Государственный финансовый контроль

- проведение научно-практических конференций и семинаров по проблемам финансового контроля и эффективного использования федеральной собственности.

Министерство иностранных дел

Среди двухсторонних соглашений о взаимодействии с участием Счетной палаты РФ можно также назвать Соглашение между Счетной палатой Российской Федерации и Министерством иностранных дел Российской Федерации. Согласно данному соглашению:

Стороны совместно разрабатывают и реализуют мероприятия, направленные на широкое информирование зарубежной общественности о функционировании системы государственного финансового контроля в Российской Федерации, оказывают взаимную поддержку интернет-сайтов и иных информационных ресурсов друг друга.

Счетная палата Российской Федерации организует систематическое информирование МИДа России о своем участии в мероприятиях в области международного сотрудничества в целях координации их информационного обеспечения и поддержки дипломатическими и международно-правовыми средствами.

Стороны проводят взаимные консультации и совместные рабочие встречи по вопросам, входящим в их компетенцию, в целях выработки предложений по проблемам, представляющим, взаимный интерес, и формирования общей позиции, в том числе по вопросам сотрудничества с Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и продвижения интересов Российской Федерации в рамках деятельности этой организации, ее региональных организаций, постоянных рабочих групп и комитетов.

Стороны обмениваются информационно-справочными материалами о результатах своей деятельности, а сотрудничество сторон может осуществляться также и в иных взаимосогласованных формах.

Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации

На основании соглашения о сотрудничестве между МИТиС РФ и Счетной палатой РФ стороны осуществляют обмен технической документацией и научно-технической информацией, оказание помощи при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и при реализации проектов в области информационных и коммуникационных технологий, экспертизу проектных и технологических решений. А также стороны данного соглашения осуществляют обмен данными между информационно-телекоммуникационной системой Счетной палаты РФ и системой поддержки реализации приоритетных национальных проектов в области информационных и коммуникационных технологий.

Счетная палата РФ во взаимодействии с Мининформсвязи России осуществляет разработку и реализацию программ и проектов в области ИКТ, реализуемых Счетной палатой с использованием собственных ресурсов, оказывает консультации, разрабатывает рекомендации, готовит предложения и проводит экспертизу проектов в области информационных и коммуникационных технологий. Также Счетная палата РФ:

- привлекает специалистов Мининформсвязи России с целью получения консультационной, экспертной и иной поддержки при реализации указанных программ и проектов,

- принимает участие в разработке методологии и внедрении аудита информационных технологий,

- участвует в изучении уровня информатизации и учете государственных информационных ресурсов, создаваемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

МВД, ФСБ, Генеральная прокуратура РФ

Особо следует отметить соглашения о сотрудничестве, заключенные между Счетной палатой РФ и министерством внутренних дел РФ, Генеральной прокуратурой РФ и Федеральной службой безопасности РФ с другой. Суть этих соглашений сводится к:

- обмену представляющей взаимный интерес информацией о событиях и фактах, связанных с незаконным использованием средств федерального бюджета и средств бюджетов федеральных внебюджетных фондов,

- обмену опытом работы и содействию в повышении квалификации кадров в том числе путем организации стажировок,

- планирование и осуществление скоординированных мероприятий, направленных на предупреждение, пресечение и выявление правонарушений,

- обмен нормативными правовыми актами, методическими рекомендациями, литературой по вопросам предупреждения, пресечения и выявления правонарушений, связанных с незаконным использованием средств федерального бюджета и средств бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Особенность соглашений с данными "силовыми" ведомствами состоит в том, что последние наделены полномочиями передавать материалы дел по фактам выявленных Счетной палатой РФ нарушений непосредственно в суд. А тот уже в свою очередь вправе установить виновных лиц и применить к ним предусмотренные законом санкции. В связи с этим, важно подчеркнуть, что Счетная палата РФ не является карательным органом и не обладает правом самостоятельно применять в отношении нарушителей санкции. Она даже не может напрямую обратиться в суд по факту выявленных нарушений, и вынуждена прибегать к помощи указанных "посредников".

Другие органы финансового контроля

Что касается остальных государственных органов финансового контроля, то в отсутствии соглашений о совместной деятельности со Счетной палатой РФ и законодательного регулирования их взаимоотношений, каждый из этих органов осуществляет контрольные полномочия в пределах своей компетенции.

Так Правительство РФ контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, представляет Государственной Думе отчет о его исполнении. Кроме того, Правительство РФ осуществляет единую политику в области государственных финансов, денег и кредита, контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств. Правительство РФ и Главное контрольное управление Президента РФ дают поручения по проведению последующего государственного финансового контроля Министерству финансов РФ.

Министерство финансов Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики в Российской Федерации и координирует деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти. К основным задачам Министерства финансов РФ в этой сфере относятся: разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения федерального бюджета; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ; осуществление внутриведомственного государственного финансового контроля. Министерство финансов РФ осуществляет также внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Министерство финансов РФ может осуществлять также финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Оно организует финансовый контроль и проверки юридических лиц - получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Федеральная служба страхового надзора - контроль за соблюдением страхового законодательства. Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля. Следует сказать, что вышеперечисленные соглашения о совместной деятельности между Счетной палатой РФ и государственными органами финансового контроля к сожалению являются скорее исключением из общих правил. Хотя без подобных соглашений очень сложно разграничить компетенцию и полномочия Счетной палаты РФ с другими органами государственного финансового контроля. Так если проанализировать положения ФЗ "О Счетной палате РФ" и Постановление Правительства РФ N 198, посвященное вопросам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, то может сложиться впечатление, что полномочия вышеупомянутой службы значительно шире, чем у Счетной палаты РФ. Однако это противоречит статусам этих двух федеральных контрольных органов.

К сожалению, большинство контрольных органов предпочитает не координировать свою деятельность со Счетной палатой РФ, а "тянуть одеяло на себя", как это до недавнего времени делало Министерство финансов РФ. Их противостояние со Счетной палатой РФ привело к тому, что эти две организации фактически конкурировали и вступали между собой в ожесточенную полемику в сфере оценки правильности расходования бюджетных средств.

2.4 Организационно-правовые основы деятельности ФС ФБН и место ФС ФБН в системе органов государственного финансового контроля

Для характеристики роли Росфиннадзора в системе федеральных органов государственного финансового контроля необходимо составить представление об истории возникновения Службы, о ее правовом статусе, а также о взаимосвязи и взаимодействии ФС ФБН с другими органами государственной власти. Стоит отдельно сказать о взаимодействии в рамках системы органов финансового контроля, а также об отношениях с другими органами государственной власти, которые, так или иначе, оказывают влияние на деятельность Службы.

В первую очередь, обратимся к вопросам создания Росфиннадзора. Служба была образована в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314. ФС ФБН была создана на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.

Действительно, отделение органов, осуществляющих финансовый контроль, представляется прогрессивным шагом в целях более эффективного осуществления контрольно-надзорных мероприятий. Однако нельзя забывать, что ФС ФБН находится в ведении Министерства финансов РФ, которое осуществляет координацию и контроль ее деятельности. В связи с этим, нередко возникает вопрос о степени независимости Службы и самостоятельности реализации ее функций. Некоторые авторы предполагают, что ФС ФБН осуществляет внутриведомственный контроль по отношению к государственному сектору экономики и организациям, получающим бюджетные средства. С нашей точки зрения, такая позиция представляется необоснованной, так как Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, обладающим определенным кругом полномочий, собственной организационной структурой, и осуществляет функции по контролю и надзору за различными субъектами правоотношений, связанными с финансовой деятельностью государства. Кроме того, согласно определению, данному в Лимской декларации, органы внутреннего финансового контроля должны создаваться внутри органа государственного власти и проверять лишь деятельность данного государственного органа. Действительно, внутренний финансовый контроль существует и внутри ФС ФБН, однако это представляется важным для любой организации. Таким образом, нет оснований для того, чтобы говорить о внутреннем финансовом контроле, когда речь идет о проведении контрольных мероприятий вне рамок самого Росфиннадзора.

Переходя к вопросам взаимоотношений Службы с иными органами государственной власти, заметим, что в этой сфере возникает множество проблем. Ввиду отсутствия ясной и четко урегулированной системы органов финансового контроля, существуют как пробелы в некоторых сферах, так и напротив, дублирование функций различными органами.

Наибольшие проблемы, по нашему мнению, возникают в ходе функционирования и взаимодействия ФС ФБН и Счетной Палаты РФ. До сих пор среди ученых и государственных чиновников не прекращаются споры по поводу того, какой орган наиболее важен и как должны быть распределены полномочия между ними. Существует точка зрения, что объективный финансовый контроль может осуществлять только Счетная Палата, как единственный самостоятельный и независимый орган. Однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию РФ. С нашей точки зрения, правильным было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, представляется необходимой и некая координация деятельности Счетной палаты РФ и ФС ФБН. В настоящее время взаимодействие происходит, в основном, в виде согласования проектов планов контрольно-ревизионной работы на очередной год; проверки и ревизии могут распределяться по времени, чтобы два органа не действовали одновременно.

Представляется чрезвычайно важным взаимодействие ФС ФБН и Министерства финансов РФ (Министерство). В связи с тем, что Служба не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное регулирование различных вопросов ее деятельности возлагается, в основном, на Министерство. Для обеспечения эффективного выполнения Росфиннадзором правоприменительных функций Министерство должно издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Службы, закрепленные в Положении. Однако нельзя забывать, что, несмотря на то, что ФС ФБН находится в ведении Министерства, она не подчиняется ему непосредственно, а обладает независимостью, самостоятельно реализует свои полномочия. Смысл преобразований, произошедших в ходе административной реформы 2003 года, состоит не в создании иерархической системы "федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство", а в четком разграничении компетенции обозначенных федеральных органов исполнительной власти.

Одной из ключевых задач является регулирование вопросов взаимодействия Росфиннадзора с Федеральным Казначейством. Федеральное Казначейство наделено полномочиями по предварительному и текущему финансовому контролю, в то время как ФС ФБН, в основном, осуществляет последующий финансовый контроль в бюджетной сфере. Для эффективной работы одной федеральной службы необходимо поддержание постоянной связи с другой: важно организовать оперативный обмен информацией между двумя органами для осуществления более эффективного контроля.

Что касается функции ФС ФБН по валютному контролю, то она подразумевает тесное взаимодействие Службы с Правительством РФ, с Центральным Банком РФ, таможенными и налоговыми органами. Здесь вновь возникает проблема надлежащего нормативно-правового регулирования отношений между ними.

Важно также урегулировать вопросы взаимоотношений Росфиннадзора с Генеральной прокуратурой РФ (Прокуратурой), иными правоохранительными органами. По результатам проводимых проверок ФС ФБН передает материалы об обнаруженных правонарушениях в Прокуратуру и Министерство внутренних дел, которые, в свою очередь, осуществляют следственные действия и направляют дела в суды. Вопросы взаимодействия регулируются, в частности, Приказом Министерства финансов РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ от 7 декабря 1999 года N 89н/1033/717, который, однако, нуждается во внесении изменений, связанных с реформированием системы федеральных органов исполнительной власти.

Итак, ФС ФБН в настоящее время является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные полномочия в финансово-бюджетной сфере. Сложно сделать однозначный вывод о ее роли в системе органов финансового контроля федерального уровня. Отметим, что деятельность Росфиннадзора распространяется на отношения в финансово-бюджетной и валютной сфере (о соответствующих функциях и полномочиях речь пойдет ниже). ФС ФБН обладает уникальным набором задач. Представляется неверным оспаривать ее самостоятельность в отношениях с Министерством финансов РФ, так как их полномочия законодательно разграничены. Объективность проводимого финансового контроля не может быть оспорена лишь на основании того, что в новой системе федеральных органов исполнительной власти деятельность Службы координируется Министерством финансов РФ.

Представляется, что сейчас наиболее важно определить роль и место Росфиннадзора в отношениях с Счетной Палатой РФ. Полномочия двух органов во многом схожи как по контролируемым субъектам и по видам их деятельности, так и по формам проводимых контрольных мероприятий. Постоянные столкновения и противостояние двух этих органов отражаются на эффективности финансового контроля.

Правовое регулирование деятельности ФС ФБН

Для характеристики системы федеральных органов государственного финансового контроля, а также места ФС ФБН в этой системе, представляется необходимым обратиться к ряду нормативных актов. Основы деятельности органов государственной власти регулируются, в первую очередь, Конституцией РФ, различными законодательными актами, более подробная регламентация осуществляется на уровне подзаконных нормативных актов. Важно иметь представление об источниках, содержащих положения, касающиеся правового статуса, организационных и функциональных основ деятельности Росфиннадзора.

Как уже было отмечено, Росфиннадзор был создан в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре органов исполнительной власти". ФС ФБН стала одной из пяти федеральных служб, подведомственных Министерству финансов РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 года N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" Росфиннадзор был наделен контрольно-надзорными функциями в финансово-бюджетной сфере, а также полномочиями по валютному контролю. Полномочия и вопросы организации деятельности Службы получили отражение в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2004 года N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" (далее - Положение о ФС ФБН). В результате дальнейшей работы по созданию нормативно-правовой базы функционирования Службы был подписан Приказ Министерства финансов РФ от 11 июля 2005 года N 89н "Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора". Данное Положение регулирует как полномочия, так и организационные основы деятельности территориальных органов Росфиннадзора, возникших на месте соответствующих контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ.

Важнейшим законодательным актом, регулирующим основы деятельности Росфиннадзора как органа государственного финансового контроля, является Бюджетный кодекс РФ. Статья 152 БК РФ определяет органы государственного и муниципального финансового контроля как участников бюджетного процесса, а статья 164 относит Службу к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне. Однако бюджетные полномочия Росфиннадзора не раскрыты, в то время как их четкое определение способствовало бы более эффективной работе ФС ФБН. Как известно, наличие ясных, законодательно закрепленных полномочий дает достаточные правовые основания для мероприятий, которые осуществляются тем или иным органом государственной власти. В связи с этим, в настоящее время ведется работа по совершенствованию законодательства по вопросам регулирования деятельности ФС ФБН как участника бюджетного процесса.

Глава 26 раздела IX БК РФ посвящена основам государственного и муниципального финансового контроля. В частности, в статье 266 ФС ФБН названа среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль. Статья 268 БК РФ ("Финансовый контроль, осуществляемый ФС ФБН") определяет, что Служба "осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов", а также "вправе осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств".

Надо заметить, что данные нормы БК РФ предлагают рамочное регулирование, обозначают лишь основные направления деятельности и предполагают принятие дополнительных нормативных актов в целях более подробной регламентации деятельности Росфиннадзора. К настоящему моменту не существует достаточного правового регулирования этих вопросов, не уточнены формы и порядок осуществления указанных полномочий. Таким образом, необходимо как можно скорее провести масштабную работу по разработке необходимых законодательных и подзаконных актов, наличие которых позволило бы усовершенствовать систему проводимых мероприятий, придать ей черты законности.

Кроме БК РФ, назовем также Федеральный закон от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", закрепляющий состав органов и агентов валютного контроля, а также их полномочия. В пункте 2 статьи 22 указанного закона закреплено, что органами валютного контроля в РФ являются "Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ". Таким органом в соответствии с вышеобозначенным Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 года и является ФС ФБН. В соответствии с пунктом 5 статьи 22 закона она наделена полномочиями по контролю за "осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами". Важно, что в данном законе также обозначены права и обязанности органов валютного контроля и их должностных лиц. Анализируя ситуацию, складывающуюся в ходе реализации данного закона, вновь приходим к выводу о том, что не приняты подзаконные акты, необходимые, в частности, для более четкого регулирования деятельности Росфиннадзора в области валютного контроля.

Наконец, стоит упомянуть еще один нормативный правовой акт, а именно, Приказ Министерства Финансов РФ от 14 апреля 2000 года N 42н "Об утверждении Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ". При его применении необходимо учитывать, что контрольно-ревизионные органы Министерства финансов были упразднены в связи с учреждением Росфиннадзора, а на смену им пришли территориальные органы ФС ФБН. Таким образом, данный нормативный акт фактически утратил силу, однако его основная ценность состоит в наличии четкого определения понятий ревизии и проверки, которые являются важнейшими методами финансового контроля, которые применяет в своей работе Росфиннадзор. К настоящему моменту уже выработан новый проект Инструкции, которая касается порядка осуществления финансового контроля ФС ФБН. Принятие Приказа Министерства финансов о ее утверждении станет очередным шагом на пути к совершенствованию нормативной базы регулирования контрольно-надзорной деятельности Службы.

Обратим внимание на некоторые важные организационные аспекты деятельности Росфиннадзора, урегулированные в подзаконных актах различного уровня. В Положении о ФС ФБН закреплено, что деятельность Службы осуществляется непосредственно и через ее территориальные органы. Что касается организации деятельности самой службы, то необходимо отметить, что ее возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению министра финансов РФ. Круг его прав и обязанностей, персональная ответственность также регламентируются Положением о ФС ФБН. В настоящее время руководитель Службы имеет двух заместителей - в соответствии с максимально возможным количеством, установленным Правительством РФ. Структуру центрального аппарата ФС ФБН составляют управления (согласно Постановлению Правительства РФ от 8 апреля 2004 года N 198 их может быть не более 10), каждое из которых, в свою очередь, состоит из нескольких отделов. Наименования управлений позволяет составить представление о содержании деятельности Службы. В настоящее время Росфиннадзор включает: административное управление; управление финансового контроля и надзора в отраслях экономики, государственных органах и внебюджетных фондах; управление финансового контроля и надзора в оборонном комплексе; управление по взаимодействию с правоохранительными органами и судебной системой; управление организационно-инспекторской деятельности и социального обеспечения; управление валютного контроля; юридическое управление; управление бухгалтерского учета и администрирования доходов федерального бюджета. Правительством РФ установлена предельная численность сотрудников центрального аппарата Службы (370 человек), а также круг их прав и обязанностей. Отметим, что реальная численность сотрудников на 31 января 2006 года составляла 213 человек.

В каждом федеральном округе РФ созданы специальные совещательные органы - методические советы ФС ФБН, в состав которых входят руководители территориальных управлений Службы. Такая система позволяет более эффективно принимать решения на уровне Центрального аппарата Росфиннадзора, так как предполагает предварительное обсуждение возникающих вопросов с методическими советами и, затем, на уровне отдельных территориальных управлений.

Что касается территориальных органов Росфиннадзора, то в настоящее время функционирует 78 территориальных управлений. Как и ФС ФБН, каждое из них обладает статусом юридического лица. Как уже было сказано, их деятельность регламентируется недавно утвержденным Министерством финансов РФ Положением о территориальных органах ФС ФБН. Так, подробно регулируются полномочия этих органов, закрепляются права и обязанности руководителя и сотрудников территориальных управлений. Правительством РФ установлена предельная численность работников территориальных органов Росфиннадзора в количестве 5729 человек. В целом, отмечается, что ФС ФБН сохранила территориальный контрольно-ревизионный аппарат, существовавший у Министерства финансов РФ в субъектах РФ.

В соответствии с Положением о ФС ФБН центральный аппарат Росфиннадзора осуществляет контроль за деятельностью своих территориальных органов. Таким образом, можно говорить о внутриведомственном, или внутреннем, контроле в рамках Службы. В Управлении организационно-инспекторской деятельности и специального обеспечения создан Контрольно-инспекторский отдел, осуществляющий контрольные мероприятия по проверке как финансово-хозяйственной деятельности, так и контрольно-надзорной работы территориальных органов ФС ФБН. Наличие внутриведомственного контроля, по нашему мнению, способствует более эффективной работе Росфиннадзора по организации проведения внешнего финансового контроля.

Отметим также, что ФС ФБН вправе издавать правовые акты, не носящие нормативный характер. В частности, можно привести в пример Приказ ФС ФБН от 10 ноября 2004 года N 99 "О полномочиях руководителей территориальных управлений ФС ФБН по определению периодов работы, включаемых в стаж государственной службы", Приказ ФС ФБН от 17 ноября 2004 года N 102 "О должностных лицах ФС ФБН, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях". Безусловно, принятие подобных внутриведомственных актов необходимо для регулирования и осуществления контроля за деятельностью как центрального аппарата, так и территориальных органов Службы.

Отметим, что возможность Росфиннадзора как федеральной службы издавать акты, дающие толкования каким-либо нормам права, представляется достаточно спорной. Так, например, Письмо ФС ФБН от 23 ноября 2004 года N 43-01-09-25/1644 содержит разъяснения, касающиеся полномочий территориальных органов Росфиннадзора в сфере производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Повторим, что в соответствии со смыслом административной реформы только федеральные министерства наделены нормотворческими функциями.

Данное Письмо ФС ФБН может быть рассмотрено как акт, содержащий нормы права и имеющий обязательную силу. С нашей точки зрения, издание таких актов должно входить в полномочия Министерства финансов РФ. С другой стороны, анализ конкретной ситуации, сложившейся в системе федеральных органов исполнительной власти, выявляет, что возложение этих полномочий на министерства не всегда возможно и эффективно. Во-первых, это создает большой объем работы в рамках министерства. Во-вторых, на уровне федеральных служб проще реально оценить сложившуюся ситуацию и дать конкретное толкование или разъяснение. Наконец, рассуждая с практической точки зрения, отметим, что наличие более подробного регулирования лучше, чем его отсутствие. Кроме того, граждане и организации вправе обжаловать принятые нормативные акты. Таким образом, для поиска оптимального решения в сложившейся ситуации необходимо исследовать проблему со всех сторон.

Функции и полномочия ФС ФБН

Переходя от организационно-правовых основ непосредственно к вопросам деятельности Росфиннадзора в области финансового контроля, напомним, что функции и полномочия Службы закреплены в постановлениях Правительства РФ от 8 апреля 2004 года и от 15 июня 2004 года. Законодательные основы содержатся в БК РФ и Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле".

Приоритетные задачи, на решение которых должна быть направлена деятельность Росфиннадзора, определяются в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Бюджетном послании Президента РФ, Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу. Контрольно-надзорные мероприятия в большинстве случаев осуществляются в соответствии с годовым Планом контрольной и надзорной работы ФС ФБН, который утверждается Министерством финансов РФ в соответствии с поставленными задачами. В План включены приоритетные направления работы, которыми в настоящее время можно назвать проверку всей "вертикали" бюджетополучателей от главных распорядителей до непосредственных получателей бюджетных средств. Территориальные органы Службы действуют как во исполнение централизованных заданий, так и в соответствии со своими планами. Планы территориальных органов Службы, в свою очередь, содержат также контрольные мероприятия, которые планируются по обращениям правоохранительных органов, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, иных уполномоченных органов. За период работы Росфиннадзора в 2004-2005 году около 90% контрольных мероприятий были проведены в соответствии с Планом, кроме того, проводились и внеплановые ревизии и проверки.

Внеплановые мероприятия могут проводиться по поручениям Президента РФ, Председателя и заместителей Председателя РФ, министра финансов РФ. В их основе могут лежать обращения органов Прокуратуры, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ. Существует строгая процедура оформления внеплановых проверок: они должны быть мотивированы и обоснованы, а обращения о проведении проверок - подписаны соответствующими должностными лицами. В качестве примера внепланового мероприятия можно привести проверку расходования бюджетных средств ЗАТО (закрытого административно-территориального образования) Байконур по поручению Правительства РФ.

Заметим, что по результатам работы ФС ФБН за год составляется специальный Доклад, имеющий характер отчета (к настоящему моменту подготовлен отчет по результатам 2005 года). Кроме того, составляется план деятельности Службы. Так, был выработан План контрольной и надзорной работы ФС ФБН на 2006 год, определены основные направления деятельности ФС ФБН на 2006-2008 годы.Ключевым полномочием Росфиннадзора можно назвать "контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности". В целях осуществления данной функции ФС ФБН проводит контрольные мероприятия в форме ревизий и проверок. В рамках этого полномочия Служба осуществляет, в частности, контроль и надзор за правомерностью и эффективностью использования средств федерального бюджета при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для государственных и нужд. В связи с принятием и вступлением в законную силу с 1 января 2006 года Федерального закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" предполагается усовершенствовать и усилить контроль за размещением государственных заказов. Роль Росфиннадзора здесь очень велика: в его функции входит, в том числе, последующий контроль за выполнением законодательно закрепленных требований при использовании средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. При выявлении каких-либо нарушений Росфиннадзор, руководствуясь положениями статьи 284 БК РФ, направляет представления об их устранении и принятии мер об их недопущении в будущем. Однако механизм устранения выявленных финансовых нарушений до сих пор не разработан, в связи с чем нельзя говорить о действительной эффективности подобных представлений.

Приведенный выше пример позволяет также составить представление о функции Росфиннадзора по проведению "мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере".

В Положении о ФС ФБН также закреплено полномочие Службы по контролю и надзору "за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре". Речь идет о внутреннем финансовом контроле, который осуществляется специальными подразделениями вышеперечисленных органов. Отметим, что данное полномочие нуждается в законодательном закреплении в БК РФ. Для более эффективного осуществления внешнего финансового контроля Росфиннадзором представляется важным также разработка неких стандартов и единых правил осуществления внутреннего финансового контроля.

Очевидно, что при выявлении ФС ФБН в ходе проверок и ревизий случаев неправомерного использования средств, нарушений бюджетного законодательства, а также иных правонарушений должны применяться меры ответственности. Проблема заключается в том, что и здесь отсутствует достаточное нормативное регулирование. Бюджетное законодательство не дает четкой характеристики различных видов финансовых правонарушений. В результате, суды не всегда могут определить их состав, что делает практически неосуществимым применение каких-либо санкций, которые, в свою очередь, представляются также недостаточно регламентированными.

В сфере деятельности ФС ФБН законодательно закреплены санкции за нецелевое использование средств федерального бюджета. Данные меры предусмотрены статьей 15.14 КоАП РФ (производство по таким делам осуществляет Росфиннадзор в пределах своей компетенции), статьей 285.1 Уголовного кодекса РФ. Кроме того, статья 284 БК РФ предусматривает возможность списания в бесспорном порядке "сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями", однако порядок списания средств не урегулирован нормативными правовыми актами. БК РФ также закрепляет возможность вынесения представлений "о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса". О малой эффективности данной меры можно судить по приведенному выше примеру, связанному с размещением государственных заказов: не разработано механизма осуществления данной санкции.

Наконец, Росфиннадзор является органом валютного контроля, в связи с чем он наделен полномочиями по контролю и надзору "за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений". Осуществление контрольно-надзорных мероприятий в этой области также порождает ряд проблем, связанных со взаимодействием ФС ФБН с иными органами и агентами валютного контроля, с порядком применения соответствующих санкций. Для урегулирования этих вопросов, и в частности, в целях совершенствования взаимоотношений с агентами валютного контроля в настоящее время издано два важных документа. В 2005 году было подписано Соглашение о взаимодействии ФС ФБН и Федеральной таможенной службы при осуществлении валютного контроля, основной целью которого является "обмен информацией, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности; обмен ведомственными правовыми актами, осуществление совместных мероприятий, издание совместных документов по вопросам валютного контроля". В 2006 году было заключено Соглашение о сотрудничестве и информационном взаимодействии ФС ФБН и Федеральной налоговой службы при осуществлении валютного контроля. Практика подписания подобных соглашений благоприятно влияет на эффективность проводимых мероприятий по валютному контролю.

Одной из функций Росфиннадзора является "организация формирования и ведения единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере". Важной составляющей в рамках данной функции является информирование граждан и организаций о деятельности Службы. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти" федеральные органы исполнительной власти должны обеспечивать доступ граждан и организаций к информации об их деятельности, в том числе размещая такую информацию в сети Интернет. Утвержден перечень сведений, которые должны быть доступны каждому. В частности, Росфиннадзор должен обеспечивать доступ к принимаемым им нормативным актам, к информации о порядке своей деятельности, публиковать аналитические доклады и обзоры информационного характера, официальную статистическую информации, и, что особенно важно, "сведения о результатах проверок, проведенных федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами, а также проверок, проведенных в этих органах и организациях". С другой стороны, есть определенные ограничения, связанные с конфиденциальностью некоторой информации. Так, например, существуют препятствия в случае раскрытия информации, касающейся деятельности Федеральной службы охраны, Министерства обороны РФ и некоторых других органов и организаций. Однако стоит отметить, что, с нашей точки зрения, у Росфиннадзора существует хорошо разработанный информационный Интернет-ресурс, по большинству параметров отвечающий требованиям указанного Постановления Правительства РФ и позволяющий достаточно полно ознакомиться с информацией о деятельности ФС ФБН.

Завершая краткий обзор основных функций Росфиннадзора в сфере финансового контроля, вновь отметим, что он осуществляет свои полномочия в двух основных направлениях. Во-первых, ФС ФБН выполняет функции по финансово-бюджетному надзору; во-вторых - по валютному контролю. За Службой закреплен также ряд других полномочий, которые не связаны непосредственно с ее контрольно-надзорными функциями.

Подводя итог, необходимо отметить, что, несмотря на относительно недолгий период существования, ФС ФБН ведет достаточно эффективную работу по осуществлению финансового контроля в бюджетной сфере. Оценивая необходимость создания такого органа государственного финансового контроля как Росфиннадзор и действенность проводимых им мероприятий, можно отметить ряд положительных моментов.

Во-первых, впервые в системе федеральных органов исполнительной власти создан обособленный орган, основной задачей которого является именно финансовый надзор в бюджетной и валютной сферах. Вплоть до 2004 года данные задачи возлагались на департаменты внутри Министерства финансов РФ, что вызывало сомнения в объективности проводимых мероприятий. Во-вторых, Росфиннадзор обладает развитой системой территориальных органов, которые действуют в рамках общего плана, утверждаемого ежегодно. Таким образом, финансово-бюджетный и валютный контроль проводятся в масштабе всей страны. В-третьих, деятельность ФС ФБН достаточно регламентирована и осуществляется в соответствии с ежегодным планированием. Обеспечено и информационное обеспечение граждан и организаций по вопросам деятельности Службы. Наконец, среди полномочий Росфиннадзора появилось новое направление деятельности, а именно, контроль за соблюдением законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре. В соответствии с приведенной статистикой мероприятия Службы достигают необходимого результата и способствуют выявлению различных правонарушений в области федерального бюджета и в валютной сфере. Отметим также, что в 2006 году Министерство финансов РФ высоко оценило работу Росфиннадзора, охарактеризовав ее как успешную.

С другой стороны, существуют и отрицательные моменты. Во-первых, это недостаток нормативного регулирования деятельности Росфиннадзора и отсутствие необходимых процедур для эффективной работы. Необходимо законодательно определить место и роль каждого органа государственного финансового контроля в единой системе, выработать общие принципы и методологическую базу их деятельности, обеспечить механизмы согласованного функционирования. Функции и статус ФС ФБН нуждаются в конкретизации и уточнении. Во-вторых, остро стоит проблема недостаточно четкого разграничения полномочий с другими органами финансового контроля и несовершенства механизма взаимодействия с ними. Задачи органов государственного финансового контроля недостаточно конкретны, границы их ответственности размыты, а деятельность координируется слабо. Специалистами единогласно признается необходимость создания Единой концепции и системы государственного финансового контроля. Принятие соответствующего законодательного акта позволило бы унифицировать порядок проведения финансового контроля, разграничить и четко определить полномочия различных органов, избежать как пробелов в осуществлении финансового контроля, так и дублирования полномочий различных органов. Нужно сказать, что эффективное взаимодействие необходимо с органами финансового контроля как федерального, так регионального и местного уровня. Должны развиваться взаимоотношения и с иными органами в системе органов государственной власти.

Названные проблемы характерны для всех финансово-контрольных органов РФ на данном этапе развития. Их решение должно осуществляться на уровне системы государственного финансового контроля, а не отдельного органа. Цель же конкретного органа государственной власти состоит в четком выполнении его задач в соответствии с едиными стандартами, при строгом соблюдении законодательно установленных правил и ограничений. В 2006 году Росфиннадзором были разработаны проект единых стандартов государственного финансового контроля для контрольных органов исполнительной власти, однако для их принятия необходимо внести поправки в БК РФ. По прогнозам Руководителя Росфиннадзора этот процесс займет достаточно много времени и может быть завершен не ранее, чем в 2008 году.

Для построения эффективной системы государственного финансового контроля необходимо начинать с ее отдельных составляющих. Так, эффективная деятельность и совершенствование нормативного регулирования полномочий Росфиннадзора имеет значения для выработки Единой концепции финансового контроля в Российской Федерации.

Глава 3. Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации

В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с тем, что не сформирована целостная система контроля за финансовыми потоками и использованием государственной и муниципальной собственности. Статус и полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты, зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно сказывается на народнохозяйственном развитии.

В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным финансовым контролем и основываются на двух подходах.

Первый подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового контроля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения -- объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ.

Усиление роли Счетной палаты как органа, осуществляющего функции контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств и коммерческого применения государственной собственности является одним из основных постулатов этого подхода. Поэтому для полноценного выполнения названных функций рекомендуется принять ряд новых правообеспечивающих деятельность Счетной палаты решений.

По поводу построения системы государственного финансового контроля в России существует и другой подход, авторы которого активно выступают против создания жестко иерархической соподчиненной контрольной системы, возглавляемый единым государственным органом. Они считают, что "системность" вовсе не требует "монолитности", то есть многоуровневой соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, не позволяющей мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных отношений. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.

В соответствии с рассматриваемой позицией структурная основа государственной системы контроля должна складываться, с одной стороны, из высших органов государственной власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного контроля. С другой стороны, ее составной частью могут стать специальные органы государственного контроля как ныне действующие, например. Департамент государственного финансового контроля Минфина России и вновь созданный -- Комитет финансового мониторинга. Специальные органы государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих прав и функций.

Каждый из этих подходов имеет свои сильные и слабые стороны, однако при обсуждении возможных концепций организации государственной системы финансового контроля основное внимание уделяется проблеме контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств, а также владения, распоряжения и использования объектов государственной собственности.

В данном контексте заслуживает внимания опыт работы высшего органа финансового контроля США: там с момента выявления нарушений к проверкам привлекаются сотрудники прокуратуры. Соответственно можно было бы придать обращениям Палаты в Генпрокуратуру об участии представителей последней в контрольных мероприятиях первой статус обязательных к исполнению поручений.

Важно также предусмотреть нормы, обязывающие Генпрокуратуру возбуждать уголовные дела по выявленным Палатой и содержащим признаки преступления фактам нарушения финансового и имущественного права или нанесения ущерба государству.

В настоящее время не обеспечена скоординированность действий органов финансового контроля. Принципиальные полномочия по проведению проверок за рациональным и целевым использованием государственных средств и материальных ценностей ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная Палата, контрольно-ревизионные органы Минфина, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, пересекаются.

Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно специфические задачи и поэтому их сфера деятельности четко ограничена. Подобную специфику имеют налоговые, таможенные органы, органы валютного контроля. Представляется целесообразным строго определить приоритетным и исключительным направлением контрольной деятельности органов Казначейства осуществление текущего контроля за обоснованностью оплаты счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Последующий контроль, думается, не должен входить в функции казначейских органов. Контрольно-ревизионные органы Минфина при этом должны получить полномочия проверять территориальные органы федерального Казначейства на предмет полноты и своевременности исполнения обязательств перед конкретными бюджетополучателями. Одновременно основной функцией этих органов должен стать контроль за законностью, эффективностью и целевым расходованием государственных средств каждым получателем выделенных ресурсов. При этом следовало бы предоставить Департаменту государственного финансового контроля Минфина полномочия по проведению контроля за обоснованностью исполнения сметы расходов Счетной Палаты РФ.

Итак, основные пути организации и развития системы государственного финансового контроля в России представляются в следующем:

- формирование системной и завершенной нормативно-правовой базы (в том числе стандартизация государственного финансового контроля);

- реформирование организационных структур;

- приведение методологической основы в соответствие с современными условиями;

- формирование системы процедур контроля (методической базы);

- создание целостных научно-исследовательской и учебной баз, формирование системы кадрового обеспечения;

- организация адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры;

- материально-техническое (включая социально-бытовое) и финансовое обеспечение функционирования контролирующих органов.

В принципе законодательство о государственном финансовом контроле основывается на соответствующих нормативно-правовых актах об органах государственного финансового контроля, но данные акты, имеющие по сути локальный характер, формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы государственного финансового контроля (объединяющую и справедливую для органов государственного финансового контроля всех ветвей власти), обеспечивающей ее реформирование и развитие. Логичнее было бы сначала разработать общий нормативно-правовой документ, а после, на его основе, уже акты об отдельных контрольных структурах. При этом, естественно, необходимо будет изменить структуры и назначения отдельных органов государственного финансового контроля, а также создать дополнительные (изменив существующие и разработав новые соответствующие положения об органах).