Нормативно-правове регулювання, становлення та розвиток казначейської справи в Україні

Перед камер-колегією ставились такі завдання, реалізація яких дійсно робила їх органом вищого управління та контролю над усіма доходами держави. Вона повинна була піклуватися про економічний розвиток країни та мала саме безпосереднє відношення до управління державними зборами. У розумінні поставлених перед нею завдань (а не способів управління) вона без сумнівів являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів.

Зацикленість тільки на функціях спостереження за надходженням державних доходів не задовольняла Петра І. Тому у 1731 р. видається новий регламент камер-колегії, котрий регулював її діяльність аж до ліквідації.

Прийняття нового регламенту знаменувало відмову уряду від думки організувати державне управління фінансами в межах окремої самостійної установи. З двох центральних завдань - володіти інформацією та управляти усіма грошовими доходами держави, друге завдання - управляти - було викреслене з кола обов'язків камер-колегії.

Усе це вказувало на необхідність змін у фінансовому управлінні в державі. Катериною II видається указ, де окреслюються завдання щодо фінансового управління взагалі та камер-колегії зокрема. Президентом камер-колегії у 1764 р. стає довірена особа імператриці князь Б.А.Куракін. На деякий час роль камер-колегії посилилась, розширились її повноваження, зросла кількість штатних одиниць.

Згодом виявилося, що другий регламент поставив діяльність камер-колегій у занадто вузькі рамки, позбавив цю діяльність державного значення. Для вищого управління фінансовими справами потрібно було створити особливий орган на принципово нових засадах. Ставилася мета створити не нову колегіальну установу, а довірити управління державними фінансами одній особі. Таким чином, у процес управління вводилося нове на ті часи міністерське начало.

У 1775 р. для управління всіма справами, які раніше входили до компетенції камер-колегії, в губернських містах були створені казенні палати. Створення казенних палат було зумовлено необхідністю зміцнення центральної влади на місцях після селянської війни під проводом О.Пугачова і відбувалось відповідно до програми петровської реформи послідовної реалізації системи місцевого управління.

У 1782 році були створені казенні палати на території сучасної України у складі Чернігівської та Новгород-Сіверської губерній. З утворенням у 1796 р. Малоросійської губернії Новгород-Сіверська казенна палата була ліквідована, а Чернігівська до 1802 р. називалася Малоросійською.

В офіційному документі "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" казенна палата була представлена як департамент, котрий є злиттям функцій камер-колегії та ревізіон-колегії. У підпорядкуванні казенних палат були губернські і повітові казначейства.

До обов'язків казенних палат, які, по суті, почали виконувати функції представництв фінансових органів на місцях, входило:

* збір доходів у повному обсязі та у визначений час;

* доставка зібраних доходів до визначених місць;

* витрачання коштів у межах асигнувань, передбачених для губернії;

* облік усіх доходів і видатків державних установ губернії;

* зберігання грошових коштів, що надходили до казни;

* складання щорічних реєстрів про доходи та видатки кожного повіту губернії;

* доведення відомостей про доходи та витрати губернії до відома державного

* казначея.

Крім того, в обов'язки казенної палати входило суворе спостереження за тим, щоб у губерніях з населення не стягувалися будь-які додаткові збори.

Для прийому та зберігання грошових коштів, котрі вносилися до казни, була створена посада губернського казначея (скарбника), якому підпорядковувався повітовий казначей (скарбник). Повноваження губернських і повітових казначеїв були уніфіковані єдиною інструкцією, в якій чітко визначався предмет і сфера їх діяльності, порядок прийому платежів, зберігання та видачі коштів тощо. Повітові казначеї частину казенних коштів залишали місцевим органам, а частину відсилали до комісаріату та адміралтейства.

У 1780 році було створено два головних казначейства у Москві та Петербурзі, куди надходили доходи держави, що залишалися після задоволення штатних видатків місцевих органів.

Усі ці нововведення були спрямовані на розв'язання одного важливого завдання -- формування єдиної фінансової системи Росії. Новий устрій без сумніву вніс деякий порядок у діловодство та звітність. Повною мірою було упорядковано облік і звітність, що дозволило складати більш реальний бюджет (табель державних доходів і видатків).

Однак упорядкування рахівництва ще не означало покращення фінансового господарства. В цілому задовільний фінансовий стан у державі підтримувався за рахунок періодичної емісії грошових знаків. У результаті надмірна їх емісія призвела до ще серйозніших економічних та фінансових ускладнень. Сфера управління державними фінансами вимагала змін.

У 1797 році імператором Павлом І була заснована посада державного казначея (скарбника), на яку призначено А.Васильєва. На той час фінансове управління у державі здійснювалось казенними палатами і відтепер під наглядом державного казначея. Посада державного казначея реально являла собою ведення правильного рахівництва, через що її значення не було ясним та зрозумілим.

Характерною особливістю управління фінансами XVIII ст. була так звана спеціалізація доходів, коли певну статтю доходів закріплювали за окремою статтею видатків. Для задоволення будь-якої нової потреби доводилось або запроваджувати новий вид податку, або ж збільшувати ставку наявного, заздалегідь визначаючи напрями спрямування коштів. Спеціалізація доходів суттєво позначалася на процесі управління фінансами. Тому робились спроби відмовитись від такої практики та об'єднати доходи за окремими статтями і зосередити їх в одній скарбниці, з якої би здійснювались необхідні виплати.

У 1802 році імператором Олександром І було видано указ про створення міністерств, котрий започаткував нову еру вищого устрою та управління в Росії. Було прийнято досить прогресивне рішення організувати процес управління на принципово нових засадах. Міністерська система державного управління хоч і зазнала значних змін, проіснувала і до наших днів.

Згідно з указом поряд з іншими міністерствами було створено міністерство фінансів. При цьому поряд з посадою державного казначея була заснована також посада міністра фінансів.

З її запровадженням відбувся суттєвий перерозподіл обов'язків у фінансовій галузі. Саме до міністра фінансів фактично перейшли функції вищого управління державними фінансами, в той час як державний казначей остаточно визначився як головний рахівник країни. Таким чином, первинна значимість посади державного казначея була значною мірою втрачена, а зміст певною мірою викривлений. Деякий час паралельно з міністерством фінансів продовжує функціонувати і державне казначейство, до компетенції якого належить формування доходів бюджетів та здійснення видатків. Разом з тим між цими двома органами не було чіткого розмежування повноважень у сфері державних фінансів. У результаті значні суми бюджетних коштів не охоплювалися бухгалтерським обліком і державним контролем. Застарілий порядок перерахування грошей не прямим кредиторам, а відомствам, і до того ж заздалегідь і великими сумами, призводив до утворення значних залишків бюджетних коштів на рахунках відомств.

За умови, коли державна казна зазнавала великих збитків від знецінення асигнацій, уряд змушений був прийняти відповідні заходи для стабілізації грошового обігу, погашення урядового боргу. Реформування фінансової системи Росії проводилось на основі знаменитого "Плану фінансів", розробленого у 1810 р. Російським графом М.М.Сперанським при підтримці професора Н.С.Мордвинова. Цей документ, який опирався на ідеї європейських економістів, визначив головні принципи бюджетного законодавства і бюджетного процесу держави та одночасно став першим у Росії розписом бюджету.

Для виведення Росії з кризи пропонувалося: вилучити з обігу асигнації і сформувати капітал для їх погашення шляхом продажу ненаселених державних земель і внутрішніх позик; зменшити видатки усіх державних відомств і встановити жорсткий контроль за ними; розвивати внутрішню і зовнішню торгівлю; встановити нові види податків.

За "Планом фінансів" передбачалося провести грошову реформу шляхом вилучення і знищення всіх раніше випущених асигнацій, а також створити новий емісійний банк з достатнім запасом срібла для забезпечення банкнот, які планували випустити в обіг. Однак відсутність на ринку вільних капіталів довготермінового характеру, зростання дефіцитності бюджету, невдалий перехід до облігаційної форми позики зумовило провал грошово-кредитної реформи М.Сперанського.

За пропозицією Д.Гур'єва, який обіймав посаду державного казначея, імператор Олександр І видав указ від 2 лютого 1821 р. про створення у складі Міністерства фінансів Департаменту державного казначейства, якому підпорядковувались усі центральні і місцеві фінансові структури. Головними завданнями Департаменту як спеціального фінансового органу, що відав касовий виконанням державного бюджету, були:

- контроль за рухом коштів - за надходженням та витрачанням коштів усіх казначейств;

- ведення обліку всіх надходжень та витрат держави.

У віданні Департаменту перебували місцеві органи - казенні палати, яким підпорядковувалися губернські і повітові казначейства. Усі зібрані органами казначейства доходи надходили на єдиний рахунок у державному банку.

Таким чином, у Російській імперії складається чітка структура органів казначейства - від центрального (Департаменту державного казначейства) до місцевих (губернських і повітових). Саме у цей період розпочинається становлення системи державного казначейства, запровадження казначейської системи касового виконання бюджету.

У другій половині XIX ст. за часів правління Олександра II у Росії продовжується реформування фінансової системи у напрямку раціоналізації бюджетного процесу і ведення бюджетного господарства.

У 1862 р. стає відкритим і підлягає опублікуванню державний розпис доходів і видатків. Для вдосконалення бюджетного процесу імператором Олександром II затверджуються "Правила про складання, розгляд, затвердження та виконання державного розпису і фінансових кошторисів Міністерств і Головних Управлінь". Разом з тим відбувається централізація фінансових ресурсів шляхом реалізації принципу єдності каси, що суттєво змінює процес виконання бюджету.

На той час до складу бюджетної системи входила велика кількість відомчих і територіальних кас, куди надходили бюджетні платежі, що мали спеціальне призначення і направлялися на покриття заздалегідь визначених видатків. Відповідно збором коштів займалися різні відомства.

Реалізація принципу єдності каси кардинально змінює ситуацію. Відтепер усі доходи держави зосереджуються в касах казначейських установ як органів міністерства фінансів. На каси покладаються також функції щодо здійснення видатків відповідно до затверджених у встановленому порядку кредитів.

Слід зазначити, що реформи 60-70-х років спричинили безпосередній вплив на всю систему управління державними фінансами у Росії. Вони дозволили значно посилити контроль за бюджетними коштами, зміцнити місце казначейства у фінансовій системі імперії.

Принципи єдності каси закріпив зростаючу роль податків у формуванні бюджету та регулюючу функцію бюджетно-податкової політики в економіці. Разом з тим була розв'язана проблема територіальної нерівномірності розподілу надходжень і платежів.

Міністерство фінансів отримало можливість використання залишків коштів, отриманих в одних касах, для покриття недоїмок в інших. А казначейство сформувалося як єдина система виконавчих органів влади.

Внаслідок здійснюваних реформ суттєвих змін зазнала система оподаткування. Слід зазначити, що наприкінці XVIII - початку XIX ст. доходи державної казни формувались в основному за рахунок прямих податків, серед яких переважали земельний і державний промисловий податок, подвірні збори і повинності.

Найхарактернішою рисою оподаткування того часу стала заміна десятків дрібних подвірних зборів і повинностей єдиним грошовим податком, що зробило оподаткування більш гнучким і оперативним. Запровадження подушного податку в розмірі 70 копійок, який стягувався понад 70 років, дозволило стабілізувати й уніфікувати фінанси в цілому, оскільки уряд у своїх розрахунках міг спиратися на реальні бюджетні дані.

З обмеженням кола осіб, які обкладалися подушним податком: з 1776 р. -купців, з 1863 р. - цехових ремісників і міщан значно зменшилась частка подушної податі. А зі 887 р. на європейській території Росії, у тому числі й на Україні, було призупинено збір подушного податку.

У доходах державного бюджету починає зростати частка непрямих податків. Найбільшим джерелом надходжень до казни держави був дохід від спиртних напоїв ("від питва"), що склав майже 40% у дохідній частині бюджету. У 1862 р. винний відкуп було замінено акцизом на вино, що дозволило частину грошей, яка осідала у відкупників, акумулювати у казні. Встановлювалися також акцизи на тютюнові вироби, цукор, газ. Запровадження акцизів на товари широкого вжитку стало першим кроком у розвитку системи непрямих податків і дозволило значно збільшити доходи казни.

Одночасно зі зростанням значення і розширенням функцій казначейства все більшу роль у виконанні бюджету починають відігравати банківські установи і, зокрема, створений у 1860 р. Державний банк.

У 1896 р. відбувається офіційне злиття казначейських кас з банківськими й органи казначейства починають виконувати функції, притаманні банківським установам. Спочатку це були найпростіші операції щодо надання послуг населенню, такі як: розмін монет, покупка і продаж білетів державного казначейства, виплата відсотків з цінних паперів, перевідні операції фізичним і юридичним особам, прийом і виплата грошей за рахунок установ державного банку тощо.

З часом спектр казначейських послуг розширювався. До кінця XIX ст. казначейства почали активно працювати з цінними паперами, займаючись інкасацією векселів, які обліковувалися установами Державного банку, і покупкою-продажем 4-х відсоткової державної ренти. Казначейства отримали також повноваження щодо розподілу у певному процентному співвідношенні між державною казною і земствами земельних зборів, що свідчило про розвиток принципу самостійності місцевих бюджетів.

На початку XX ст. у зв'язку зі зростанням доходів і видатків держави, ускладненням фінансової системи посилюється значення казначейства, розширюється його структура. На той час нараховувалось понад 700 казначейств, які перебували у віддані Департаменту державного казначейства і підпорядковувались відповідним казенним палатам. Казенні палати не збирали доходів і не зберігали грошові кошти, а здійснювали тільки нагляд і контроль за діяльністю казначейства.

Розширюються також функції казначейства, які крім суто банківських операцій забезпечують: надходження й зберігання доходів; здійснення видатків; ведення обліку руху державних коштів; продаж гербових марок. Бланків, свідоцтв, патентів. Казначейство починає активно працювати в сфері державного кредитування. Через його установи здійснюється оплата асигнівок, а також надання комерційних кредитів (від імені держбанку і у випадку, якщо у даній місцевості відсутня банківська установа). Значно зростає обсяг операцій щодо купівлі-продажу цінних паперів.

На час Жовтневих подій 1917 р. Департамент державного казначейства був головним у системі Міністерства фінансів. Він розпоряджався коштами, що надходили до державного бюджету, здійснював центральне рахівництво за державними доходами і видатками, а також перевірку фінансових кошторисів усіх міністерств і головних управлінь, складав проект державного розпису доходів і видатків.

Спроби побудувати бюджет України на базі власної державності було зроблено у 1917-1920 pp., коли Центральна Рада намагалася унезалежнити фінанси України від фінансів Росії. Повний бюджет було побудовано тільки за часів Гетьманату Павла Скоропадського (29 квітня 1918 р. - 14 грудня 1918 р.). За Гетьманату формування бюджету було завданням Міністерства фінансів і безпосередньо створеної при ньому Бюджетової комісії, до складу якої увійшли представники Міністерства фінансів, державного контролю, зацікавлених відомств і представники науково-економічних кіл.

За відсутності нових законів юридичною основою при формуванні бюджету Української держави стало бюджетове право Російської імперії, що складалося із загальних кошторисних правил і правил про порядок розгляду державного розпису прибутків і видатків та про асигнування зі скарбу видатків, не передбачених розписом.

Зведений бюджет Української держави в ті часи навряд чи можна вважати загальновизнаним із фінансово-економічної точки зору державним бюджетом. Він був радше зведенням кошторисів за державними прибутками і видатками, мав ознаки виконавчого кошторису.

На недосконалість сформованого бюджету вплинули й несприятливі соціально-політичні та фінансово-економічні умови, за яких він складався. Дефіцит бюджету покривався випуском серії білетів державної скарбниці та іншими кредитними операціями.

Незважаючи на те, що йому були притаманні риси виконавчого кошторису, він, за словами тодішніх економістів, мав "велику близькість до дійсних витрат і виплат до скарбниці".

З утворенням у 1922 p. CPCP було створено єдиний бюджет, до складу якого включались бюджети союзних республік. Зміна політичної орієнтації у державі, відхід від загальносвітових цивілізованих шляхів соціально-економічного розвитку позначилися на системі виконання бюджету.

Відповідно до Декрету Ради народних комісарів від 4 травня 1919 р. Департамент державного казначейства та його місцеві органи було приєднано до установ Народного банку РРФСР (після утворення у 1922 р. СРСР - Держбанку СРСР). На їх основі у банках створили кошторисні відділи з обслуговування центральних державних і місцевих установ.

Таким чином, відійшли від практики виконання бюджету через систему казначейських органів. Встановилась банківська система виконання бюджету, яка проіснувала весь радянський період розвитку держави. Таке поєднання функцій казначейства і центрального емісійного центру сприяло проведенню політики директивного планового керівництва економікою.

Після проголошення у 1991 році незалежності та побудови соціально зорієнтованої економіки ринкового типу розпочався період відродження системи казначейських органів в Україні. Важливим завданням на цьому етапі став вибір найприйнятнішої з точки зору доцільності та можливості використання в українській практиці моделі казначейської системи касового виконання бюджетів.

4. Суть і необхідність створення Державного казначейства України

Державне казначейство України, створене 1995 року на виконання Указу Президента України від 27 квітня 1995 року за № 335 "Про Державне казначейство України" та відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року за № 590 "Питання Державного казначейства", започаткувало казначейську форму виконання державного бюджету (на даний момент Указ Президента України від 27 квітня 1995 року за №335 втратив чинність на підставі Указу Президента № 209/2006 від 13.03.2006, Постанова Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року за № 590 втратила чинність на підставі Постанови КМ № 1232 від 21.12.2005 із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ № 676 від 26.04.2007).

Перехід від банківської до казначейської системи виконання бюджету зумовлений передусім наступними причинами:

а) банківські установи переслідували комерційні цілі, а відтак не були зацікавлені у контролі за своєчасним проходженням бюджетних ресурсів і не забезпечували належного і дієвого контролю за використанням коштів;

б) розпорошеність бюджетних коштів у численних банківських установах не могла дати позитивних результатів в управлінні державними фінансовими ресурсами;

в) відсутність оперативної інформації про надходження і витрати бюджету, зобов'язання розпорядників бюджетних коштів.

Слід відзначити, що казначейська система в Україні створювалася не як результат обґрунтувань і теоретичних досліджень вчених, висновки яких підтвердили б необхідність створення такої системи, визначили її мету та завдання, а у зв'язку з неможливістю забезпечення якості виконання цих функцій банківською та фінансовою системами в економічній ситуації країни, яка склалася в 90-х роках.

Недосконалість системи виконання Державного бюджету комерційними банками особливо виявлялась у період економічної кризи. Внаслідок відсутності коштів на рахунках підприємств, організацій, приховування прибутків від оподаткування, порушення комерційними банками нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів між державним і місцевими бюджетами, безпідставного затримання перерахування комерційними банками доходів бюджету, державний бюджет недотримував належні йому кошти.

Зміни в 1993 році функцій Національного банку України, закріплення його незалежності від Уряду України ускладнили процес касового виконання державного бюджету через банківську систему, призвели до некерованості бюджетним процесом, розпорошення бюджетних коштів на рахунках, відкритих в установах комерційних банків., що не давало можливості застосовувати механізм попереднього контролю за витрачанням коштів.

У багатьох випадках безпідставно затримувалося перерахування коштів через банківську систему, внаслідок чого до Державного бюджету України кошти надходили із запізненням або зовсім не надходили. Питання видаткової частини державного бюджету також були не врегульовані. Практично контроль зі сторони держави за виконанням державного бюджету та управління наявними коштами не здійснювалися. З іншого боку, реалізація принципу самостійності бюджетів усіх рівнів призвела до неможливості виконання державного бюджету фінансовими органами.

Перехід України до ринкових методів ведення економіки та відмова від єдиної державної форми власності вже на початку 90-х років поставили державу перед необхідністю захисту своїх фінансових інтересів, оперативного маневрування обмеженими державними коштами, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби. Касове виконання бюджетів усіх рівнів через Національний банк України і комерційні банки виявилось без належного контролю з боку держави. Надзвичайно актуальним стало створення органів виконавчої влади, здатних забезпечити реалізацію вимог держави щодо управління фінансами бюджетної системи держави. Світовий досвід переконує, що найефективнішим є використання бюджетних коштів шляхом створення нової фінансової структури з відлагодженим механізмом виконання державного та обслуговування місцевих бюджетів у вигляді казначейства.

Таким чином, виникли об'єктивні передумови для створення у державі окремого органу виконавчої влади, який би забезпечив: прозорість бюджетного процесу на стадії його виконання; створення системи ефективного управління бюджетними коштами; здійснення контролю за цільовим спрямуванням бюджетних коштів; надання користувачам достовірної інформації про виконання Державного бюджету України.

На сьогоднішній день Державне казначейство України є центральним органом виконавчої влади і керується у своїй діяльності Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Національного банку України, наказами Міністерства фінансів України, Положенням про Державне казначейство, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 1232 від 21.12.2005 із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ № 676 від 26.04.2007.

Державне казначейство у своїй діяльності взаємодіє з органами законодавчої і виконавчої влади, національним і комерційними банками України, іншими учасниками бюджетного процесу та фінансовими інституціями. Воно виступає з'єднувальним ланцюгом у бюджетному процесі між органами виконавчої влади та установами банківської системи. Цей процес розпочинається з контролю за плановими показниками, що надходять від Міністерства фінансів та розпорядників бюджетних коштів (розпис доходів та видатків Державного бюджету, кошториси та плани асигнувань), та закінчується складанням звітності після проведення процедур попереднього контролю перед здійсненням платежу.

Суть діяльності Державного казначейства полягає в тому, що воно забезпечує виконання Державного бюджету шляхом обліку надходжень, податків, зборів та інших обов'язкових платежів та проведення видатків Державного бюджету через оплату рахунків об'єктів господарської діяльності, які виконали роботи, надали послуги відповідним розпорядникам коштів.

5. Історія створення Державного казначейства України: основні етапи розвитку та перспективні напрямки реформування

Історія зародження, становлення i розвитку казначейства надзвичайно багата i тривала.

Прообразом казначейства можна вважати княжу казну Ярослава Мудрого i його спадкоємців, яка слугувала сховищем матеріальних цінностей. Про неї вперше згадується у збірці норм давньоруського законодавства, яка відома під назвою “Руська правда”.

Фінансова система Запорозької Січі сформувалася під впливом бюджетно-фіскальних інститутів польської, київської і литовської доби в Україні. В Запорозькій Січі скарбниця була сховищем не лише грошей, а й цінностей, які надходили в розпорядження Коша. Скарбниця слугувала також архівом і складом військових клейнодів i оздоб, виконувала роль арсеналу, де зберігалися бойові припаси i зброя. Січова скарбниця функціонувала як касовий центр виконання запорозького бюджету, тобто як державна скарбниця, до якої стягували доходи. До службових обов'язків січового скарбника - шафаря - входило приймання доходів, видача грошей і речей, ведення обліку касових сум i матеріальних цінностей, складання звітів кошовому та козацькій Раді.

Фінанси України за часів гетьманщини (середина XVII ст.) у цілому були добре організовані. Державна скарбниця, успішно долаючи труднощі, виконувала покладені на неї важливі функції. Проте державна скарбниця не була відмежована від приватної скарбниці гетьмана.

Спробу розділити державні та власні кошти зробив у 1710 році гетьман Пилип Орлик, уклавши із запорозькими козаками договір, що дістав назву: «Конституція права i вольностей Війська Запорізького», відповідно до якого державний скарб відокремлювався від особистих коштів гетьмана, і передавався в розпорядження Генерального підскарбія.

Другу спробу реорганізувати українські фінанси зробив гетьман Д.Апостол (1727-1734). 1728 року у день коронації Петра I гетьман Д. Апостол подав петицію про повернення Україні колишніх прав і вольностей згідно з угодою 1654 року. Натомість одержав так звані «Решительные пункты», за якими:

- гетьман не мав права вести дипломатичні переговори;

- генеральну старшину та полковників затверджував цар;

- для контролю за гетьманськими фінансами запроваджувалися посади не одного, а відразу двох підскарбіїв - росіянина та українця;

- мито за товари, які ввозилися до України, мало йти у царську казну.

Таким чином, Державну скарбницю було передано під контроль російського уряду. Діяльність підскарбіїв регулювалася спеціальними інструкціями, які передбачали керівництво збиранням грошових і натуральних податків, їх витратами, контроль над підлеглими їм органами та фінансами магістратів.

Казначейство як структура для нашої держави не нова. Казначейство як спеціальний державний фінансовий орган, що здійснює касове виконання державного бюджету, було засновано 1822 року, коли у складі Міністерства фінансів Росії було створено Департамент державного казначейства. З жовтня 1917 року було розпочато численні перетворення фінансового апарату, якому було визначено роль виконавця загального обліку народного господарства. Декретом Ради народних комісарів від 4 травня 1919 року Департамент державного казначейства було скасовано і злито з Народним банком РРФСР.

До середини 1993 року в Україні діяла банківська система виконання державного бюджету, що перейшла у спадок від СРСР із його централізованою економікою та однорівневою банківською системою. Тогочасна практика касового виконання державного бюджету була розрахована на систему єдиного банку і не відповідала дворівневій банківській системі, яка почала формуватися в Україні наприкінці 80-х років. Дворівнева система передбачала, з одного боку, відповідальність Центрального банку за розмір емісії, а з іншого - економічну самостійність комерційних банків, що здійснювали операції у межах залучених коштів і банківського капіталу.

Бюджетні кошти зосереджувались у недержавних банківських установах, для яких виконання бюджету не було пріоритетним напрямком діяльності. Разом з тим, відповідно до діючого на той час законодавства комерційні банки отримали економічну самостійність щодо розпорядження як банківським капіталом, так і залученими кошами. Це призвело до послаблення обліку бюджетних коштів, у усунення комерційних банків від контролю за їх використанням. Кошти на здійснення запланованих витрат виділялись незалежно від їх фактичної мобілізації у бюджеті.

Ситуація змінилася із запровадженням з 1 липня 1993 року єдиної системи касового виконання бюджету. Згідно з Указом Президента України від 18 червня 1993 року №219/93 «Про порядок виконання Державного бюджету України» фінансування витрат здійснювалося в межах доходів, що реально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кредитів, наданих Національним банком України Міністерству фінансів України.

Усі кошти державного бюджету, які надходили до установ комерційних банків, почали акумулюватися на централізованому рахунку Міністерства фінансів України, відкритому в Національному банку України на балансовому рахунку №100 «Кошти Державного бюджету України». Аналогічні рахунки відкривалися також в установах комерційних банків на ім'я місцевих фінансових органів. Суми доходів, що надходили на ці рахунки, комерційні банки щоденно перераховували відповідним обласним управлінням Національного банку на транзитний балансовий рахунок №100 обласного управління НБУ, звідки кошти зараховувались на централізований рахунок, відкритий в НБУ на ім'я Міністерства фінансів.

По мірі надходжень суми доходів, акумульовані на рахунку №100 перераховувались на рахунок №124 “Видатки Державного бюджету України”, відкритий на ім'я Міністерства фінансів України. З цього рахунку здійснювалось фінансування витрат з державного бюджету в межах асигнувань, передбачених у бюджеті відповідним міністерствам, відомствам (головним розпорядникам коштів) і залишку коштів на рахунку №124.

Перерахування коштів державного бюджету здійснювалося Міністерством фінансів України на поточні рахунки головних розпорядників коштів. Суми бюджетних коштів, що надходили на рахунки розпорядників коштів вищого рівня, підлягали перерозподілу між їхніми підвідомчими структурами у дводенний термін.

Таким чином, забезпечувалось розмежування функцій банківської та фінансової систем, а, отже, мала місце змішана система касового виконання бюджету за видатками.

При такій системі касового виконання бюджету, коли кошти концентрувалися на централізованому рахунку МФУ, проходячи довгий шлях по вертикалі, і здійснювали зворотній шлях надходження коштів на рахунки розпорядників, значно знижувалась оперативність в управліннями бюджетними коштами.

За таких умов постало питання оперативного управління бюджетними коштами, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби, що можливо було здійснити лише через створення нової структури з налагодженим прозорим механізмом виконання державного бюджету. Тому 27 квітня 1995 року Указом Президента України за № 335/95 було створено Державне казначейство України.

На Державне казначейство України було покладено виконання всього комплексу завдань, пов'язаних з касовим виконанням бюджетів усіх рівнів та ефективним управлінням бюджетними коштами. Воно покликане впорядкувати використання державних коштів, сконцентрувати їх на найважливіших напрямках соціального та економічного розвитку суспільства.

Як дієвий інструмент державної та регіональної фінансової політики казначейська система касового виконання бюджетів сприяє реалізації повною мірою норм Бюджетного кодексу України та закону про державний бюджет України на відповідний рік щодо застосування єдиних підходів і вимог до виконання бюджетів і складання звітності. Це в свою чергу дозволило створити прозору й доступну для органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування базу даних про виконання бюджетів, що діє у режимі реального часу і дає змогу приймати виважені управлінські рішення.

З утворенням Державного казначейства відбувся перерозподіл функціональних повноважень щодо касового виконання бюджету між головними учасниками бюджетного процесу: органами казначейства, банківськими установами і фінансовими органами з подальшим їх зосередженням у казначейській системі. Ще деякий час має місце змішана система касового виконання бюджету за доходами та видатками. І лише з входженням Державного казначейства в систему електронних платежів Національного банку України починає повнофункціонально працювати казначейська система касового виконання бюджету.

Переведення на казначейське обслуговування державного бюджету мало без сумніву позитивний ефект, тому що така форма роботи забезпечує ощадливе обов'язково цільове використання бюджетних коштів.

Основні етапи становлення та розвитку казначейської системи України.

1. Квітень 1995-1997 рр.

1995-1996 роки - створення організаційної структури органів Державного казначейства, забезпечення їх ефективної діяльності.

1997 рік - початок запровадження казначейської системи виконання державного бюджету за видатками: на кінець року через органи Державного казначейства здійснювалось 45% операцій щодо виконання Державного бюджету.

2. 1998-2000 рр.

1998 - рік завершення переведення на казначейську систему виконання Державного бюджету майже всіх міністерств і відомств.

Запроваджено нову бюджетну класифікацію та План рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів.

Переведення на казначейське обслуговування позабюджетних коштів бюджетних установ та організацій.

1999 рік - в порядку експерименту у 2-х областях запроваджено касове обслуговування місцевих бюджетів органами Державного казначейства.

Надання Державному казначейству статусу учасника Системи електронних платежів Національного банку України.

2000 рік - консолідація всіх коштів Державного бюджету на рахунках Казначейства у Національному банку України.

3. 2001-2004 рр.

2001 рік - фактична зміна статусу Держказначейства: із клієнта банку Казначейство стало учасником Системи електронних платежів Національного банку України.

Запровадження обліку зобов'язань розпорядників бюджетних коштів в органах казначейства.

Розпочато процес запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахунками міжбюджетних трансфертів.

Переведення в систему органів Державного казначейства коштів державних цільових фондів - Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань та Фонду соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням.

Розпочато впровадження єдиного програмного забезпечення автоматизованої системи ”Казна”.

2003 рік - переведення на повнофункціональне казначейське обслуговування (як за доходами, так і за видатками) місцевих бюджетів.

Побудова та запровадження централізованої (4 “К”) моделі обслуговування Єдиного казначейського рахунка.

4. 2005-2006 рр.

З ІІ кв. 2005 - ІІ кв. 2006 рр. - на базі органів Державного казначейства України проведено експеримент по запровадженню нового механізму обслуговування розпорядників коштів державного бюджету. Експеримент передбачав відпрацювання механізму по переходу від виділення асигнувань до запровадження погашення зобов'язань розпорядників коштів державного бюджету.

Протягом другої половини 2006 року за результатами проведеного експерименту було розроблено та поширено на всій території України Порядок відображення в бухгалтерському обліку по виконанню державного бюджету операцій з обліку зобов'язань розпорядників коштів в органах Державного казначейства, відкриття асигнувань та здійснення видатків.

5. 2007-2008 рр.

2007 рік був відзначений початком реформи системи бухгалтерського обліку у секторі державного управління, підтвердженням чого стало прийняття у січні 2007 року постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Стратегії модернізації системи бухгалтерського обліку в державному секторі на 2007-2015 роки". Основними напрямами якої є:

- модернізація системи бухгалтерського обліку в секторі державного управління;

- удосконалення системи фінансової та бюджетної звітності;

- створення уніфікованої організаційно-інформаційної облікової системи.

Моделі касового виконання бюджетів

Касове обслуговування бюджету держави є самостійною сферою процесу виконання бюджету.

Під касовим обслуговуванням бюджету розуміють:

- організацію і порядок здійснення операцій з бюджетними коштами;

- розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів (прийом, збереження та видача бюджетних коштів);

- облік і контроль за виконанням бюджету відповідного рівня.

Відомі три системи касового виконання бюджету в залежності від схеми узагальнення та обліку доходів Державного бюджету:

- банківська;

- казначейська;

- змішана.

При банківській системі рахунки з виконання бюджету відкриваються в установах банків, вся інформація про рух бюджетних коштів централізується безпосередньо банківською системою.

При казначейській системі рахунки з виконання бюджету відкриваються в органах казначейства.

Змішана система передбачає можливість відкриття і ведення рахунків для виконання бюджету, як в установах банківської системи, так і в органах казначейства. Це громіздка система, що передбачає дублювання функцій, використовується в період переходу від банківської до казначейської системи обслуговування бюджету.

Законом України «Про Державний бюджет на 1999 рік» було передбачено перехід на казначейську систему виконання державного бюджету за доходами.

Треба відзначити, що на час ухвалення принципового рішення про надання органам казначейства статусу єдиного агента держави з обліку доходів держбюджету вже існувало кілька моделей опрацювання, узагальнення та надання такої інформації. Можна виділити три основні моделі, які за своєю суттю відповідають трьом схемам касового виконання державного бюджету:

1) Банківська, для якої характерним є те, що вся інформація централізувалася винятково банківською системою.

2) Змішана, або перехідна, яка передбачала паралелізм і дублювання функцій установ банків і казначейських органів. При цьому інформація останніх була вторинною, а основними вважалися дані банківської системи. У дублюванні і, як результат, у громіздкості і полягав основний її недолік.

3) Казначейська, яка передбачає консолідацію коштів за надходженням на кореспондентських рахунках і відображення їх в обліку органів Державного казначейства за видами доходів, а також за іншими необхідними параметрами. Це дає змогу, по-перше, прискорити термін проходження платежів за доходами приблизно вдвічі, отримувати інформацію в день надходження платежів, по-друге, ліквідувати загрозу затримок у проходженні доходів бюджету, а також їх втрат на випадок фінансової неспроможності (банкрутства) банків.

Для всіх моделей Держказначейством України було розроблено відповідне методичне забезпечення. За першої моделі органам Держказначейства доручалися функції наступного контролю за виконанням дохідної частини державного бюджету банківськими установами. Зокрема це стосувалося визначення правильності віднесення зарахованих доходів та інших надходжень на відповідні коди бюджетної класифікації; відповідності сум, зазначених у платіжних документах, витягам банку; правильності проведення розмежування загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів; проведення звірки з податковими органами тощо.

Друга модель передбачала, як уже згадувалося вище, забезпечення органами Державного казначейства всіх функцій, пов'язаних з касовим виконанням державного бюджету, паралельно з установами банків. При цьому було обумовлено можливість отримання від установ банків інформації щодо сплати платежів до бюджету у формі електронних документів з дотриманням обов'язкових реквізитів, передбачених форматом платіжних документів системи електронних платежів Національного банку України. Це дало можливість через систему «клієнт банку - банк» значно прискорити опрацювання первинних платіжних документів. Органи казначейства почали вести облік податків, що надходили в бюджет, не тільки через установи банків, а й за безгрошовими операціями (за взаємозаліками, взаєморозрахунками та векселями). Інформація почала узагальнюватися в уніфікованих формах звітності - у реєстрах і довідках, підсумкові дані яких передавалися у встановлені терміни від районних відділень управлінням Державного казначейства та, відповідно, Держказначейству.

У подальшому на виконання Закону України «Про Державний бюджет України на 1999 рік» і деяких інших нормативних документів безпосередньо на органи казначейства було покладено такі функції:

1) Розмежування загальнодержавних податків, зборів (обов'язкових платежів) між державним бюджетом і бюджетами областей (наказ Держказначейства від 10 лютого 1999 року № 11). Інформація про рух коштів, що підлягали розподілу, та розрахунки їх розподілу узагальнювалися згідно з реєстрами № 1-А та відомостями № 2 і № 3.

2) Зарахування, розмежування та облік єдиного податку суб'єктів малого підприємництва (наказ Держказначейства від 29 грудня 1998 року № 107).

3) За поданням податкових органів розподіл і перерахування коштів, одержаних від продажу майна, яке перебувало у податковій заставі, для погашення податкової заборгованості.

4) Перерахування дотацій місцевим бюджетам області згідно з Постановою Кабінету Міністрів від 24 лютого 1999 року № 262 «Про порядок перерахування дотацій місцевим бюджетам з Державного бюджету України в 1999 році». Такий порядок почав застосовуватися, починаючи з 1 березня 1999 року. Перерахування дотацій здійснювалося в межах 1/11 загальної суми дотації, встановленої статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 1999 рік», за рахунок доходів, що надійшли на транзитні рахунки з обліку доходів Державного бюджету України на території області. У зазначених обсягах доходів не враховувалися кошти, які надходили на рахунки Державної митної служби, та ті, які мали цільовий характер. державне казначейство бюджетний україна

Щоденне перерахування сум дотацій за зазначеним вище механізмом дало можливість значно прискорити рух коштів від державного до місцевих бюджетів, створити зацікавленість місцевих органів влади у наповненні дохідної частини державного бюджету тощо. Однак механізм надання дотацій знову створив прецедент юридичної неузгодженості в рамках одного і того самого законодавчого акта - закону «Про Державний бюджет на 1999 рік». Статтею 48 закону було встановлено, що відрахування сум дотації проводиться також із надходжень доходів на рахунки митних органів, а стаття 41 цього ж закону зберегла описаний нами вище «вертикальний» рух коштів держбюджету, мобілізованих митними органами.

Неузгодженість з цього приводу була вирішена Законом України про Державний бюджет України на 2001 рік, стаття 42 якого передбачила, що суми дотацій перераховуються обласними управліннями Державного казначейства шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань від доходів загального фонду державного бюджету (у тому числі надходження від митних органів).

Таким чином, Державне казначейство за роки свого існування пройшло відповідний шлях, який дав можливість визначитися з конкретними функціями щодо казначейського виконання державного бюджету за доходами, а саме із:

-- зарахування платежів;

-- ведення обліку та складання звітності за видами податків і зборів у територіальному розрізі.

Всі інші питання, а саме: організація збору доходів (розрахунки та складання декларацій, звітів платників податків), ведення особових карток за платежами платників податків і зборів, контроль за складанням звітності за госпрозрахункової діяльності платників податків - належать до компетенції органів Державної податкової адміністрації та інших органів, що відповідають за надходження до державного та місцевих бюджетів. Одним з головних завдань держави у створенні Державного казначейства було створення такого органу виконавчої влади, який був би не зацікавлений ні у викривленні даних обліку та звітності, ні в затримці платежів. Тому покладення на органи Державного казначейства функцій касового ведення операцій за доходами на сьогодні є найоптимальнішим варіантом, за якого:

-- органи Державної податкової адміністрації розраховують платникам податків та інших платежів суму до сплати;

-- органи Державного казначейства ведуть облік і складають звітність;

-- установи банків перераховують кошти на підставі поданих їм розрахункових документів. З переходом Держказначейства в статус учасника системи електронних платежів його структурні підрозділи - розрахункові палати - будуть виконувати функції обслуговуючого банку.

Таким чином, якісно новим етапом у здійсненні державою контролю за проходженням коштів державного бюджету можна вважати заходи з впровадження казначейської моделі касового виконання державного бюджету за доходами.

Размещено на Allbest.ru

...