Анализ государственного долга

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Проблема долговой зависимости государства являлась актуальной во все времена. На фоне всеобщей экономической нестабильности, когда экономика только оправляется после кризиса 1998 года, особенно важной является проблема российского государственного долга и пути ее решения. Причины этого очевидны, так как рост объемов государственного долга, критическая величина расходов на его обслуживание заставляют искать пути и методы его сокращения.

Цель работы - изучение проблемы государственного долга и современной долговой политики Правительства РФ.

Исходя из цели, нами были поставлены следующие задачи:

- раскрыть сущность государственного долга, его виды;

- обозначить причины возникновения и социально-экономические последствия государственного долга;

- рассмотреть основные направления сокращения долговой зависимости;

- выяснить причины возникновения государственного долга в России;

- изучить долговую политику Правительства РФ.

Объектом нашего исследования является государственный долг и долговая политика.

Предметом выступает проблема российского государственного долга и политика Правительства РФ по ее решению.

В данной работе мы использовали общенаучный метод анализа и синтеза.

При написании работы были использованы книги по проблеме, периодические издания, нормативно-правовые акты и электронные ресурсы.

1. Государственный долг и долговая политика

Результатом государственных заимствований является внутренний и внешний долг. Рассмотрим более подробно сущность государственного долга, его состав, основные причины возникновения, социально-экономические последствия и основные пути его сокращения.

Сущность государственного долга.

Государственный долг как экономическая категория представляет собой определенную систему отношений, возникающую между органами государственного управления, с одной стороны, частными лицами, негосударственными институтами, иностранными государствами - с другой, по поводу формирования и погашения задолженности органов государственного управления, возникающих в результате формирования дополнительных средств государства.

С точки зрения материально-вещественного содержания, государственный долг выступает как сумма долговых обязательств государства по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам и процентам по ним, выданным государством гарантиям перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

В некоторых странах к государственному долгу относятся также обязательства международных институтов, которые по своей природе являются надгосударственными образования, т. е., существует более широкое представление о государственном долге. Напротив, в ряде стран в государственный долг не входит или входит частично сумма обязательств государственной власти по гарантированию обязательств третьих лиц.

На наш взгляд, следует различать совокупный долг и государственный долг. Совокупный долг - это более широкое понятие, которое включает не только государственный долг, но и долг финансовых и нефинансовых организаций. Государственный, или общественный, долг - это задолженность только органов государственной власти разных уровней перед другими секторами хозяйства. Схема совокупного долга показана на рисунке 1.

Рис. 1. - Схема совокупного долга:

Вся сумма непогашенных обязательств государства составляет капитальный государственный долг. Расходы по выплате доходов кредитов по всем долговым обязательствам и по погашению обязательств, срок по которым наступил, образует текущий государственный долг.

В зависимости от происхождения кредитных ресурсов государственный долг может быть разделен на внутренний и внешний. Критериями такого разделения могут быть валюта займа, вид заемщика, рынок размещения и другие критерии.

Так, под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства государства как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед резидентами (юридическими физическими лицами) или нерезидентами, выраженными в валюте государства.

В международной практике существуют два принципиально разных определения внешнего долга: либо как совокупный долг нерезидентам, либо как задолженность, выраженная в иностранной валюте. Так, в комментариях к расчетам, осуществляемым МВФ. Говорится, что различие между внутренним и внешним долгом основывается, где возможно, на принципе, является ли заемщик резидентом или нет. Однако в иных случаях используется принцип валюты, в которой выражены долговые обязательства.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внешний государственный долг - это долговые обязательства государства как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.

Таким образом, в России главным критерием деления долга на внутренний и внешний является валюта, в которой выражены долговые обязательства.

На мировом финансовом рынке государство, прибегая к внешним заимствованиям, выступает в качестве заемщика, а предоставляя кредиты иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, становится кредитором. Внешние займы, так же как и внутренние, предоставляются на условиях срочности, платности и возвратности.

В мировой практике выделяются две основные формы заимствований: без облигационные и облигационные.

Без облигационная государственная задолженность - это задолженность в виде кредитов и займов, т. е., такая форма задолженности, которая не предполагает выпуск ценных бумаг. Отличительными особенностями этой формы являются:

- Наличие в качестве кредитора одного и того же лица на протяжении всего времени кредита (займа).

- Невозможность перехода права требования к третьим лицам, а значит относительная безопасность заемщика от концентрации прав требования в руках нежелательных лиц.

- Ограниченные возможности реструктуризации такой формы в случае сложностей с обслуживанием долга.

Среди всех видов кредитов и займов, наиболее активно используемых в последние годы в большинстве стран, являются синдицированные кредиты, выдаваемые несколькими кредитными учреждениями. Данный вид кредитов получает все большее распространение в условиях глобализации и активно применяется при заимствованиях на внешних рынках, поскольку обладает целым рядом преимуществ:

- синдицированные кредиты позволяют одновременно привлекать финансовые ресурсы различных крупных финансовых учреждений (банков);

- они обладают высокой гибкостью условий, как для кредитора, так и для заемщика;

- они предоставляют возможность осуществления продолжающегося характера финансирования через автоматически возобновляемый кредит (кредитные линии, мультивалютный кредит и т. п.).

Кредитование национальных правительств центральными банками или международными финансовыми институтами (Мировой банк, Международный валютный фонд и т. п.) чаще всего осуществляется в форме двусторонних кредитов, которые носят индивидуальный характер.

Цель займы используются в тех случаях, когда необходимо решить отдельную задачу - сократить дефицит бюджета, поддержать отдельную отрасль, профинансировать отдельные объекты социальной или производственной инфраструктуры. В таком случае привлекаемые займы не могут быть использованы на решение других задач.

Облигационная задолженность возникает в результате выпуска долговых ценных бумаг. Хотя исторически она возникла намного позднее, чем без облигационная, вытесняя данная форма становится все более преобладающей, вытесняя кредиты и займы. Это объясняется форма имеет целый ряд преимуществ:

- она позволяет обеспечить больший объем инвестиционного спроса;

- расширяет возможности гибкого регулирования объема и стоимости заимствований;

- облегчает реструктуризацию долга;

- позволяет осуществлять оптимизацию структуры долга в ходе его управления.

Эмиссия долговых ценных бумаг, как форма привлечения заемных средств государствами, в наибольшей степени свойственна промышленно развитым странам и в меньшей степени - развивающимся странам.

Причины возникновения и социально-экономические последствия государственного долга.

Государственный долг вызван использованием государственных займов в качестве одной из форм привлечения денежных ресурсов для расширения воспроизводства и удовлетворения общественных потребностей. Причиной возникновения и нарастания государственного долга является постоянный дефицит государственного бюджета. При этом наличие государственного долга не является исключением в экономике, скорее правилом: экономически развитые страны имеют значительный долг. Однако, существует значительная разница в причинах, способах образования и особенностях функционирования долга в зависимости от страны. В развитых странах государственный долг и вызвавшие его дефициты бюджета представляют собой встроенный в экономический цикл факторы стабилизации экономики и ее развития. Взятые займы у населения, корпораций, банков, других финансовых и кредитных учреждений денежные средства используются производительно и рассматриваются как активы перечисленных заемщиков. Внутренний государственный долг рассматривается как «заем нации самой себе» и не влияет на общие размеры совокупного богатства нации. Причины возникновения внешнего долга те же, с той лишь разницей, что денежные средства заимствуются в иностранной валюте.

Стремительный рост размеров государственной задолженности практически во всех странах, включая и развитые, все более остро ставит перед экономической наукой вопрос о безопасном размере государственного долга, т. е., о границах, при нарушении которых государство сталкивается с дестабилизирующим воздействием долга на экономику и проблемами неуправляемости этого долга.

На сегодня об экономических границах государственного долга остается дискуссионной. И однозначного ответа, каким должен быть размер государственного долга, нет, да и вряд ли представляется возможным дать конкретный и абсолютно точно в количественном отношении ответ на данный вопрос. Хотя имеет смысл упомянуть, что в мировой практике допустимым пределом считается размер совокупного государственного долга, который не должен превышать 60% валового внутреннего продукта. Но это лишь общепринятый ориентир. Фактически экономика может функционировать весьма стабильно и при достаточно высоких относительных показателях объема государственного долга, т. е., превышающих допустимый предел. В то же самое время государство может столкнуться с серьезными долговыми проблемами при сравнительно невысоких и на первый взгляд не угрожающих размерах государственной задолженности.

В принципе рост государственного долга не представляет сам по себе особой проблемы для тех стран, в которых успешное экономическое развитие и постоянный рост бюджетных поступлений создают предпосылки для погашения (обслуживания) наколенной суммы государственных обязательств. С этой точки зрения увеличение государственного долга ничем не отличается от роста задолженности других секторов экономики. Проблемы возникают тогда, когда нужно оценить эффективность расходования полученных средств и определить, какое воздействие оказывают государственные займы на следующие процессы:

- ускорение инфляционных процессов;

- уровень экономической активности;

- экономический рост;

- объем капитальных вложений в частном секторе экономики;

- занятость;

- другие основные параметры экономической жизни государства.

При определении экономических границ государственного внутреннего долга важно учитывать, что долг - это метод возвратного предоставления денежных средств, и предоставление средств возможно, исходя из наличия необходимых условий возврата заемных средств. Поэтому при определении экономических границ государственного долга необходимо учитывать:

- необходимость участия заемных средств в решении задач обеспечения бесперебойности и развития процессов производства в экономике;

- «правильное» использование заемных средств;

- вопросы повышения благосостояния населения.

Экономические границы государственного внутреннего долга определяются с учетом перечисленных условий, а также особенностей и задач развития экономики. Обычно экономические границы регулируются различными нормативными актами.

Также экономические границы государственного долга определяются посредством установления бюджетных границ государственного внутреннего долга, так как рост государственной задолженности влечет за собой рост расходов на его обслуживание и погашение.

Финансирование военных расходов за счет наращивания государственного долга носит замаскированный характер.

Истинное значение наращивания военного производства становится ясным лишь при учете потерь от неиспользования государственных займов на социальные нужды, на развитие науки, создание новых рабочих мест. Финансирование социальных расходов стимулирует расширение потребления неимущих слоев, сглаживает социальные конфликты. Данными расходами правительство лишь частично компенсирует сокращение жизненного уровня населения. Сложное воздействие на экономику оказывает увеличение государственных расходов, идущих на выплату процентных платежей владельцами государственных облигаций. На первый взгляд экономические последствия этого несущественны: что изменится, если государство занимает деньги у одних хозяйствующих субъектов и эти же деньги выплачивает другим хозяйствующим субъектам. Однако занимаемые государством денежные средства являются сбережениями частного сектора. И отвлечение капиталов частного сектора финансирование дефицита государственного бюджета увеличивает текущие расходы государства, но сокращает при этом его будущие налоговые поступления. Поэтому необходимость выплаты процентов по государственным ценным бумагам ставит государство перед дилеммой: либо увеличивать размеры мобилизуемых частных капиталов и тем самым подрывать основу своего экономического могущества, либо осуществлять дополнительную эмиссию денег.

Экономические границы государственного долга определяются состоянием источников пополнения финансовых ресурсов государства, размерами сбережений, инвестиционных ресурсов хозяйствующих субъектов, состоянием денежного обращения в стране. При этом заметим, что между государственным долгом и его источниками наблюдается прямя и обратная связь. Важным моментом в данном случае является способность государственной задолженности оказывать воздействие на основные макроэкономические параметры. Данное воздействие влияет на две сферы экономики:

- реальную, т. е., влияние на уровень потребления, сбережений и инвестиций;

- денежную, т. е., влияние на состояние денежного обращения.

От характера и силы воздействия государственного долга на эти стороны экономической системы зависят его границы. Характер влияния государственного долга на уровни потребления, сбережений и инвестиций во многом зависит от того, в каком состоянии находится экономика. Так, во время экономического спада государству с помощью реализации государственных ценных бумаг удается мобилизовать накопленные денежные средства, которые затем направляются на финансирование государственных мероприятий. Таким образом, с помощью займов государство пытается оживить совокупный спрос и оказать стимулирующее воздействие на экономику. И такое воздействие в периоды экономического спада весьма желательно, и в данном случае государство не конкурирует с частным сектором за кредитные ресурсы.

Когда экономика находится в фазе подъема, государство осуществляет кредитные операции, привлекает дополнительные финансовые ресурсы на внутреннем рынке.

И величина государственного долга растет и начинает воздействовать на процесс формирования сбережений в хозяйстве и их инвестиционное использование, которое происходит следующим образом:

Рис. 2. - Влияние процентных ставок на государственный долг:

- значительные объемы государственного заимствования на финансовых рынках увеличивают общий объем спроса на данном рынке, приводя к превышению цены над ставкой процента. В таких условиях частному сектору становится все труднее конкурировать с государством за временно свободные денежные ресурсы. Соответственно, от финансовых ресурсов на инвестиционные нужды отсекается значительная группа инвестиционных проектов, которые могли бы быть эффективны, не будь государственных заимствований;

- финансирование текущих дефицитов государственного бюджета за счет займов на внутреннем финансовом рынке отвлекает весьма существенные объемы валовых (чистых) сбережений частного сектора, ведет к увеличению государственного долга и сокращению объемов индивидуального воспроизводства в частном секторе экономики.

Рис. 3. - Сбалансированность федерального бюджета:

Анализ блоков 1 и 2 (см. рис. 2) показывает, что при финансировании своих дефицитов правительство может выходить на рынок капитала для получения денежных средств. Для этого государство подталкивает процентные ставки вверх, и этот рост, в свою очередь, имеет два последствия:

- во-первых, как видно из блока 3, он не стимулирует частные инвестиции;

- во-вторых, как видно из блока 4, более высокий уровень процентных ставок по государственным ценным бумагам делает их наиболее привлекательными по сравнению с реальным сектором. И приток денежных средств помогает государству при финансировании государственного дефицита, но блок 4а напоминает нам, что данный приток денежных средств представляет собой прирост государственного долга;

- значительные размеры государственной задолженности существенно влияют на процесс принятия инвестиционных решений в частном секторе. Любому инвестору очевидно, что рано или поздно растущий объем государственной задолженности выльется в повышение налогов, что, в свою очередь, приведет к снижению эффективности вложений, падению хозяйственной активности. Таким образом, рост государственной задолженности стимулирует ожидания повышения налогов и падения эффективности. В результате снижается доля долгосрочных инвестиций как наиболее неопределенных;

- увеличение государственного долга в конечном итоге приводит к росту налогового бремени либо к сокращению расходов в первую очередь за счет урезания расходов капитального характера из бюджета.

И то и другое угнетает экономическую активность, а сокращение расходов капитального характера подрывает и перспективы экономического роста.

В соответствии с классической экономической теорией государственный долг снижает уровень национальных сбережений и, следовательно, величину внутренних инвестиций. Это приводит к сокращению основного и денежного капитала в экономике (эффект «вытеснения» капитала) и уменьшению объемов национального производства и национального дохода.

Необходимо отметить, что при темпах экономического роста выше величины процентных ставок по государственным обязательствам обслуживание государственного долга не требует увеличения налогообложения и, следовательно, не ведет к вытеснению капитала.

Отсюда следует, что растущие размеры государственного долга ведут к росту общей экономической нестабильности и подрывают при прочих равных условиях конъюнктуру финансовых рынков по следующим направлениям:

- усиливается давление на Центральный банк РФ по финансированию государственного долга за счет прямых кредитов правительству;

- возрастает неуверенность держателей государственного долга в возможности его погашения, а это требует роста рисковой премии к реальной ставке процента;

- сокращаются налоговые платежи и соответственно растет дефицит из-за расширения объема налоговых льгот, в том числе и существенного снижения налоговых ставок по доходам государственных ценных бумаг, из-за необходимости стимулирования держателей государственной задолженности. Фактически возникает скрытый эффект замещения налоговых платежей наращиванием государственного долга, несущий в себе элемент ускорения.

Важное значение для оценки экономических границ государственного долга имеет точная оценка темпов инфляции. В том случае, если заимствования осуществляются при недооцененных темпах инфляции, при прочих равных условиях имеет место снижение значений показателя: долг/ВВП. Если же заимствование осуществляется при переоценке темпов инфляции, то возрастает бремя расходов по обслуживанию долга и при повышении реальной ставки процента и темпов прироста ВВП начинается рост показателя: долг/ВВП. В связи с этим в развитых странах использование кредитов эмиссионного банка для финансирования государственных расходов законодательно запрещено или строго ограничено.

Поскольку Центробанк лишь печатает деньги, то финансирование государственных программ и мероприятий за счет кредитов эмиссионного банка является достаточно эффективным и представляет собой один из вариантов стимулирования экономической политика. В том случае, если государство осуществляет финансирование бюджетного дефицита за счет привлечения кредитов и займов на рынке капитала, воздействие государственного внутреннего долга во многом будет определяться состоянием экономики в целом. Так, во время экономического спада государство, размещая свои долговые обязательства в банковском секторе, может оттягивать избыточные резервы, накопленные в банках из-за разницы между уровнем сбережений и спросом на кредитные ресурсы. Таким образом, будет оказано положительное воздействие на объем безналичных платежных средств в банковском секторе и денежное обращение в целом. При привлечении государством средств небанковского сектора происходит простое перераспределение ресурсов между частным и государственным секторами, что практически не оказывает влияния на денежную массу.

Выше речь шла об осуществлении займов, соответственно, о формировании государственного внутреннего долга и его влиянии на монетарную сферу. Но что происходит при уменьшении долга, каково его воздействие на денежные параметры?

В целом уменьшение размера государственной задолженности имеет противоположные эффекты. При погашении правительством кредитов, происходит изъятие выплачиваемых сумм из процесса воспроизводства, т. е., уменьшение находящейся в обращении денежной массы. Если государственные обязательства были размещены в основном в коммерческом банке, то погашение этих обязательств увеличит объем платежных средств, находящихся в обращении в банковском секторе. Но это увеличение будет компенсироваться адекватным уменьшением суммы вкладов вследствие повышения налогов. Таким образом, общий баланс банковской системы остается без изменения. Погашение дома перед банковским сектором, безусловно, повышает ликвидность банков, что в дальнейшем может оказать влияние на ставку ссудного процента.

Что же касается внешнего долга, то чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы. Обозначим характер взаимодействия внешних заимствований с соответствующими сферами экономики страны. Прежде всего, важен характер опасности чрезмерного роста внешнего долга с позиций госбюджета, денежно-кредитной системы, международной кредитоспособности страны. Для госбюджета в 3-х звеном кредитном цикле (привлечение, использование, погашение) неблагоприятные последствия чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень и последствия взаимодействия зависят главным образом от относительной величины накопившегося внешнего долга. У платежного баланса аналогичный характер взаимодействия с долговым циклом: на смену желанным дополнительным валютным поступлениям приходит период расплаты по долгу. Здесь в целом высокая степень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежного баланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствованиях и управлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах - даже диктовать необходимость отсрочки долговых платежей. В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальной валюты, относительно занижения ее реального курса. Увеличение в подобных условиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждается практикой ряда стран.

Таким образом, использование государственного долга в допустимых размерах возможно лишь в том случае, если размер долга достаточен, чтобы оказать положительное влияние на экономику страны. Но опасно допустить чрезмерный рост государственного внутреннего долга, т. к., в этом случае долг становится неуправляемым и рост процентных платежей обуславливает «самопроизводство» государственного внутреннего долга и бюджетного дефицита. И увеличение процентного расходов ограничивает возможное применение бюджетной политики для регулирующего воздействия на экономику.

Основные направления сокращения долговой зависимости.

При решении проблемы государственного долга применяются различные схемы конвертации долговых обязательств, которые были широко известны в международной практике в 70-80 гг., когда разразился мировой кризис задолженности.

В мировой практике используются три основных урегулирования внешней задолженности:

1) списание долга;

2) реструктуризация долга;

3) конверсия долга.

Один из способов - это списание долга, в процессе которого происходит либо уменьшение долга, либо сокращение его обслуживания. Важнейшим условием реализации этого метода служат согласование с МВФ страной-должником программы экономического развития и наличие достаточно убедительного платежного баланса, который подтверждал бы, что дальнейшей реструктуризации задолженности не потребуется.

В категорию стран-должников, на которые распространяются эти условия, попадают страны, имеющие среднегодовой ВВП на душу населения менее 500 дол. Либо отношение долга к экспорту на уровне 350%. Кроме того, в течение трех лет программа экономического развития таких стран должна быть согласована с МВФ и Парижским клубом кредиторов, а их правительствам необходимо достигнуть консенсуса с основными кредиторами по вопросу реструктуризации иных категорий долга. В случае невыполнения этих условий государство может рассчитывать на списание 67% своей внешней задолженности. В качестве других критериев рассматривается возможность использования следующих показателей: приведенная стоимость долга должна превышать 280% налоговых сборов, отношение годового экспорта в ВВП должно превышать 40%, отношение налоговых сборов к ВВП - более 20%. Дополнительным условием, позволяющим рассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых товарных рынках. Так, если экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических минимумов, то это государство может рассчитывать на определенное улучшение условий списания своей задолженности. Действие тех или иных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до 80% его первоначального объема.

Применение схемы «списание» промышленно развитыми странами объясняется не только соображениями политического характера (такого рода шаги, как правило, многократно повышают политический вес стран-доноров), но и чисто экономическими расчетами, что подтверждается долговой кривой Лаффера, которая показана на рисунке 4.

Рис. 4. - Долговая кривая Лаффера:

Как видно из рисунка, при небольших объемах заимствований ожидаемый объем выплат по долгу совпадает с объемом обязательств, т. е., ожидается, что долг будет погашен полностью. Однако, начиная с некоторого момента величина долга начинает превышать объем ожидаемых выплат по нему. Растущая вероятность дефолта приводит к падению стоимости долга. В точке L отношение ожидаемого приведенного потока трансфертов к величине долга может быть измерено наклоном хорды, проведенной к этой точке из начала координат.

С дальнейшим увеличением объемов заимствований, например до точки R, вместе с рыночной ценой падает и суммарная стоимость долга. Дестимулирующее воздействие, которое оказывает избыточное налоговое бремя, становится настолько сильным, что кривая из восходящей переходит в нисходящую. Этом случае, очевидно, необходимы списание или реструктуризация части долга.

На данный момент в числе претендентов на списание долга числятся преимущественно африканские страны (Нигерия, Чад и др.), а также некоторые латиноамериканские (Никарагуа, Гондурас, Боливия) и азиатские страны (Вьетнам). На постсоветском пространстве наиболее близки к данной категории Грузия и Таджикистан. Россия же практически по всем критериям в нее не попадает. Однако, на наш взгляд, Россия сегодня не должна исключать попытки договориться с кредиторами о частичном списании долга. Другой вариант снижения долговой зависимости - реструктурирование долга. Переоформление задолженности может осуществляться двумя способами:

- сокращение задолженности в результате «выкупа» долговых обязательств с дисконтом со вторичного рынка странами с низким уровнем дохода (главным образом за счет средств Международной ассоциации развития - МАР);

- секьюритизация - замена кредитных соглашений облигационными займами;

- снижение долга и его обслуживание в рамках «плана Бреди».

«Выкуп» считается самой рыночной схемой реструктуризации государственного долга. Реализация схемы «выкуп» заключается в том, что регулирующий финансовый орган государства обращается к держателям ценных бумаг с предложением о выкупе принадлежащих им облигаций по некой фиксированной цене, с дисконтом со вторичного рынка. В основном такой вариант применяется для реструктуризации коммерческого долга.

Этот способ может осуществляться странами-должниками, которые имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов или могут резервов или могут достаточно быстро их нарастить за счет стимулирования экспортных операций.

Для стран с низким уровнем дохода для целей выкупа могут быть использованы средства Фонда сокращения задолженности МАР. Этот Фонд был организован в 1989 г., для оказания помощи беднейшим странам, имеющим право получать кредиты только по линии МАР.

В соответствии с правилами деятельности Фонда выкупу подлежат средне и долгосрочные государственные обязательства частным иностранным кредиторам, которые не должны быть дополнительно гарантированы или обеспечены правительством либо третьими сторонами, включая обеспечение активами, а также краткосрочные обязательства, в частности коммерческие кредиты, полученные от экспортеров.

Поддержка по линии Фонда осуществляется при выполнении страной-должником следующих условий:

- наличия программы стабилизации экономики, согласованной с МАР и другими финансовыми организациями;

- наличия стратегий управления внешним долгом, включая программу глобального решения проблемы внешней задолженности частным кредиторам с использованием средств Фонда и других доноров, соглашение о переоформлении внешней задолженности на улучшенных условиях с Парижским клубом, соответствие стратегии управления внешним долгом долгосрочным целям национального экономического развития.

Программы переоформления задолженности по линии Фонда МАР имеют безвозмездный разовый характер, т. е., пути дальнейшей реструктуризации не рассматриваются. Размер средств, выделяемых той или иной стране, ограничен 10 млн. дол.

При этом страна должна быть в состоянии мобилизовать дополнительные ресурсы от прочих доноров. Проведение операций по линии Фонда считается целесообразным, если она позволяет погасить не менее 85% задолженности частным кредиторам.

Обычно «выкуп» осуществляется путем обмена «облигации - облигации». Примером такого рода операций может служить предложение правительства Аргентины, сделанное им в сентябре 1997 г., о выкупе двух выпусков облигаций: Pro1 (номинированных в песо, купон - 3,69% годовых) и Pro2 (номинированных в дол., купон - одномесячный LIBOR), которые погашаются в 2007 г. Держатели этих бумаг могли бы поменять их на 30-летние валютные облигации с купонным доходом в 9,75% годовых либо продать их по фиксированной цене.

Вместе с тем «выкуп» долга как способ решения проблем долговой зависимости не очень приветствуется по двум причинам. Во-первых, считается, что при этом нарушается принцип главенства кредиторов, т. е., их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж. Во-вторых, при этом возникает проблема «морального риска» и отрицательной селекции, когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом. В-третьих, в случае, когда заемщику разрешается самостоятельно выкупать собственные долги на открытом рынке, это приводит к сокращению государственного долга без принятия кредиторами каких-либо согласованных решений, что аналогично частичному прощению долга.

Досрочный выкуп приводит к тому, что кредиторы получают меньше. Но если снижение долгового бремени увеличивает вероятность выплат, то кредиторы согласятся на выкуп долга. При этом потери, вызванные отказом от получения полной суммы кредита, перевешиваются улучшением перспектив возврата долга. Важно, что инвесторам выгодно разрешить досрочный выкуп, равно как прощать долг, если заемщик находится на нисходящем участке долговой кривой Лаффера. Иначе кредиторы несут потери в результате реструктуризации.

В мировой практике наиболее популярной схемой реструктуризации долгов в последнее десятилетие стал обмен «проблемных» долговых обязательств на новые. Самым распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый «план Бреди» (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такой инициативой в 1986 г.).

«План Бреди» выглядит следующим образом: правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того, как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на ценные долгосрочные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств «большой семерки», которые частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%).

Впервые схема «облигации - облигации» была применена в 1989 г. в Мексике.

Тогда кредиторам (в том числе держателям ценных бумаг, оказавшихся в состоянии дефолта, банкам и компаниям, выдавшим синдицированные кредиты) было предложено несколько вариантов реструктуризации задолженности.

Первый вариант предполагал обмен имеющихся у инвесторов обязательств по номинальной стоимости на 30-летние облигации с одновременным списанием 35% от суммы задолженности (Dis-count Bonds). Купонная ставка (выплата купона - раз в полгода) этих облигаций составляла LIBOR+ 13/16% годовых.

Второй вариант предусматривал обмен долгов по их номинальной стоимости на 30-летние облигации (Par Bonds) с фиксированным полугодовым доходом:

- 6,25% годовых в дол.;

- 6,63% - во французских франках;

- 5,31% - в немецких марках;

- 10,75% - в итальянских лирах;

- 3,85% - в японских иенах (купонная ставка на момент выпуска облигаций предполагалась ниже рыночных показателей, т. е., ниже аналогичной полугодовой среднерыночной ставки).

При этом 25% от общего объема эмиссии и 5% от объема купонных выплат по обоим видам ценных бумаг были гарантированны облигациями казначейства США, которые приобретались Мексикой за счет средств, выделенных международными финансовыми организациями.

Вслед за Мексикой аналогичные варианты реструктуризации широко применялись в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и др.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко), Юго-Восточной Азии (Филиппинах). В ходе реализации данной программы Всемирным банком, МВФ и Экспортно-импортным банком Японии был создан специальный фонд в 32 млрд. дол. Для обеспечения выпуска Brady bonds, на эти средства приобретались US T-Bills, которые являлись обеспечением новых ценных бумаг.

Кроме того, весьма распространены варианты выпуска Brady bonds с определенными привилегиями. Так, Мексика, Венесуэла и Нигерия (страны, экономики которых весьма существенно зависят от экспорта нефти) при выпуске облигаций типа Par прилагали к ним специальные варианты, которые давали право владельцам облигаций получать дополнительный доход в случае роста мировых цен на нефть. Технически это выглядело следующим образом (на примере Мексики): держатель облигаций получал дополнительный доход, пропорциональный разнице между средней экспортной ценой мексиканской нефти в течение купонного периода и «относительной» ценой. «Относительная» же цена определялась как стоимость мексиканской нефти на момент выпуска облигаций (14 дол. за баррель), умноженная на инфляционный коэффициент, рассчитываемый МВФ. И если эта разница получалась отрицательной, инвестор не нес никаких убытков.

Всего в ходе реструктуризации долгов по «плану Бреди» в период с 1989 по 1998 г., было выпущено облигаций на общую сумму 132,8 млрд. дол. Кардинальное отличие обычной схемы реструктуризации «облигации - облигации» от «плана Бреди» - относительно стабильное состояние экономики страны, предполагающей подобный обмен, а также безупречность кредитной истории инструментов, подлежащих обмену, причем наличие согласованной с МВФ программы экономических действий не является необходимым условием.

Существует два варианта реализации указанной схемы:

1. Обмен долговых обязательств, номинированных в национальной валюте, на облигации, чей номинал выражен в иностранной валюте;

2. Обмен одних «внешних» (как правило, Brady bonds) долгов на другие.

Цели, преследуемые предложениями такого рода вариантов обмена (помимо «удлинения» долга, которое обычно происходит и в том, и в другом случае), достаточно очевидны. В первом случае - это реструктуризация госдолга в пользу «внешней» его части, что на определенном этапе отвечает интересам правительства, позволяя инвесторам вместе с тем из избежать «курсового» риска. В втором случае монетарные власти изменяют структуру лишь внешнего долга (в частности, при обмене Brady bonds они избавляются от необходимости держать часть средств в UST-Bills, которые обычно служат обеспечением этих бумаг), инвесторы же при этом получают возможность обменять имеющиеся у них долговые обязательства на более доходные, хотя и более рискованные (иногда вследствие более длительного срока обращения, иногда ввиду отсутствия обеспечения), инструменты. Одной из наиболее известных рыночных схем реструктуризации государственного долга является конверсия долга. Под конверсией принято понимать все механизмы, обеспечивающие обмен внешнего долга на национальные активы. Это могут быть:

- конверсия долга в инвестиции;

- погашение долга товарными поставками;

- обмен на собственность;

- обмен на долговые обязательства третьих стран;

- обмен на акции или облигации.

Чаще всего осуществляется обмен долгов на акции национальных компаний. При этом кредиторам предоставляется право продажи долгов с дисконтом за национальную валюту. Последняя используется им для реализации инвестиционных проектов, приобретения ценных бумаг и прочих активов. С целью обеспечения наиболее выгодного для страны-должника курса при обмене выраженных в долларах долгов на национальную валюту в латиноамериканских странах, например, широко применялось проведение аукционов. Победителями на них становились владельцы долговых обязательств, предложившие наибольшие скидки с номинальной стоимости этих обязательств. Чаще всего используется непосредственный обмен (своп) долгов на акции компаний, находящихся в государственной собственности. При этом происходит капитализация внешнего долга.

Такая капитализация преследует следующие цели:

- замедление темпов роста или абсолютное сокращение величины внешнего долга;

- уменьшение оттока финансовых средств в виде платежей по обслуживанию внешней задолженности;

- привлечение новых инвестиций из-за рубежа;

- участие иностранного капитала в программах приватизации государственных предприятий;

- частичное возращение национальных капиталов, вывезенных за границу.

Таким образом решается двоякая задача: с одной стороны, ослабляется внешнее долговое бремя, а с другой - привлекается иностранный капитал с целью обеспечения экономического роста и структурной перестройки экономики.

Большой опыт конверсии внешней задолженности во внутренние активы накоплен странами Латинской Америки, которые испытывали в 80-х гг., острейший долговой кризис. Максимальный объем заключения подобных сделок приходился на 1989-1990 гг. Они активно использовались при переоформлении задолженности таких стран-должников, как Чили, Аргентина и Мексика. Однако к 1991 г., объем значительно сократился в основном потому, что с начала 90-х гг., цены долгов на вторичных рынках заметно возросли и привлекательность подобных операций для инвесторов уменьшилась. Операции по конверсии долга в акции предприятий иностранными инвесторами были прибыльными до тех пор, пока их национальная стоимость была ниже мировой.

В целом, этот механизм не столь однозначен. С одной сторон, такая схема предусматривает изменение расписания выплат и снижает краткосрочную нагрузку на бюджет. Более того, если до свопа поток выплат по долгу был жестко задан в номинальном выражении, то после - поток доходов от компании становится зависимым то экономического состояния страны, уровня внутренней и внешней инфляции и других факторов. Таким образом, выплаты по долгу привязываются к экономическому положению страны-заемщика, что расширяет возможности достижения компромисса.

С другой стороны, инвестор, получивший акции в результате обмена, в действительности не делает реальных вложений в экономику страны. Напротив, бюджет страны теряет потенциальные доходы, которые он мог бы получить от приватизации. Говорить об уменьшении объема государственного долга в масштабах страны также не приходится, поскольку кредиторы вместо долговых обязательств получили в собственность национальные компании, т. е., фактически обменяли госдолг на обязательства частного сектора. Объем долга действительно уменьшится за счет разности дисконтов, только если новые бумаги будут признаны приоритетным по отношению к старым.

Своп долгов на акции имеет и негативные моменты, такие, как возможное «бегство капитала», когда инвестор, получив на руки акции, сразу же старается продать их на рынке с тем, чтобы как можно скорее вывести капиталы из страны. В этом случае обмен будет эквивалентен досрочному выкупу обязательств за счет резервов Центрального банка. При этом если резервов будет недостаточно для удержания курса, последующая девальвация национальной валюты неизбежно приведет к еще более серьезным последствиям для экономики в целом. Более того, даже если массированного оттока капитала не будет, резервы страны могут тем не менее пострадать. Это произойдет в том случае, если иностранная компания предпочтет проводить инвестиции, которые в любом случае имели бы место (например, строительство нового завода стратегическим инвестором), с помощью акций, полученных при обмене, а не собственных финансовых ресурсов. В этой ситуации получается, что Центральный банк как бы выкупает часть долгов за счет своих валютных резервов.

Существуют также определенные проблемы, связанные с бюджетно-налоговой политикой государства. Для проведения подобного свопа государству необходимо найти источники средств на покупку акций национальных компаний (если эти акции находятся в собственности государства, то можно говорить о вмененных издержках, связанных с отказом от возможных доходов от их реализации). Это можно сделать не инфляционным путем, например, с помощью дополнительного внутреннего займа. В этом случае внешний долг переводится во внутренний. Однако, как правило, у стран, имеющих проблемы с внешними долгами, значителен также и объем внутренней задолженности. Таким образом, в результате проведения свопа увеличивается нагрузка на бюджет, что приводит к росту реальной стоимости обслуживания внутренних долгов и оказывает негативное воздействие на экономическую ситуацию в стране.

Сегодня капитализация долговых обязательств может быть рассмотрена как один из способов сокращения внешнего долга. Однако надо иметь в виду, что этот метод связан с определенным риском. В частности, следует учитывать, что вследствие использования механизма конверсии одновременно сокращаются традиционные капиталовложения, следовательно, уменьшается приток новых средств. Кроме того, процесс конверсии может активизировать спекулятивные операции с целью извлечения дохода на разнице обменных курсов по конверсионным и текущим операциям. Расходы на обслуживание внешнего долга уменьшаются, зато растут выплаты дивидендов по акциям, следовательно, ставится под сомнение сокращение итогового оттока финансовых средств. Конверсионные операции неизбежно ведут к увеличению денежной массы и потому чреваты усилением инфляционного процесса. Наконец, использование механизма конверсии порождает опасность ослабления национального контроля над некоторыми стратегически важными сферами национального хозяйства.

Кроме того, как свидетельствует опыт других стран, например Аргентины, метод капитализации долгов может быть осуществлен наиболее эффективно во время массовой приватизации государственного сектора. В России к концу 90-х гг. приватизация была уже в основном завершена и в собственности государства находится не так много предприятий. Следует также иметь в виду, что размер внешнего долга несоизмерим с оценкой стоимости акций большинства нормально работающих предприятий. Их стоимость значительно ниже. К тому же, где государству взять деньги, чтобы выкупить эти акции у частных компаний?

Но самым главным является то, что в настоящее время акции крупнейших российских компаний в электроэнергетике, топливной промышленности, металлургии, телекоммуникациях («голубые фишки») по отношению к бумагам аналогичных компаний развивающихся стран недооценены в несколько раз. Бумаги компаний «второго эшелона» в машиностроении, лесной, легкой, пищевой промышленности недооценены в еще большей степени, В то же время устойчиво действующая конвергенция цен российского фондового рынка и фондовых рынков развивающихся стран позволяет надеяться на значительное повышение относительной цены акций российских компаний в обозримом будущем. Таким образом, использование для целей обслуживания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании, к тому же при наличии более дорогих альтернатив, являются неоптимальным и ведет к существенным экономическим потерям.

Помимо вышеперечисленных, можно так же выделить следующие способы сокращения долговой зависимости. Это консолидация, унификация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения займа, отказ (аннулирование) государственного долга.

Консолидация - это изменение первоначальных условий займа по срокам - с их продлением или сокращением. Унификация - это объединение нескольких займов в один, что упрощает управление государственным долгом. Обмен облигаций по регрессивному соотношению производится в случае дефляции национальной денежной единицы, и государству невыгодно рассчитываться по займам более «дорогими деньгами», чем они были при выпуске. Отсрочка погашения займа применяется при значительной государственной задолженности, а также связанными с ними финансовыми затруднениями, и Правительство объявляет о переносе сроков погашения займов и выплаты доходов по ним на более поздние сроки. Отказ от государственного долга (аннулирование) происходит, как правило, при смене политического режима в стране и непризнании нового Правительства выполнять прежнее обязательства по причинам их неправомерности. Отказ также может быть следствием банкротства государства.

Таким образом, мы выяснили, что государственным долгом являются долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами и иногда субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным государством.

Выделяют внутренний и внешний государственный долг. Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства страны перед физическими и юридическими лицами-резидентами или нерезидентами, выраженными в валюте государства. Государственный внутренний долг - это общая сумма задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и по невыплаченным обязательствам. Под государственным внешним долгом понимаются долговые обязательства государства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.

Причиной возникновения и нарастания государственного долга является постоянный дефицит государственного бюджета. Нельзя однозначно сказать, что появление государственного долга связано исключительно с ухудшением экономической ситуации в стране, более того, грамотно распорядившись возможностью привлечения заемных средств (и как следствие увеличив государственный долг) возможно не только улучшить экономическую ситуацию в стране и решить вставшие социальные проблемы, но и просто использовать его как источник финансирования в соответствии с принципами грамотного финансового менеджмента с большой пользой для своей страны.

Так же мы рассмотрели основные направления сокращения долговой зависимости. Помимо трех основных способов снижения долгов, таких как реструктуризация, списание долга и конверсия, выделяют также консолидацию, унификацию долга, обмен облигаций, отсрочку погашения займа. Для выбора наиболее оптимального механизма сокращения государственного долга необходимо руководствоваться историческими причинами возникновения долга, особенностями государства, спецификой его экономики и т. д. То есть универсального метода выхода из долговой зависимости, подходящего любой стране, увы, не существует.

2. Проблема государственного долга в России и долговая политика правительства РФ

Определение государственного долга закреплено ст. 97 БК РФ: «Государственным долгом являются долговые обязательства государства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией». Обеспечением государственного долга Российской Федерации выступает все имущество, составляющее государственную казну. В соответствии со ст. 98 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в формах:

...