Бюджетування в Україні: становлення та перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний вищий навчальний заклад

«Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана»

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук

Спеціальність 08.00.08 - Гроші, фінанси і кредит

Бюджетування в Україні: становлення та перспективи розвитку

Бабич Терезія Степанівна

Київ - 2008

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано на кафедрі фінансів ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України Федосов Віктор Михайлович, ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», завідувач кафедри фінансів

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, доцент Пасічник Юрій Васильович, Черкаський державний технологічний університет, завідувач кафедри фінансів

кандидат економічних наук, доцент Ляшенко Юрій Іванович, Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри фінансів

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат економічних наук, професор Поддєрьогін А.М.

Анотація

Бабич Т.С. Бюджетування в Україні: становлення та перспективи розвитку. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.00.08 - Гроші, фінанси і кредит. - ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», Київ, 2008.

Дисертацію присвячено дослідженню сутності бюджетування, як новітньої технології управління державними фінансами, яка широко використовується у світі й частково в Україні. З позицій теорії і методології фінансової науки, розкрито роль і механізм функціонування бюджетування, визначено його складові та інструменти. Зроблено ретроспективний аналіз еволюції бюджетування у різних країнах світу і його модифікацію у найбільш сучасну форму - програмно-цільове бюджетування. Підкреслено й аргументовано, що головною метою програмно-цільового бюджетування є зорієнтованість на кінцевий, соціально значимий результат при оптимальному виборі напрямів і визначенні обсягів бюджетних коштів.

Розглянуто правові засади бюджетування в Україні та зроблено висновок, що головними перешкодами у комплексному його застосуванні є: відсутність наукового обґрунтування, недостатнє методологічне підґрунтя, недосконале правове поле і неадекватний сучасним вимогам рівень підготовки фахівців фінансової сфери щодо новітніх методик управління державними фінансами.

Узагальнено світовий досвід бюджетування з метою його можливої адаптації до українських реалій. Розроблено рекомендації і пропозиції щодо впровадження новітніх світових технологій в українську фінансову практику.

Ключові слова: бюджет, бюджетування, бюджетна програма, головні розпорядники бюджетних коштів, оцінка бюджетних програм, програмно-цільове бюджетування, середньострокове планування, стратегічне планування, технології бюджетування.

Аннотация

Бабич Т.С. Бюджетирование в Украине: становление и перспективы развития. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.00.08 - Деньги, финансы и кредит. ? ГВУЗ «Киевский национальный экономический университет имени Вадима Гетьмана», Киев, 2008.

Диссертация посвящена исследованию сущности бюджетирования, как новейшей технологии управления государственными финансами, которая широко используется в мире и частично в Украине. С позиции теории и методологии финансовой науки отображены роль и механизм функционирования бюджетирования, определены его основные элементы и инструменты. Сделан ретроспективный анализ эволюции бюджетирования в разных странах мира и его модификации в наиболее современную форму - программно-целевое бюджетирование. Подчеркнуто и аргументировано, что главной целью программно-целевого бюджетирования является ориентация на конечный, социально-значимый результат при оптимальном выборе направлений и определении объемов бюджетного финансирования. В работе рассмотрены основные элементы и инструменты бюджетирования, которые используются во многих западных странах. Большое внимание уделено вопросу о месте и роли в современном бюджетировании стратегического и среднесрочного планирования, поскольку именно эти элементы дают возможность увязать стратегические цели государственной политики с ресурсами, необходимыми для их достижения в среднесрочной перспективе.

В диссертации рассмотрены правовые основы бюджетирования в Украине и сделан вывод, что главными преградами в его комплексном использовании являются: отсутствие научного обоснования, недостаточные методологические наработки, несовершенное правовое поле, которое создавалось параллельно с фактическим внедрением отдельных инструментов бюджетирования, и неадекватный современным требованиям уровень подготовки специалистов финансовой сферы относительно современных методик управления государственными финансами.

Значительное внимание в диссертации уделено практическому опыту Украины в создании документов стратегического значения, которые учитываются при составлении бюджета. Сделан вывод, что не смотря на ряд государственных программ долгосрочного характера, ежегодные Бюджетные резолюции, макроэкономические прогнозы, в целом система программирования государственной политики и прогнозирования социально-экономического развития страны достаточно не упорядочена. Это не позволяет выстроить четкие приоритеты в бюджетном финансировании, приводит к распылению бюджетных средств по множеству программ, без системного видения конечных результатов от проводимой бюджетной политики. Поэтому в диссертации сделан вывод, что в Украине необходимо внедрить систему стратегического планирования, основываясь на мировом опыте ее применения в странах западной Европы и США, где связующим звеном между общегосударственной стратегией развития и бюджетом являются стратегические планы деятельности главных распорядителей бюджетных средств.

В диссертации проанализирован опыт Украины в частичном применении отдельных элементов и инструментов бюджетирования, начиная с 2001 года. На примере здравоохранения - одной из наиболее важных с социальной точки зрения отрасли бюджетной сферы, рассмотрены и проанализированы подходы к финансированию бюджетных программ. В результате исследования сделан вывод, что на сегодняшний день, не смотря на фрагментарное использование некоторых инструментов бюджетирования, в Украине все еще применяются методы бюджетного планирования, которые направлены на финансирование бюджетных учреждений, а не услуг, как того требует программно-целевое бюджетирование. Одной из главных причин этого, помимо отсутствия методики бюджетирования, является также нереформированность этой отрасли, что не позволяет в полной мере использовать бюджетирование с целью повышения эффективности финансирования и улучшения качества услуг, предоставляемых населению отраслью здравоохранения.

В результате такого подхода, по сути, бюджетные программы практически не отличаются от функций, в разрезе которых финансировались до 2002 года бюджетные учреждении, поскольку анализ выполнения заданий и достижения запланированных показателей практически не осуществляется из-за отсутствия соответствующей методики оценки результативности бюджетных программ.

В диссертации разработаны рекомендации и предложения о внедрении новейших мировых технологий в украинскую финансовую практику. Предложения касаются в первую очередь внедрения практики стратегического и среднесрочного планирования, как важнейших элементов бюджетирования, без которых невозможно реализовать последовательную бюджетную политику. Далее предложены подходы к управлению бюджетными программами, которые будут способствовать повышению ответственности руководителей бюджетных учреждений и организаций за конкретные результаты, полученные вследствие реализации бюджетных программ. Среди таких подходов - большая самостоятельность для главных распорядителей бюджетных средств в управлении программами, возможность перераспределения средств между подпрограммами в среднесрочной перспективе, корректировка заданий. Учитывая то, что оценка бюджетных программ является неотъемлемой частью бюджетирования, в диссертации предложены основные подходы к оценке программ, которые необходимо учитывать при разработке соответствующей методики.

Особое внимание в работе уделено вопросу внедрения программно-целевого бюджетирования в местных бюджетах Украины, поскольку на сегодняшний день все изменения касаются лишь государственного бюджета, а это противоречит принципу единства бюджетной системы Украины.

Ключевые слова: бюджет, бюджетирование, бюджетная программа, главные распорядители бюджетных средств, оценка бюджетных программ, программно-целевое бюджетирование, среднесрочное планирование, стратегическое планирование, технологии бюджетирования.

Annotation

Babych T.S. Budgeting in Ukraine: formation and perspectives for the development. - Manuscript.

The dissertation for receiving of a scientific degree of a candidate of economics on specialty 08.00.08 - Money, finance and credit. - SHEE «Vadym Hetman Kyiv National Economic University», Kyiv, 2008.

The dissertation is focused on the research of essence of the budgeting, as a newest technology for public finance management, which is used in the world and in Ukraine. From the theory and methodology of finance science's point of view the author showed a role and mechanism of budgeting, determined it's key elements and instruments. In the dissertation the author has done a retrospective analysis of budgeting's evolution in different countries in the world and it's modification into the most modern form - program performance based budgeting. In this research author underlined and argued that the main goal of program performance based budgeting is orientation to the final, socio-important result in accordance with optimal choice of directions and value of budget expenditures.

Author demonstrated a legal base for budgeting in Ukraine and make a conclusion that the main barriers in it's complex implementation in Ukraine are: no scientific approach, poor methodology, not enough legal base and not adequate level of professional knowledge of specialists from the finance sphere in case of modern methods of public finance management.

In the dissertation author summarized a world experience of budgeting for it's possible adoption to the Ukrainian reality. Author suggested recommendations and proposals for implementation into the Ukrainian finance practice the newest modern world technologies.

Key words: budget, budgeting, budget program, budget program evaluation, key spending units, medium-term planning, performance program based budgeting, strategic planning, technologies of budgeting.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Україна відноситься до держав, які потребують докорінної зміни ідеології і підходів до фінансування послуг і благ, що надаються державою суспільству за рахунок бюджетних коштів, оскільки нагальною є потреба в підвищенні ефективності витрачання завжди обмежених грошових ресурсів при постійно зростаючих потребах суспільства. Вирішення цього завдання і, водночас, отримання соціально значущих результатів, є метою застосування технологій бюджетування, які поєднують аналіз і прийняття рішень із управління фінансами на державному і місцевому рівнях, використовуючи різні форми і методи, підходи і технології. Важливо також підкреслити, що бюджетування не обмежується виключно процесом планування видатків за обраними напрямами, а враховує подальші кроки суб'єктів бюджетних відносин, пов'язані з управлінням державними фінансовими ресурсами під час виконання і оцінки програм. Враховуючи загальний низький рівень фінансової дисципліни, запровадження вказаної технології об'єктивно ставить перед Україною ряд принципово нових і складних для вирішення завдань - необхідність побудови нової системи взаємозв'язку цілей розвитку і грошових ресурсів для їх досягнення.

Сучасна світова фінансова думка володіє значними теоретичними і практичними напрацюваннями видатних вчених-економістів, які заклали передумови для використання новітніх технологій управління державними фінансами, що отримали назву - бюджетування. Ідеологія бюджетування була окреслена у працях видатних вчених-економістів ХХ сторіччя: Дж. Б'юкенена, Дж.М. Кейнса, В.О. Кімолодшого, Е. Майєра, М.С. Лоуренса, П. Самуельсона, Д. Томасі, Р. Ролкера, Р. Алена, Р. Зоді й інших.

На жаль, серед вітчизняних напрацювань питання використання технологій бюджетування на рівні державних фінансів майже не досліджено за виключенням окремих праць професорів В. Андрущенка та В. Федосова. Проте, певний внесок до теоретичних питань сутності бюджету і напрямів використання бюджетних коштів, що є теоретичними підвалинами для бюджетування, зробили такі вітчизняні вчені як С. Буковинський, О. Василик, Л. Дробозіна, І. Луніна, Ю. Ляшенко, Ц. Огонь, В. Опарін, К. Павлюк, Ю. Пасічник, В. Суторміна, С. Юрій та інші. Протягом останніх років сам термін «бюджетування» як управлінська технологія активно вживається і описується у ряді підручників, монографій і фахових наукових журналах у контексті фінансів підприємств, тобто на мікрорівні фінансів. Але бюджетування, як похідне поняття від категорії макрофінансового рівня «бюджет», виражає зовсім інші економічні відносини, ніж на мікрорівні. Тому передусім потребує дослідження сама сутність цієї технології і можливість її адаптації в Україні.

За технічної допомоги міжнародних проектів, з 2002 року при плануванні Державного бюджету України було частково запроваджено інструменти програмно-цільового бюджетування (далі - ПЦБ), а на рівні місцевих бюджетів - експериментально у окремих містах. Основними проблемами, які стали причиною такого фрагментарного підходу, були і залишаються: відсутність належного науково-практичного обґрунтування ПЦБ і комплексної методологічної бази при певному практичному досвіді в Україні (хоча і на стадії планування); зволікання зі структурними реформами, що впливає на інституційні зв'язки та якість роботи органів державної влади.

Попри це, на рівні посадовців та фахівців середньої ланки управління у галузі державних фінансів, вже сформувалася точка зору щодо необхідності застосування новітніх методик бюджетування, які сприятимуть не тільки підвищенню ефективності діяльності органів державної влади у реалізації ними відповідної політики, а також забезпечать більший рівень їх відповідальності за досягнуті результати. Підтвердженням цьому є те, що протягом останніх років у програмних документах уряду, зокрема у Бюджетних резолюціях 2004-2007 років, а також у Бюджетній декларації на 2008 рік міститься ряд положень щодо удосконалення ПЦБ при формуванні державного бюджету, а також його поступове запровадження в місцевих бюджетах. Однак фактично все це залишається декларативним, оскільки концептуальних змін, передусім розробки відповідної методики, так і не відбулося.

Подальше удосконалення бюджетування в Україні потребує всебічного, глибокого переосмислення всіх його впроваджених елементів за останні 7 років і пошуку шляхів удосконалення такого підходу, що і зумовлює теоретичну та практичну значимість, а також актуальність теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану наукових досліджень кафедри фінансів ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» і є складовою комплексної науково-дослідної теми «Фінансова інфраструктура ринкової економіки» (номер державної реєстрації 0107V001336). Особистий внесок автора полягає в поглибленні теорії бюджетування та конкретизації практики його впровадження в Україні, розробленні пропозицій щодо прагматичних і технічних аспектів бюджетування, внесення змін до чинного законодавства.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є обґрунтування теоретичних і організаційних засад бюджетування на макрорівні, основних його складових та інструментів з метою визначення перспектив його впровадження в Україні.

Реалізація мети зумовила наступні завдання дисертаційного дослідження:

з позицій теорії і методології фінансової науки дослідити концептуальні питання сутності бюджетування як сучасної технології управління державними фінансами;

визначити основні методи, елементи та інструменти бюджетування;

узагальнити досвід зарубіжних країн, які протягом кількох десятиліть використовують різноманітні технології бюджетування для покращення результативності витрачання бюджетних коштів, із метою його застосування в Україні;

узагальнити та критично проаналізувати практику використання окремих елементів та інструментів бюджетування в Україні на сучасному етапі, зокрема стосовно взаємозв'язку між стратегічним плануванням і бюджетуванням;

виявити основні проблеми в існуючій системі фінансування бюджетних програм на прикладі галузі охорони здоров'я, яка була однією з перших галузей, що підлягала реформуванню при впровадженні бюджетування в зарубіжних країнах;

розробити пропозиції для впровадження бюджетування в Україні, у т.ч. запропонувати етапи його запровадження на рівні місцевих бюджетів України для забезпечення принципу єдності бюджетної системи України;

розробити рекомендації щодо удосконалення окремих технічних інструментів бюджетування, які частково використовуються в Україні.

Об'єктом дослідження у широкому розумінні є «бюджет» як основний фінансовий план держави, у вузькому - «бюджетування» як управлінська технологія у галузі державних фінансів.

Предметом дослідження є сукупність фінансових відносин, які виникають у процесі застосування різноманітних технологій бюджетування для підвищення ефективності й результативності використання бюджетних ресурсів.

Методи дослідження. У процесі дисертаційного дослідження використовувалися загальні методи діалектики для пізнання фінансово-економічних явищ, а саме:

- історичний, метод аналогії і порівняльного аналізу - при вивченні передумов виникнення бюджетування, його еволюції у різних країнах світу та в Україні, а також при аналізі фінансово-економічних і статистичних даних, що характеризують стан витрачання бюджетних коштів і досягнуті результати;

- абстрактно-логічний - при визначенні основних понять, характеристик, обґрунтуванні теоретичних і практичних засад бюджетування, розробці пропозицій і рекомендацій для його впровадження в Україні;

- аналізу і синтезу - при здійсненні оцінки фінансово-економічних та структурних перетворень в Україні, стану запровадження бюджетування в Україні.

Розв'язання поставлених у роботі завдань здійснювалося за допомогою використання системного підходу до вивчення методологічних засад бюджетування з використанням методів групування інструментів бюджетування, обробки статистичних матеріалів, підготовки висновків.

Інформаційна база дисертаційного дослідження: законодавчі та нормативно-правові акти з питань державних фінансів в Україні і бюджетування в різних країнах світу; монографії, наукові публікації у періодичних виданнях, у тому числі зарубіжних авторів; матеріали науково-практичних конференцій; навчальні матеріали Проектів «Підтримка економічної та фіскальної реформи» та «Реформа місцевих бюджетів в Україні», що фінансувалися за рахунок коштів Агентства США з міжнародного розвитку, розроблені автором дисертаційного дослідження у співпраці з міжнародними експертами та українськими колегами; статистична та фінансово-економічна інформація Державного комітету статистики, Міністерства фінансів, Міністерства економіки, Державного казначейства, міжнародних фінансових організацій; Інтернет-ресурси офіційних веб-сторінок державних органів виконавчої влади України, США, Великобританії, Австралії, Нідерландів.

Наукова новизна отриманих результатів. Основні положення, які формують наукову новизну результатів дисертації, полягають у наступному:

вперше:

обґрунтовано з точки зору теорії суспільного вибору та світової практики реалізації її постулатів необхідність запровадження технологій бюджетування у комплексі зі структурними та інституційними реформами у державному секторі, що сприятиме підвищенню якості послуг, що надаються державою, та результативності витрачання бюджетних коштів на їх надання;

запропоновано нові для української практики підходи до управління і оцінки бюджетних програм, які є технічним інструментом бюджетування, що дозволить підвищити ефективність управлінських рішень та відповідальність виконавців програм за досягнення встановлених цілей;

доведено необхідність врахування при розробці показників виконання бюджетних програм державних стандартів надання послуг за рахунок бюджету, що сприятиме більш обґрунтованому та реалістичному розрахунку показників і забезпечить дотримання вимог щодо їх відповідності меті програми;

удосконалено:

підходи до середньострокового бюджетування, формат Бюджетної резолюції (декларації), яка має бути реальною, а не декларативною основою для прийняття управлінських рішень щодо визначення пріоритетів бюджетних видатків;

технічні інструменти бюджетування, що використовуються в Україні, а саме: структуру бюджетної програми, підходи до управління програмою, програмну класифікацію видатків для всіх видів бюджетів в Україні, систему оцінки результативності бюджетних програм і діяльності їх виконавців;

набуло подальшого розвитку:

обґрунтування теоретичних передумов використання бюджетування як частини бюджетного менеджменту, що дає можливість вдосконалити підходи до управління державними фінансами;

визначення принципових відмінностей бюджетування у галузі державних фінансів від фінансового планування на рівні суб'єктів господарювання, що дозволяє уточнити теоретичні основи сутності бюджетування;

шляхи удосконалення системи стратегічного і середньострокового планування як ключових елементів бюджетування, що сприятиме чіткому визначенню пріоритетів у бюджетних видатках;

пропозиції щодо розробки і впровадження в Україні державних стандартів надання послуг за рахунок бюджету як основи для визначення обсягів видатків і оцінки результативності програм;

рекомендації щодо поетапного впровадження бюджетування у місцевих бюджетах України, що сприятиме більш економному і раціональному використанню коштів на «найменш еквівалентні» бюджетні послуги, оскільки переважна частина ресурсів місцевих бюджетів витрачається на соціально-культурну сферу.

Практичне значення одержаних результатів. Матеріали дослідження мають як теоретичне, так і практичне значення. Наукові розробки автора, практичні рекомендації та отримані результати використано та впроваджено у роботі Комітету Верховної Ради України з питань бюджету (довідка від 27.02.2005 № 05-1/3-11) та у роботі Міністерства фінансів (довідка від 07.11.2005 № 31-06000-01-17/23703). Теоретичні і практичні положення дисертації були включені до навчальних матеріалів і проведення тренінгів для фахівців міністерств, розроблених автором одноосібно за окремими темами і колективно за іншими темами (довідка від 20.06.2006 № 67). Дисертантом було проведено тренінг за темою «Практичні аспекти програмно-цільового методу бюджетування: зарубіжний досвід» для фахівців Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим та інших міністерств (довідка від 03.07.2007 № 06-07/1144). Частина пропозицій увійшла до інструктивних і нормативно-правових актів Міністерства фінансів України під час роботи автора у Проекті «Реформа місцевих бюджетів в Україні» (довідка від 27.12.2007 № 192). Результати дисертації були використані у навчальному процесі ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» при розробці методичного забезпечення та викладанні навчальних дисциплін «Бюджетний менеджмент» і «Макрофінансове бюджетування» (довідка від 12.03.2008).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею, в якій викладено авторський підхід до дослідження бюджетування як управлінської технології у галузі державних фінансів і визначено перспективи його впровадження в Україні. Рекомендації і пропозиції належать особисто автору і є його науковим здобутком. Внесок здобувача у працях, опублікованих у співавторстві, визначений окремо у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації були оприлюднені на таких науково-практичних конференціях: «Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми» (18-19 грудня 2003 р., м. Ірпінь); «Податкова політика України та механізми її реалізації в Податковому кодексі» (23-24 травня 2005 р., м. Ірпінь); «Економічна безпека держави в умовах інтеграції до світового співтовариства» (22-25 листопада 2005 р., м. Дніпропетровськ); «Теорія та практика ринкових перетворень: економічний та соціальний контекст» (20-22 березня 2008 р., м. Вінниця).

Публікації. За темою дисертаційної роботи опубліковано 12 наукових праць загальним обсягом 5,78 друк. арк., у тому числі 5 (з них 4 одноосібно) - у наукових фахових виданнях загальним обсягом 1,73 друк. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації викладено на 205 сторінках. Робота містить 4 таблиці на 2 сторінках, 17 рисунків на 9,5 сторінках і 8 додатків на 20 сторінках. Список використаних джерел включає 186 найменувань.

2. Основний зміст дисертації

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, сформульовано мету і визначено завдання дослідження, його об'єкт і предмет, наукову новизну, практичне значення та апробацію одержаних результатів.

У розділі 1 «Теоретичні і практичні аспекти бюджетування» досліджено теоретико-методологічні засади, сутність, складові та відмінність «бюджетування» від таких понять категорійно-понятійного апарату державних фінансів як «бюджетне планування», «бюджетний процес».

У дисертації реалізовано комплексний системний підхід щодо розкриття суті бюджетування як управлінської технології, яка виникла у ХХ сторіччі у розвинутих країнах світу внаслідок динамічного розвитку прийомів і методів, що використовуються у бюджетному менеджменті, вдосконалення інформаційних технологій у бюджетній роботі з метою підвищення ефективності управління державними фінансами Managing Public Expenditures. A Reference Book for Transition Countries / Ed. by R. Allen and D. Tomasi. -- OECD, 2001. -- P. 411.. Теоретичними засадами виникнення бюджетування, як принципово нового підходу в управлінні державними фінансами, стало використання на практиці постулатів теорій суспільних товарів і послуг та суспільного вибору (їх фундамент закладає теорія граничної корисності), розроблених відомими вченими Дж. Б'юкененом, П. Самуельсоном та іншими. Саме ці теорії лягли в основу переосмислення місця і ролі держави у сучасному ринковому середовищі та перегляду способів фінансування надання державних послуг за рахунок завжди обмежених бюджетних ресурсів. В результаті історичного аналізу еволюції бюджетних технологій зроблено висновок, що в США і багатьох країнах сучасної Європи були розроблені спеціальні технології бюджетування (від англ. слова «budgeting»), що об'єднують аналіз, приймання бюджетних рішень та управління фінансами на державному і місцевому рівнях.

У дослідженні зроблено висновок, що під бюджетуванням слід розуміти весь процес управління бюджетними коштами на основі встановлених пріоритетів розвитку країни, фіскальної стратегії, обґрунтованих розрахунків бюджетних видатків і оперативного управління програмами у ході їх виконання для досягнення встановлених цілей. Бюджетування більше стосується видатків, але у нерозривному зв'язку із загальним балансом бюджету, на який необхідно орієнтуватися для реалістичного планування програм і дотримання середньострокових фіскальних показників.

В дисертації обґрунтовано тезу, що сутнісним призначенням бюджетування, як технології і складової частини бюджетного менеджменту, є запобігання нераціональному витрачанню коштів. Процедури бюджетування дають змогу «ув'язати надходження державних коштів з їх витрачанням, а також визначити коло тих, хто платитиме, і тих, хто отримає вигоди в результаті складного комплексу бюджетних рішень» Lexicon of Terms and Concepts in Public Administration, Public Policy and Political Science / Compiled, selected and edited by: S. Badger, M. Bejzyk, S. Christianson a. o. -- Kyiv: Osnovy Publishers, 1994. -- P. 42..

Аналіз світового досвіду в застосуванні технологій бюджетування дав змогу дійти висновку, що на відміну від поняття «бюджетне планування», поняття «бюджетування» є більш широким і охоплює всі стадії бюджетного процесу, оскільки успішне виконання програм залежить не лише від економічно обґрунтованого розрахунку необхідних ресурсів, а й від ефективного управління програмами та постійного моніторингу, що вже не є виключно бюджетним плануванням.

Для надання терміну «бюджетування» всебічного і чіткого визначення, в дисертації аргументовано відмінність цього поняття від «фінансового планування на підприємствах і в організаціях». Таке розмежування, на переконання автора, є необхідним, оскільки на сьогоднішній день тема бюджетування на рівні державного бюджету є недостатньо дослідженою в Україні. Водночас категоріальна дефініція «бюджет», похідною від якої є поняття «бюджетування», широко вживається на мікроекономічному рівні (зокрема на рівні корпоративних фінансів), що є не зовсім обґрунтованим. Подібна невизначеність у вітчизняній фінансовій науці та недостатність наукових досліджень із даної тематики є однією з причин відсутності комплексних методик бюджетування, які можна було б застосовувати в Україні на макрорівні. Методи, що нині використовуються в Україні при плануванні бюджету, є застарілими і вкрай неефективними з позиції раціонального використання обмежених бюджетних коштів. Тому здійснене дослідження дає підстави вважати, що бюджетування є складовою категоріально-понятійного апарату державних фінансів (макрофінансовий рівень).

Дисертант вважає, що вихідними домінантами бюджетування є ідеологія цілеспрямованого фінансування програм, а не установ, і пошук найбільш ефективного (економічно доцільного) способу фінансування з кількох альтернативних.

Узагальнення та аналіз світового досвіду дозволили зробити висновок, що сучасне бюджетування, яке має у своєму розпорядженні різні методи, підходи та технології, ґрунтується на концепції програмно-цільового бюджетування. Дисертант вважає, що програмно-цільове бюджетування узагальнює позитивні риси різних методів бюджетування, які використовувалися протягом десятиліть у ряді країн світу (бюджетування на нульовій основі, «sunset», базисне, програмне бюджетування) і постійно удосконалювалися. На основі оцінки зарубіжного досвіду та частково української практики дано власне визначення поняття програмно-цільового бюджетування як технології планування та управління бюджетними коштами у коротко- та середньостроковій перспективі. Бюджетування передбачає розробку і реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат (згідно зі стратегічними цілями), із застосуванням критеріїв результативності та ефективності використання коштів. Схематично це можна відобразити шляхом послідовності логічних кроків, які складають цикл ПЦБ (рис. 1).

Рис. 1. Цикл програмно-цільового бюджетування

Вагоме місце в роботі приділено розгляду головних елементів ПЦБ, якими є стратегічне планування діяльності органів державної влади і середньострокове бюджетування. У дисертації висунута і обґрунтована теза, що стратегічне планування є необхідним елементом ПЦБ, який органи влади та розпорядники коштів повинні застосовувати для аналізу своєї діяльності, визначення пріоритетів і розробки заходів для їх реалізації. Досвід більшості країн світу свідчить про об'єктивну необхідність розробки загальнодержавної стратегії розвитку держави, яка стає основою для реалізації галузевих довгострокових програм, переважно за рахунок бюджетних коштів. Тому наступною зв'язуючою ланкою від стратегічного планування до бюджетування є середньострокове бюджетування, яке визначає фіскальні рамки для більш оптимального розподілу ресурсів за програмами у середньостроковій перспективі. У дисертації чітко визначено і охарактеризовано етапи здійснення стратегічного планування і середньострокового бюджетування, що уточнює теоретичні та практичні аспекти застосування цих елементів.

Дисертант вважає, що ефективність реалізації бюджетної політики має базуватися на постійному вивченні й оцінці впливу такої політики на показники соціально-економічного розвитку країни. Саме тому кожна бюджетна програма повинна мати чіткі критерії виконання, які піддаються вимірюванню. Для цього необхідно застосовувати адекватні механізми моніторингу та оцінювання результативності програм на регулярній основі, що є актуальним для України. Здійснене дослідження дає підстави виділити такі інструменти ПЦБ: стратегічний план головного розпорядника бюджетних коштів; середньострокові фіскальні рамки; бюджетну програму, яка є технічним інструментом реалізації бюджетування, що систематизує цілі та очікувані результати від витрачання бюджетних коштів; показники виконання, які відображають безпосередні результати (від впровадження програми) та кінцевий ефект діяльності органів державної влади (показники реалізації стратегії).

Розділ 2 «Бюджетування в Україні: сучасний стан та існуючі проблеми» присвячений дослідженню процесу впровадження окремих елементів та інструментів бюджетування в Україні, виявленню основних проблем, зокрема на прикладі однієї з найпотужніших і найважливіших для розвитку суспільства галузей соціально-культурної сфери - охорони здоров'я.

У дисертації аналізується правова база, яка стосується впровадження ПЦБ в Україні. В ході дослідження було з'ясовано, що часткове впровадження окремих елементів ПЦБ в Україні фактично почалося з 2001 року після прийняття Бюджетного кодексу України. Згодом, протягом 2001-2004 років, було розроблено низку документів, які регламентують окремі аспекти використання ПЦБ на рівні державного бюджету. Ці документи є чинними і сьогодні, але термін дії, наприклад, Концепції, яка визначає етапи впровадження ПЦБ, фактично завершився 2004 роком. Наступного комплексного документу щодо шляхів розвитку ПЦБ в Україні не розроблено, хоча існує ряд відокремлених і непов'язаних між собою заходів у Бюджетних резолюціях останніх років, Концепція реформування місцевих бюджетів, де передбачається впровадження ПЦБ на місцевому рівні.

На думку автора, головною перешкодою в Україні на шляху комплексного запровадження бюджетування була й залишається недостатність наукових досліджень і практики щодо його новітніх технологій, відсутність ефективної системи стратегічного і середньострокового бюджетного планування та нечітко сформульоване бачення з адаптації зарубіжних методик бюджетування до українських реалій. Свідченням цьому є те, що всі документи, пов'язані з ПЦБ, створювалися в процесі практичного застосування окремих його елементів на рівні державного бюджету, без проведення експерименту в пілотних міністерствах, як це практикується у зарубіжних країнах. Тому наразі український досвід має ознаки експерименту.

Практичний досвід застосування елементів ПЦБ, набутий в Україні за останні роки, вимагає удосконалення існуючих методик і законодавства, особливо у частині стратегічного планування і середньострокового бюджетування, як головних елементів ПЦБ. Перш за все це стосується відповідного закріплення основних правил і процедур у Бюджетному кодексі України. Окрім цього, принципових змін потребує й існуюча система організації бюджетного процесу, в якій відповідальність уряду і парламенту за розроблення і схвалення бюджетної резолюції та бюджету на наступний рік, органів центральної виконавчої влади за підготовку пропозицій до проекту бюджету не дозволяють використовувати ПЦБ повною мірою. Це, на переконання дисертанта, викривлює ідеологію ПЦБ, яка полягає у ефективності управлінських рішень і результативності бюджетної політики.

Здобувач дійшов висновку, що в Україні при формуванні бюджету на наступний рік головна увага приділяється плануванню фінансових показників, а аналіз досягнутих результатів за минулі роки (окрім фінансового аспекту цільового використання коштів) і попередня оцінка очікуваних результатів практично не здійснюються. Отже, бюджетне планування зводиться здебільшого до обрахунку необхідних витрат для здійснення діяльності бюджетних установ без належної оцінки кінцевих, соціально важливих результатів для суспільства. Це дає підстави стверджувати, що в Україні досі реалізується принцип «утримання» мережі бюджетних установ, а часткове використання бюджетування не покращує цієї практики. В контексті цього дисертант доводить, що змінити таку систему можна лише шляхом поступового впровадження всіх елементів й інструментів бюджетування в комплексі. Вказаний висновок в дисертації підтверджено на основі аналізу однієї з провідних галузей соціально-культурної сфери - охорони здоров'я. Обрання такого об'єкту для аналізу було пов'язано з наступним: охорона здоров'я має надзвичайно важливе значення для суспільства; бюджетні видатки для її функціонування щорічно зростають (див. рис. 2); у різних країнах світу під час запровадження технологій бюджетування активно здійснювалися структурні зміни в галузі Stephen Ackroyd, Ian Kirkpatrick, Richard M.Walker. Public management reform in the UK and its consequences for professional organization: a comparative analysis. Public administration 85 (1), March 2007.. При цьому необхідно констатувати, що обсяги фінансування цієї галузі (по відношенню до ВВП) у зарубіжних країнах є значно вищими, ніж в Україні.

Рис. 2. Видатки зведеного бюджету на охорону здоров'я у 2000-2007 роках

Аналіз показників діяльності галузі охорони здоров'я, а також нормативно-правової бази показав, що стан бюджетного фінансування відображає всю гаму проблем у процесі планування видатків бюджету на основі нормативного методу. Зокрема, державні та комунальні заклади галузі охорони здоров'я, через недостатність бюджетних коштів і зношеність матеріально-технічної бази, практикують надання платних послуг. Кошти надходять до спеціального фонду бюджету і це складає значну частку всіх ресурсів, що витрачаються на цю галузь (див. табл. 1). При цьому використовується інфраструктура, створена здебільшого за рахунок коштів загального фонду бюджету. Втім, бюджетні установи мають законодавче право надавати платні послуги. Враховуючи значний попит на такі послуги з боку населення, що є своєрідною запорукою підвищення їх якості, можна говорити про перспективність переведення частини послуг на платну основу. Подібну практику було реалізовано у зарубіжних країнах. Окрім виключно бюджетних аспектів, важливого значення набуває також необхідність структурних змін у цій галузі, як, зрештою, і в інших галузях соціально-культурної сфери.

Таблиця 1. Частка видатків загального та спеціального фонду на охорону здоров'я у структурі державного і місцевих бюджетів за 2000-2007 роки (у відсотках)

Результати дослідження дозволили зробити наступні висновки. По-перше, одним із шляхів покращення ситуації є реформування самої галузі (переведення частини послуг на платну основу за рахунок страхової медицини). По-друге, необхідно вдосконалити підходи до фінансування самих послуг, а не закладів, що відповідає ідеології ПЦБ. Для цього потрібно розробити державні стандарти надання послуг за рахунок бюджету (далі - ДСНПБ), ґрунтуючись на вивченні потреб суспільства у них. ДСНПБ мають відображати якісні та кількісні критерії послуг (а не виключно кількісні нормативи) і бути основою для розрахунку їх вартості й обґрунтованого фінансування з бюджету. По-третє, запровадження бюджетування має здійснюватися з одночасним реформуванням бюджетної сфери, оскільки це є двоєдине завдання ? без одного неможлива реалізація іншого.

Провідна теза другого розділу дисертації, у контексті розв'язання складної проблематики бюджетування в Україні, полягає у тому, що головний акцент має зводитися до формування бюджетних програм на основі на чітко визначених пріоритетів діяльності (стратегічних цілей головного розпорядника, які повинні бути сформовані, ґрунтуючись на необхідності розв'язання проблем) та на застосуванні системи оцінки результативності програм і результатів діяльності їх виконавців. Дисертант вважає, що без вирішення окреслених в дисертації проблем, застосування сучасних технологій бюджетування фактично втрачає сенс.

У розділі 3 «Перспективи розвитку бюджетування в Україні» розглядаються окремі складові та елементи бюджетування, які необхідно впровадити в Україні з метою створення чіткого взаємозв'язку між стратегічними цілями розвитку країни і пріоритетами у бюджетній політиці. У дисертації запропоновано системні заходи для побудови якісного і дієвого стратегічного планування та середньострокового бюджетування, а також технічні зміни, пов'язані з удосконаленням структури бюджетних програм, підходами до управління ними. Значну увагу приділено питанню впровадження бюджетування в місцевих бюджетах.

Системними напрямками змін для застосування ПЦБ в Україні мають стати:

по-перше, модернізація всієї системи стратегічного і бюджетного планування шляхом встановлення взаємозв'язку між стратегічними цілями та бюджетними програмами, де кожний структурний елемент програми має чітку прив'язку до елементів стратегічного плану (див. рис. 3). Цей крок також має враховувати структурні реформи в Україні, спрямовані на підвищення ефективності функціонування галузей бюджетної сфери;

Рис. 3. Взаємозв'язок стратегічного плану і бюджетної програми

по-друге, удосконалення методики ПЦБ із врахуванням принципу „базового” бюджетування. Методика повинна бути науково обґрунтованою, максимально адаптованою до вітчизняних фінансових реалій і враховувати останні досягнення західної теорії і практики бюджетування і бюджетного федералізму;

по-третє, навчання фахівців, які працюють у сфері державних фінансів сучасним технологіям бюджетування, у тому числі політиків, державних службовців, які приймають управлінські рішення, і майбутніх спеціалістів.

Тільки після реалізації таких системних змін можливим буде удосконалення бюджетування в Україні. Тому першочергово дисертантом пропонується:

внести зміни до Бюджетного кодексу України щодо визначення ПЦБ як основного методу складання, виконання та оцінки бюджетів усіх рівнів і встановлення його головних компонентів та інструментів. Пропонується змінити систему розгляду законопроекту про державний бюджет у парламенті шляхом представлення кожним міністром результатів діяльності відповідної галузі у минулому році й планів на середньострокову перспективу;

змінити структуру і зміст основного документу, на підставі якого формується проект бюджету - Бюджетної резолюції. Для цього пропонується розробляти такий документ на середньостроковий період, виділяти змістовні розділи і конкретизувати прогноз основних макроекономічних і бюджетних показників;

запровадити гнучкий формат середньострокового бюджету (де кожного року один із прогнозних років стає плановим) із обов'язковим визначенням у законодавстві підстав для корегування бюджетних показників. Ґрунтуючись на висновках про світовий досвід, в дисертації доведено, що середньострокові бюджетні показники мають бути обов'язковим аналітичним матеріалом, який не підлягає затвердженню, до щорічного законопроекту про бюджет;

розробити подальші етапи та конкретні заходи з широкомасштабного застосування ПЦБ на всіх рівнях бюджетної системи України, зокрема на рівні місцевих бюджетів. З цією метою пропонується виділити три етапи послідовного запровадження ПЦБ, один із яких шляхом перегляду видаткових повноважень і зміцнення ресурсної бази місцевих бюджетів створить фінансове підґрунтя для впровадження ключових елементів та інструментів ПЦБ на наступних двох етапах;

удосконалити підходи до формування бюджетних програм: по-перше, покращити структуру програм - ввести поняття підпрограми, що відповідає загальноприйнятій світовій практиці. Це є доцільним, оскільки оптимізує всі наявні програми у державному бюджеті і дозволить більш комплексно і логічно формулювати їх цілі; по-друге, запровадити універсальну програмну класифікацію, яку можна було б застосовувати як для видатків державного бюджету, так і для місцевих бюджетів; по-третє, сформувати орієнтовний (базовий) перелік бюджетних програм і показників їх виконання для місцевих бюджетів у розрізі напрямів діяльності держави; по-четверте, розробити і впровадити в українську практику сучасну методику оцінки програм на основі зарубіжного досвіду.

Важливе місце у дисертації займають питання розробки і подальшого затвердження на державному рівні ДСНПБ, які мають бути універсальними і використовуватися передусім на етапі попередньої оцінки доцільності програм і розрахунку їх вартості, а потім - на етапі остаточної оцінки результативності програм. Обґрунтовано, що ДСНПБ мають бути єдиними для всіх рівнів бюджету, адже вони визначатимуть якість послуг, які не повинні залежати від фінансових чинників і територіальної чи якоїсь іншої ознаки їх надання.

Окремі пропозиції, в узагальненому вигляді, стосуються управління бюджетними програмами на етапі їх виконання. Це можливо лише після зміни підходів до формування їх структури, а також надання головним розпорядникам бюджетних коштів (виконавцям програм) більшої свободи у прийнятті управлінських рішень щодо корегування окремих складових програм (без зміни мети та загального обсягу бюджетних видатків). Такий гнучкий підхід, який практично не застосовується в Україні, не погіршить загальної бюджетної дисципліни, а навпаки - посилить відповідальність розпорядників за виконання програм. Таким чином, акцент в управлінні програмами буде зводитись не виключно до цільового використання бюджетних коштів, як це практикується в Україні, а до досягнення розпорядником встановлених у програмі завдань на виконання єдиної мети. Світова практика доводить ефективність такого підходу.

Висновки

У дисертації дано теоретичне узагальнення і запропоновано концептуально нове розв'язання актуального наукового завдання, важливого з погляду як економічної теорії, так і фінансової практики - впровадження і розвиток в Україні сучасних світових технологій бюджетування. Дослідження теоретичних і практичних засад бюджетування, його сутності та новітніх технологій, вивчення зарубіжного досвіду і можливостей застосування його елементів в Україні, дали змогу виокремити ряд теоретичних положень і сформулювати прагматичні рекомендації та пропозиції для покращення якості й ефективності бюджетного менеджменту.

Зроблено висновок, що бюджетування, як управлінська технологія у галузі державних фінансів, є однією із найсучасніших складових бюджетного менеджменту, спрямована на підвищення обґрунтованості та результативності витрачання бюджетних коштів. Дисертантом запропоновано визначення поняття ПЦБ - це технологія планування та управління бюджетними коштами у коротко- та середньостроковій перспективі, яка передбачає розробку і реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат (згідно зі стратегічними цілями), із застосуванням критеріїв оцінки результативності програм та ефективності використання бюджетних коштів. Надано власне визначення інших понять, безпосередньо пов'язаних із бюджетуванням, а саме: стратегічного планування, у тому числі загальнодержавного та галузевого, середньострокового бюджетування. Запропоновано визначення поняття «державний стандарт надання послуг за рахунок бюджету» (ДСНПБ) і розглянуто його відмінність від інших схожих понять. У дисертації доведено необхідність розробки ДСНПБ, які мають стати основою для визначення потреби і розрахунку вартості послуг, що оплачуються із бюджету.

Дисертант вважає, що головними елементами ПЦБ, які використовуються у світі та необхідно запровадити в Україні, є стратегічне планування і середньострокове бюджетування. Іншими елементами бюджетування є моніторинг у ході виконання бюджетних програм, оцінка програм і роботи їх виконавців, а також прозорість бюджетування і залучення громадськості. Серед інструментів, що використовуються у бюджетуванні, та які доцільно запровадити в Україні, автор виділяє наступні: стратегічний план головного розпорядника бюджетних коштів і середньострокові фіскальні рамки. Водночас такі інструменти як бюджетна програма і показники її виконання (прямі та кінцеві) слід удосконалити.

Дисертантом запропоновано наступні кроки з удосконалення ПЦБ в Україні:

1. Здійснити глибокі наукові дослідження щодо використання різних підходів до управління державним господарством і державними фінансами, зокрема використовуючи теоретичні напрацювання вчених-економістів та значний практичний досвід багатьох країн світу, які здійснили масштабні реформи в державному управлінні та впровадили бюджетування з метою підвищення ефективності бюджетних витрат і результативності діяльності державного сектора.

2. Розробити чітку систему державних програмних і прогнозних документів, на основі яких повинен формуватися бюджет на наступний рік і середньострокову перспективу. Така система має включати загальнодержавну стратегію соціально-економічного розвитку, запровадження практики стратегічного планування діяльності органів державної влади, на основі яких формуватимуться бюджетні програми на середньостроковий період. З метою забезпечення послідовності, обґрунтованості, реалістичності та ефективності бюджетної політики пропонується розробити середньострокову Бюджетну резолюцію з чіткими кількісними і якісними параметрами бюджету. Паралельно необхідно внести зміни до Бюджетного кодексу та інших актів законодавства України, зокрема з питань прогнозування і програмування, з метою визначення основних понять, правил і процедур ПЦБ.

3. Запровадити єдину методику середньострокового бюджетного планування на основі прогнозування дохідної та видаткової частин бюджету, у тому числі міжбюджетних трансфертів на середньостроковий період. Визначення середньострокових обсягів такого ресурсу для місцевих бюджетів забезпечить: наступність бюджетної політики у частині регіонального розвитку; формування чіткого уявлення про майбутні фінансові ресурси для реалізації вже розпочатих довгострокових бюджетних програм; виконання взятих соціальних зобов'язань держави перед населенням, які переважно фінансуються з місцевих бюджетів.