Проблемы взаимодействия органов управления финансами на региональном уровне

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Содержание

Введение

Необходимость и содержание управления финансами

Органы управления финансами в Российской Федерации

Управление финансами на региональном и муниципальном уровне

Проблемы взаимодействия органов управления финансами на региональном уровне

Проблемы взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с территориальными органами федеральной исполнительной власти на примере Республики Северная Осетия

Заключение

Литература

Введение

Система управления финансами в современной экономике имеет определяющее значение для ее функционирования и развития. Сложившаяся к настоящему времени российская система управления финансами получила развитие в процессе экономических реформ перехода от планово-централизованной к рыночной экономике. Цивилизованная рыночная экономика не может успешно и стабильно функционировать и развиваться без хорошо отлаженной, управляемой финансовой системы и регулируемого финансового рынка. Финансовая система и финансовый рынок функционируют на безе реальной экономики, производящей материальные и духовные блага. Они в то же время обслуживают и определяют условия деятельности самой реальной экономики. Поэтому в рыночной экономике управление финансами приобретает исключительно важное значение.

Система управления финансами в современной рыночной экономике представляет собой взаимоувязанный комплекс мер, инструментов, а также финансовых институтов, обеспечивающих стабильное и эффективное функционирование финансовой системы в целом и ее отдельных звеньев, способствующих развитию реального сектора экономики и решению назревших социальных проблем.

В целях поддержания стабильности финансового положения государства, финансовой устойчивости субъектов хозяйствования используются различные инструменты регулирования финансово-хозяйственной деятельности организаций, распределения и перераспределения средств между уровнями бюджетной системы государства.

За последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Все это определило актуальность написания данной контрольной работы.

В ходе изучения проблем взаимодействия органов управления финансами на федеральном (субфедеральном, муниципальном) уровне мною были рассмотрены следующие вопросы:

необходимость и содержание управления финансами;

правовые основы управления финансами в РФ;

органы управления финансами в Российской Федерации;

управление финансами на региональном и муниципальном уровне.

В процессе работы были рассмотрены нормативно-правовые акты, изучены труды российских ученых по теме «Финансы», использованы статьи из периодической печати.

Необходимость и содержание управления финансами

Для обеспечения непрерывного и бесперебойного воспроизводственного процесса органы государственной власти и местного самоуправления и субъекты хозяйствования применяют и различные инструменты финансового механизма для воздействия на финансовые отношения с целью сохранения стабильности финансово-хозяйственной деятельности в складывающихся условиях, т.е. управляют финансовыми потоками как на макроуровне, так и в рамках отдельной организации. При этом под управлением понимается совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения поставленной цели или определенного результата. Поскольку в финансовой сфере объектами управления являются разнообразные виды финансовых отношений, то управление финансами представляет собой процесс целенаправленного воздействия с помощью специальных приемов и методов на финансовые отношения и соответствующие им виды финансовых ресурсов для реализации функций субъектов власти и субъектов хозяйствования, целей и задач их деятельности.

В ходе управления финансами они выступают как объект управления. Без управления финансовыми отношениями, конкретными формами проявления категории финансов невозможно эффективно развивать экономику государства. Под субъектами управления финансами понимается совокупность организационных структур, непосредственно осуществляющих управление (рис. 1).

На макроуровне к таким структурам относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления и другие участники бюджетного процесса, осуществляющие управление государственными и муниципальными финансами. В коммерческих и некоммерческих организациях управление финансами осуществляют финансовые управления, отделы или службы. Совокупность всех организационных структур, осуществляющих управление финансами, называется органами управления финансами.

Деятельность этих органов характеризуется многоаспектностью и большой сложностью, поскольку объектом управления финансами выступают финансовые отношения и соответствующие им виды финансовых ресурсов, составляющие сферы и звенья финансовой системы государства, т. е. каждая сфера и звено финансовой системы являются объектом управления финансами.

Рис. 1 - Совокупность организационных структур, непосредственно осуществляющих управление

Содержание процесса управления финансами раскрывается в следующих функциональных элементах, к которым относятся финансовое планирование и прогнозирование, оперативное управление и финансовый контроль.

Финансовое планирование и прогнозирование используются для научного обоснования текущего и перспективного развития экономики, изменений в конкретном периоде темпов роста ее отдельных отраслей и субъектов хозяйствования, обеспечивают необходимый предварительный контроль за образованием и использованием финансовых ресурсов.

Оперативное управление представляет собой процесс разработки комплекса мер, направленных на достижение максимального эффекта при минимуме затрат на основе анализа текущей финансовой ситуации и соответствующего перераспределения финансовых ресурсов. Необходимость такого управления обусловлена текущими изменениями условий осуществления финансово-хозяйственной деятельности субъектами хозяйствования, тенденций развития экономики государства в связи с разнообразными причинами, к которым относятся:

существование границы возможностей научного предвидения развития финансовой системы, зависящей от уровня развития финансовой науки, методики планирования и прогнозирования, применения экономико-математических методов и прочих факторов;

субъективные факторы, возникающие в результате неправильных действий работников финансовых органов, органов законодательной и исполнительной власти, имеющих отношение к финансовому планированию и прогнозированию, управлению финансовыми потоками организации, распределению и использованию финансовых ресурсов на макроуровне;

непредвиденные обстоятельства, возникшие при выполнении финансового плана, нарушающие заданный темп развития или ритм производства как на отдельных предприятиях, так и в экономике в целом;

новые научные и технические открытия, не учтенные ранее при прогнозировании экономического развития и способные дестабилизировать финансовую деятельность;

чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, нарушающие ритм производства и уничтожающие созданные материальные ценности, что обусловливает необходимость использования финансовых резервов или мобилизации дополнительных финансовых ресурсов для устранения их неблагоприятных последствий;

непредвиденные события, связанные с международными осложнениями, которые вызывают необходимость увеличения объема государственных расходов и привлечения дополнительных финансовых ресурсов с использованием финансового рынка;

непредвиденные ситуации, вызванные переходом экономики страны к рыночным условиям хозяйствования, когда трудно прогнозировать некоторые условия, тенденции функционирования экономики из-за определенной стихийности в ее развитии.

Таким образом, в ходе оперативного управления финансами обеспечиваются стабильное развитие экономики государства и функционирование субъектов хозяйствования, решаются задачи обеспечения финансовой поддержки населения, предупреждаются и ликвидируются чрезвычайные ситуации в ходе финансово-хозяйственной деятельности и ликвидируются их последствия, осуществляется маневрирование бюджетными средствами с целью выполнения показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы в складывающихся условиях.

Управление финансами можно также классифицировать по характеру и периоду управления, в соответствии с которыми различают стратегическое (общее) управление финансами и оперативное управление финансами.

Стратегическое управление финансами осуществляется высшими органами законодательной и исполнительной власти (Президентом РФ, Правительством РФ, Федеральным Собранием РФ) в ходе составления, рассмотрения и утверждения прогнозов развития экономики государства, государственного и муниципального секторов, долгосрочных целевых программ развития отдельных отраслей, при планировании направлений совершенствования бюджетной системы РФ. В процессе осуществления стратегического управления финансами:

определяются источники и размеры финансовых ресурсов, которые должны обеспечить воспроизводство в тех пропорциях, которые были заложены в соответствии с основными направлениями финансовой политики;

устанавливается оптимальное соотношение между финансовыми ресурсами органов государственной власти и местного самоуправления и субъектов хозяйствования;

выявляются наиболее эффективные направления использования финансовых ресурсов и резервы их роста.

Оперативное управление финансами осуществляется министерствами, службами, агентствами, ведомствами и организациями, непосредственно участвующими в реализации финансовых планов на централизованном и децентрализованном уровнях.

При осуществлении стратегического и оперативного управления финансами важно соблюдать системность в принятии управленческих решений, в основе которой лежит научный подход обоснования методики финансового прогнозирования и планирования, организации оперативного управления финансовыми ресурсами, выработки приемов и методов финансового контроля, соответствующих современным рыночным условиям хозяйствования. Это позволяет выработать новые инструменты регулирования финансовых потоков, выявить преимущества одних направлений развития финансов и бесперспективность других, создает дополнительные предпосылки к развитию финансового механизма, непосредственно участвующего в процессе управления финансами. Создание научного фундамента для разработки и осуществления конкретных практических мер в области управления финансами особенно важно в условиях рыночной экономики, когда деятельность экономических субъектов находится под влиянием жесткой конкуренции и функционирование экономики характеризуется проявлением многих элементов стихийности. Научный подход к управлению финансами способствует обеспечению стабильного финансирования отраслей экономики и организаций, повышению финансового благополучия населения, позволяет предотвратить или сгладить последствия неблагоприятных событий в ходе финансово-хозяйственной деятельности организаций и в совокупности обеспечить стабильное развитие экономики государства.

Рыночные условия хозяйствования обусловливают необходимость разработки принципиально новых методов управления финансами, которые должны обеспечить финансовую самостоятельность административно-территориальных образований на территории РФ, финансовую устойчивость субъектов хозяйствования, их инвестиционную активность и создать другие необходимые условия для устойчивого и стабильного развития экономики и ее дальнейшего роста. Для реализации этих задач в современных условиях необходимо четко разграничить функции органов законодательной и исполнительной власти, распределить финансовые полномочия между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями.

Органы управления финансами в Российской Федерации

В управлении финансами при определении целей и задач финансовой политики, разработке и утверждении финансового и связанного с ним законодательства и подзаконных актов участвуют законодательные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Депутаты обеих палат Федерального Собрания РФ, рассматривающие и утверждающие проект закона о федеральном бюджете и отчете о его исполнении, другие финансовые и связанные с ними законодательные акты, правительственные программы, могут, обладая правом законодательной инициативы, вносить на рассмотрение проекты финансовых законодательных актов, поправки в действующее законодательство. Государственная Дума заслушивает отчет Правительства РФ об исполнении федерального бюджета. Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату РФ - орган государственного финансового контроля законодательной власти РФ.

Участие Президента РФ в управлении финансами связано с определением целей и задач финансовой политики в посланиях Федеральному Собранию, в том числе ежегодном Бюджетном послании, с подписанием законов по финансовым вопросам, внесением проектов финансового законодательства, изданием указов, осуществлением государственного финансового контроля.

Правительство РФ, ответственное за разработку и реализацию финансовой политики России, составление и исполнение федерального бюджета, осуществляет разработку других проектов законов по финансовым и связанным с ними вопросам, утверждает постановления, издает распоряжения, обеспечивающие реализацию финансового законодательства. Оно определяет задачи, функции федеральных органов исполнительной власти, их права и обязанности, в том числе конкретный круг вопросов, относящихся к ведению того или иного министерства, входящего в состав Правительства Российской Федерации, по управлению финансами.

Основными задачами Минфина России в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» являются выработка единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Среди основных функций Минфина России в соответствии с указанными задачами можно назвать:

разработку проектов законов по вопросам развития бюджетной системы, основ бюджетного процесса, разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;

разработку проектов законов в области налогообложения, а также форм документов, учета и отчетности, связанных с их реализацией;

разработку проекта закона о федеральном бюджете и организацию его исполнения, составление отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

координацию бюджетной и денежно-кредитной политики;

управление государственным долгом Российской Федерации и эмиссию государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;

ведение книги учета государственных долгов и регистрации эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

разработку нормативных актов в области бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности.

Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» определяет, что оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через территориальные органы федерального казначейства.

Федеральное казначейство было создано в России в составе Министерства финансов РФ в 1993 г. для обеспечения оперативного управления средствами федерального бюджета. Необходимость его создания в 1993 г. была вызвана: банковской реформой, в результате которой средства федерального бюджета оказались рассредоточены в разных кредитных организациях; отсутствием автоматизации безналичных расчетов и соответственно отсутствием оперативной информации у Минфина России о движении бюджетных средств; конституционной реформой, в результате которой исполнение федерального бюджета перестало относиться к вопросам деятельности финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, проблемы исполнения федерального бюджета вызвали необходимость создания специального органа - Федерального казначейства, к которому от банков перешли учетно-контрольные функции. Органам федерального казначейства открыты счета в подразделениях Центрального банка РФ и уполномоченных банках по учету средств федерального бюджета. У них есть возможность контролировать деятельность коммерческих банков по своевременному исполнению платежных поручений налогоплательщиков и плательщиков других обязательных платежей в бюджет. Казначейские органы осуществляют краткосрочное прогнозирование исполнения доходов и расходов федерального бюджета. Они открывают и ведут лицевые счета бюджетных учреждений как учетные регистры на банковском счете по учету средств федерального бюджета. Кроме того, Казначейство России также осуществляет распределение регулирующих налогов между бюджетами разного уровня, а также государственными внебюджетными.

Органы федерального казначейства осуществляют информационный обмен: с налоговыми органами; органами, администрирующими неналоговые доходы бюджета; с кредитными организациями, в которых открыты счета по учету бюджетных средств; территориальными финансовыми органами; распорядителями и получателями средств федерального бюджета; Счетной палатой Российской Федерации. В настоящее время ведется работа по полному переводу такого информационного обмена в электронный вид с использованием новейших технологий в режиме реального времени.

Управление финансами на региональном и муниципальном уровне

Высшие органы законодательной власти субъектов РФ утверждают законы в области финансов в рамках своей компетенции:

о введении региональных налогов и сборов в соответствии с перечнем, установленным налоговым законодательством РФ;

о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год и отчете о его исполнении;

о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования и отчете о его исполнении;

о мерах государственной финансовой поддержки организаций и отраслей региональной экономики и др.).

Кроме того, законодательные и исполнительные органы субъектов РФ обладают правом законодательной инициативы и по федеральным законам, в том числе в области финансов.

Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ответственны за выработку финансовой политики региона, составление проекта бюджета субъекта РФ и организацию его исполнения. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему региональных органов государственной власти на основе общих принципов, определенных федеральным законодательством. В составе администраций субъектов РФ создаются специализированные финансовые органы: министерства финансов (в республиках, а также некоторых краях и областях), департаменты финансов, комитеты по финансам и бюджету, финансовые управления и т.п. Их функции сходны с функциями Министерства финансов РФ, но в пределах компетенции исполнительных органов субъектов РФ. К основным функциям относятся: разработка региональной финансовой политики, непосредственная разработка проектов региональных бюджетов, организация их исполнения, разработка программ государственной финансовой поддержки отдельных отраслей и организаций региона, осуществление государственных заимствований субъектов РФ.

Региональные финансовые органы также могут иметь свои подразделения на местах - финансово-казначейские управления (или филиалы). Финансовые органы субъектов РФ в отличие от финорганов, функционирующих в условиях административно-командной системы управления, непосредственно не подчиняются Министерству финансов России; тем не менее, они представляют отчет об исполнении своих бюджетов в Минфин России, в координации с последним проводится кадровая работа и работа по информатизации управления финансами.

В составе многих региональных финансовых органов созданы собственные территориальные казначейства для осуществления учетно-контрольных функций по исполнению региональных бюджетов в соответствии с действующим бюджетным законодательством. Вместе с тем в ст. 78 Конституции РФ предусмотрена возможность передачи части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти органам субъектов РФ и наоборот.

Таким образом, в соответствии с действующим Бюджетным кодексом РФ субъекты Российской Федерации, не получающие финансовой помощи из федерального бюджета, имеют право на создание собственного казначейства, но могут заключать договоры с органами федеральною казначейства, в то время как дотационные регионы должны исполнять бюджеты через органы федерального казначейства.

Представительные органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению муниципальных образований. Исполнительные органы местного самоуправления ответственны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление и исполнение местного бюджета. Как правило, в их составе действуют местные финансовые или финансово-казначейские органы.

При этом к исполнению дотационных местных бюджетов (а также бюджетов недотационных муниципальных образований, расположенных на территории региона, получающего финансовую помощь из федерального бюджета) привлекаются органы федерального казначейства и региональных казначейств. Нередко местные финансовые органы выступают филиалами финансовых органов субъектов РФ.

В 2008 г. завершилась реализация Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ на 2006 - 2008 гг., которая была принята Правительством РФ в апреле 2006 г. Ее основными задачами являлись укрепление финансовой состоятельности субъектов РФ, создание системы стимулов для увеличения собственной доходной базы и улучшения качества управления финансами, повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

В продолжение начатой работы Минфином РФ подготовлен проект концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами на период 2009 - 2011 гг., реализация которой будет проходить по следующим направлениям: продолжение работы по приведению расходных обязательств РФ и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий, формированию стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов, совершенствованию механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и формированию нового качества финансового менеджмента в сфере управления региональными и муниципальными финансами.

Одним из ключевых направлений политики межбюджетных отношений является создание стимулов к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

Предполагается внесение изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих расширение полномочий по управлению бюджетным процессом для субъектов РФ и муниципальных образований, проводящих ответственную бюджетную политику, и меры воздействия для тех, у кого качество финансового менеджмента будет ниже установленных показателей. Для реализации этих положений будет продолжена практика проведения мониторинга и составление рейтинга качества финансового менеджмента субъектов РФ.

Эффективным инструментом стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации мер, направленных на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами, являются предоставляемые из федерального бюджета субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов. Данная финансовая помощь оказывается субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе по результатам оценки программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, а также при обязательном соблюдении требований БК РФ и отсутствии просроченной задолженности.

За время применения данного инструмента межбюджетных трансфертов около 60 регионов подавали заявки на участие в конкурсном отборе, из которых 39 явились получателями субсидий на реформирование региональных финансов. Начиная с конкурса, объявленного в 2005 г., Министерство финансов РФ рассматривает заявки от муниципальных образований, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации или имеющих численность постоянного населения свыше 200 тыс. человек. К настоящему моменту 30 муниципальных образований приняли программы реформирования муниципальных финансов.

Программы реформирования региональных (муниципальных) финансов содержат конкретные мероприятия по следующим основным направлениям реформирования: организация бюджетного планирования, ориентированного на результат, среднесрочное планирование, предоставление государственных (муниципальных) услуг юридическим и физическим лицам, создание условий для развития доходной базы, межбюджетные отношения, повышение публичности государственного и муниципального секторов экономики.

К основным направлениям Программы реформирования относятся:

1. реформа бюджетного процесса и управления расходами;

2. бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат;

3. реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального секторов экономики;

4. предоставление государственных и муниципальных услуг юридическим и физическим лицам;

5. создание условий для развития доходной базы;

6. повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;

7. повышение публичности государственного и муниципального секторов экономики;

8. межбюджетные отношения и качество управления финансами.

Программа реформирования региональных (муниципальных) финансов - это комплексные планы действий всех органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по реформированию общественных финансов, рассчитанные по меньшей мере на несколько лет.

Главный результат, достигнутый участниками конкурсов, - повышение качества управления финансами этих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а именно: повышение качества исполнения бюджетов, снижение кредиторской задолженности и недоимки, сокращение неэффективных расходов, внедрение методов среднесрочного планирования и бюджетирования по результатам.

Кроме того, для стимулирования повышения эффективности управления финансами следует внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки субъектов РФ, отражающей результаты работы региональных и местных администраций как в целом, так и по различным направлениям развития, а в части развития государственных и муниципальных финансов - в первую очередь по использованию инструментов ведения бюджетного процесса, принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования с последующим финансовым поощрением наиболее успешных регионов. Совершенствование организации управления финансами, развитие правовой базы и использование современных информационных технологий являются основными направлениями обеспечения эффективности формирования и использования финансовых ресурсов во всех сферах финансовой системы.

Проблемы взаимодействия органов управления финансами на региональном уровне

финансовый ресурс государственный власть

Разноплановые преобразования, происходящие в России в последние годы, направлены на повышение качества жизни граждан. На эту цель как основную указывает Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ. Достижение данной масштабной цели возможно при правильном и своевременном реформировании бюджетного процесса и совершенствовании межбюджетных отношений.

Распределение финансовых ресурсов между уровнями финансовой системы (федерация, субъект федерации, муниципальные образования) должно соответствовать принципам равномерного развития страны, принципам соответствия государственных (местных) функций и денежных ресурсов. В России финансовые ресурсы муниципальных органов власти меньше ресурсов, находящихся под контролем региональных и центральных органов власти, поэтому децентрализация финансовых ресурсов невозможна без совершенствования межбюджетных отношений, особенно на муниципальном уровне. Межбюджетные механизмы определяют сбалансированность и результативность функционирования финансовой системы страны в целом.

Поиск подходов к решению проблем межбюджетных отношений невозможен без выявления их правовой природы и сущности. Здесь важен аспект взаимосвязи федерального, регионального и муниципального правового регулирований межбюджетных отношений. Общий федеральный правовой режим функционирования межбюджетных отношений устанавливает основные формы финансовых потоков между бюджетами, условия предоставления денежных ресурсов вышестоящего бюджета нижестоящему и т.п.

Правовое закрепление межбюджетных отношений основано на системе правовых категорий, в том числе понятиях «межбюджетные отношения», «межбюджетные трансферты», «дотации», «субсидии» и т.д. Однозначность и логичность этих категорий лежат в основе правильного правового механизма межбюджетных отношений.

В редакции Бюджетного кодекса РФ, вступившей в действие с 1 января 2005 г., межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Прежде всего, в определении понятия «межбюджетные отношения» обозначены основания их возникновения - вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. При этом к бюджетным правоотношениям согласно ст. 1 БК РФ относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долгов;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля над их исполнением.

Таким образом, сфера межбюджетных отношений является максимально широкой, содержание межбюджетных отношений охватывает практически все бюджетные отношения. Эти отношения не исчерпываются только оказанием финансовой помощи. Их сферой является распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы, а также разграничение на постоянной основе или распределение по временным нормативам регулирующих доходов. В реальной практике в процессе распределения (или, точнее, перераспределения) доходов между бюджетами различных уровней (т.е. в процессе оказания финансовой помощи) решаются, с одной стороны, вопросы формирования доходной части соответствующего бюджета, а с другой - осуществления связанных с этим расходов из бюджета того или иного уровня.

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2008 г. по-новому устанавливает понятие «межбюджетные отношения». Так, межбюджетные отношения определены как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Из этого следует, что субъектами межбюджетных отношений являются Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования.

Принятые федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ, разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В связи с этим необходимо обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.

Проблемы взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с территориальными органами федеральной исполнительной власти на примере Республики Северная Осетия

Организация и распределение государственной власти по вертикали являются одной из сложнейших политико-правовых проблем. Она решается в различных государствах по-разному. В давно сложившихся федеративных государствах значительная часть полномочий по осуществлению государственной власти передается субъектам федерации. Например, в США, где, как отмечает И.О. Краснова, основные исполнительные полномочия переданы на региональный уровень. Кроме того, широко распространена практика, когда на региональный уровень передается исполнение федеральных контрольно-надзорных полномочий, которые осуществляются наряду с контролем за соблюдением законодательства своего штата.

В Российской Федерации для осуществления полномочий государственных органов исполнительной власти создаются органы исполнительной власти не только на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, но еще и территориальные органы федеральной исполнительной власти, часть из которых образована и функционирует при федеральных округах, а другая - в субъектах Российской Федерации. Возможность их образования предусмотрена ч. 1 ст. 78 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. В развитие данной конституционной нормы в ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» было закреплено право Правительства РФ устанавливать порядок создания и деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти. Однако, как правильно отмечает референт Государственно-правового управления Президента РФ О. Тарасов, само существование статьи 78 Конституции РФ и регулирование статуса территориальных федеральных структур не свидетельствуют о том, что федеральные органы исполнительной власти должны повсеместно создавать территориальные органы. «Вместе с тем такие органы могут быть созданы при необходимости приближения федерального органа исполнительной власти к подведомственным объектам управления либо надзора. Наибольшие конституционные основания имеются для создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих в сферах исключительного ведения Российской Федерации».

Тем не менее, с началом проведения в стране административной реформы и укрепления вертикали исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти начали активно создавать свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации. Поскольку образование новых органов власти началось в отсутствие научно-обоснованной концепции и правового регулирования вопросов организации и функционирования территориальных органов федеральной исполнительной власти, почти сразу же возникли проблемы определения их правового статуса, механизма назначения руководителей этих органов государственной власти, их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Отсутствие единого нормативного акта, определяющего правовой статус территориальных органов федеральной исполнительной власти в первые годы их существования привело к тому, что одни министерства располагали свои территориальные органы в федеральных округах, другие - в субъектах РФ, а многие вообще не имели таких органов.

В настоящее время количество территориальных органов федеральной исполнительной власти превышает число государственных органов исполнительной власти самих субъектов Российской Федерации! В связи с этим вполне обосновано возникает по крайней мере два вопроса: не умаляет ли такая форма организации территориальных органов федеральной исполнительной власти конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации установленной Конституцией Российской Федерации, и насколько она соответствует федеральному устройству органов государственной власти? Вопросы эти далеко не риторические, а ответ на них обуславливает необходимость соответствующих политико-правовых исследований.

Ряд серьезных проблем был связан с отсутствием четкого понимания некоторыми федеральными органами сферы применения полномочий их территориальных структур, которые зачастую дублировали полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, порождая конфликты между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Надо сказать, что по вопросам полномочий органов власти конфликты могут возникать даже между коллегиальными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (правительство, администрация) и их отраслевыми подразделениями (министерства, ведомства). Так, несмотря на то, что региональный законодатель не вправе наделять государственные органы субъекта Российской Федерации правом контролировать федеральные государственные органы, независимо от их расположения, анализ региональных нормативных правовых актов субъектов РФ показывает, что такие случаи имеют место. Так, Постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 28 декабря 1995 года № 294 «Об утверждении Положения, структуры и состава коллегии Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания» было установлено, что республиканское Министерство финансов осуществляет в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания управление деятельностью районных и городских финансовых отделов, других органов управления финансами, а также создаваемых в соответствии с действующим законодательством подведомственных учреждений и организаций, координацию деятельности финансово-кредитных учреждений, налоговой инспекции, налоговой полиции, таможни, контроль за организацией учета и контрольно-ревизионной работы, контроль за ценообразованием, управление федеральной службой России по надзору за страховой деятельностью по Республике Северная Осетия-Алания, страховую деятельность финансовых и контрольно-учетных служб министерств и ведомств в Республике Северная Осетия - Алания» (п. 3 разд. 1). Впоследствии данное нормативное положение было включено в мотивировочную часть постановления следователя по особо важным делам Генеральной прокуратуры РФ в рамках уголовного дела как одно из оснований предъявления обвинения Министру финансов РСО-А за превышение полномочий. По данному обвинению в 2005 году в Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания поступил запрос о проверке конституционности п. 3 раздела 1 названного Положения. По мнению заявителя, нормы, управомочивающие орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществлять контрольные, распорядительные и управленческие функции по отношению к органам местного самоуправления и территориальным органам федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, не соответствуют Конституции Республики Северная Осетия-Алания.

Конституционный Суд, рассмотрев данное обращение, в своем решении сформулировал следующие правовые позиции:

Финансовое и кредитное регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации (пункт «ж» статьи 71). Данное положение в нормативном единстве с частями 1 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации исключает возможность субъекта Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование в финансово-кредитной сфере, в том числе устанавливать правомочие органа государственной власти субъекта Российской Федерации по координации указанной деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и кредитных учреждений, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Координация Министерством финансов Республики Северная Осетия-Алания деятельности налоговой полиции недопустима. Введение в оспариваемое Положение обязанности Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания осуществлять указанную функцию является неправомерным вмешательством в деятельность федеральных органов государственной власти и противоречит взаимосвязанным положениям статей 14 (часть 2), 62 (части 1 и 2), 63 (часть 1) Конституции Республики Северная Осетия - Алания.

Федеральный законодатель предусмотрел единственную форму координационной деятельности - проведение мероприятий по усилению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет. Однако роль координатора в этой сфере отведена налоговым органам, но не органам исполнительной власти субъекта, как это установлено пунктом 3 оспариваемого Положения. Следовательно, передача Министерству финансов Республики Северная Осетия-Алания функции координации деятельности налоговой инспекции является вмешательством в компетенцию деятельности федеральных органов государственной власти.

Деятельность Министерства Российской Федерации по налогам и сборам осуществлялась во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Указанное взаимодействие со стороны Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания заключалось лишь в обмене информацией либо участии в заседаниях коллегии налоговой службы, но не в координации деятельности территориального органа Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Республике Северная Осетия-Алания.

В своей деятельности Государственный таможенный комитет России руководствовался Конституцией Российской Федерации, Таможенным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также Положением о ГТК России. Согласно статье 401 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему; органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения не могут вмешиваться в деятельность таможенных органов при осуществлении ими своих функций. Следовательно, координация деятельности таможни Министерством финансов Республики Северная Осетия-Алания также была недопустима.

Деятельность контрольно-ревизионного управления в Республике Северная Осетия-Алания осуществляется на территории республики самостоятельно и независимо от органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, что не допускает наличия контрольно-распорядительных функций у исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности, Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания, в отношении федерального органа исполнительной власти и его территориального органа в Республике Северная Осетия-Алания.

Вменение Министерству финансов Республики Северная Осетия-Алания в обязанность осуществление контроля за ценообразованием в Республике Северная Осетия-Алания было неправомерным, противоречащим принципу разграничения компетенции между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней.

Возложение оспариваемым Положением полномочия по контролю за страховой деятельностью в Республике Северная Осетия-Алания на Министерство финансов Республики Северная Осетия-Алания является вмешательством органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в компетенцию территориального органа федерального органа исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченного в области страхового надзора, что является недопустимым, поскольку федеральными правовыми актами осуществление контроля деятельности подведомственной Федеральной службы страхового надзора находится в компетенции Министерства финансов РФ.

С учетом указанных правовых позиций и иных положений, предусмотренных в мотивировочной части постановления, Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания признал не соответствующим Конституции Республики Северная Осетия-Алания оспариваемое Положение в части, уполномочивающей Министерство финансов Республики Северная Осетия-Алания осуществлять управление, координацию деятельности и контроль в отношении органов местного самоуправления и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Наряду с обозначенными проблемами установления статуса и полномочий территориальных органов федеральной исполнительной власти, до сих пор существуют разные подходы и к назначению их руководителей. Согласно ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Данное нормативное положение Закона было признано Конституционным Судом РФ не противоречащим Конституции РФ при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По мере укрепления вертикали исполнительной власти к решению данного вопроса были подключены также органы исполнительной власти субъекта РФ. Так, в соответствии с пунктом 2 Указа Президента РФ от 2 июля 2005 года № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В рамках правового регулирования рассматриваемого вопроса существует еще и третий подход. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 года № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ» назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов Российской Федерации. Данное Постановление на мой взгляд, следует отменить, поскольку оно противоречит п. 2 Указа Президента РФ от 2 июля 2005 года. Тем более что в следующем пункте есть предписание о необходимости приведения актов Правительства в соответствие с Указом.

Образование территориальных органов исполнительной власти породило также проблему их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В конце 2004 года в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» была включена норма о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.

Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в части организации координации и взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами были конкретизированы в Указе Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 года. В соответствии с ч. 1 данного Указа высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

Вопросы и формы взаимодействия территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации требуют своего дальнейшего урегулирования. В значительной мере это было сделано в Постановлении Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 года «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Вместе с тем остаются нерешенными многие вопросы, и от того, насколько полно они будут урегулированы в законодательстве, во многом зависит эффективность деятельности рассматриваемых органов государственной власти.

...