Государственный долг

Как показывает таблица 3, на конец месяца государственный внутренний долг Росси по ОФЗ-ПД составил 738,4 млрд. руб., по ОФЗ-АД - 848,8 млрд. руб., по ГСО-ППС - 150,4 млрд. руб. Долг по государственным сберегательным облигациям с фиксированной процентной ставкой купонного дохода ГСО-ФПС за месяц не изменился и составил 132 млрд. руб. (7,26 %).

Сумма выпущенных государственных сберегательных облигаций с фиксированной процентной ставкой купонного дохода (ГСО-ФПС) не изменилась с начала года - 132 млрд. руб., а облигаций с постоянной процентной ставкой купонного дохода (ГСО-ППС) - увеличилась до 150,415 млрд. руб. с 100,415 млрд. руб. на 1 марта 2010 года.

Таблица 4. Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации

Таким образом, можно проследить положительную динамику, рост объема государственного долга РФ за первые месяцы 2010 года. За два месяца объем государственного долга увеличился на 24 млрд. рублей (см. Таблицу 4).

С декабря 2009 по апрель 2010 государственный долг находится примерно на одном уровне, динамика незначительная, в то время как до декабря наблюдался его рост. С июня 2009 года по декабрь рост составил 444 млрд. или 20%.

Таким образом, можно отметить динамику увеличения госдолга с одновременным уменьшением внешнего долга РФ.

По данным Минфина, Государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах, увеличился за январь-июль 2010 года на 7,4 % и на 1 августа составил 1 трлн. 973 млрд. 362 млн. руб. и продолжает расти в основном за счет облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД).

По данным Министерства Финансов Российской Федерации государственный внутренний долг, выраженный в государственных ценных бумагах, вырос за прошлый год на 33,9 %. На 1января 2011 года долг составил 2,461 трлн. руб. против 1,837 трлн. руб. на 1 января 2010 года.

Анализ структуры внутреннего государственного долга Российской Федерации по формам заимствований. Анализ показал, что наибольший удельный вес в структуре внутреннего государственного долга по состоянию на 1 сентября 2011 года занимают государственные ценные бумаги - 88 % (см. Таблицу 5).

Таблица 5. Структура внутреннего государственного долга по формам заимствований

Анализ динамики объема и структуры государственного внутреннего долга за 2011 год показывает, что рост государственного внутреннего долга в основном обусловлен увеличением долга по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации. Сумма выпущенных государственных сберегательных облигаций с фиксированной процентной ставкой купонного дохода (ГСО-ФПС) не изменилась с начала года - 132 млрд. руб., а облигаций с постоянной процентной ставкой купонного дохода (ГСО-ППС) - увеличилась почти в 2,5 раза с 175,415 млрд. руб. до 421,150 млрд. руб. на 1 января 2012 года.

В структуре госдолга России на 1 января 2012 года облигации федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД) - составили 1,079 трлн. руб. против 815,584 млрд. руб. на начало года. Облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) составили 1,823 трлн. руб. (36,2%), увеличившись с 1,338 трлн. руб. на начало года.

По данным Министерства Финансов Российской Федерации государственный внутренний долг, выраженный в государственных ценных бумагах, вырос за прошлый год на 44,1 %. На 1января 2012 года долг составил 3,546 трлн. руб. против 2,461 трлн. руб. на 1 января 2011 года.

Объем государственного внутреннего долга РФ с учетом госгарантий на 1 января 2012 года составил 4,19 трлн. руб., по данным Минфин. На начало 2011 года этот показатель был равен 2,94 трлн. руб. Таким образом, объем внутреннего госдолга за год вырос на 1,25 трлн. руб., или на 42,5%. Из общей суммы долг в госбумагах составлял 3,55 трлн. руб. (рост за год на 44%), объем госгарантий равнялся 0,64 трлн. руб. (рост на 35%). Основная часть долга в госбумагах представлена облигациями с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) -- 1,82 трлн. руб., или 51% от общей суммы. На облигации федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД) приходится 1,08 трлн. руб., или 31% долга (см. Рисунок 1).

Рисунок 1. Объем внутреннего государственного долга Российской Федерации на 1 января 2012 года

Как видно из рисунка 1, внутренний госдолг бурно растет третий год подряд. За 2009 год он увеличился на 40%, за 2010-й -- также на 40%, за 2011-й -- на 42,5%. В результате за три последних года его общая сумма почти утроилась -- с 1,5 трлн. руб. на начало 2009 года до 4,2 трлн. руб. на начало 2012-го. Власти РФ по поводу этого утроения беспокойства не высказывают и, наоборот, гордятся невысоким уровнем задолженности по отношению к ВВП. На январском заседании президиума правительства премьер Владимир Путин отмечал, что общий госдолг России по состоянию на конец 2011 года составлял 10,4% ВВП, при этом на внутренний долг приходилось 7,9%, на внешний -- 2,5%. В "Основных направлениях долговой политики РФ на 2012-2014 годы" Минфин отмечает, что даже после стремительного наращивания госдолга его размеры "будут выгодно отличать" Россию от развитых и развивающихся стран. У Японии госдолг равен 220% ВВП, у США -- 92%, у Бразилии -- 66%.

Так что обильно заимствовать государство намерено и дальше. Согласно закону о федеральном бюджете на 2012-2014 годы, внутренний долг на конец 2012 года должен составить 6,33 трлн. руб., 2013-го -- 7,87 трлн. руб., 2014-го -- 9,22 трлн. руб. Таким образом, в ближайшую "трехлетку" этот показатель вырастет еще в 2,2 раза и с учетом внешнего долга достигнет 15,5% ВВП. Впрочем, при дорогой нефти планы заимствований могут быть сокращены. Такое случилось в 2011 году -- в условиях профицитного бюджета Минфин в итоге занял на 300 млрд. руб. меньше, чем предполагал. Кроме того, по признанию самого ведомства, умерить аппетит к займам может и неразвитость долгового рынка. В "Основных направлениях..." Минфин называет его "неподготовленным" и все еще имеющим "родимые пятна переходного периода". Эти "пятна" ведомство обещает выводить модернизацией рынка, улучшая его инфраструктуру, повышая ликвидность и расширяя круг инвесторов.

2.2 Анализ зарубежного опыта управления внутренним государственным долгом

В настоящих условиях государственный долг выдвинулся в центр экономических проблем государства, что требует самого пристального внимания к этой экономической категории и проблемам, с ней связанным. В общей постановке в проблеме государственного долга можно выделить следующие основные аспекты:

1) структура и динамика государственного долга;

2) механизм управления, обслуживания и реструктуризации долга;

3) влияние государственного долга на развитие экономики страны.

Очевидно, что государство может и должно брать в долг на нормальных, естественных и разумных основах и условиях. Нормальный долг является реальным свидетельством доверия к государству со стороны кредиторов как физических, так и юридических лиц. Практически в эффективной, нормально развивающейся, стабильной экономике государственный долг не является ключевой проблемой развития и жизнедеятельности общества. Как правило, государственный долг возрастает на этапах активного экономического роста, имея в виду, что развивающаяся экономика, модернизируемое производство требуют определенных вложений, в том числе государственных.

Хроническая дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий государственный долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга - внутреннего и внешнего [30, c. 21].

В современных условиях обшей для многих стран причиной дефицитности бюджетов и связанного с этим роста государственного долга считается необоснованная экономическая политика, которая приводит к чрезмерно высокому уровню социальных финансовых обязательств. Подобная ситуация складывается и в России, что делает для нас полезным многообразный опыт управления госдолгом в западных странах [14, c. 66].

Одним из подходов в управлении госдолгом является согласование общей установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50-70% ВВП. В 11 странах, первыми обеспечивших условия для вступления в Европейский валютный союз, госдолг находится в целом на уровне свыше 60% ВВП, в т.ч. Финляндии - 56, Франции - 58, Германии - 61, Испании - 69, в Бельгии и Италии - по 122%; при этом две последние страны обязались вдвое снизить свой долг -- Бельгия к 2011 г. и Италия -- к 2016 г. В США долг федерального правительства составляет в настоящее время свыше 5,3 трлн. дол., или около 70% ВВП. В условиях длительного благоприятного в основном состояния экономики и государственного бюджета предусматривается добиться к середине следующего десятилетия ежегодных превышений федеральных доходов над расходами на уровне одного процента ВВП. При этом имеется в виду использовать положительное сальдо бюджета на погашение долга. Считается, что это будет оказывать понижающее воздействие на долгосрочные процентные ставки и тем способствовать увеличению частных инвестиций, производительности труда и экономическому росту.

Государственный долг еврозоны вырос в 2011 году до 87,2% ВВП.

Государственный долг 17 стран Евросоюза, использующих евро, в 2011 году составил рекордные 87,2% ВВП по сравнению с 85,3% в 2010 году и 79,9% в 2009 году. При этом сводный дефицит госбюджета еврозоны снизился с 6,2% ВВП до 4,1% ВВП. Госдолг всех 27 государств ЕС вырос с 80% ВВП до 82,5%, бюджетный дефицит опустился с 6,5% ВВП до 4,5%. Оба показателя по-прежнему существенно выше уровней, допустимых по общеевропейскому законодательству, согласно которому госдолг не должен превышать 60% ВВП, дефицит бюджета - 3% ВВП. Вместе с тем улучшение бюджетной ситуации отмечено в 24 странах ЕС, ухудшение - в двух государствах. Объем совокупного ВВП еврозоны, составил 9,42 трлн. евро в 2011 году в рыночных ценах (рост на 2,8%), Евросоюза в целом - 12,63 трлн. евро.

Худшие показатели бюджетного дефицита (в относительном выражении, как доли ВВП) были зафиксированы в Ирландии (13,1% ВВП), Греции (9,1%), Испании (8,5%), Великобритании (8,3%), Франции (5,2%) и ряде стран Восточной Европы, включая Польшу. Самый низкий уровень дефицита отмечен в Финляндии - 0,5% ВВП, за ней следуют Люксембург (0,6%) и Германия (1%). Ирландия проделала максимальную работу в области бюджетной консолидации, за год сократив бюджетный дефицит с более чем 32% до 13,1% ВВП. Успехи Греции и других стран в этой сфере были гораздо более скромными. Венгрия, Эстония и Швеция получили положительное сальдо в прошлом году, при этом для Будапешта оно превысило 4% ВВП. Четырнадцать из 27 государств ЕС имели по итогам 2011 года госдолг выше 60% национального ВВП, их количество не изменилось с предыдущего года, бесспорным "лидером" в этом вопросе остается Греция, которая должна в 1,5 раза больше своего ВВП - 165,3%. На втором месте идет Италия (120,1% ВВП против 119% в 2010 году), на третьем - Ирландия (108,2%). Больше 60% ВВП также должны Португалия (107,8%), Бельгия (98%), Франция (85,8%), Великобритания (85,7%), Германия (81,2%), Венгрия (80,6%), Австрия (72,2%), Мальта (72%), Кипр (71,6%), Испания (68,5%) и Нидерланды (65,2%), об этом передает Финмаркет. Тенденцию к сокращению госдолга продемонстрировали лишь Германия и Австрия. Меньше всех в ЕС в относительном выражении должны Эстония (6% ВВП), Болгария (16,3% ВВП) и Люксембург (18,2% ВВП).

Особенности заемной деятельности и обслуживания государственного и муниципального долга (на примере ряда зарубежных стран)

Заёмная деятельность и обслуживание государственного и муниципального долга в разных странах решаются по-разному, но тем не менее, можно выделить что-то общее.

Одним из главных принципов в управлении госдолгом является согласование общей установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50-70% ВВП. В 11 странах, первыми обеспечивших условия для вступления в Европейский валютный союз, госдолг находится в целом на уровне свыше 60% ВВП, в т.ч. Финляндии-- 56, Франции -- 58, Германии -- 61, Испании -- 69, в Бельгии и Италии -- по 122%; при этом две последние страны обязались вдвое снизить свой долг -- Бельгия к 2011 г. и Италия -- к 2016 г. В США долг федерального правительства составляет в настоящее время свыше 5,3 трлн. дол., или около 70% ВВП. В условиях длительного благоприятного в основном состояния экономики и государственного бюджета предусматривается добиться к середине следующего десятилетия ежегодных превышений федеральных доходов над расходами на уровне одного процента ВВП. При этом имеется в виду использовать положительное сальдо бюджета на погашение долга. Считается, что это будет оказывать понижающее воздействие на долгосрочные процентные ставки и тем способствовать увеличению частных инвестиций, производительности труда и экономическому росту.

Обоснованность и эффективность использования государственных займов для распределения военного финансового бремени между несколькими поколениями налогоплательщиков подтверждается опытом стран, принимавших участие в двух мировых войнах. С аналогичной целью менее масштабные программы дефицитного финансирования применяются странами и в послевоенные годы для целей экономической реконструкции и финансовой стабилизации.

Что касается резервной функции госкредита, то, по опыту ряда стран, она может реализовываться при необходимости и без какой-либо регламентации.

Что касается соотношения между внутренним и внешним долгом, то отдельные страны, в зависимости от обстоятельств, придерживаются различных подходов. Так, в Новой Зеландии, следуя принятой в 1994 г. программе, внешний долг будет полностью погашен в этом году. Отказавшееся от внешних заимствований правительство становится крупнейшим заемщиком на внутреннем финансовом рынке. Считается, что при этом повышается ликвидность гособлигаций, все выпуски которых выступают как базовые и при этом снижаются затраты по обслуживанию долга. В ряде же других стран, наоборот, стремятся переместить госзаимствования с внутреннего на международный финансовый рынок. И делается это, зачастую, не столько из-за разницы в уровнях процентных ставок, сколько для того, чтобы не создавать на национальном рынке конкуренции для заемщиков из негосударственного сектора и тем способствовать увеличению внутренних капиталовложений. Подобной позиции придерживается, в частности, Бразилия. Здесь при всех изменениях в финансовой политике и экономических реформах учитывается необходимость снижения государственных заимствований внутри страны. В результате бразильские корпорации получают возможность размещать на внутреннем финансовом рынке свои облигации на более благоприятных условиях.

Вместе с тем, как следует из опыта западных стран, все меньшую значимость имеет деление госдолга на внутренний и внешний. Этому способствует устойчивая конвертируемость национальных валют, а также сближение базовых условий на рынках внутреннего долга с состоянием и динамикой мировых финансовых рынков. Тем самым обеспечиваются условия общего полхода к управлению внутренним и внешним долгом, что ускоряет также процесс оперативного принятия необходимых решений.

В ряде стран, таких как Ирландия, Дания, Швеция, Новая Зеландия, используются не совсем обычные, усложненные, методы управления государственным долгом, нацеленные на снижение затрат и риск в его обслуживании. Новые подходы к управлению портфелем долговых обязательств в какой-то мере аналогичны обычной практике управления портфелем ценных бумаг. Но если в последнем случае ставится задач повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. При этом для оценки эффективности управления долгом обычно используется теоретически сконструированная базовая модель долгового портфеля с подразделениями по видам валют, срокам погашения, структуре процентных ставок и относительно равномерным графиком долговых платежей.

Прежде всего, ставится задача по возможности сблизить фактическую структуру долгового портфеля с базовой, используя продажу и покупку облигаций, также операции с производными инструментами. 3атем могут предприниматься определенные отклонена от базовой структуры, исходя из собственной прогнозной оценки динамики процентных ставок и курсовых изменений по отдельным валютам. Стремление к аналогичным подходам в управлении долгом наблюдается также в Бельгии, Португалии, Италии, Австралии, Колумбии, Аргентине.

Цели и задачи деятельности специальных органов по управлению государственным и муниципальным долгом в зарубежных странах

Для управления государственным и муниципальным долгом создаются специальные органы. Например, в Швеции это Национальное агентство по долгу Швеции; в Италии это Экспертный совет по внешнему долгу Италии; в Голландии - Министерство Финансов; в Португалии - Агентство по управлению государственным долгом и т.д. Все эти органы наделяются необходимыми правами и перед ними ставятся соответствующие цели и задачи.

Основной целью деятельности специальных органов по управлению государственным и муниципальным долгом является правильное его формирование, что подразумевает такую политику заимствований, которая позволяла бы в дальнейшем осуществлять выплаты по долгу без существенных нагрузок на имеющиеся ресурсы. Такая политика предполагает реализацию следующих задач:

1) обозначение пределов новых внешних заимствований. Самым важным моментом является снижение величины задолженности путем частичного отказа от новых внешних заимствований, а также определения приоритетных направлений финансирования долга за счет привлеченных источников;

2) осуществление целевого расходования средств, усиление финансового контроля;

3) формирование оптимальной структуры внешних заимствований.

Необходимо отметить определенные успехи отдельных стран по совершенствованию системы обслуживания государственного долга путем ее коммерциализации. Для этого, в частности, может использоваться особое агентство по управлению долгом при казначействе с лицензией от министерства финансов. Агентство ведет операции как бы с позиций инвестиционного банка, зарплата его сотрудников зависит от результатов деятельности по управлению долгом. Кроме того, какая-то часть государственного долгового портфеля может временно передаваться в контролируемое определенным образом управление нескольким независимым менеджерам, что позволяет министерству финансов сопоставлять методы и результаты их деятельности с операциями собственных сотрудников. В целом использование новых подходов в управлении долгом считается более продуктивным, чем простое составление и исполнение обычных программ внешних заимствований.

В то же время нужно учитывать и предостережения в отношении распространившейся установки на коммерциализацию и предпринимательское поведение государства, поскольку действия последнего должны быть не только эффективными, но и политически ответственными.

Одним из новых моментов зарубежного опыта обслуживания государственного долга становится ее увязка с приватизацией, можно указать на два аспекта такой увязки. С одной стороны, доходы от приватизации зачастую используются для снижения госдолга. В других случаях при проведении приватизации предусматривается выпуск государственных конвертируемых облигаций.

Полезным для других стран считается опыт управления госдолгом в Мексике. После случившегося в этой стране финансового краха в конце 1994г. ей удалось сравнительно быстро и эффективно вернуться на международные финансовые рынки. При этом важно было на практике реализовать стратегию осторожного выхода на эти рынки, не допустить неудачи на начальном этапе, что могло надолго задержать восстановление доверия кредиторов. Удачным был выбор и чередование форм заимствований, включавших краткосрочные эмиссии с плавающей процентной ставкой, среднесрочные и долгосрочные облигации с фиксированным процентом. Постепенно восстанавливались базовые эмиссии в долларах и других главных валютах. Чтобы избежать неудачи, правительство следовало правилу выступать с такими объемами облигационных выпусков, которые были значительно ниже ожидаемого спроса на них, а также не устанавливать слишком высоких цен по своим облигациям. Мексике удалось досрочно погасить значительную часть своего долга из пакета экстренной помощи. Особенно удачным считается выпуск облигаций пятилетнего займа на сумму в 6 млрд. долларов, который был размещен под обеспечение валютных доходов крупной государственной нефтяной компании, с зачислением их на счет в Федеральном резервном банке Нью-Йорка. В Мексике намечается также выпуск на внутреннем рынке новых долгосрочных гособлигаций, номинированных в единицах с инфляционной индексацией, со сроками погашения от 5 до 10 лет. Дальнейшее развитие рынка долгосрочных облигаций здесь помимо прочего связывают с начатой в 1997 г. реформой пенсионной системы, предусматривающей ее приватизацию, а также участие иностранцев в управлении пенсионными фондами. Теперь пенсионным фондам разрешается инвестировать 65% их ликвидных ресурсов в гособлигации, 51% которых должны быть в упомянутых единицах с инфляционной индексацией: они могут, кроме того, приобретать долларовые облигации мексиканского правительства.

Из опыта стран с переходной экономикой представляет интерес организация и практика внешних заимствований в Китае, в особенности при использовании их для инвестиционных целей. Здесь внешние займы традиционно проводились десятью уполномоченными заемщиками, часть которых принадлежит центральному и местным правительствам. Используя свое имя и репутацию, уполномоченные заемщики привлекают на выгодных условиях инвалютные заемные ресурсы, которые затем передаются в кредит для отдельных корпораций и проектов. В основном внешние заимствования осуществлялись государственными учреждениями, с кредитными рейтингами на уровне суверена они могут также производить заимствования из валютного резерва страны. Государственная администрация по валютному контролю, координируя и контролируя внесение заимствования, определяет для разных групп заемщиков уровни доходности выпускаемых облигаций с учетом необходимости обеспечения их нормального первичного размещения и последующего обращения на вторичном рынке В будущем основным заемщиком, как полагают, станет министерство финансов, которое уже смогло, например, успешно разместить в США сверхдолгосрочные облигации на 100 млн. дол. с погашением через 100 лет. Внешние заимствования для инвестиционных целей осуществляют также три новых государственных банка -- Государственный банк развития, Эспортно-импортный банк и Банк сельскохозяйственного развития. Основанный в 1994 г. Государственный банк развития финансирует инфраструктуру и ключевые проекты, которые обычно направляются ему правительством, однако, он в праве и отклонить их. Все акции банка принадлежат государству, и он отчитывается перед Госсоветом. Хотя банк не производит заимствования под прямые гарантии правительства, его международный кредитный рейтинг установлен на уровне суверена. По закону банк не может быть объявлен банкротом и имеет неограниченную безотзывную кредитную линию у Центробанка. Считается, что иностранные инвесторы готовы приобретать долгосрочные облигации банка на весьма выгодных для него условиях, без учета кредитного рейтинга страны.

Отмечаются специфические последствия воздействия мирового финансового кризиса на внешние заимствования восточноевропейских стран, включая Россию. Одна из новых актуальных проблем для стран региона -- восприятие его иностранными инвесторами как единого целого, когда неудача с облигационным выпуском одной из стран распространяется на весь регион.

2.3 Анализ механизма управления государственным долгом в России

Управление государственным долгом может осуществляться на институциональном, техническом, собственно экономическом (макро- и микро) уровнях в зависимости от того, что выступает объектом регулирования. Так, в частности, если речь идет о законодательном регулировании, то есть разработке новых законодательных актов в этой области, пересмотре старых и т.п., то можно говорить об институциональном аспекте регулирования долга. Если речь идет об изменении таких параметров, как срок погашения или доходность ценных бумаг, такое регулирование является техническим [19, c. 155].

Категория "управление" включает совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения определенного результата. Искусство управления (регулирования) состоит в выборе наиболее эффективного метода из числа имеющихся или создании условий для рационального использования применяемых методов с целью наиболее быстрого решения поставленных задач и выполнения намеченных целей.

Управление государственной задолженностью следует понимать как в узком, так и в широком смыслах. Управление в широком смысле представляет по сути одно из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. При этом если речь идет о государственном долге, возникшем в случае предоставления государством гарантий по частным кредитам, то для более точного определения необходимо упомянуть и о деятельности государства как гаранта.

Управление в широком смысле обычно является прерогативой законодательных органов (иногда правительства) и включает в себя следующие элементы:

формирование политики в отношении внешнего и внутреннего долга;

установление границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов займов, необходимых для их финансирования);

определение направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга различных программ и пр.

Высокий уровень мировых цен на энергоносители обуславливает относительно высокий уровень прогнозируемых доходов федерального бюджета в ближайшие годы. Вместе с тем, опережающий рост расходной части бюджета формирует перспективу его устойчивого дефицита. Государственные заимствования на рынках капитала выступят в среднесрочной перспективе основным источником финансирования дефицита федерального бюджета. При этом объемы возможного предложения государственных ценных бумаг, прежде всего, на внутреннем облигационном рынке, могут составить беспрецедентные для современной России величины - на уровне двух триллионов рублей заимствований ежегодно.

Реализация подобного рода весьма амбициозных планов объективно невозможна на неподготовленном долговом рынке. Без осуществления комплекса срочных мер, направленных на кардинальную модернизацию и либерализацию внутреннего рынка госдолга, рост потребностей федерального бюджета может привести к «шоковой» реакции инвесторов, существенному увеличению стоимости государственных заимствований, негативным последствиям для макроэкономической и финансовой стабильности страны.

В этой связи развитие национального долгового рынка рассматривается в качестве абсолютного приоритета государственной долговой политики на среднесрочный период. Ключевыми задачами на этом направлении являются совершенствование инфраструктуры рынка государственных ценных бумаг, повышение его ликвидности, расширение инвесторской базы, создание комфортных и конкурентоспособных условий для участников рынка из числа различных групп инвесторов.

Государственная долговая политика на 2012-2014гг. будет направлена на обеспечение финансирования дефицита федерального бюджета путем привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала на благоприятных условиях, обеспечение оптимального соотношения дюрации и доходности суверенных долговых обязательств, поддержание высокого уровня кредитных рейтингов страны, формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для российских корпоративных заемщиков. Одновременно будет решаться задача по совершенствованию системы мониторинга внешних заимствований корпоративного сектора, создание механизма оперативного влияния на заемную политику российский корпораций и банков с крупной долей государственного участия.

Основные факторы, определяющие характер и направления долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 гг.

В планируемом периоде одновременно несколько факторов будут определять формы и масштабы государственных заимствований.

Фактор 1. Макроэкономические условия реализации долговой политики

В соответствии с основными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012-2014 гг. реализация долговой политики в предстоящий период будет осуществляться в условиях ускорения темпов роста национальной экономики, постепенного снижения инфляции, умеренного роста цен на нефть и относительной стабильности курса рубля (см. Таблицу 6).

Таблица 6. Основные макроэкономические показатели в 2012-2014 гг.

Фактор 2. Низкий уровень государственного долга

По состоянию на 1 июля 2011 г. объем государственного долга Российской Федерации составил 4,6 трлн. руб., в том числе государственный внутренний долг - 3,6 трлн. руб., государственный внешний долг - 36,8 млрд. долл. США (эквивалентно 1,0 трлн. руб.). В предстоящий период объем государственного долга будет ежегодно возрастать, достигнув к концу 2014 г. уровня 12 трлн. руб. или 17 % ВВП. При этом объем внешних обязательств государства вырастет почти в 2 раза, составив около 2 трлн. руб., внутренних - в 2,8 раз достигнув почти 10 трлн. руб. (см. Рисунок 2).

Рисунок 2. Динамика объема государственного долга РФ

Фактор 3. Состояние внутреннего рынка капитала

До кризиса 2008 года, то есть в условиях устойчивого профицита федерального бюджета, внутренние заимствования составляли относительно небольшую величину - 170-250 млрд. руб. в год. Выпуск облигаций федеральных займов (ОФЗ) осуществлялся, исходя из скорее технических (поддержание функционирования рынка, создание безрисковой кривой доходности и прочее), чем финансовых соображений. Ситуация принципиально изменилась с 2009 года, когда внутренний рынок стал рассматриваться в качестве основного источника финансирования бюджетного дефицита.

За последние 10 лет внутренний рынок государственных ценных бумаг продемонстрировал устойчивый рост, превратившись в ключевой сегмент финансового сектора страны: по объему обращающихся ценных бумаг на рынок ОФЗ сегодня приходится значительная доля - 37 %- всего долгового рынка России (см. Рисунок 3).

Рисунок 3. Структура российского облигационного рынка

По оценке экспертов, ОФЗ приобрели статус общепринятого эталона долгового рынка, относительно которого осуществляется ценообразование и торговля другими облигациями.

Сложившаяся структура рынка ОФЗ уже обеспечила его участникам возможность торговли фьючерсами на гособлигации: с февраля 2011 на РТС, а с марта 2011 года на ММВБ запущена торговля фьючерсными контрактами на корзину ОФЗ, позволяющими инвесторам хеджировать процентные риски, связанные с вложениями в госбумаги.

Отличительной особенностью внутреннего долгового рынка является его высокая волатильность. За последние 3 года средняя доходность 10-летних российских государственных облигаций составила 8,53 % при стандартном отклонении 1,37 %. Подобная волатильность, нехарактерная для активов инвестиционного уровня, негативно влияет на инвестиционную привлекательность внутреннего рынка государственных облигаций и резко снижает возможности инвесторов планировать свои финансовые потоки. Основные факторы таких колебаний на российском рынке: значительная подверженность влиянию фундаментальных, в том числе внешних, факторов, например, ситуации на глобальных финансовых и товарных рынках. Большую роль играют прогнозы курсовой динамики рубля, ожидаемый и фактический уровень ликвидности кредитно-денежной системы в целом, процентная политика Банка России и прочее. Все эти события и явления непосредственно отражаются на уровне текущего спроса и цен на государственные ценные бумаги Российской Федерации.

Высокая волатильность является одним их признаков относительной неразвитости рынка ОФЗ. С другой стороны, отсутствие в достаточном объеме инструментов хеджирования рисков существенно снижает готовность инвесторов покупать госбумаги в периоды обострения ситуации на внешних рынках или ухудшения внутренних условиях инвестирования. В результате повышаются требования кредиторов к уровню доходности размещаемых займов.

Другим ключевым недостатком рынка ОФЗ является отсутствие широкой, то есть капиталоемкой и неоднородной по составу инвесторов, резусной базы. Основной спрос на ОФЗ сегодня предъявляют крупные российские банки с государственным участием, а также коммерческие банки с иностранным участием. Зарубежные инвесторы покупают ОФЗ с целью реализации краткосрочных, чаще всего, спекулятивных стратегий, а также для управления ликвидностью, нередко рассматривая такие инвестиции как альтернативу банковскому кредитованию (см. Таблицу 7).

Таблица 7. Рынок корпоративных и государственных облигаций

Сложившаяся на рынке ОФЗ структура инвесторов усугубляет проблемы недостаточной емкости и низкой ликвидности рынка государственных ценных бумаг. Его качество страдает также из-за того, что ликвидность рынка не просто разделена между площадками, отечественными и зарубежными. Она разделена по принципу «долгосрочные инвесторы - там, спекулянты - здесь».

Необходимо четко понимать и строить свои планы, исходя из того, что в ближайшее время маловероятное быстрое расширение базы инвесторов за счет появления значительного числа консервативных российских участников рынка. Приход нерезидентов позволить увеличить ликвидность внутреннего рынка, а также повысить прозрачность ценообразования на нем.

Фактор 4. Государственные гарантии Российской Федерации

В соответствии с пунктом 4 статьи 15 законопроекта установлены верхние пределы государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации: на 1 января 2013 года - 1 356,0 млрд. рублей, на 1 января 2014 года - 1 684,4 млрд. рублей, на 1 января 2015 года - 1 901,0 млрд. рублей. Такой рост обусловлен активным использованием механизма государственной поддержки российской экономики в форме предоставления государственных гарантий.

Проектами программ предоставления государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов предусматривается предоставление гарантий на общую сумму 1 139,3 млрд. рублей, в том числе: в 2012 году - 589,5 млрд. рублей, в 2013 году - 331,5 млрд. рублей, в 2014 году - 218,3 млрд. рублей.

В 2012-2014 годах планируется предоставление указанных государственных гарантий Российской Федерации: по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами; по обязательствам организаций оборонно-промышленного комплекса для реализации государственного оборонного заказа; «ипотечные» государственные гарантии Российской Федерации (ОАО «АИЖК»); гарантии по облигационным займам ОАО «РОСНАНО» и юридических лиц, отобранным в порядке, установленном Правительством Российской Федерации на осуществление инвестиционных проектов; по поручительствам «ГК «Олимпстрой»; по кредитам, привлекаемым ОАО «Заполярье» на строительство магистрального нефтепровода [31, c. 36].

Необходимо отметить, что фактическое исполнение программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации составило в 2009 году - 39,5 %, в 2010 году - 55,6 %. В первом полугодии 2011 года указанные гарантии не предоставлялись.

Объем предоставленных гарантий формирует условные обязательства государства, которые включаются в общий объем государственного долга Российской Федерации. В этой связи Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2011-2013 годы было определено, что наряду с предоставлением бесплатных государственных гарантий оправдано установление платности государственной гарантийной поддержки. Возможно предоставление гарантий для покрытия доли рисков в условиях разделения рисков государства с частным капиталом. В Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 годы данные подходы не получили развития. Однако было отмечено, что «интенсивные методы применения государственных гарантий себя исчерпали, и накопленный по ним долг требует применения усовершенствованных подходов к оказанию государственной гарантийной поддержки».

Счетная палата поддерживает необходимость совершенствования методов оказания государственной поддержки в форме предоставления государственных гарантий в валюте Российской Федерации и иностранной валюте по проектам, реализуемым на принципе «частно-государственного партнерства», и полагает целесообразным внедрение методов, основанных на оценке рисков.

Фактор 5. Сохранение потребности в привлечении зарубежного заемного капитала со стороны корпоративного сектора

В планируемом периоде сохраняются условия, стимулирующие использование российскими банками и предприятиями зарубежных долговых рынков в качестве источника фондирования своей деятельности. Основные предпосылки - дефицит «длинных денег» на российском финансовом рынке, относительная дешевизна внешних заимствований и доступность данного ресурса для крупных компаний, особенно с участием государства. В этой связи Россия как суверенный заемщик заинтересована в том, чтобы создавать «целевые ориентиры» для формирования благоприятных условий заимствований национальных хозяйствующих субъектов. Предстоит принять меры, направленные на дестимулирование притока в экономику страны «горячих денег» в форме краткосрочных займов и кредитов.

Таким образом, в 2012-2014 гг. государственная долговая политика будет строиться, исходя из необходимости, с одной стороны, поддержания способности корпоративных российских заемщиков привлекать финансирование на внешнем и внутреннем рынках на максимально благоприятных условиях, а с другой - эффективного мониторинга долговой ситуации негосударственного сектора.

Исходя, из вышеизложенного можно сделать вывод, что категория "управление" включает совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения определенного результата. Искусство управления (регулирования) состоит в выборе наиболее эффективного метода из числа имеющихся или создании условий для рационального использования применяемых методов с целью наиболее быстрого решения поставленных задач и выполнения намеченных целей.

Меры, направленные на изменение состава и структуры государственной задолженности при постоянном совокупном объеме, в зависимости от желаемости тех или иных воздействий государственного долга на экономическую политику и функционирование экономики, объединяются под общим термином «debt management» (англ. - управление долгом).

К целям debt management можно отнести следующие: 1) минимизация издержек по обслуживанию государственного долга; 2) нейтральность долговой политики; 3) управление долгом как инструмент конъюнктурной, то есть стабилизационной политики.

Вместе с тем, при управлении долгом следует принимать во внимание, что растущая государственная задолженность является непосредственным отражением общеэкономического кризиса, неэффективности финансово-кредитной системы, неспособности правительства проводить адекватную бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику. В этом случае методы государственного регулирования должны быть направлены в первую очередь на оздоровление самой экономики.

3. Проблемы и направления повышения эффективности управления государственным долгом РФ

3.1 Проблемы управления государственным долгом РФ

Вопросы, касающиеся управления государственным долгом, являются одними из самых главных в экономической политике России. А связано это с тем, что в последние годы наблюдается увеличение государственного долга, а также расходов по его погашению. Отсюда и главная цель управления: сокращение задолженности и снижение расходов по ее погашению. Вот только не все так просто, как может показаться на первый взгляд. Управление внутренним государственным долгом, равно, как и внешним, имеет особенности, которые связаны с характером отношений с кредиторами, урегулированием долга, текущим обслуживанием и с ограничением в выборе способов урегулирования долга[30, c. 12].

Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга. Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Это особенно касается стран, развивающих и формирующих рынки ценных бумаг, где заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может негативно отразиться на развитии финансовых рынков и экономическом росте. Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.

Госдолг может быть полезен только в период устойчивого экономического роста. В фазе экономического спада дефицит бюджета существенно ухудшает состояние государственных финансов, повышает риск долгового кризиса и тем самым приводит к ухудшению общего состояния экономики. Для России госдолг остается экономической проблемой и никаких выгод экономике государства не приносит.

Таким образом, наличие эффективной системы управления государственным долгом является важным предварительным условием в создании такой структуры долга, которая отражает предпочтения органов государственного управления, касающиеся желаемого соотношения между риском и затратами, и в целом помогает стране свести к минимуму ее уязвимость по отношению к экономическим и финансовым потрясениям.

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств.

Однако, по сути, единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано, и первостепенную роль в этой ситуации играет несовершенство российского законодательства.

В правовом регулировании нуждается порядок применения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов.

В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом.

Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику. При этом необходимо придать большую четкость бюджетным документам, и этим снять имеющую в них место правовую неопределенность.

Как показывают результаты проверок, учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует.

Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не сопоставима с классификацией видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами изменениям объемов и структуры государственного внешнего долга [36, c. 40].

Применяемый Банком России в соответствии с методикой МВФ принцип определения внешнего долга Российской Федерации основывается на делении долга по принципу резидент/нерезидент. Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено данного деления. Внутренние и внешние долговые обязательства классифицируются Минфином России по валютному признаку. Данные об объемах государственного долга перед резидентами отсутствуют и не публикуются.

Данное положение препятствует адекватному анализу ситуации, связанной с определением совокупного национального долга Российской Федерации, и определению общих показателей долговой устойчивости.

Отсутствие законодательно закрепленных норм определения в соответствии с международной практикой государственного внешнего и внутреннего долга существенно ограничивает возможности государства в части достоверного определения государственного национального долга и, соответственно, накладывает ограничение на возможность оперативного управления государственным внешним долгом [27, c. 287].

Законодательных основ для управления государственным национальным внешним долгом, включающим задолженность по долговым обязательствам как Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, так и остальных секторов экономики в настоящее время не создано.

Оперативные данные о состоянии государственного внешнего долга и операциях с долговыми обязательствами Российской Федерации, как представляемые в Счетную палату Российской Федерации, так и публикуемые на сайте Министерства финансов Российской Федерации, не являются полными как по составу обязательств, так и по их объему.

Расходы по обслуживанию государственного внешнего долга не отражают реального объема средств, использованных в целях проведения операций с долговыми обязательствами, так как не включают в себя расходы, связанные с выполнением агентских функций консультационных услуг по внешнему долгу.

Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено возникновение государственного внешнего долга субъектов Российской Федерации, хотя заимствования в иностранной валюте по ряду субъектов осуществлялись ранее и продолжаются до настоящего времени.

До настоящего времени не публикуются консолидированные данные о долговых обязательствах субъектов Российской Федерации. Единая система учета долговых обязательств до настоящего времени еще не создана.

Действующее законодательство не позволяет Счетной палате Российской Федерации осуществлять полномасштабный контроль над государственным национальным внешним долгом Российской Федерации, определяемым в соответствии с международной практикой и долговыми обязательствами субъектов Российской Федерации.

Несмотря на то, что в Российской Федерации используются принятые в международной практике отдельные показатели, характеризующие состояние государственного долга, их состав нельзя назвать представительным. Фактически в материалах Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации представлены только 2 показателя:

- государственный долг по номинальной стоимости, в том числе внешний, Правительства Российской Федерации в процентах к ВВП;

- соотношение процентных и непроцентных расходов федерального бюджета.

Минфином России не рассчитываются и не публикуются:

- отношение приведенной стоимости внешнего долга к ВВП;

- отношение (коэффициент) расходов на обслуживание государственного внешнего долга к доходам от экспорта;

- отношение (коэффициент) объема валютных резервов к объемам краткосрочного внешнего долга;

- средневзвешенная процентная ставка по внешним долговым обязательствам;

- показатель состава внешнего долга: объемы рыночной и нерыночной долей, структура долга по времени возникновения обязательств, по инструментам и по срокам погашения обязательств;

- непогашенный государственный долг (включая задолженность по процентам) как доля валового внутреннего продукта;

- долг на душу населения, характеризующий бремя, приходящееся на каждого гражданина.

Помимо несовершенства законодательства следует отметить следующие негативные факторы:

- сохраняются пиковые нагрузки на федеральный бюджет в части осуществления выплат по государственному внутреннему долгу Российской Федерации, оформленному в государственные ценные бумаги;

- эмиссия и размещение государственных ценных бумаг в объемах, превышающих потребности федерального бюджета в осуществлении платежей по ранее принятым обязательствам, свидетельствует о том, что в ряде случаев выпуск в обращение этих долговых инструментов обусловлен не потребностью бюджета в дополнительных источниках финансирования, а необходимостью решения задач макроэкономической и денежно-кредитной политики и в первую очередь связывания свободной ликвидности;