Государственный финансовый контроль

2.1 Общая характеристика федеральных органов государственного финансового контроля

Четкая организация системы органов государственного финансового контроля является непременным условием эффективности его осуществления. Нечеткое разграничение полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между органами не способствует успешному функционированию данного института. Для создания действенной системы органов государственного финансового контроля необходимо, прежде всего, представлять, на каких принципах она должна быть основана. Здесь стоит обратиться к Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 году (далее - Декларация). В ней, в частности, определены основные принципы деятельности контрольных органов, порядок их взаимоотношений, как между собой, так и в системе органов государственной власти в целом.

В Декларации установлено, что объективная и эффективная работа контрольных органов может осуществляться лишь при условии их функциональной и организационной независимости. Данный акт содержит общие правила, касающиеся взаимоотношений органа финансового контроля с представительными и исполнительными органами власти в государстве, а также определяет наиболее важные права, которыми он должен обладать. В целях создания единой концепции системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации важно обратить внимание на предложенное разделение на внешний и внутренний финансовый контроль. "Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций".

Декларация предполагает, что в государстве должен существовать высший контрольный орган, выступающий в качестве органа внешнего финансового контроля.

Представляется важным сравнить существующую организацию финансового контроля в Российской Федерации с указанными выше положениями. Кратко рассмотрим систему органов государственного финансового контроля, выполняющих, с нашей точки зрения, функции внешнего контроля. Обратимся лишь к федеральным органам государственной власти, поскольку система органов финансового контроля всех трех уровней (федерального, регионального и местного) заслуживает отдельного комплексного исследования.

Итак, стоит сразу отметить, что в Российской Федерации не существует единой, четко и понятно организованной системы органов финансового контроля. Можно говорить о сформированности отдельных органов государственной власти, осуществляющих определенные контрольные полномочия в сфере публичных финансов.

В первую очередь, отметим такой орган, как Контрольное управление Президента РФ, действующее на основании соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 года N 729.

Оно наделено функциями по контролю за исполнением актов, издаваемых Президентом, за реализацией общенациональных проектов, за исполнением поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ, а также за реализацией ежегодных посланий Президента РФ и иных его программных документов. Таким образом, не обладая полномочиями по проведению непосредственно финансового контроля, данный орган может контролировать ход различных финансово-бюджетных мероприятий, реализуемых в целях выполнения актов, посланий, программных документов Президента РФ. Важно отметить, что Контрольное управление может осуществлять контроль и за работой Росфиннадзора.

В соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля на федеральном уровне обладают законодательные органы РФ, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль в финансово-бюджетной сфере (статья 265 БК РФ). Важно, что эти органы вправе создавать собственный контрольный орган, которым сейчас является Счетная Палата РФ. Государственный финансовый контроль осуществляется также федеральными органами исполнительной власти (статья 266 БК РФ), среди которых выделены Федеральное Казначейство и ФС ФБН (статьи 267, 268 БК РФ), а также главные распорядители бюджетных средств (статья 269 БК РФ).

Однако финансовый контроль реализуется не только в бюджетной сфере. Необходимо отметить существование налогового и валютного контроля, а также банковского надзора. Исходя из этого, можно назвать более широкий круг контрольных органов, чем перечисленный в БК РФ. На федеральном уровне финансово-контрольные мероприятия проводятся соответствующими комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной Палатой РФ, Правительством РФ, рядом федеральных органов исполнительной власти, а также Центральным Банком РФ (который не обладает статусом органа государственной власти и осуществляет валютный контроль и банковский надзор). Остановимся подробнее на рассмотрении правового статуса некоторых органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль.

Счетная Палата РФ является конституционным органом государственного финансового контроля. Ее правовой статус и полномочия регулируются Федеральным законом от 11 января 2005 года N 4-ФЗ "О Счетной палате РФ". Задачи Счетной палаты сводятся, в основном, к деятельности по финансово-бюджетному контролю. Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной власти, так и на банковскую систему, и субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев, установленных законом.

Отметим, что именно Счетную Палату РФ многие специалисты считают высшим органом государственного внешнего финансового контроля в государстве. Это обусловлено тем, что она обладает конституционным статусом, не входит ни в одну из ветвей государственной власти, и, будучи подотчетной Федеральному Собранию РФ, не подчиняется ему и обладает достаточными гарантиями независимости. Председатель Счетной Палаты С.В. Степашин аргументировал необходимость закрепления ее статуса как высшего органа финансового контроля в Российской Федерации тем, что именно Счетная Палата является реально независимой в системе органов государственной власти. В свою очередь, профессор В.Г. Пансков считает, что, принимая во внимание положения Лимской декларации, необходимо придать особый статус деятельности Счетной Палаты РФ как высшему органу государственного финансового контроля. Ее функции и сфера деятельности должны концептуально отличаться от задач других органов финансового контроля, Счетная Палата должна действовать от имени и в интересах всего общества.

Однако вопрос придания какому-либо органу статуса высшего контрольного органа в государстве до сих пор не решен. Более того, как уже было отмечено выше, не существует нормативно закрепленных основ взаимодействия органов государственного финансового контроля. Наряду с Счетной Палатой РФ и представительными органами государственной власти в лице соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ функционирует ряд органов исполнительной власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти наделено функциями по проведению единой финансовой политики, по контролю за деятельностью иных федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о наличии у Правительства РФ полномочий, связанных с осуществлением финансового контроля. Особую роль в современной системе органов исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Отметим, что функциями по контролю в различных сферах, связанных с публичными финансами, наделены федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. Так, финансовый контроль осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная служба страхового надзора. Они выполняют, соответственно, функции по налоговому контролю и контролю за соблюдением страхового законодательства. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное Казначейство (Положение о Федеральном Казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года N 703). Очевидно, что наличие такого количества различных органов, выполняющих сходные задачи, не позволяет обеспечить надлежащий уровень финансового контроля в стране. Нельзя говорить об их функциональной независимости, а организационная независимость заменяется отсутствием какой либо структуры внутри системы органов финансового контроля. Представляется важным, чтобы дальнейшее совершенствование финансового контроля в стране происходило на основе четко определенных принципов, в частности тех, которые закреплены в Лимской декларации. В свою очередь, С.А. Андрюшин и А.З. Дадашев предлагают построить систему органов государственного финансового контроля, используя методы, обладающие действенностью с позиций преемственности, альтернативности и системности. Таким образом, необходимо учитывать исторический и зарубежный опыт, а также использовать организационно-функциональный подход к структуре финансового контроля.

государственный финансовый контроль счетный

2.2 Место и роль Счетной палаты РФ в системе государственных органов финансового контроля РФ

Организационно правовой статус Счетной палаты РФ

Конституция РФ 1993 года закрепила создание в России специализированного органа для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ, для этого Совет Федерации и Государственная Дума РФ образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Такой закон появился 11 января 1995 г., федеральный закон N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Два этих нормативных акта и определяют статус и полномочия Счетной палаты РФ, предопределяя ее место и роль в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации. Создание других контрольных органов действующая Конституция РФ не предусматривает. Кроме того, важно помнить, что различия в правовом статусе органов государственной власти отчасти предопределены формой акта, этот статус определяющего, и правовым статусом издавшего этот акт органа. Создаваемая Федеральным Собранием РФ, Счетная палата РФ является единственным контрольным органом, осуществляющим свою деятельность на основе специального федерального закона. Исходя из этого, обоснованной выглядит точка зрения В.Г. Панскова, в прошлом аудитора Счетной палаты РФ, который называет Счетную палату РФ высшим, постоянно действующим органом государственного финансового контроля в Российской Федерации. Логичной выглядит и позиция В.З. Шевлокова, который писал, что для обеспечения независимости финансовому контролю, необходимо поставить орган государственного финансового контроля в совершенно особое положение среди остальных высших органов государства. Поэтому правовой статус Счетной палаты РФ является наиболее высоким среди всех иных специализированных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность в сфере государственных финансов.

Правовые и организационные гарантии независимости и компетентности Счетной палаты РФ

Важнейшей предпосылкой объективности и эффективности любого контроля является независимое положение осуществляющего его субъекта. Статья 1 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" гласит, что Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Термин "подотчетный" в данном случае не указывает на несамостоятельность или какую-либо зависимость Счетной палаты РФ от Федерального Собрания РФ. Данный термин вызван обязанностью Счетной палаты РФ предоставлять палатам Федерального Собрания отчет о ходе исполнения федерального бюджета, однако в федеральном законе "О Счетной палате РФ" подчеркивается, что "в рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью". Более того, сама процедура формирования состава Счетной палаты РФ, стоящие перед ней задачи и круг ее полномочий убедительно свидетельствуют о независимости, от какого бы то ни было органа государственной власти в Российской Федерации. Счетная палата РФ состоит из Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя, 12 аудиторов, а также Аппарата Счетной палаты РФ. Председатель Счетной палаты РФ и половина состава аудиторов назначается и освобождается от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Соответственно заместителя Председателя Счетной палаты РФ и другую половину аудиторов назначает и освобождает от должности Совет Федерации. Постановление о назначении принимается большинством голосов от общего числа депутатов, а срок полномочий Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ составляет 6 лет. Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудиторы Счетной палаты РФ имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов. В свою очередь, поручения и обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или Государственной Думы подлежат обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты РФ, они же могут постановить провести внеплановые контрольные мероприятия. На запросы депутатов палат Федерального Собрания РФ Счетная палата РФ дает официальные заключения и ответы. Как видно из всего вышеперечисленного, Счетная палата РФ при осуществлении контрольной деятельности очень тесно взаимодействует с палатами Федерального собрания РФ, но ни в коем случае не зависит от них. Особенно тесное взаимодействие осуществляется с Государственной Думой. По согласованию с ней Счетная Палата РФ вправе приостановить операции по счетам проверяемой организации при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегии Счетной палаты РФ. Данные полномочия, наряду с представлениями и обязательными предписаниями Счетной палаты РФ является важнейшей гарантией ее независимости и возможности эффективно осуществлять возложенные на нее законом функции. Более того, существует целый ряд других правовых гарантий организационной и функциональной независимости Счетной палаты РФ. Так расходы на содержание Счетной палаты РФ и средства финансирование ее деятельности выделяются отдельной строкой в федеральном бюджете в рамках утвержденных бюджетных назначений вне зависимости от исполнительной власти. К правовым гарантиям деятельности Счетной палаты РФ следует отнести также то, что в федеральных законах "О Федеральном бюджете" на соответствующие годы определяется, что средства федерального бюджета, израсходованные получателями незаконно или не по целевому назначению, подлежат возвращению по предписаниям Счетной палаты РФ. Деятельность Счетной палаты РФ не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы, а заключения Счетной палаты РФ не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации по вопросам ее ведения.

Основные направления деятельности Счетной палаты РФ

Разобравшись в правовом статусе Счетной палаты РФ, следует прейти к рассмотрению той деятельности, ради которой она собственно и была создана. Центральное место Счетной палаты РФ среди органов государственного финансового контроля продиктовано в том числе и теми задачами, которые призвана решать Счетная палата РФ. Данный круг задач пределен в ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Он включает в себя:

- организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации этих задач Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Это в свою очередь предусматривает:

- организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

- проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

- анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

- подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

- подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

Таким образом, хотя Счетная палата РФ является специализированным контрольным органом, она вправе осуществлять и другие виды деятельности. Однако, основным видом деятельности Счетной палаты РФ является именно контрольно-ревизионная деятельность.

Подобное заключение можно сделать из определения финансового контроля и поставленных перед Счетной палатой РФ задач. Финансовый контроль - это основанная на нормах финансового права, система мероприятий по контролю за экономической обоснованностью использования государственных финансовых средств, соблюдением финансовой дисциплины, законностью и достоверностью финансовых операций, порядком и формирования и использования федерального и регионального бюджета, эффективностью использования налоговых льгот, соблюдением финансового законодательства, исполнением международных финансовых обязательств РФ, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга. Профессор А.Н. Козырин в свою очередь определяет финансовый контроль как "осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных (а в ряде случаев и негосударственных) органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности". Таким образом, финансовый контроль по своей сути является очередностью действий (или совокупностью мероприятий) ориентированной на результат - предотвращение нарушений при осуществлении государством финансовой деятельности. Какие предусмотренные законом виды деятельности контрольных органов при этом будут произведены, является уже скорее второстепенным вопросом. Иными словами, экспертно-аналитическая, информационная и все иные виды деятельности Счетной палаты РФ являются дополнительными и вспомогательными по отношению к деятельности контрольно-ревизионной.

Кроме того, является очевидным, что для представления заключения по исполнению федерального бюджета в палаты Федерального Собрания РФ необходимо вначале это исполнение проверить. Аналогично анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе нельзя провести, предварительно не выявив эти нарушения в результате контрольно-ревизионных действий. Экспертизу проектов федерального бюджета невозможно провести без информации о выявленных в предыдущие годы нарушениях. В материалах, размещенных на официальном сайте Счетной палаты РФ, указывается, что именно проверки, объединенные в единый комплекс на основе общей тематики, позволили всесторонне изучить различные вопросы и проблемы формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов.

Таким образом, все виды деятельности, осуществляемые Счетной палатой РФ, тесно связаны между собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и достижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палаты РФ, как специализированным государственным контрольным органом. Однако именно такой вид деятельности Счетной палаты РФ как контрольно-ревизионная деятельность обеспечивает непосредственное выполнение этим органом, возложенных на него функций.

Об этом свидетельствует и статистика деятельности Счетной палаты РФ. Так всего за 1995-2004 годы Счетная палата РФ провела 3857 контрольных мероприятий (для сравнения в 1996 году - 276, в 2004 году - 487), которыми было охвачено 16815 объектов. В 1995-2004 годах было проведено 415 заседаний Коллегии Счетной палаты РФ, рассмотрено 5787 вопросов, в том числе 2941 - по результатам контрольных мероприятий (для сравнения в 1995 году - 46, в 2004 - 357). К 2004 году контрольно-ревизионная деятельность являлась основным видом деятельности Счетной палаты РФ. Она осуществлялась по всем направлениям, возглавляемым аудиторами Счетной палаты РФ, в соответствии с планом работы, утверждаемым Коллегией Счетной палаты РФ. По результатам контрольных мероприятий в 1995-2004 годах Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям около 5300 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 714 материалов было направлено в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, возбуждено 702 уголовных дела. Приведенные данные показывают не только динамику роста значимости контрольных мероприятий в работе Счетной палаты РФ, но и свидетельствуют о качестве их проведения, так как полнота картины выявленных нарушений позволила практически по всем фактам нарушений возбудить уголовные дела. Кроме того, выявленный при этом ущерб, нанесенный федеральному бюджету, составил (в эквивалентном измерении) 905,61 млрд. рублей (в 1996 году - 44,09 млрд. рублей, в 2004 - 116,0 млрд. рублей). За десять лет государству возвращено 66,19 млрд. рублей, из них в 2004 году - 20,0 млрд. рублей. Таким образом, контрольно-ревизионная деятельность является не только самой часто осуществляемой, но и наиболее "полезной" для государства в целом.

Сущность и методы проведения контрольно-ревизионной деятельности Счетной палатой РФ

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также юридические лица вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Закон прямо не распространяет на физических лиц право Счетной Палаты РФ на проведение контрольный мероприятий, однако в Таможенном и Налоговом кодексе РФ предусмотрено предоставление таможенных и налоговых льгот, в том числе и физическим лицам. В связи с этим неясным остается вопрос: может ли Счетная палата РФ осуществить проверку физического лица или индивидуального предпринимателя, в случае предоставления им налоговых и таможенных льгот? Скорее всего, может, однако только в части использования и управления федеральной собственностью, использования средств федерального бюджета либо налоговых (таможенных) льгот. Последнее в равной степени относится и к юридическим лицам. Конституционный Суд РФ указал, что "в том случае, когда контрольные полномочия государственных органов выходят за рамки предоставленных им полномочий, осуществляемый контроль превращается в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу статей 34 (часть 1), 35 (части 1-3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо; превышение должностными лицами органов государства своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства.

Важным является и вопрос: какие именно методы контроля могут использовать сотрудники Счетной палаты РФ при осуществлении ими контрольно-ревизионной деятельности? Под методами финансового контроля понимают приемы и способы его осуществления. Среди основных методов финансового контроля выделяют наблюдение, проверку, обследование, анализ и ревизию. Наблюдение предполагает общее ознакомление с состоянием финансовой деятельности объекта контроля. Однако в федеральном законе "О Счетной палате РФ" подобный метод контрольной деятельности напрямую не предусматривается. Можно лишь предположить, что поскольку проведение любой проверки и тем более ревизии непременно предполагает "ознакомление с финансовой деятельностью объекта контроля", то законодатель счел излишним отдельно предусматривать в федеральном законе "О Счетной палате РФ" такой метод контроля как наблюдение. Что касается анализа и обследования, то эти методы финансового контроля связаны скорее с экспертно-аналитической деятельностью Счетной палаты РФ. Непосредственными методами осуществления контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты РФ являются ревизии и проверки. Что же такое ревизия, и чем она отличается от проверки? Проверка касается основных вопросов финансовой деятельности и проводится на месте с использованием балансовых, отчетных и расходных документов для выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий. Ревизия - это система обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности, совершенных с бюджетными средствами операций, финансово-хозяйственной деятельности подотчетного объекта, законности и правильности действий должностных лиц в финансовой сфере. Таким образом, ревизия - это сплошная документальная и фактическая проверка всех финансово-хозяйственных операций, совершенных проверяемой организацией за определенный период. Суть отличия ревизии от проверки состоит в том, что при ревизии проверяют все операции экономического субъекта с использованием всех необходимых для этого приемов и способов - от сверки имеющихся на месте документов до встречных проверок в организациях, с которыми связан проверяемый объект финансовыми или другими отношениями. При необходимости ревизии не ограничиваются проверкой только документации, а дополняются фактической проверкой остатков материальных ценностей, проверкой соответствия документального учета фактическому. Это дает практическую и техническую возможность не пропустить никаких мелочей, тем более, не пройти мимо значительных операций, которые могут скрывать нарушения. Проверка же представляет собой единичное контрольное действие или исследование конкретного вопроса на одном или нескольких участках деятельности. От ревизии проверка, в том числе и аудиторская, отличается тем, что она носит выборочный характер и тем самым заведомо предполагает возможность пропуска, исключения по определенным причинам из поля зрения проверяющих каких-либо обстоятельств, могущих повлиять (и существенно) на результат как самой проверки, так и деятельность проверяемого субъекта.

В современных условиях ревизия как контрольное мероприятие в финансовой сфере востребована очень широко, что закреплено во многих законодательных и нормативно - правовых документах. Федеральный закон "О счетной палате РФ" предусматривает проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, в ходе проведения которых на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. Указом Президента РФ "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" от 25.07.1996 N 1095 признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Из этого можно сделать вывод о том, что ревизии и проверки широко распространены в практике контролирующих органов именно как основные методы финансового контроля. Само название "контрольно-ревизионной" деятельности подразумевает активное использование Счетной палатой РФ такого метода финансового контроля как ревизия. Понятия "финансовый контроль" и "контрольно-ревизионная деятельность" не следует путать. Важно помнить, что ревизия, как метод контрольно-ревизионной деятельности присуща только последующему контролю (по времени осуществления выделяют также предварительный и текущий финансовый контроль). Таким образом, контрольно-ревизионная деятельность является лишь одним из видов деятельности по обеспечению последующего финансового контроля Счетной палатой РФ. Ревизия в свою очередь, является лишь одним из методов осуществления Счетной палатой РФ контрольно-ревизионной деятельности.

В теории финансового контроля выделяют следующие виды ревизий:

По способу назначения:

1) плановые.

2) внеплановые.

По степени охвата данных в процессе проверки:

1) сплошные (проверяются все документы).

2) выборочные (проверяются только некоторые документы).

В зависимости от полноты охвата объекта контроля:

1) полные (охватывают деятельность за весь финансовый год).

2) частичные (охватывают деятельность за квартал/полугодие).

3) комплексные (проверяется вся финансово-хозяйственная деятельность).

4) тематические (проверяются только определенные виды деятельности).

По содержанию:

1) документальные

2) фактические (например, инвентаризация, фактический пересчет денег).

Как мы видим, Счетная палата РФ при проведении контрольных мероприятий может осуществлять практически все известные виды ревизий, что соответствует ее статусу высшего специализированного органа государственного финансового контроля. Исключение составляют только внеплановые ревизии, так как в соответствии с Регламентом Счетной палаты РФ "контрольные и экспертно-аналитические мероприятия проводятся Счетной палатой в соответствии с утвержденными в установленном порядке годовыми и текущими планами. Мероприятия, не включенные в план, не проводятся".

Кроме того, в связи с осуществлением Счетной палатой РФ контрольно-ревизионной деятельности возникают и другие вопросы. Дело в том, что нормативного определения ревизии нигде не приводится. Существую лишь отдельные попытки закрепить в нормативном акте определение, порядок, цель и задачи ревизии и проверки. В качестве примера можно привести Инструкцию о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации.

Однако по заключению Минюста России от 06.05.2000 N 3447-ЭР Инструкция не нуждается в государственной регистрации. Другими словами, соблюдение ее требований юридически обязательно только в системе Минфина России. Таким образом, единого, закрепленного нормативным способом, подхода к проведению ревизии нет. Поэтому сегодня все государственные органы, осуществляющие финансовый контроль, проводят контрольно-ревизионные мероприятия каждый по своим внутренним правилам, что открывает широкий простор для произвольных действий проверяющих.

На сегодняшний день из Бюджетного кодекса РФ исключено любое упоминание о ревизии, как контрольном мероприятии в сфере использовании средств бюджета. Директор НИФИ Минфина России Ю.А. Данилевский указывает, что Бюджетный кодекс РФ - это основной закон бюджетной жизни, на базе которого строится все остальное. А это означает, что исключение понятия ревизии из Бюджетного кодекса РФ фактически равносильно ее запрещению в бюджетной сфере. Возникает вопрос: может ли Счетная палата РФ проводить комплексные и просто ревизии деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств? Чтобы снять указанные и схожие с ними вопросы, тщательная и вдумчивая работа по внесению изменений и дополнений в нормативные акты, регулирующие контрольно-ревизионную деятельность органов государственной власти. Тот же автор указывает, что исключение ревизии из практики государственного финансового контроля приведет к непоправимым последствиям. Реальный последующий контроль за использованием государственных средств фактически перестанет существовать.

Процедура контрольно-ревизионного мероприятия, проводимого Счетной палатой РФ

В Конституции РФ указывается, что порядок деятельности Счетной палаты РФ при осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета (в том числе и при проведении контрольно-ревизионных мероприятий) определяется федеральным законом. Однако в федеральном законе "О Счетной палате РФ" вопросы организации, проведения и документирования контрольных мероприятий отражены в достаточно общем виде. Так в соответствии со ст. 15 федерального закона "О Счетной палате РФ" контрольная деятельность проводится Счетной палатой РФ посредством проведения комплексных ревизий и тематических проверок, по итогам которых составляется отчет. При проведении таких проверок должностные лица Счетной палаты РФ не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, а так же предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов. О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу. Также в законе указывается, что "Счетная палата РФ осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности". Счетная палата РФ строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением федерального бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты РФ. Планирование осуществляется на основе разрабатываемых Счетной палатой для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний. Непосредственно порядок подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности Счетной палаты РФ определяется Регламентом Счетной палаты РФ. Как уже отмечалось в данной работе ранее, контрольные мероприятия (далее просто мероприятия) проводятся Счетной палатой РФ в соответствии с утвержденными в установленном порядке годовыми и текущими планами. Мероприятия, не включенные в план, не проводятся. Кроме того, обязательным условием проведения мероприятия является наличие утвержденных программ. Проекты программ мероприятий разрабатываются в структурных подразделениях аппарата Счетной палаты РФ под руководством члена Коллегии, ответственного за проведение данного мероприятия, на основе контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний, технико-экономических норм и нормативов, иных внутренних нормативных документов Счетной палаты РФ. Программа мероприятия обязательно должна содержать:

1) основание для проведения мероприятия;

2) цель и предмет проводимого мероприятия и осуществляемых в его рамках действий;

3) вопросы, охватывающие содержание мероприятия;

4) перечень проверяемых объектов;

5) сроки начала и окончания проведения мероприятия;

6) ответственных исполнителей;

7) сроки представления отчета на рассмотрение Коллегии Счетной палаты РФ.

Таким образом, программа контрольного мероприятия является его стержневым документом. Утвержденная программа при необходимости может быть дополнена или сокращена в процессе проведения мероприятия членом Коллегии Счетной палаты РФ, ответственным за проведение мероприятия, с обязательным указанием в отчете о результатах мероприятия на корректировку программы.

Проведение самого контрольного мероприятия оформляется соответствующим распоряжением, издаваемым Председателем Счетной палаты РФ. Оно должно содержать ссылку на соответствующий пункт плана работы Счетной палаты РФ, а также:

1) полное наименование мероприятия;

2) срок начала его проведения;

3) перечень объектов контроля (в соответствии с утвержденной программой);

4) персональный состав инспекторов Счетной палаты РФ и привлеченных специалистов.

Проекты распоряжений подготавливаются в структурных подразделениях аппарата Счетной палаты и представляются на подпись Председателю Счетной палаты РФ с обязательной визой членов Коллегии Счетной палаты РФ, ответственных за выполнение мероприятия.

Непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты РФ входит в служебные обязанности инспекторов Счетной палаты РФ. Документом, дающим инспекторам, иным должностным лицам аппарата Счетной палаты, а также привлеченным к контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ специалистам сторонних организаций разрешение на осуществление контрольных действий и мероприятий, является удостоверение установленного образца на право проведения комплексной ревизии, тематической проверки или мероприятия оперативного контроля. Удостоверения на право проведения мероприятий подписываются аудиторами Счетной палаты РФ в соответствии с должностными обязанностями, содержанием возглавляемых ими направлений деятельности и компетенцией, установленной настоящим Регламентом. При необходимости удостоверения на право проведения мероприятий могут подписываться Председателем Счетной РФ палаты или его заместителем.

Инспекторы Счетной палаты РФ при выполнении своих служебных обязанностей по проведению бюджетно-финансового контроля имеют право:

1) беспрепятственно посещать любые объекты независимо от форм собственности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

2) опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений - изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия и копии или опись изъятых документов.

Руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормальные условия для работы инспекторов Счетной палаты РФ, проводящих проверку или ревизию, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое обслуживание инспекторов и выполнение работ по делопроизводству.

В случае отказа сотрудников проверяемых организаций в допуске инспектора, предъявившего удостоверение и распоряжение о проведении мероприятия, на проверяемый объект или в предоставлении необходимой информации, а также в случае задержки с предоставлением необходимой информации инспектор обязан незамедлительно оформить акт об отказе в допуске на объект и (или) в предоставлении информации с указанием даты, времени, места, данных сотрудника, допустившего противоправные действия, и иной необходимой информации. При необходимости требования инспектора предварительно оформляются письменно и передаются руководителю или иному должностному лицу проверяемой организации. Акт в течение суток с момента его составления должен быть направлен в Счетную палату РФ на имя соответствующего аудитора Счетной палаты РФ, который должен принять необходимые меры в соответствии с действующим законодательством в отношении лиц, допускающих или допустивших противоправные действия.

2.3 Взаимодействие Счетной палаты с другими государственными органами финансового контроля в РФ

Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации

В целях повышения эффективности государственного финансового контроля и координации деятельности контрольно-счетных органов в декабре 2000 года была создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации. Она призвана содействовать разработке и внедрению унифицированной системы контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, оказывать контрольно-счетным органам информационную, методическую и правовую помощь. В Ассоциации принят Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации. В целях координации работы членов Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в сфере научного и методического обеспечения контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической и иных видов их деятельности, а также обобщения и распространения передового опыта работы контрольно-счетных органов Российской Федерации 26 февраля 2003 года образован Научно-методический совет Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Банк России

О взаимодействии Счетной палаты РФ с Банком России можно сделать вывод из положений ФЗ "О Счетной палате РФ" и ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)".

Счетная палата Российской Федерации как высший конституционный орган государственного финансового контроля осуществляет контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, а также в уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ. При этом в ФЗ "О Счетной палате РФ" говориться, что Счетная палата РФ осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета. Также она осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга Российской Федерации. Счетная палата РФ осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ, кроме того, распространяются на счета и операции Банка России, на которые распространяется действие Закона РФ "О государственной тайне". Заключение Счетной палаты РФ по результатам названной проверки также ежегодно предоставляется в Государственную Думу в рамках годового отчета. По требованию Счетной палаты РФ Центральный банк Российской Федерации, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов по установленным общим формам финансовой отчетности.

Другим вариантом координации деятельности Счетной палаты РФ с другими органами финансового контроля являются соглашения о совместной деятельности и сотрудничестве, заключенные между ними на добровольной основе. В качестве примеров таких соглашений можно назвать соглашение о порядке взаимодействия между Счетной палатой РФ и Министерством РФ по налогам и сборам (преобразовано в Федеральную налоговую службу), протокол о взаимодействии между Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Счетной палатой РФ и соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой РФ Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом.

Федеральная налоговая служба

Составной частью органов государственного финансового контроля являются органы, обеспечивающие контроль за сбором налогов и их своевременным поступлением в доходы бюджетов различных уровней. В соответствии с Законом РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации", налоговые органы РФ - это единая система контроля за соблюдением налогового законодательства РФ, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством РФ, а также контроля за соблюдением валютного законодательства РФ, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов.

Налоговый контроль охватывает действия налоговых органов по надзору за соблюдением налогоплательщиками и иными обязанными лицами законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, по осуществлению мер по предотвращению и устранению нарушений, а также по привлечению виновных лиц к ответственности за совершение налоговых правонарушений.

По соглашению о порядке взаимодействия между Счетной палатой РФ и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам (преобразовано в Федеральную налоговую службу) от 10 июля 2001 года, стороны в пределах своей компетенции осуществляют взаимодействие и координацию деятельности по следующим направлениям:

1. Счетная палата РФ направляет ФНС материалы о нарушениях законодательства РФ о налогах и сборах, выявленных в результате проведения контрольных мероприятий.

2. Стороны оказывают друг другу взаимную правовую и экспертную помощь.

3. Организуется доступ должностных лиц Счетной палаты Российской Федерации к сведениям, составляющим налоговую тайну, в порядке, установленном статьей 102 Налогового кодекса РФ и оказание взаимной помощи по вопросам пользования ведомственными базами данных и информационной безопасности.

4. Происходит обмен аналитической и статистической информацией, а также иной информацией, представляющей взаимный интерес.

Федеральная антимонопольная служба

Между Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (преобразовано в Федеральную антимонопольную службу) и Счетной палатой РФ заключен протокол о взаимодействии. Согласно этому протоколу, ФАС России сообщает в Счетную палату РФ о ставших известными фактах нарушений использования средств федерального бюджета, средств бюджетов федеральных внебюджетных фондов и федеральной собственности. В том числе о фактах их неэффективного и нецелевого использования, нарушениях, допускаемых федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при проведении конкурсов в целях определения лиц, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета. ФАС России информирует Счетную палату РФ, по ее обращениям, о результатах проведенных мероприятий.

Счетная палата РФ, в свою очередь, сообщает в ФАС России о ставших известными фактах нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации; информирует ФАС России, по его обращениям, о результатах контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ. Счетная палата РФ и ФАС России организуют обмен информацией по вопросам, представляющим взаимный интерес.

Агентство по управлению федеральным имуществом

Согласно соглашению о сотрудничестве между Счетной палатой РФ Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом, заключенному 11 июля 2005 года, стороны осуществляют и развивают сотрудничество в сфере контроля за федеральной собственностью, содействуя повышению эффективности управления, распоряжения и использования федерального имущества, его сохранности. А также способствуют разработке и внедрению новых методов и технологий контрольно-ревизионной, информационной, научно-технической и иной деятельности.

Сотрудничество сторон данного соглашения осуществляется по следующим направлениям:

- взаимодействие по вопросам проведения контрольных мероприятий,

- проведение аналитических мероприятий по вопросам эффективности процессов приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом, совершенствования контроля за его использованием;

- обмен опытом и координация работ по созданию и обеспечению функционирования информационных систем и телекоммуникационных сетей, а также по формированию информационных ресурсов в интересах эффективного решения поставленных задач;

- осуществление и координация совместных научно-исследовательских, опытно-конструкторских и инновационных программ и проектов;

- содействие в обучении работников и подготовке научных кадров высшей квалификации.

Сотрудничество в рамках Настоящего Соглашения может реализовываться в следующих основных формах:

- обмен информацией о нарушениях законодательства Российской Федерации, выявленных в ходе осуществления контроля за эффективностью использования и сохранностью федеральной собственности поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления федеральным имуществом;

- предоставление методических документов и статистических данных, а также иной информации, представляющей взаимный интерес, для чего сторонами определяются состав, структура и форматы данных, а также процедуры передачи информации в электронном виде;

- оказание взаимной помощи по вопросам доступа к базам данных сторон, в том числе касающихся оценки и учета федерального имущества и доходов от его использования;

- проведение финансово-правовой экспертизы по актуальным вопросам деятельности сторон;

- реализация договоров о выполнении научно-исследовательских и иных работ, оказание образовательных и консультационных услуг;

- координация деятельности и оказание необходимой помощи по вопросам, возникающим в процессе сотрудничества, включая проведение совместных мероприятий; при взаимном согласии участие каждой из сторон в работе коллегиальных, совещательных, научных и иных органов и структур другой стороны;