Влияние расходов бюджета субъекта Российской Федерации на достижение стабильного экономического роста в регионе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Экономическая сущность, значение бюджета субъекта Российской Федерации для развития региональной экономики

2. Динамика состава и структуры расходов бюджета субъекта Российской Федерации и проблемы его сбалансированности

3. Влияние расходов бюджета субъекта Российской Федерации на эффективную социальную политику

3.1 Расходы бюджета субъекта РФ на социальную защиту населения

3.2 Расходы бюджета субъекта РФ на здравоохранение

4. Эффективность реформирования социальной защиты

5. Анализ расходов бюджетной системы РФ

Заключение

Список литературы

Введение

Расходы бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением органами государственной власти своих задач и функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств, централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям. Расходы бюджетов представляют собой сложившийся механизм отношений, способов и приемов, благодаря которым бюджетные средства поступают по своему назначению. Это - именно то свойство бюджетов, с помощью которого реализуются цели всей бюджетной деятельности. Экономическая сущность расходов проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная - их величину.

Конкретные виды бюджетных расходов определяются рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально - экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с национальной экономикой страны, административно - территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.д. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета государства на определенном этапе его социально - экономического развития. В последние десятилетия во многих государствах, в том числе и в Российской Федерации, наблюдается регионализация социальных и экономических процессов. Все в большей степени функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным.

Поэтому роль региональных финансов, а, следовательно, и значение региональных расходов, усиливается, а сфера их применения расширяется. На основе предоставления территориальными органами власти средств осуществляется финансирование образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержание региональных и местных дорог. При этом круг финансируемых мероприятий за счет региональных бюджетов постоянно расширяется, (за счет средств из региональных бюджетов).

Стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и частично высшие и среднеспецальные учебные заведения. Крупные объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды и т. д. и роль расходов региональных бюджетов на социальную политику, социально - культурные мероприятия, народное хозяйство, общее поддержание экономической стабильности в регионе постоянно увеличивается. Таким образом, в сложившихся условиях возрастания роли региональных финансов, в том числе и повышения роли расходов в субъектах Российской Федерации на экономику региона и качество жизни населения, представленная тема курсовой работы видится одной из наиболее актуальных. Это и обуславливает необходимость рассмотрения расходов регионов в Российской Федерации, их динамики, состава и структуры, показывает целесообразность и своевременность написания данной курсовой работы.

Основной целью этой работы является, во-первых, показать экономическую сущность и значение бюджета субъекта Российской Федерации для экономической, финансовой и бюджетной системы региона. Во - вторых, задачей ставится рассмотреть основные виды расходов бюджета региона, показать основные направления использования средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также основные принципы формирования расходов этих бюджетов. В сложившейся социальной и экономической ситуации в стране важным видится и анализ изменения состава и структуры расходов регионального бюджета в динамике (в период за 1992 - 2001 годы). Также целью данной курсовой работы является анализ влияния расходов бюджета субъекта Российской Федерации, на достижение стабильного экономического роста в регионе, обеспечение финансовой стабилизации, включая и муниципальные образования. В работе будет рассмотрена необходимость иметь сбалансированный бюджет; приведены причины вызывающие дефицит регионального бюджета и методы его покрытия. В данной курсовой работе важное внимание уделяется проблемам финансирования из регионального бюджета социальной защиты и социального обеспечения населения, образования и здравоохранения, также будут предложены определенные меры по повышению эффективности используемых ассигнований на эти нужды из бюджетов субъектов Российской Федерации.

1. Экономическая сущность, значение бюджета субъекта Российской Федерации для развития региональной экономики

Региональные бюджеты - главная финансовая база региональных органов власти, составная часть региональных финансов. Они представляют собой систему финансовых отношений между органами власти на местах и субъектами хозяйствования по поводу перераспределения части национального дохода в процессе образования основного в рамках данной территории государственного фонда денежных средств и его использования для удовлетворения объективно существующих территориальных общественных потребностей. Бюджеты территорий служат центром, соединяющим всех участников воспроизводственного процесса на всех его стадиях, что повышает их роль в интеграции усилий, способствующих количественному и качественному влиянию на решение социально - экономических проблем.

Региональными бюджетами являются бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований - республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований и городов Москвы и Санкт-Петербурга. В Бюджетном кодексе Российской Федерации бюджеты республик, краев, областей и автономных образований именуются бюджетами субъектов Федерации, а бюджеты муниципальных образований (административных районов, городов, поселков) - местными бюджетами. Региональные и местные бюджеты являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. К региональным бюджетам относятся бюджеты 21 республики в составе РФ, 55 краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты 10 автономных округов и одной автономной области. В последнее время наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их влияния и использования расширяется. Роль региональных и местных бюджетов в экономическом и социальном развитии заключается в следующем. Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах позволяет органам представительной и исполнительной власти регионов иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Создание финансовой базы функционирования региональных органов власти и органов местного самоуправления - главная роль региональных и местных бюджетов. Посредством бюджетов образуются денежные фонды административно - территориальных образований, которые обеспечивают выполнение задач общего назначения, создают финансовую базу для осуществления функций органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Во-вторых, формирование региональных и местных бюджетов дает возможность регионам в полной мере проявить финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие региона, обеспечить планомерное развитие образовательных, медицинских учреждений, учреждений культуры, муниципального жилищного фонда и коммуникаций местного значения. В-третьих, с помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития регионов. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, содержанию исторических памятников и учреждений культуры и др.

В-четвертых, имея в распоряжении финансовые бюджетные средства, органы власти регионов могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы. В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в региональных и местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти регионов могут централизованно направлять финансовые ресурсы, на решение стратегических задач, развитие в регионе приоритетных отраслей промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы путем внедрения целевых программ финансирования. В последнее время органы власти регионов стали выделять бюджетные средства на инвестиции (реальные и финансовые). Такие инвестиции будут формировать государственную и муниципальную собственность. Это делается для укрепления позиций государства как хозяйствующего субъекта. В-шестых, региональные и местные бюджеты через финансовые ресурсы оказывают воздействие на оптимальные пропорции финансирования капитальных и текущих затрат и стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, а также создание новых местных производств и промыслов, что позволяет создавать новые рабочие места и вносить вклад в решение проблемы снижения безработицы в регионе. Значение бюджетов субъектов РФ заключается также и в том, что они являются основными инструментами, через которые осуществляется региональная финансовая политика, направленная на стабилизацию производства и обеспечение экономического роста. Другими важнейшими целями региональной финансовой политики, воплощаемой в регионах, в том числе, и через сбалансированный, правильно финансируемый бюджет субъекта РФ, являются:

обеспечение основ бюджетного федерализма в РФ, основанного на едином экономическом пространстве; обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты; выравнивание условий социально - экономического и финансового развития регионов; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. Среди форм реализации региональной финансовой политики особое место занимают разработка и осуществление федеральных целевых программ социально - экономического развития регионов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, а также на долевой основе.

Для реализации задач региональной экономической политики в бюджетно-налоговой сфере необходимо обеспечить, прежде всего, следующие условия:

1) бездефицитность бюджетов всех субъектов РФ;

2) законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления по осуществлению социально - экономической политики, формированию доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других платежей;

3) возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал каждого субъекта РФ;

4) сбалансированность бюджетов всех уровней;

5) право - в пределах собственных финансовых ресурсов - самостоятельного принятия каждым органом власти на соответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;

6) контроль за, целевым расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на социально - экономическое развитие регионов. Экономическая сущность территориальных бюджетов проявляется в их назначении.

Они выполняют функции: формирования денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти; распределения и использования этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроля за финансово - хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти. Характеризуя роль, региональных и местных бюджетов, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике страны, инфляция и расстроенность финансовой системы не позволяют региональным и местным бюджетам выполнять в полной мере свое предназначение. К таким негативным факторам можно отнести бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами), субъективные моменты при определении нормативов отчислений и распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджетов. Роль региональных и местных бюджетов в социально-экономическом развитии регионов возрастает при наделении органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления соответствующими полномочиями по формированию и исполнению их бюджетов.

2. Динамика состава и структуры расходов бюджета субъекта Российской Федерации и проблемы его сбалансированности

Функционирование бюджета происходит посредством особых экономических форм - доходов и расходов, выражающих последовательные этапы перераспределения стоимости общественного продукта, национального дохода, концентрируемого в руках государства. Доходы и расходы бюджета - это объективно обусловленные категории, каждая из которых имеет специфичное общественное значение: доходы служат финансовой базой деятельности государства, расходы - удовлетворению общественных потребностей. Расходы тесно взаимосвязаны с доходами. Это выражается в суммарном соответствии расходов доходам, и также в их влиянии друг на друга. С одной стороны, объем расходов бюджета зависит от уровня экономической активности. Поэтому важно установить такой объем расходов и запланировать использование бюджетных средств в такие сроки, которые обеспечат решение стоящих перед обществом социально - экономических задач при минимальных затратах с максимальным народно - хозяйственным эффектом. С другой стороны, расходы при рациональном использовании бюджетных средств на внедрение более прогрессивной техники, передовых технологий, достижений науки, более экономичных предметов труда, повышение квалификации кадров могут оказывать обратное влияние на доходы, содействуя росту производства, повышению качества продукции, росту производительности труда, ресурсосбережению, улучшению использования имеющейся материальной базы производства. Расходы бюджетов представляют собой сложившийся механизм отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению. Поступление средств из бюджетов благодаря их расходам - именно то свойство бюджетов, с помощью которого реализуется цели всей бюджетной деятельности. Формирование расходов бюджетов субъектов РФ базируется на: единых методологических основах; нормативах минимальной бюджетной обеспеченности; финансовых затратах на оказание государственных услуг, устанавливаемых правительством субъекта РФ. Органы государственной власти субъектов РФ с учетом имеющихся финансовых возможностей могут самостоятельно увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных муниципальных услуг. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные расходы. Эта группировка устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, связанных с расширенным воспроизводством, при осуществлении которых создается или увеличивается капитал, находящийся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Капитальные расходы предназначены для финансирования долгосрочных бюджетных программ и обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность. К ним относятся расходы, предназначенные для инвестиций, на проведение капитального ремонта, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели, и т.п. В составе капитальных расходов бюджетов формируется бюджет развития, который составляется на 5-6 лет не только на субфедеральном, но и на местном уровне. При этом часть расходов бюджета развития, которую предписано осуществлять в текущем году, будет включаться в текущий бюджет. Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающих текущее функционирование органов государственной власти, местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций. В бюджете текущих расходов может быть предусмотрено выделение защищенных статей бюджета, расходы по которым производятся независимо от снижения объема поступления доходов бюджета. Несмотря на то что в Бюджетном кодексе РФ не предусмотрено их выделение, законы о бюджете субъектов РФ по - прежнему включают защищенные статьи бюджета. Обязательные расходы территорий - это те денежные средства, которые тратятся по утвержденным центральным правительством направлениям. Как правило, это такие расходы, сокращение финансирования которых ведет к исключительно неблагоприятным последствиям.

К таким расходам относятся выделение средств для социального обслуживания граждан в целях гарантированного обеспечения населению стандартного набора общественно значимых услуг (жилище, здравоохранение, транспорт и т.д.), а также расходы, осуществляемые по федеральным программам. Также в региональных бюджетах наряду с обязательными расходами выделяются и дискреционные расходы - это денежные средства, которые тратятся территориальными администрациями в соответствии с утвержденными направлениями территориальной бюджетной политики, то есть по своему усмотрению. Сюда относятся расходы большинства территориальных ведомств. К наиболее типичным расходам, осуществляемым на региональных уровнях, можно отнести:

управление в целом (содержание собственных органов управления);

охрана правопорядка и безопасности;

образование (высшее и (или) среднее, начальное, в том числе детские сады);

жилищно-коммунальное хозяйство и развитие территорий (водоснабжении);

система канализации - для более крупных местных систем;

предоставление и строительство жилья, планировка городов);

окружающая среда и здравоохранение, а также социальные нужды;

культура, спорт и досуг (содержание парков, мест отдыха и библиотек), проведение культурно - массовых мероприятий);

снабжение и утилизация отходов;

уборка улиц и поддержание их технического состояния;

пожарная охрана; межбюджетные расходы (для территориальных уровней второго после федерального уровня);

обслуживание задолженности и резервный фонд.

Исполнение всех этих расходов должно быть построено с учетом местных требований, демографических, географических, социально - экономических и других особенностей территории. В расходах бюджетов значительный удельный вес занимают расходы бюджетных учреждений, включающие:

оплату труда; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению; командировочные и другие компенсационные выплаты работникам, предусмотренные законодательством; оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам; оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного введения Российской Федерации и субъектов РФ определяется Правительством РФ. Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы расходов производится по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта РФ. Перечислим функциональные виды расходов, совместно финансируемых из бюджетов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований:

государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; обеспечение правоохранительной деятельности; обеспечение противопожарной безопасности;

научно - исследовательские, опытно - конструкторские и проектно - изыскательские работы, обеспечивающие научно - технический прогресс;

обеспечение социальной защиты населения. Из средств бюджетов субъектов РФ финансируются следующие функциональные виды расходов субъектов РФ:

функционирование органов законодательной, представительной и исполнительной власти; обслуживание и погашение государственного долга; проведение выборов и референдумов; обеспечение реализации региональных целевых программ; формирование государственной собственности; осуществление международных и внешнеэкономических связей; содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти;

обеспечение деятельности средств массовой информации; оказание финансовой помощи местным бюджетам; прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов Российской Федерации. Рассмотрим основные принципы формирования расходов субъектов РФ на примере бюджета Московской области, которые подразделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, затраты на капитальные вложения и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством. В бюджет текущих расходов включаются расходы, не вошедшие в бюджет развития. Расходы проекта бюджета Московской области определяются по единой методике счета для бюджетов всех уровней исходя из: прогноза показателей по сети, штатам и контингентам учреждений бюджетной сферы на начало планируемого периода и прогноза их изменений; действующих цен на товары, работы, услуги, материального производства и потребительского рынка, а также прогнозируемых индексов и их изменения. Рассчитанные по единой методике расходы принимаются для включения в проекты областного и муниципального бюджетов. Администрация Московской области вносит в Московскую областную Думу перечень расходов на объекты и мероприятия, финансирование которых должно быть произведено из областного бюджета, но не обеспеченно соответствующими источниками доходов. Расходы областного бюджета в проекте закона об областном бюджете представляются:

в разрезе отделов и подразделов в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ, по которым прогнозируемая сумма составляет не менее 100 млн. руб., по каждому разделу и подразделу показывается отдельно сумма защищенных и сумма незащищенных статей; в разрезе министерств и ведомств в соответствии с ведомственной классификацией Московской области по каждому министерству и ведомству показывается отдельно сумма защищенных и сумма незащищенных статей. Субъектам РФ предписывается включать в систему своих бюджетных расходов средства, предназначенные для передачи в муниципальные бюджеты. Речь идет о финансовой помощи муниципальным бюджетам, финансовом обеспечении делегируемых муниципалитетам государственных полномочий, режима компенсаций дополнительных расходов или уменьшенных доходов, если это произошло вследствие решений, принятых органами власти регионального уровня. Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету, которая может предоставляться в следующих формах:

на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления; субвенции на финансирование отдельных целевых расходов; другие формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ. В том числе, местному бюджету могут быть представлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально - экономического развития определяются законом субъекта РФ. Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ определяются законом субъекта РФ. Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ определяются органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с бюджетным кодексом и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ вправе произвести ревизию местного бюджета, получившего финансовую помощь из бюджета субъекта РФ. Ревизию бюджета муниципального образования может производить орган финансового контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта РФ. Заключение контрольного органа заслушивается при рассмотрении законодательным или представительным органом субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ. Если местному бюджету предоставляется финансовая помощь в объеме, превышающем 30 % расходов местного бюджета, финансовый орган субъекта РФ может поставить в качестве условия предоставления финансовой помощи исполнение местного бюджета органом, исполняющим бюджет субъекта РФ. Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов РФ. Часть расходов территориальных бюджетов может направляться на так называемые внутренние услуги, т. е. услуги, которые непосредственно не получаются гражданами, но необходимы для поддержания инфраструктуры территории. Это такие расходы как на содержание телефонных и компьютерных систем, парка общественного транспорта и др. Рассмотрим динамику состава и структуры расходов бюджета субъекта РФ за период 2005-2010 годы.

Необходимо отметить, что существуют определенные тенденции, характерные для состояния расходов в последнее время: с переходом к рыночным отношениям и связанными с ними либерализацией цен, приватизацией, структурной перестройкой экономики произошло резкое возрастание расходов федерального бюджета, увеличение его дефицита, рост внутреннего и внешнего государственного долга. Таким образом, возникла необходимость разгрузить федеральный бюджет, освободить его от расходов, которые традиционно осуществлялись из этого бюджета, но по своему содержанию и целесообразности направления средств должны были производиться из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В результате из федеральных расходов были выведены ценовые дотации на потребительские товары и денежные пособия социально незащищенным группам населения, программы помощи пенсионерам, различные пособия для семей, дотации на детей. Когда объем дотаций составил 7 % всех федеральных расходов и 4,2 % ВВП (сюда были включены также дотации на продукты, жилье, отопление, уголь, транспорт), федеральный бюджет не смог справиться с такой нагрузкой и начал освобождаться от части расходов по признаку территориальной принадлежности. Также на региональный уровень была возложена ответственность за осуществление крупных инвестиционных проектов в области транспорта и инфраструктуры, строительства аэропортов, создания межрегиональной транспортной сети и др. Через региональные бюджеты проходит более половины государственных бюджетных инвестиций. Так, в 1993 году регионы профинансировали 4,3 трлн. р. инвестиций из собственных средств и 0, 455 трлн. р. по федеральным программам На региональный уровень стали передаваться капитальные вложения не только местного значения, например строительство школ, больниц, но и проекты общегосударственного значения, такие как аэропорты, автомобильные дороги, коммунальные службы и жилье для военнослужащих. Доля капиталовложений за данный период в общей величине региональных расходов достигла 17,2 %, причем 15, 6 % из них за счет собственных и 1,6 % - за счет федеральных средств. Региональные бюджеты также несут основную тяжесть расходов на социально - культурные мероприятия, которые составили в структуре расходов 2005-2010 гг. около 85 %. Однако следует отметить, что приоритетное финансирование социальных программ осуществлялось только тогда, когда были разработаны и впервые начали осуществляться через территориальные бюджеты целевые социальные программы (адресная помощь малоимущим, предприятиям, применяющим труд инвалидов, и т.д.). В последующие годы их приоритетность сошла на нет. Сокращение социальных целевых программ стало одним из основных способов уменьшения расходов на социальные нужды.

Такая тенденция обеспечения социальных расходов финансовыми ресурсами объясняется не просто нехваткой средств в бюджете, основная причина этого - слабая законодательная база, обеспечивающая социальные права населения. За счет региональных бюджетов финансируются военкоматы, мероприятия по набору военнослужащих, гражданская оборона, судебные органы, метрополитен, профессиональные училища и часть техникумов, некоторые вузы, театры и др. Однако, в российском законодательстве отсутствует четкое распределение бюджетных полномочий между разными уровнями власти, и начавшийся процесс передачи части функций федерального бюджета нижестоящим уровням власти принял бессистемный характер, тем более, что он не сопровождался адекватным наделением бюджетными ресурсами и правами по формированию бюджетов. Так, региональным бюджетам были переданы обязательства по дотированию потребительских цен на важнейшие продукты питания, выплаты денежных дотаций на содержание семей и другие виды материальной помощи населению, которые прежде финансировались из центра путем трансфертов нижестоящим бюджетам. Со 2 квартала региональным бюджетам были переданы обязательства по финансированию капитальных вложений без проведения разграничения полномочий между регионами и федеральными органами. Расходы региональных властей продолжали быстро возрастать в связи с переброской в их бюджеты различных федеральных программ, включающих расходы в том числе и на поддержку фермерских хозяйств, на дотации на продукцию животноводства, на капитальные вложения в агропромышленный комплекс, на содержание объектов социальной инфраструктуры села и т.д. В итоге доля региональных бюджетов в совокупных государственных расходах увеличилась с 38,4 % в 2005 году до 50 % в 2005 - 2010 годах или с 12,5 % ВВП до 23,0 %. Теперь рассмотрим состав и структуру расходов бюджетов субъектов РФ в 2005-2010 гг. более подробно.

Данные по расходам бюджетов субъектов Федерации за данный период представлены в Приложении "Динамика состава и структуры расходов бюджета субъекта РФ". Анализ приведенных данных позволяет выявить постоянный рост расходов бюджетов субъектов РФ с 351,8 трлн. р. до 997,5 млрд. р. (после деноминации). Также существенно возросли расходы на государственное управление, сельское хозяйство и рыболовство, жилищно - коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и физическую культуру, социальную политику, что в большей мере связанно с передачей полномочий на финансирование данных отраслей из федерального бюджета на региональный уровень. Однако, удельный вес данных расходов в общем объеме расходов региональных бюджетах, свидетельствует о том, что реальный уровень финансирования не увеличился, наоборот по многим параметрам происходит достаточно сильное снижение удельного веса затрат, говорящий о снижении финансирования. Несмотря на это, следует отметить, что региональные бюджеты являются наиболее весомым источником финансирования расходов на сельское хозяйство и рыболовство (48 % всех расходов консолидированного бюджета РФ), на транспорт, дорожное хозяйство и информатику - 43 % расходов.

Велика роль региональных бюджетов также в финансировании промышленности, энергетики и строительства - более 35 % расходов консолидированного бюджета России, жилищно-коммунального хозяйства - 30 %, здравоохранения - 33 %, культуры и искусства - 34 %. В расходах на социально - культурные нужды наиболее высокими темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из региональных бюджетов, по проблемам градостроительства, комплексного развития административно - территориальных единиц автоматизированных систем управления хозяйством и т.д.

Следует также выделить такие виды расходов, как фундаментальные исследования и содействие научно - техническому прогрессу, охрана окружающей среды и природных ресурсов, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий и т. д., по которым доля расходов региональных бюджетов недостаточна.

Что касается охраны окружающей среды, то развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличения затрат общества на поддержание необходимого состояния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей расходов региональных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды, через которые проходит примерно 40 % бюджетных расходов на эти цели. До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ведет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового состояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное финансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно, поскольку мероприятия не всегда скоординированы, а средства распыляются. Отметим также, произошло резкое сокращение затрат по всем основным направлениям, что связано прежде всего с общим экономическим состоянием в стране, нестабильностью экономики, а следовательно и снижением налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты. Таким образом, расходы на промышленность, энергетику и строительство сократились практически в два раза с 20,0 трлн. р. в 1997 году до 10,7 млрд. р. (после деноминации), удельный вес данной категории в расходах сократился с 4,3 % до 2,5 %; также существенно сократились затраты на жилищно-коммунальное хозяйство (с 24,1 % до 22,9 %) и образование (с 20, 5 % до 20 %). Однако в дальнейшем ситуация стабилизировалась и финансирование практически всех расходов вернулось на прежний уровень и даже увеличилось. Следует правда сказать, финансирование государственного управления не только не уменьшилось, но и существенно увеличилось с 18.9 трлн. р. до 20, 2 млрд. р. (после деноминации), что в принципе характерно для кризисной экономики и нестабильного состоянием в регионах. Можно также отметить повышения расходов из целевых бюджетных фондов (с 1,25 % в общей сумме расходов до 12,2 %), что может быть связано как непосредственно с ростом количества бюджетных фондов, так и с улучшением их финансирования. Последовательность расположения субъектов РФ по степени убывания их расходов в суммарных затратах бюджетов всех территорий повторяет последовательность расположения субъектов по степени их доходов в общей величине доходов всех бюджетов субъектов РФ. Небольшие изменения в последовательности субъектов РФ в середине таблицы характеризуют имеющееся отличие у ряда территорий доходов и расходов их бюджетов. Из приведенной таблицы видно, что 72 % субъектов РФ имеют расходы бюджетов от 0,2 до 2 % от суммарных расходов бюджетов территорий, что говорит о максимальном отличии до 10 раз основной массы субъектов РФ по расходам бюджетов. Наибольшие бюджетные расходы имеют г. Москва, Тюменская область, Ханты - Мансийский автономный округ, республика Татарстан (от 12 до 4 % от общих расходов бюджетов территорий). Наименьшие бюджетные расходы (от 0,2 до 0,1 %) от общих расходов всех бюджетов приходятся на Корякский автономный округ, Еврейскую автономную область, Республику Алтай, Таймырский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Республику Ингушетию, Коми - Пермяцкий автономный округ, Усть-Ордынский автономный округ и Агинский Бурятский автономный округ.

Бюджеты территорий стали играть заметную роль в степени самостоятельности субъектов РФ. Это характеризуется ростом удельного веса бюджетных ресурсов территорий в консолидированных бюджетных средствах РФ. Следует отметить рост удельного веса доходов и расходов бюджетов субъектов РФ в доходах и расходах консолидированного бюджета РФ. За 2005-2008 гг. удельный вес доходов вырос на 5,8, а расходов - на 4,9 процентных пункта. Удельный вес дефицита бюджетов субъектов РФ в дефиците консолидированного бюджета РФ вырос за это же время на 14,9 процентных пункта. Это характеризует определенное повышение финансовой самостоятельности субъектов РФ. Практическое использование бюджетных отношений для реализации возложенных на государство функций позволяет говорить о трех возможных состояниях бюджетного фонда - дефицитном, профицитном и сбалансированном. Они отражают различное состояние доходной и расходной статей бюджета. Когда расходы бюджета превышают его доходы, образуется отрицательное бюджетное сальдо, или дефицит бюджета. Профицит - положительное сальдо бюджета - представляет собой обратное соотношение, то есть превышение доходов над расходами. Сбалансированным является бюджет, в котором доходная и расходная части равны. Для бюджета любого уровня бюджетной системы целесообразно иметь сбалансированный бюджет. Сбалансированный бюджет на региональном уровне способствует достижению стабильного экономического роста в данном регионе и обеспечивает общую финансовую стабилизацию на всей территории субъекта РФ. Однако проблема сбалансированности бюджета, как показывает практика, стала проблемой и для территориальных бюджетов в России; в России дефицитность и задолженность (в том числе внешняя) территориальных бюджетов достигли опасных размеров. Нужна специальная программа по прекращению роста этого долга и его реструктуризации. При разработке бюджета необходимо структуру и размер его расходной части соотносить с возможностями территории по мобилизации в доходную часть финансовых ресурсов, т. е. потребности регионов должны выстраиваться в зависимости от возможностей доходной базы их бюджетов и ограничиваться в соответствии с объемом внешних и внутренних источников ресурсов. Естественно, что ресурсов будет всегда не хватать для удовлетворения различных потребностей территориальных ведомств. Поэтому при формировании бюджета в расходную часть следует включать только те направления, которые соответствуют приоритетным целям и задачам бюджетной политики региона. В свою очередь, это предполагает конкурсный отбор получателей бюджетных средств, которые должны доказывать необходимость бюджетного финансирования своих программ путем четкого обоснования их эффективности. В целом же доходы должны носить общий характер, т. е. мобилизовываться в единый централизованный фонд от всех установленных источников, а расходы - адресный характер, т.е. осуществляться в соответствии с законодательно утвержденными в бюджете направлениями. Для финансирования дефицита бюджета предусматриваются альтернативные источники его покрытия. Это прежде всего заемные средства, привлекаемые с денежного, кредитного или финансового рынков. При принятии бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом об этом бюджете утверждаются источники его финансирования. Текущие расходы бюджета субъекта РФ не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ. Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15 % объемов доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

Поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ направляются только на финансирование инвестиционных расходов и не могут быть использованы на финансирование расходов на обслуживание и погашение муниципального долга. Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в законе о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ являются: 1) внутренние источники в следующих формах: государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; кредиты, полученные от кредитных организаций. внешние источники, определяемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Наряду с бюджетными ссудами, поученными и федерального бюджета РФ, большой удельный вес и все большее распространение в источниках покрытия бюджетного дефицита регионов занимают займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ.

До недавнего времени расходы бюджетов регионов могли финансироваться только в пределах реально получаемых доходов. Временный разрыв между получением доходов и финансированием расходов и определял уровень профицита региональных бюджетов, который в основном отражал незавершенность процесса перестройки бюджетной системы, стихийность перераспределения бюджетных ресурсов в пользу регионов, низкий уровень финансовой дисциплины. Не случайно наибольшее превышение доходов над расходами (до 15-20 %) имели высокодотационные регионы, практически полностью зависящие от поступлений из федерального бюджета. Расширяющаяся практика выпуска региональных и муниципальных ценных бумаг означает перевод дефицита регионального и местного бюджета в открытую форму. В соответствии с законодательством РФ регионы обладают значительными полномочиями по формированию и использованию собственных бюджетов, а также по проведению заимствований и выпуску долговых инструментов. Такое сочетание значительной бюджетной самостоятельности и отсутствие действенного механизма регулирования и контроля за объемом и уровнем долга, формируемого региональными органами власти, со стороны федерального центра представляют серьезную проблему. Рядом законов определено право региональных органов власти осуществлять заимствования и выпускать облигации, однако этими законами не было введено каких либо конкретных требований в отношении предельного размера и регистрации долга, разрешенных видов выпускаемых ценных бумаг, правил раскрытия информации.

Принятый в 1998 году Закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" стал значительным шагом в совершенствовании регулирования региональных заимствований (в частности установлена предельная величина финансирования дефицита бюджета на уровне 30 % собственных доходов, предельная величина расходов на обслуживание долга в 15 % собственных доходов), хотя данный закон в основном регулирует вопросы, связанные с заимствованиям путем выпуска ценных бумаг. Таким образом, не решается проблема создания на федеральном уровне централизованной системы учета и регистрации всех заимствований, осуществляемых субъектами РФ, а не только заимствований путем выпуска ценных бумаг, что упростило бы задачу мониторинга уровня долга и прогнозирования опасных точек. Также имеет место значительное количество случаев неспособности региональных администраций обслуживать выпущенные ими облигации. Основной причиной создавшегося положения также является неконтролируемый рост долга региональных администраций, не обеспеченный соответствующими доходными источниками для его обслуживания и погашения.

Особое беспокойство также вызывает неспособность ряда регионов обслуживать внешний долг, что может вызвать реакцию недоверия к долговым обязательствам других заемщиков и федерального правительства. Таким образом, необходимо дальнейшее развитие законодательства, регулирующего субнацианальные заимствования. В частности, целесообразным является создание на федеральном уровне централизованной системы учета и регистрации всех заимствований, осуществляемых субъектами РФ. Также необходимо установить, что внешние заимствования могут осуществляться только наиболее кредитоспособными регионами, что сократило бы риск региональных дефолтов, способных подорвать доверие на всем рынке внешних облигаций.

3. Влияние расходов бюджета субъекта Российской Федерации на эффективную социальную политику

3.1 Расходы бюджета субъекта РФ на социальную защиту населения

Эффективность социальной защиты определяется по следующим критериям: достижение адресата социальной поддержки (бедных домохозяйств (как средства обеспечения вертикального равенства (перераспределения дохода и/или потребления от богатых к бедным). Обеспечение равных возможностей доступа к социальной поддержке всех ее легальных получателей как условия обеспечения горизонтального равенства между ними и исключение доступа к ней для всех прочих лиц. Отношение трансфертов, достигающих легальных получателей, к их общей величине (как формальной, так и реальной). Однако реальная оценка эффективности существующей в России системы социальной защиты по этим критериям показывает, что она им не соответствует. Рассмотрим эффективность социальной защиты на примере шести субъектов РФ: Мурманской, Белгородской, Вологодской, Самарской, Челябинской областей, Хабаровского края и Чувашской республики соответственно по приведенным выше критериям. Достижение адресата социальной поддержки Разрыв между уровнем обеспеченности населения и получением права на льготы показывает структура распределения льготников по категориям, представленная в следующей таблице.

Даже простой перечень категорий, позволяет заметить, что предоставляемые социальные трансферты являются, прежде всего, дополнением пенсионной системы, частичной компенсацией отсутствовавшей ранее (и слаборазвитой в настоящее время) системы страхования и скрытой прибавкой к заработной плате. Сложившаяся в РФ система социальной защиты в общепризнанном понимании таковой не является, поскольку лишь малая ее часть связана с ее истинным предназначением (организацией и предоставлением помощи нуждающимся. Сюда относятся пособия на детей и, в некоторой степени, материальная поддержка и социальное обслуживание инвалидов. В большинстве же случаев низкие доходы не являются официальным основанием для предоставления социальных трансфертов, поэтому они попадают не к нуждающимся, а к «категориям». Исследование, проведенное в шести регионах РФ, показало, что во многих случаях на уровне субъектов Федерации, наделяются правом на получение социальных трансфертов, наделяются дополнительные категории граждан, безотносительно к уровню их обеспеченности, Надо сказать, что, как правило, это тот же набор социальных льгот, который предусмотрен законодательством о ветеранах, однако широкое распространение такой практики сдерживается нехваткой средств даже на финансирование возлагаемых на регионы федеральных социальных обязательств. В реальности большая часть трансфертов попадает в состоятельные домохозяйства.

Из общей суммы поддающихся учету расходов на социальную помощь менее трети поступает малоимущему населению. Остальные две трети получают те, кто вполне может обойтись без поддержки общества. Таким образом, существующие принципы распределения трансфертов вступают в прямое противоречие с важнейшим критерием эффективности социальной помощи - ее нацеленностью на помощь бедным слоям населения и сокращение неравенства. Следует также обратить внимание и на то, что организованные таким образом социальные трансферты не спасают от бедности. Они распыляются и составляют сравнительно небольшую часть в общих доходах бедных и беднейших домохозяйств, Отметим, что даже та помощь, которая поступает в бедные домохозяйства, практически минует крайне бедные семьи. Средний размер льгот и выплат на одного получателя в крайне бедных домохозяйствах ниже, чем в бедных в 1,3-2,8 раза (исключение составляет только Челябинская область). Удельный вес льгот и выплат, приходящихся на долю крайне бедных домохозяйств, колеблется в пределах 1,7 % - 7,8 % общей суммы получаемых населением регионов льгот и выплат. Обеспечение равных возможностей доступа к социальной поддержке всех ее легальных получателей. Второй из названных выше критериев эффективности социальной защиты предполагает, во-первых, что все те, кто имеет равное право на тот или иной вид социальной помощи, обеспечены им в одинаковой степени, и, во-вторых, что те, кто не имеют права на социальную помощь, не получают доступа к ней. Привязка льгот к потреблению приводит к дискриминации среди легальных получателей, а также обеспечивает доступ к части поставляемых на льготных условиях благ тех граждан, которые не относятся ни к одной льготной категории. Поскольку значительная часть социальной поддержки привязана к совместно потребляемым внутри домохозяйств благам (электроэнергия, отопление, водо- и газоснабжение, связь не могут быть исключены из потребления всех членов домохозяйства), то немалая доля социальных трансфертов вместе с этими благами неизбежно достается тем членам домохозяйств, которые легального права на них не имеют. В то же время невозможно дать точную цифру распределения социальных трансфертов между легальными и нелегальными их получателями, так как неизвестно распределение потребления дотируемых благ в натуральном выражении между ними. Однако надо иметь в виду, что даже в тех случаях, когда дело касается исключаемых из пользования благ (например, услуг транспорта), многие граждане получают их на льготных основаниях незаконно из-за высоких издержек исключения. Любая льгота порождает стимулы для незаконного проникновения в число пользователей льготами, которое на практике часто не пресекается.

Привязанные к потреблению трансферты значительно менее эффективны, чем равные им по стоимости денежные трансферты, поскольку ограничивают свободу выбора (нарушается суверенитет потребителя), натуральные трансферты порождают «навязанное» потребление. В то же время они снижают эффективность социальной поддержки, так как возлагают дополнительную нагрузку на органы социальной защиты, открывают широкие возможности для злоупотреблений (через манипуляции с ценами и сортностью поставляемых благ). Отношение трансфертов, достигающих легальных получателей, к их общей величине.