Экономические основы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Бюджет как инструмент реализации полномочий местного самоуправления в экономической сфере

1.1 Полномочия местного самоуправления в экономической сфере. Бюджет как инструмент реализации

1.2 Нормативно-правовые основы бюджета местного самоуправления

1.3 Проблемы бюджета в реализации полномочий местного самоуправления

1.4 Зарубежный опыт реализации бюджета местного самоуправления

Глава 2. Анализ бюджета как инструмента реализации полномочий местного самоуправления (на примере Тюменской области)

2.1 Характеристика Тюменской области

2.2 Анализ бюджета как реализации полномочий местного самоуправления в Тюменской области

2.3 Проблемы бюджета в реализации полномочий местного самоуправления

Заключение

Список использованных источников и литературы



Введение

В последние годы в нашей стране заметно возросло значение юридических знаний, повысился престиж профессиональной юридической деятельности. Обществу удалось, наконец, преодолеть скептическое отношение к правовым ценностям. Все больше осознается необходимость установления и поддержания режима законности, важность закона в жизни людей и государства, приоритетность прав и свобод личности и обязанность государства обеспечить их охрану и защиту.

Проводимые в нашей стране коренные преобразования в различных сферах опираются (должны опираться) на соответствующую законодательную базу. Ее ядро составляет Конституция РФ.

Знание основополагающих конституционных принципов, содержания закрепленных прав и свобод человека и гражданина, организации государственной власти, в том числе разграничения полномочий между ветвями власти и взаимоотношений между ними, необходимо для правильной ориентации в государственно-правовой жизни нашей страны.

В ХХ столетии во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Во многих странах обязательный компонент демократического государственного строя - местное самоуправление, суть которого состоит в том, что его осуществляет само население через свободно избранные им представительные органы. В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие "местное самоуправление" отражает сложное и многообразное явления, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территории. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.

Для выполнения функций, возложенных на территориальные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами. Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.

В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные финансы, которые охватывают территориальные бюджеты (в России это собственно республиканские и местные бюджеты) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей.

Таким образом, цель данной курсовой работы - рассмотреть сущность местного самоуправления, проанализировать его принципы и функции, рассмотреть и изучить полномочия органов местного самоуправления.

Кроме того, считаю необходимым рассмотреть в работе такие полномочия местных органов самоуправления, как утверждение, формирование и распоряжение местным бюджетом, как основного средства исполнения своих функций органами местного самоуправления и проанализировать роль органов местного самоуправления при решении задач социальной политики и управлении социальной инфраструктурой.

При написании данной работы использовались Указы Президента РФ, Федеральные Законы, Кодексы РФ, литература юристов-теоретиков, инструктивно-методический материал, статьи периодической печати.



Глава 1. Бюджет как инструмент реализации полномочий местного самоуправления в экономической сфере

1.1 Полномочия местного самоуправления в экономической сфере. Бюджет как инструмент реализации

Полномочия местного самоуправления - это закрепленные федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления за населением соответствующих территорий, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.

Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно населением городских и сельских поселений, других территорий путем прямого волеизъявления, так и через выборные и иные органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий. Вот почему в правовых актах полномочия местного самоуправления обычно определяются путем закрепления полномочий органов местного самоуправления.

Можно выделить несколько групп полномочий органов местного самоуправления, относящихся к различным областям деятельности - экономической, социально-культурной и др.

Местное самоуправление по своему содержанию представляет собой деятельность по управлению общественными делами. Как любая деятельность, она основывается на определенных принципах. Под принципом необходимо понимать основное положение, предпосылку, первооснову чего-либо. Как отмечает Г.Н. Чеботарев, "исследуя природу управленческих принципов, необходимо иметь в виду, что они объективны по своей природе и содержанию, так как отражают закономерности, объективно существующие и имеющие особое значение для организации и функционирования системы управления".

Общие принципы управления, как правило, находят отражение и закрепление в нормативных правовых актах, т.е. они приобретают характер норм позитивного права.

Принципы местного самоуправления нашли отражение в Европейской хартии местного самоуправления. Конституции РФ и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Особое значение в контексте рассмотрения принципов местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления, содержание которой посвящено принципам организации и осуществления местного самоуправления, которые в последующем могут быть заимствованы в национальное законодательство государств, учредивших местное самоуправление. Государства, ратифицировавшие Хартию, обязаны включить в свое национальное законодательство о местном самоуправлении не менее 20 принципов, содержащихся в этом международном правовом акте.

Функции местного самоуправления - одна из важных категорий муниципального права как науки. В них отражены основные направления деятельности местного самоуправления, по этой причине функции тесно связаны с компетенцией местного самоуправления и более подробно будут рассмотрены в соответствующей главе. Здесь же, в целях наилучшего понимания сущности местного самоуправления, мы отметим, что функции местного самоуправления имеют определенную связь с целью и задачами местного самоуправления.

Целью местного самоуправления можно считать развитие народовластия, привлечение населения к участию в управлении муниципальным образованием и решению вопросов обеспечения его жизнедеятельности, а также повышение уровня жизни населения. Таким образом, местное самоуправление в значительной степени заинтересовано в повышении активности населения в принятии управленческих решений и улучшении уровня и качества жизни населения на территории муниципальных образований. Задачами местного самоуправления можно считать укрепление основ конституционного строя Российской Федерации; обеспечение права граждан на осуществление местного самоуправления; создание на местном уровне условий для обеспечения и защиты прав и интересов населения; создание условий для обеспечения населения образовательными, медицинскими и иными социальными услугами; проведение мероприятий по учету населения; подготовка кадров муниципальной службы и т.д. Именно из задач вытекают функции местного самоуправления. Наукой муниципального права разработаны несколько классификаций функций местного самоуправления. В данном параграфе мы рассмотрим классификацию функций местного самоуправления, разработанную на основе функций государства.

Политическая функция местного самоуправления направлена на обеспечение права граждан на осуществление местного самоуправления. В частности, согласно Конституции РФ. Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 2003 г. и иным законодательным актам Российской Федерации граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, принимать участие в местном референдуме, иным образом непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и т.д.

Экономическая функция связана с деятельностью органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью и местными финансами, формированию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, обеспечению комплексного развития территории муниципального образования, осуществлению иной, предусмотренной законом, деятельности по решению вопросов местного значения.

Социальная функция подразумевает деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению потребностей населения в коммунально-бытовых, социальных, культурных и других жизненно важных услугах. В частности, сюда относятся организация в границах муниципального образования электро- и газоснабжения; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения; организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи; опека и попечительство; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация библиотечного обслуживания поселений и др.

Функция охраны общественного порядка связана с деятельностью населения и органов местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования. Так, органы местного самоуправления вправе обеспечивать общественный порядок путем создания в установленном законом порядке муниципальной милиции. В тех случаях, когда муниципальная милиция не создается, указанная функция реализуется органами местного самоуправления благодаря их взаимодействию с подразделениями милиции общественной безопасности (патрульно-постовой службой, комиссией по делам несовершеннолетних, участковыми милиционерами и т.д.), а также путем привлечения к этой деятельности добровольных народных дружин, иными разрешенными законом способами.

Экологическая функция реализуется населением и органами местного самоуправления в области решения вопросов природоохраны и природопользования на территории муниципального образования. Так, органы местного самоуправления обязаны организовывать мероприятия по охране окружающей среды; организовывать и осуществлять экологический контроль объектов производственного и социального назначения на территории муниципального образования; организовывать территориальное зонирование земель, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществлять земельный контроль за использованием земель и т.п.

Все указанные функции местного самоуправления взаимосвязаны и исполняются органами местного самоуправления в совокупности. При этом роль населения в реализации функций местного самоуправления тем больше, чем большее развитие получает институт местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Формирование расходов местных бюджетов в Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году.

Все бюджетные расходы в зависимости от их экономического содержания делятся на две большие группы: капитальные и текущие.

На основании ст. 67 Бюджетного кодекса РФ мы можем сделать вывод о том, что капитальные расходы местных бюджетов - это часть расходов:

· обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность муниципальных образований;

· включающая в себя статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой муниципального образования;

· средства, предоставляемые муниципальным образованием в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;

· расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством;

· расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований;

· другие расходы, включенные в капитальные расходы местного бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджета Российской Федерации.

Соответственно, текущие расходы бюджетов муниципальных образований - это часть расходов, обеспечивающая текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание финансовой поддержки другим бюджетам в форме дотаций и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

В целом все расходы муниципальных образований связаны с решением вопросов местного значения. Соответственно, можно выделить четыре группы направлений расходования денежных средств местных бюджетов:

1. Решение вопросов местного значения на территории муниципального образования;

2. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц;

3. Погашение муниципального долга;

4. Исполнение отдельных государственных полномочий.

В области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды.

Зарубежной и российской практикой реализации местного самоуправления давно доказано, что без наличия собственных финансовых и экономических ресурсов у муниципальных образований для решения вопросов местного значения невозможно существование местного самоуправления как такового. Не даром в ч. 1 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что органы местного самоуправления должны иметь право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Этот принцип нашел отражение и в национальном законодательстве Российской Федерации. Так, в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ говорится о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Более подробно финансово-экономическая основа местного самоуправления описана в главе 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 2003 г.

Глава 8 Федерального закона носит название "Экономическая основа местного самоуправления", а не "Финансово-экономическая основа местного самоуправления", как ее именуют большинство отечественных специалистов в области муниципального права. На наш взгляд принципиального различия в названии не существует, так как ч. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ фактически ставит знак равенства между местными финансами и муниципальным имуществом, хотя это и неверно.

Еще одним доводом в пользу того, что в новом Федеральном законе достаточно конкретизировать экономическую основу местного самоуправления, является то, что в Российской Федерации в настоящее время действует Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Этим Законом определяются основные принципы организации местных финансов, устанавливаются источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

В теории муниципального права финансово-экономическая основа местного самоуправления понимается в двух смыслах: материальном и формальном.

В материальном смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность фактически существующих у муниципального образования финансовых средств, муниципального имущества и различных имущественных прав, позволяющих органам местного самоуправления решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные полномочия, переданные органами государственной власти.

В формальном смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. Также, по нашему мнению, финансово-экономическую основу местного самоуправления можно понимать в узком и широком смыслах.

В узком смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой имущество, финансы и имущественные права муниципальных образований. На этой позиции стоит Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (ч. 1 ст. 49).

В широком смысле - это муниципальная собственность (местные финансы, имущество и т.д.), находящаяся в государственной собственности и переданная в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Этой позиции придерживался действовавший ранее Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 1995 г.

Важное значение для финансово-экономической устойчивости местного самоуправления имеют деятельность различных хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности, а также экономическая поддержка государства.

Таким образом, нужно различать финансово-экономическую основу местного самоуправления и муниципального образования. В первом случае речь идет о финансово-экономической основе в широком смысле, во втором случае - в узком. Структура финансово-экономической основы местного самоуправления включает в себя следующие элементы:

· муниципальную собственность;

· имущественные права муниципальных образований;

· местный бюджет и местные финансы;

· формы финансовой помощи местному самоуправлению.

Местный бюджет - это третий уровень бюджетной системы РФ.

Местный бюджет является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Местные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения, из них финансируется развитие отраслей производственной сферы.

Местные бюджеты выполняют следующие функции:

1) формируют денежные фонды, которые являются финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

2) распределяют и используют эти фонды между отраслями хозяйства;

3) контролируют финансово-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений, которые подведомственны этим органам власти.

Местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач имеют большое значение, поскольку они распределяют государственные средства на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

В состав собственных доходов местных бюджетов входят:

1) местные налоги и сборы:

а) земельный налог;

б) налог на имущество физических лиц;

в) налог на рекламу;

г) налог на наследство или дарение;

д) местные лицензионные сборы;

2) доходы от приватизации, в том числе:

а) доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;

б) доходы от продажи земли;

в) доходы от продажи квартир гражданам;

3) средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов.

В главные регулирующие доходы местных бюджетов входят отчисления:

1) от налога на добавленную стоимость;

2) от акцизов;

3) от налога на прибыль предприятий;

4) от подоходного налога с физических лиц. Основным направлением использования средств местных бюджетов является покрытие расходов, связанных с жизнеобеспечением человека.

Возможный состав собственных источников доходов местного бюджета определяется законодательством Российской Федерации. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах со стороны вышестоящих уровней власти, средства по взаимным расчетам, а также неизрасходованный остаток средств по бюджету за прошлый финансовый год.

Финансовая помощь от других бюджетов подлежит учету в местном бюджете, являющимся получателем средств, но не считается собственным доходом местных бюджетов.

Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:

- предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, создаваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местногосамоуправления;

- предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.

Муниципальное образование - получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

- ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации;

- предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 % расходов местного бюджета;

- предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5 % расходов местного бюджета.

К регулирующим доходам относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым на определенный срок устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах местного бюджета.

К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей и т.п. В местный бюджет также поступают ассигнования на финансирование отдельных делегированных государственных полномочий, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иные неналоговые доходы, такие, как не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, устанавливаемые в соответствии с федеральным законодательством.

С позиции муниципального управления целесообразно также использовать классификацию доходов на постоянные и непостоянные доходы. Постоянные средства складываются из налогов и сборов, регулярно взимаемых в пользу муниципального образования, значительной части поступлений от услуг муниципальных служб, арендной платы от использования имущества, рентных платежей за пользование недрами и природными ресурсами и др. К непостоянным средствам муниципального образования относятся заемные средства, полученные местными сообществами для финансирования инвестиционных расходов.

В бюджете средства местных сообществ классифицируются на функциональные и инвестиционные поступления. Поступления, внесенные в функциональную часть местного бюджета, направляются на покрытие соответствующих расходов функциональной части бюджета. Превышение функциональных поступлений над функциональными расходами представляет собой самостоятельный источник доходов для инвестиционной части местного бюджета. Собственно, инвестиционные поступления местных бюджетов представляют собой доходы, предназначенные для финансирования капитальных вложений. Они включаются в доходы инвестиционной части местного бюджета. Инвестиционные поступления разделяются на три категории средств: отчисления с доходов функциональной части местного бюджета, займы и государственные субвенции. Как правило, налоговые поступления, относимые в доходные статьи инвестиционной части бюджета на практике не имеют большого значения, поскольку они представляют доходные статьи функциональной части местного бюджета. Однако некоторые виды налоговых поступлений часто имеют целевой инвестиционный характер. Так, средства от земельного налога могут направляться на оплату капитальных затрат по повышению плодородия муниципальных земель сельскохозяйственного назначения.

Представительные органы местного самоуправления могут вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации. Внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в правовой акт представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

Правовые акты представительных органов местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство в пределах компетенции органов местного самоуправления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны приниматься до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.

В случае необходимости, население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные средства могут использоваться исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления обязаны информировать население муниципального образования об использовании собранных средств.

Несмотря на большое число местных доходов, их, однако, нельзя считать взаимозаменяемыми.

Можно выделить следующие основные принципы их использования:

- по мере возможности, для финансирования текущих расходов следует использовать налоги, поступления от платежей и лишь в отдельных случаях для капитальных затрат;

- для капитальных затрат целесообразно использовать, субсидии, займы, налоги для финансирования капитальных затрат использовать нежелательно.

Данные принципы финансирования капитальных и текущих затрат проистекают из оценочного суждения, что граждане, проживающие на территории данной административной единицы, должны покрывать Затраты лишь на те функции местных органов власти, которые им необходимы, и не должны возмещать их в том случае, если эти функции им не нужны. Поэтому при решении вопроса о финансировании того или иного проекта особенно важно оценивать срок пользования этими активами.

Долгосрочные займы пригодны для целей капитальных затрат местных органов власти. Это происходит потому, что капитальные затраты будут удовлетворять запросы населения в течение длительного времени, а погашение займа и выплата процентов по нему будут осуществляться из средств налогообложения также в течение длительного времени.

Использование займов для целей погашения текущих затрат местных органов власти нежелательно, так как подобная политика приводит к перекладыванию здравствующими гражданами бремени выплат на будущие поколения, которые, в отличие от них, уже не смогут воспользоваться благами этих займов. Если займы используются для оплаты текущих расходов, размеры последних могут стать чрезмерными, поскольку население может поддаться соблазну и проголосовать за более высокий уровень расходов, за которые им при жизни расплачиваться не придется.

Текущие налоги и платежи малопригодны для капитальных затрат местных органов власти с той точки зрения, что граждане будут вынуждены полностью взять на себя бремя расходов по услугам, преимуществами которых смогут воспользоваться только будущие поколения. Если при осуществлении капитальных затрат используется статья налогов и платежей, то объем этих расходов может быть слишком мал, поскольку население может не захотеть полностью оплачивать проекты, непосредственные преимущества от которых будут невелики.

Затраты местных органов власти обычно производятся по достаточно стабильному графику в течение всего года, в то же время поток поступлений в местный бюджет может быть менее регулярен и зависит от множества факторов. В целом в течение года следует или уравновешивать свои активы и пассивы на текущих счетах, или иметь небольшое положительное сальдо для того, чтобы покрывать капитальные затраты. Поэтому краткосрочные займы, практикуемые местными органами власти для компенсации нерегулярного поступления платежей, вполне оправданы.

Кроме того, время от времени местному органу власти приходится идти на непредвиденные расходы. Например, возмещение ущерба от эпидемии, крупного пожара, аварии и других бедствий. Серьезное чрезвычайное происшествие может потребовать значительных непредусмотренных расходов на поддержание порядка силами милиции.

Подобные чрезвычайные расходы могут финансироваться за счет использования чрезвычайных способов. Конечно, с финансовой точки зрения оптимальным было бы финансирование чрезвычайных расходов за счет специально накопленных фондов, но в условиях постоянного бюджетного дефицита большинства муниципалитетов и достаточно высокой инфляции на практике данный способ используется нечасто. Кроме того, создание таких фондов означает уменьшение средств, выделяемых на текущие социальные расходы, что далеко не всегда приемлемо. Более целесообразным представляется создание специальных фондов на уровне субъекта Федерации или на уровне объединения муниципалитетов при условии, что средства фондов, собранных за счет муниципалитетов, будут предоставляться последним в виде безвозвратных субвенций при возникновении необходимости в чрезвычайных расходах. К сожалению, в настоящее время на практике данный способ трудноосуществим в виду недостаточного объема доходов местного самоуправления при большом объеме чрезвычайных расходов.

Кроме того, при нехватке средств в фондах для финансирования всего необходимого объема чрезвычайных расходов порядок перераспределения ресурсов может вызвать множество конфликтов и споров. Возможно, выходом из положения могло бы быть заимствование необходимого объема финансовых ресурсов субъектом Федерации на рынке. Стоимость такого привлечения средств была бы ниже, чем если бы муниципалитеты осуществляли самостоятельные заимствования. Однако следует учитывать, что участие органов местного самоуправления в таких фондах может быть только добровольным.

Другим чрезвычайным источником может быть продажа муниципального имущества, но с точки зрения эффективной муниципальной политики, данный способ может быть рекомендован только в том случае, если отчуждается высоко ликвидное имущество или ценные бумаги, которые покупались специально с целью их дальнейшей перепродажи. Продажа же части необходимого муниципального имущества с целью приобретения другого муниципального имущества нерациональна, в том числе и потому, что срочная продажа недостаточно ликвидного имущества практически всегда осуществляется по цене ниже рыночной.

Если местные органы власти не располагают полномочиями по немедленному увеличению ставок налогообложения, а вышестоящий уровень управления не оказал необходимой помощи, остается единственная возможность - привлечь займ для покрытия непредвиденных расходов.

При использовании займов на эти иные цели следует учитывать, что увеличение доли заемных средств в местном бюджете приводит к существенному увеличению рисков, связанных с изменением рыночной конъюнктуры. Кроме того, большинство займов и кредитов выдается на жестких условиях соблюдения схемы погашения основной долга и регулярной уплаты процентов. Такие ограничения уменьшают возможности оперативного управления финансовыми потоками муниципального образования, так как вынуждают в первую очередь направлять доходы на выполнение обязательств перед кредиторами, а не перед населением.

Эффективная финансовая политика в муниципальном образовании будет затруднена, если местные органы власти не имеют возможности самостоятельного гибкого использования местных налогов. Местные налоги позволяют регулировать количество и качество предоставляемых услуг в зависимости от пожеланий местного населения, путем изменения размера поступлений, регулируя ставки налогообложения. Если местные органы власти будут рассчитывать исключительно на получение субсидий, то средства могут расходоваться неэффективно, а ответственность за некачественные услуги будет перекладываться на вышестоящие уровни власти за, якобы, недостаточное финансирование. Местные политические деятели, чиновники и избиратели обычно гораздо более осмотрительно расходуют средства, собранные на местах, нежели средства, полученные со стороны.

Местные органы власти несут ответственность за развитие местной инфраструктуры. Очевидно, что такое обустройство благотворно влияет на деловую активность в обустраиваемых районах, и поэтому для целей обеспечения развития часто рациональнее вводить плату за обустройство территорий путем осуществления разовых платежей, например, путем установления сбора за благоустройство, чем использовать займы или налоговые доходы, сбор станет платежом за первоначальные капиталовложения. Может показаться, что введение такого сбора перекладывает все расходы на обустройство на те предприятия, которые изначально вели свою деятельность, но на самом деле расходы на обустройство будут возмещены собственникам через увеличение стоимости их имущества, в результате обустройства территорий.

При этом важно устанавливать сборы таким образом, чтобы использование разных сборов на обустройство для различных районов не сдерживало освоение новых площадей и не переориентировало деловую активность в те районы, где установлены более низкие сборы за обустройство. Одним из путей решения могло бы быть использование повышенных сборов на обустройство для вновь открываемых предприятий в уже освоенных районах. Бюджетные расходы в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, в том числе инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития.

К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Применяются также и иные классификации бюджетных расходов. Наибольший интерес представляет классификация расходов в зависимости от приоритетности тех или иных местных расходов. В соответствии с данным подходом расходы ранжируются на несколько групп, последовательность которых отражает степень первоочередности расходов. Это позволяет соответствующим образом распределить доходы местного бюджета. За наиболее важными расходами, обязательность которых законодательно установлена, закрепляются наиболее надежные источники доходов. За добровольными, необязательными расходами могут закрепляться наименее стабильные источники дохода. Применение подобной методики позволяет составить достаточно полную картину основных потребностей муниципального образования и использовать различный режим финансирования и контроля исполнения для различных направлений расходования средств.

В целом, расходная часть местных бюджетов включает:

- расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

- расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;

- ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска, а также и иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.

В соответствии с законодательством России обязательными для муниципальных образований являются только такие расходы, которые в таком качестве определяет закон (но не подзаконные акты), а также расходы, необходимые для оплаты и обслуживания долгов и задолженности, появляющихся из договорных обязательств и судебных решений. Разнообразные расходы местных бюджетов отражают разделение компетенции между территориальными уровнями государственной власти.

Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

- содержание органов местного самоуправления;

- формирование муниципальной собственности и управление ею;

- организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

- содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

- организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

-организация утилизации и переработки бытовых отходов;

-содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

-организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

- обеспечение противопожарной безопасности;

- охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

- реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

- обслуживание и погашение муниципального долга;

- целевое дотирование населения;

- содержание муниципальных архивов;

- проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

- финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Помимо обязательных расходов, местные сообщества могут самостоятельно назначать расходы при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу таких добровольных расходов можно отнести расходы, связанные с деятельностью местных органов в экономической сфере, дополнительной деятельностью в социальной сфере, расходы по строительству, приобретению зданий, не покрываемые обязательными услугами местных сообществ, обслуживанию финансовых гарантий по погашению займов, полученных частными хозяйствующими субъектами в кредитных организациях для использования в местных интересах. Требование сбалансированности местных бюджетов устанавливает пределы применения добровольных расходов.

Местным органам власти запрещается производить расходы, противоречащие действующим бюджетным принципам и бюджетным решениям. Так, запрещены субсидии религиозным организациям. Однако расходы по поддержанию храмов, находящихся в муниципальной собственности, могут быть профинансированы. Запрещены расходы в интересах частных лиц и организаций за исключением случаев поддержания служб, необходимых для удовлетворения жизненно важных потребностей населения, если частная инициатива в этой сфере недостаточна или отсутствует и если удовлетворение этих потребностей населения входит в компетенцию местного сообщества. Также из местных бюджетов запрещено осуществлять расходы по предметам ведения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации. Если произведенный расход является запрещенным, он может быть аннулирован по решению суда на основании протеста прокурора или жалобы, поступившей от граждан.

Предоставление из местных бюджетов субсидий и субвенций юридическим лицам, не являющимися государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, допускается только в случаях, предусмотренных законами, целевыми программами всех уровней государственной власти, решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.

По действующему законодательству, увеличение расходов органов местного самоуправления, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должно компенсироваться принявшими их органами. При этом такие решения органов государственной власти могут реализовываться органами местного самоуправления только в пределах переданных им в качестве компенсации средств. Но, к сожалению, в действующем законодательстве отсутствует четко установленный механизм передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование делегирования государственных полномочий. В результате между органами государственной власти и органами местного самоуправления регулярно возникают споры о том, произведена или нет соответствующая компенсация по закону, затрагивающему интересы местных бюджетов. Однако согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны соблюдать все федеральные законы, независимо от того, произведена необходимая компенсация или нет.

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления. Размер резервных фондов устанавливается представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем доходов местного бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования, а также путем получения кредитов у кредитных организаций.

Составление местного бюджета - стадия бюджетного процесса, на которой определяется состав и объем доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год.

Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов соответствующих бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития; прогнозе сводного финансового баланса; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на год. При этом исходными макроэкономическими показателями служат объем валового внутреннего продукта на год и темп его роста, уровень инфляции. На основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития формируется перспективный финансовый план - документ о прогнозных возможностях по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов бюджета. В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике в 2004 году" одобренные Правительством Российской Федерации перспективный финансовый план и бюджет "расширенного правительства" должны быть основой для формирования основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год.

Основой для своевременного и качественного составления проектов бюджетов служат необходимые для этого сведения: о составе и ставках налогов в соответствии с действующим налоговым законодательством; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней; предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из других бюджетов; видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой; нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг; нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Финансовые органы имеют право на получение указанных сведений от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.

В настоящее время ставятся задачи повысить качество среднесрочного бюджетного планирования и предусмотреть возможность утверждения Правительством РФ структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. Ежегодные бюджетные проектировки должны формироваться на основе, отражающей финансовые последствия принимаемых решений. Намечено создать систему планирования и мониторинга результативности бюджетных расходов с помощью бюджетирования, ориентированного на результаты.

Разработка проекта бюджета включает две стадии - подготовительную и конкретно-адресную.

На подготовительной стадии проводятся организационно-методические мероприятия; определяется ожидаемое исполнение бюджета за текущий год, планируются показатели бюджета очередного года. Финансовые органы на этой стадии разрабатывают методические указания по исчислению бюджетных показателей на очередной финансовый год, по применению действующих норм, индексов-дефляторов, по заполнению форм расчетов; устанавливают для своих подразделений контрольные цифры по доходам и расходам соответствующих бюджетов.

Конкретно-адресная стадия состоит в установлении объема доходов бюджета, конкретных направлений использования бюджетных средств по отраслям, ведомствам, территориям, программам, мероприятиям, источников покрытия дефицита бюджета.

...