цих ресурсів. Аналіз таких варіантів створює основу для вибору цілей, які є орієнтиром при розробленні бюджету.

У теорії і практиці планової діяльності за минулі роки накопичений значний набір різних методів розробки прогнозів і планів. За оцінками вчених, нараховується понад 150 різних методів прогнозування; на практиці ж у якості основних використовується лише 15-20. Розвиток інформатики і засобів обчислювальної техніки створює можливість розширення кола використовуваних методів прогнозування і планування і їхнього удосконалювання.

Найширшого використання серед методів бюджетного прогнозування набули регресійні багатофакторні моделі для розрахунку на перспективу окремих показників бюджету, а також бюджетних нормативів. Нині дедалі більше використовуються методи економетричного моделювання.

Переваги економетричного підходу полягають у тому, що:

-- економічні моделі не допускають суперечності в системі прогнозованих показників. Як правило, об'єкт прогнозу може бути описаний набором характеристик, які пов'язані балансо вими, функціональними чи стохастичними співвідношеннями;

-- економічний підхід дає можливість одночасного відображення в моделі багатьох факторів з урахуванням їх взаємовпливу, а також допускає певну свободу в перегляді факторів і взаємозв'язків у процесі роботи з моделлю;

-- на основі економічних моделей можуть бути одержані варіанти прогнозу для широкого діапазону вихідних умов і припущень.

Поширені недоліки економетричного моделювання пов'язані чи з вузьким трактуванням економічного моделювання як засобу короткострокового пасивного прогнозування, чи, навпаки, з вільним застосуванням економетричних моделей для довгострокових прогнозів.

Також варто зауважити, що за умов нестабільності економічного розвитку в Україні важливе значення для прогнозування бюджетних показників матиме врахування показників інфляції, обмінного курсу національної валюти, державного боргу та їхні зміни у прогнозованому періоді. Точність прогнозних розрахунків бюджетних показників залежить здебільшого від таких факторів: значень бюджетних показників у базисному періоді, величини і динаміки заданих параметрів розвитку економіки у прогнозованому періоді, структури і внутрішньої характеристики моделі для розрахунку показника.

В практиці бюджетного прогнозування виділяють три напрями:

* прогноз розвитку показника від значень, досягнутих у базовому або пере прогнозованому періодах;

* передбачення майбутнього розвитку на основі аналізу часового ряду показника, не розглядаючи подробиць механіки його руху;

* спроба розкрити причинно-наслідковий механізм, тобто знайти фактори, які визначають поведінку показника, що прогнозується, прогноз яких або відомий, або знайти його неважко. Цей шлях приводить до економіко-математичного моделювання, побудови моделі поведінки того чи іншого показника. Такі моделі називаються макроекономічними.

Вибір того чи іншого метода прогнозування залежить перш за все від періоду упередження прогнозу. Враховуючи високий ступінь інертності макроекономічного функціонування при короткостроковому прогнозуванні, як правило, використовуються індексні методи і методи згладжування часових рядів у сполученні з методами вирівнювання та екстраполяції трендів. У середньостроковому прогнозуванні переважають методи дисперсійно-регресійного аналізу, при побудові факторних і комплексних економетричних моделей у поєднанні з експертними оцінками і екстраполяційними методами. При довгостроковому прогнозуванні, в основі якого лежить побудова і реалізація великих економетричних моделей, що описують множину макроекономічних агрегатів, використовується весь інструментарій прогнозування [16, c.104].

Однак розвиток довгострокового бюджетного прогнозування не можна зводити лише до необхідності складання бюджету на перспективу, існує загроза пасивного спрямування бюджету за прогнозованими пропорціями економічного зростання. Необхідно здійснювати порівняльний аналіз динаміки цін, динаміки курсу національної грошової одиниці, умов кредитування з урахуванням активної стимулюючої ролі бюджетних регуляторів та їхнього впливу на економічний і соціальний розвиток.

В економіці немає поки що іншого способу попередньої оцінки наслідків різних варіантів формування бюджету, крім експертних обговорень. Проте, досвід дедалі більше доводить їх слабкість як засобу апробації різних нововведень. Вихід вбачається у створенні модельних стендів, на основі яких можна експертно перевіряти різні варіанти формування бюджету і бюджетного регулювання.

Бюджетне прогнозування - визначення вірогідних показників доходів і видатків бюджету на перспективу. Це науково-аналітична стадія розробки бюджету, в процесі якої формується концепція, шляхи її вирішення і основні цілі, які повинні бути досягнуті

Прогнозування показників бюджету здійснюється у такій послідовності:

- визначення цілей та відповідно завдань для досягнення поставлених цілей;

- збір, опрацювання та аналіз інформації;

- вибір моделі прогнозування;

- розробка рекомендацій для оптимізації рішень, що приймаються за даними прогнозних розрахунків.

В умовах поступової стабілізації фінансової системи, структурної перебудови економіки бюджетний процес став більш відкритим. Задовго до подання проекту бюджету Міністерством фінансів оприлюднюються планові показники місцевих бюджетів. Це дає можливість здійснити відповідні розрахунки, перевірити статистичні показники та фактичні дані за попередні періоди для розрахунків індексів відносної податкоспроможності.

В останні роки в Україні питаннями прогнозування (бюджетного та макроекономічного) займаються різні національні і міжнародні організації, зокрема Інститут економічного прогнозування НАНУ; Науково-дослідний економічний інститут; НІЕІ Мінекономіки України; Головне управління макроекономічного прогнозування Мінекономіки України; Міжнародний банк реконструкції і розвитку; Міжнародний валютний фонд; Європейський центр макроекономічного аналізу; Гарвардський інститут міжнародного розвитку; Міжнародні група економістів-радників фонду Сороса тощо.

Так в Інституті кібернетики НАН України була розроблена модель прогнозування доходів і витрат бюджету - багатофункціональна модельована система "Бюджет України". Ця система призначена для розв'язання широкого кола завдань фінансового і бюджетного прогнозування та макроекономічного аналізу в умовах перехідної економіки з метою прийняття рішень щодо розроблення економічної політики держави.

В основу системи "Бюджет" покладено системний підхід, який передбачає розроблення низки математичних моделей, що відображають суттєві кількісні аспекти явищ, які вивчаються і доповнюються якісним змістовним аналізом та економічною інтерпретацією результатів моделювання. Багатоваріантність розвитку подій зумовлена дією непередбачуваних чинників і враховується шляхом сценарного прогнозування.

Розроблення експертами певних сценаріїв впливу таких чинників передує здійсненню прогнозів для кожного із сценаріїв. Це дає змогу врахувати як найбільшу кількість аспектів модельованого процесу, оцінити вплив чинників і, якщо вони хоча б частково керовані, розробити рекомендації щодо впливу на них.

Система дає змогу:

-- прогнозувати виконання найважливіших агрегованих статей державного бюджету та його складових за різних альтернатив макроекономічної політики;

-- досліджувати взаємовплив структури державного бюджету і головних нормативів оподаткування, з одного боку, та динаміки макроекономічних показників -- з другого;

-- оцінювати вплив видів оподаткування, обсягу та структури витрат державного бюджету на обсяги платоспроможного попиту різних груп споживачів і обсяги реалізації різних видів продукції, експорту та імпорту;

-- прогнозувати з галузевою деталізацією динаміку цін, прибутки й витрати виробників і споживачів;

-- прогнозувати обсяги і галузеву структуру неплатежів за визначеною динамікою цін;

-- прогнозувати зміни монетарних макропоказників за умов визначеної бюджетної політики.

Система "Бюджет" дає змогу отримувати сценарні прогнози за різними припущеннями щодо дії зовнішніх чинників і перебігу макроекономічних процесів.

Недоліками зазначеної системи є не досить висока точність прогнозу, що зумовлює необхідність використання імітаційних методів дослідження складних систем.

Таким чином можна дійти до певних висновків: процес бюджетного планування є однією із найголовніших складових бюджетної діяльності. Саме бюджетне планування є основним засобом для визначення доходної та видаткової частини бюджету.



2. Основи планування доходів бюджету у 2008-2011 роках

Оскільки функціонування бюджету відбувається за допомогою особливих економічних форм - доходів і видатків, розглянемо економічну сутність цих категорій і форми їх прояву.

Державні доходи представлені тією частиною фінансових відносин, яка пов'язана з формуванням фінансових ресурсів у розпорядженні держави і державних підприємств. При цьому акумульовані державою фінансові ресурси відносяться до централізованих (концентруються в бюджеті держави і фондах цільового призначення), а ті, що залишаються у розпорядженні державних підприємств, є децентралізованими. Доходи бюджету займають головне місце у складі централізованих державних доходів, але це поняття більш вузьке, ніж доходи держави.

Доходи і видатки бюджету - це об'єктивні категорії, кожна з яких має специфічне суспільне призначення: доходи служать фінансовою базою діяльності держави, видатки - задовольняють загальнодержавні потреби.

Доходи бюджету виражають економічні відносини, які виникають у держави з юридичними і фізичними особами в процесі формування бюджетного фонду країни.

Формою прояву категорії доходи бюджету служать різні види платежів підприємств, організацій і населення в бюджет, а їх матеріальним втіленням -грошові кошти, які мобілізуються в бюджет.

Характеризуючи економічну сутність категорії доходи бюджету, необхідно звернути увагу на те, що бюджетні доходи, з одного боку є результатом розподілу вартості суспільного продукту між різними учасниками відтворювального процесу, а з іншого - виступають об'єктом подальшого розподілу сконцентрованої в руках держави вартості.

Головне матеріальне джерело доходів бюджету - національний дохід. Якщо для покриття фінансових потреб його недостатньо, держава залучає національне багатство (сукупність матеріальних благ, створених працею попередніх і нинішніх поколінь і залучених в процес відтворення природних ресурсів, якими розпоряджається суспільство на визначений момент часу).

Основними методами перерозподілу національного доходу і джерелами формування бюджетних доходів є податки, державний кредит і емісія грошей [11, c.57].

Склад бюджетних доходів, форми мобілізації грошових коштів в бюджет залежать від системи і методів господарювання, а також від економічних задач, які вирішуються суспільством. Так, країни з ринковою економікою доходи своїх бюджетів формують, в основному, за рахунок податків. В доходах центральних бюджетів розвинутих країн вони досягають 80 - 90%, а в США - більше 95%.

Наступним за своїм фінансовим значенням доходом бюджету є державні позики. До цього методу держава удається при бюджетних дефіцитах. Існує два шляхи отримання державних позик:

1. державні позики, отримані у фізичних і юридичних осіб шляхом випуску цінних паперів від імені держави;

2. кредити, отримані у центрального банку і інших кредитних установ.

Зростання обсягу кредитних операцій призводить до росту державного боргу. Державний борг пов'язаний з податками. Його погашення і виплата по ньому відсотків здійснюється в значній мірі за рахунок податкових платежів або новими кредитними операціями.

При надзвичайних ситуаціях, коли отримання податкових платежів, державних позик виявляється скрутним, держава звертається до емісії паперових грошей. Це самий непопулярний захід, так як він посилює інфляційні процеси і має високі соціально-економічні наслідки.

Доходи бюджету класифікують за різними ознаками.

Перша ознака - в залежності від джерел формування вони поділяються на податки з юридичних осіб, податки з населення, позики, надходження від реалізації державної власності, надходження від державного майна та угідь.

Друга - за методами мобілізації доходи бюджету поділяються на податкові, неподаткові, позичкові;

Третя - по видах податків - ПДВ, акцизний збір, податок на прибуток, прибутковий податок з громадян та ін.

Щодо планування надходжень до бюджету, то тут необхідно відмітити, що основну частину доходів складають різні податки та збори. Так останніми роками в Україні намітилася стійка тенденція збільшення надходжень прибуткового податку до зведеного бюджету, причому темпи зростання його надходжень за останні два роки значно перевищують надходження інших податків та платежів.

Збільшення надходжень прибуткового податку знаходиться у прямій залежності від збільшення особистих доходів громадян, підвищення заробітної плати на підприємствах, установах, організаціях, її своєчасної виплати, суттєвого зменшення заборгованості з заробітної плати. Поступове збільшення розміру мінімальної зарплати у законодавчому порядку приводить до перегляду співвідношення тарифної сітки та посадових окладів, що також впливає на рівень доходів працюючих громадян.

Як видно з діаграми, найбільша питома вага в податкових надходженнях належить ПДВ - 44% та податкам на доходи та прибуток - 31%. Всі інші податки становлять лише, 25% податкових надходжень.

Це також враховується при плануванні доходів бюджету, оскільки зрозуміло, що якщо, наприклад, у 2010 році податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції складали 11% всіх надходжень податкових, то в 2011 році вони не складуть 50% від податкових надходжень.

В 2011 році ПДВ склав 43% від всіх надходжень, а податки на доходи та прибуток - 26%. Разом вони становлять 69%. Всі інші податкові надходження - 31%. Як бачимо в порівнянні з 2010 роком відхилення досить незначне. Це підтверджує тезу, що основними видами податків за обсягами надходжень є ПДВ та податки на доходи та прибуток. Процесу стягнення даних податків потрібно приділяти увагу ще й тому, що податкові надходження складають близько 70% всіх надходжень до бюджету(від 68 до 72%, залежно від року).

Разом з цим система оподаткування в Україні потребує значних змін. Наприклад необхідними є зміни в системі пільгового оподаткування, оскільки зараз вона не виконує своїх функцій, а лише перетворилася на систему з викачування коштів з державного бюджету.

А поки - заплановані доходи бюджету, що базуються в основному на податкових надходженнях утворюються за допомогою недосконалого податкового законодавства. Його вдосконалення дозволить збільшити надходження до державного бюджету виконувати поступово, з кожним роком більші заплановані обсяги доходів.

Проте є ще одна, не менш важлива частина бюджету, що співіснує разом з доходами - видатки. Засади їх планування будуть розглянуті далі.

2.1 Засади планування видатків бюджету

Державні видатки - це частина фінансових відносин, обумовлена використанням централізованих і децентралізовних доходів держави.

Складаються державні видатки з прямих витрат держави, які здійснюються через систему бюджетних і позабюджетних фондів, і витрат державних підприємств, організацій, установ. Отже, видатки державного бюджету це лише частина державних видатків.

Категорія видатків бюджету проявляється через конкретні види видатків, кожний з яких може бути охарактеризований з кількісної і якісної сторони. Якісна характеристика дозволяє установити економічну природу і суспільне призначення кожного виду бюджетних видатків, а кількісна - їх величину.

Витратна частина бюджету відрізняється різноманітністю, але в більшості країн призначена для фінансування загальнодержавних програм (інвестиційні, економічні, розвитку виробничої і соціальної інфраструктури і ін.). Бюджетні асигнування направляються у вигляді субсидій, кредитів, державних гарантій і поручительств для фінансової підтримки фермерських господарств, малих підприємств, житлового господарства і ін. Бюджет відіграє також важливу роль в соціальному захисті громадян, розвитку невиробничої сфери. Частину бюджетних коштів держава направляє на оборону, утримання правоохоронних органів, апарату управління і ін.

Бюджетні видатки класифікують за такими ознаками:

* за роллю в суспільному виробництві,

* відповідно до суспільного призначення,

* по галузях виробництва і видах діяльності,

* за формами фінансування,

* згідно цільового призначення.

За роллю у суспільному виробництві розрізняють поточні витрати і витрати на розвиток. В окремих випадках це закріплюється в офіційному поділі бюджету на дві частини: поточний і капітальний бюджети. Поточні витрати пов'язані з наданням бюджетних коштів юридичним особам на їх утримання і покриття поточних потреб. Це витрати на утримання економічної і соціальної інфраструктури, поточні витрати державних установ, поточні субсидії нищестоящим органам влади, державним і приватним підприємствам, виплата відсотків по державному боргу і ін. [7, c.117]

Витрати на розвиток включають капіталовкладення за рахунок бюджету у різні галузі народного господарства, інвестиційні субсидії і довгострокові бюджетні кредити державним і приватним підприємствам і місцевим органам влади.

Групування витрат відповідно до суспільного призначення відображає використання коштів для забезпечення виконання державою ії функцій.

Управління суспільством > на управління;

оборона країни > на оборону;

економічна > на економічну діяльність;

соціальна > на соціальний захист та соціальну сферу.

Основу галузевої класифікації, видатків державного бюджету складає загальноприйнятий поділ економіки на галузі і види діяльності. Виходячи з цього видатки у виробничій сфері поділяються по галузях народного господарства:

* на розвиток промисловості,

* сільського господарства,

* транспорту, зв'язку і ін.;

у невиробничій сфері - по галузях і видах суспільної діяльності:

* на освіту,

* культуру,

* охорону здоров'я,

* соціальне забезпечення,

* державне управління і ін.

За формами фінансування розрізняють такі державні видатки:

* інвестиції,

* бюджетні кредити,

* державні дотації,

* субсидії і виплати,

* кошторисне фінансування.

Згідно цільового призначення видатки класифікують за статтями витрат, наприклад, капітальні вкладення, капітальний ремонт, заробітна плата, господарські витрати та ін.

Одночасно з економічною класифікацією видатків державного бюджету використовується і організаційне їх групування, в основі якого лежить розподіл асигнувань по цільових програмах і рівнях управління [7, c.118].

Видатки Державного бюджету України затверджуються на кожен рік Законом України „Про державний бюджет” на відповідний рік, так на 2011 рік розмір видатків склав 137.081.485,7 тис. гривень, у тому числі видатки загального фонду Державного бюджету України -108.245.247,8 тис. гривень. гривень та видатки спеціального фонду Державного бюджету України -28.836.237,9 тис. гривень [1].

В попередньому до 2006, тобто у 2005 обсяги видатків були затверджені у розмірах - 106.708.388,9 тис. грн зведений бюджет, 81.111.278,5 тис.грн - загальний фонд, 25.597.110,4 тис.грн. - спеціальний фонд. Можна прослідкувати досить цікавий факт - обсяги видатків у 2011 році лише в загальному фонді перевищують зведений фонд видатків 2010 року. Також поряд з цим спеціальний фонд зріс також.

Зі збільшенням обсягів видатків кожного року прослідковується також і зміна напрямів бюджетних витрат.

Можна прослідкувати закономірність, що з року в рік питома вага видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення зростаює, разом з цим зменшується питома вага видатків на загальнодержавні функції, оборону, правопорядок, безпеку та судову владу. Позитивними дані зміни будуть лише у випадку коли зменшення видатків на загальнодержавні функції буде зумовлене оптимізацією апарату державної влади.

Показовим є також аналіз зміни питомої ваги видатків державного бюджету соціального спрямування по відношенню до номінального ВВП. Прогнозується, що темп росту номінального ВВП у 2012 році складатиме 8,6%. При цьому, як видно з діаграми, номінальний обсяг видатків державного бюджету соціального спрямування зростає, в основному за рахунок видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення. Співвідношення до ВВП обсягу видатків на охорону здоров'я зменшується на 0,1 відсоткового пункту (з 1 до 0,9 %), видатків на духовний та фізичний розвиток залишається без змін, частка видатків на освіту збільшується на 0,4% а видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення збільшуються набагато швидше - на 1,9 відсоткового пункту (з 2,6 до 4,5 %).

Що стосується інших видатків та надання кредитів з Державного бюджету України (без врахування міжбюджетних трансфертів) на 2011 рік, хоча у номінальному вираженні вони збільшуються (див. діаграму 7), але їх частка у структурі всіх видатків державного бюджету знизилась.

Таким чином, на шляху подальшого вдосконалення бюджетного процесу, і процесу бюджетного планування зокрема, потрібно передусім чіткіше визначитися і суворіше дотримуватися всебічно виважених пріоритетів щодо витрачання вкрай обмежених коштів. Одним із засобів задля проведення більш виваженої та оптимізованої бюджетної політики може бути використаний метод програмно-цільового планування бюджету.

2.2 Програмно-цільове планування показників бюджету

Діяльність будь-якої держави у сучасному світі - це конкуренція з іншими державами, в якій перемагає та країна, яка має кращу систему управління. Існує економічна та політична конкуренція. Деколи ці форми конкуренції переростають у силові конфронтації - найгіршу форму конкуренції, для якої неможливо встановити правила. Але зрештою виграє той, хто зумів найкраще розробити свою стратегію, визначити цілі і завдання з її реалізації та точно розрахувати необхідні для цього ресурси. Країни та уряди, які це не розуміли або неспроможні були робити, програвали у конкурентній боротьбі. Однією з таких країн був Радянський Союз.

Будуючи власну державу, Україна має знаходити і запроваджувати найкращі світові здобутки у галузі державного управління. Усе це має безпосереднє відношення до бюджету як одного з найважливіших інструментів управління державою.

Успадкований від попередньої системи постатейний метод складання і виконання бюджету ґрунтувався на обрахунку потреби у видатках, виходячи з прийнятих політичних рішень та складених на їх виконання планів. Але ці рішення і плани формувались і оцінювались на дуже високому рівні й не були зрозумілі не лише громадянам, але й навіть управлінцям середньої та нижчої ланки. Вони працювали як “сліпі” виконавці прийнятих рішень, не маючи ані власної стратегії, ані розуміння свого місця у глобальній системі управління державою. За такого підходу проблема ресурсних обмежень розглядалась, знову ж таки, лише на центральному рівні. Нижче цього рівня гроші розглядались як необмежений ресурс за умови виконання натуральних та об'ємних показників. Результатами такого способу управління були:

* планування бюджету лише на 1 рік;

* зосередження на досягненні об'ємних показників (кількість установ, ліжок, класів і т.д.), яке в свою чергу гарантувало збільшення грошей;

* відсутність відповідальності за результати діяльності;

* фінансування надання громадянам не суспільних послуг, а “безкоштовних” державних благ, що не передбачало зв'язку між затраченими ресурсами і отриманими результатами. Тому ціна результату була непомірно високою.

Загалом такий метод складання і виконання бюджету може бути придатний лише для адміністративної централізованої системи управління державою. При переході до більш демократичних і децентралізованих способів управління, розвитку приватного бізнесу цей спосіб призводить до виникнення диспропорцій, утворення заборгованостей, використання бюджету як джерела корупції та марнотратства, перетворення органів управління на “пожежні команди”, які не встигають реагувати на події.

Що ж пропонує програмно-цільовий метод? Цей підхід до бюджетного процесу передбачає, що будь-які бюджетні видатки мають здійснюватись на цілі, що відповідають середньо, або довгостроковій стратегії розвитку держави. Бюджети міністерств, відомств, місцевих органів влади - це витрати на досягнення політично визначених пріоритетів на основі розподілу функцій і повноважень. Кожен керівник органів влади чи бюджетної установи повинен замислюватись над тим, як витратити кошти з кращим результатом і меншими затратами згідно із пріоритетами державної політики чи рішеннями територіальної громади.

За такого підходу увага зосереджується не на розвитку мережі та збільшенні штатів установ, а на результатах програм, тобто не на тому, як витратити більше коштів на соціальну та виробничу сферу, а на тому, як послуги, надані за ці витрачені кошти, відповідають потребам громадян, що сплатили податки до бюджету. Відповідно для визначення результативності програм розробляється низка показників, за допомогою яких можна оцінити результати використання коштів.

Щоб перейти до суті програмно-цільового методу складання, виконання і оцінки бюджету важливо зазначити, що він є результатом застосування технологій планування та аналізу, що застосовуються у приватному бізнесі. Протягом багатьох років керівники держав разом із фінансистами шукали відповідь на питання: як визначити результативність від вкладених бюджетних ресурсів. Відповідь на це дали бізнесмени, які на відміну від державних органів, завжди дуже піклувались про власний інтерес і перспективи розвитку власної справи [14, c.44].

Вперше програмно-цільовий метод у бюджетному процесі було запроваджено в середині минулого сторіччя. Зараз багато країн світу, такі як Сполучені Штати Америки, Канада та багато країн - членів Європейського Союзу, активно використовують програмно-цільовий метод під час складання і виконання бюджету. Реалізація Україною курсу на інтеграцію до Європейського Союзу потребує адаптації як фінансової системи України, так і процедур формування бюджету, зокрема до законодавства ЄС в цій галузі (Маастрихтська (1992р.) та Амстердамська (1997р.) Угоди про економічне співробітництво). Існуюче законодавство ЄС вимагає від країн - членів та кандидатів підготовки бюджету у програмно-цільовому форматі. З країн Центральної та Східної Європи найбільших успіхів досягли у цьому напрямку Румунія, Болгарія, країни Балтії; в країнах СНД - Казахстані, Україні і Росії - застосовуються елементи цього методу.

В загально прийнятому визначенні програмно-цільовий метод в бюджетному процесі - це система планування та управління бюджетними коштами в середньостроковій перспективі, спрямована на розробку та виконання бюджетних програм та підпрограм, орієнтованих на кінцевий результат.

Програмно-цільовий метод можна порівняти з бізнес-планом, підготовка якого є обов'язковою кроком для залучення інвестицій (в даному випадку коштів з бюджету). Зазвичай, інвестори перш ніж вкладати кошти намагаються зрозуміти, на що вони витрачатимуться, та якого результату буде досягнуто. Це очевидно для бізнесу, але коли йдеться про державні ресурси, державні органи поводяться з коштами не як із власними, а як із “нічийними”, використовуючи їх безсистемно і неефективно. Від цього страждає не тільки держава у конкуренції з іншими державами, але й громадяни держави, які є платниками податків і носіями влади у державі.

Платники податків мають знати, на що витрачаються їх кошти, який результат буде отримано від державних і місцевих соціальних програм. Тільки в такому випадку вони будуть мати бажання добровільно сплачувати податки, розглядаючи їх як плату за послуги, а не як результат репресивних дій держави.

...