Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин України

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІЧНОГО ПРОГНОЗУВАННЯ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора економічних наук

ДЕРЖАВНІ ФІНАНСИ ТА РЕФОРМУВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН УКРАЇНИ

08.04.01 - фінанси, грошовий обіг і кредит

Луніна Інна Олександрівна

Київ 2001

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Інституті економічного прогнозування НАН України

Науковий консультант доктор економічних наук, професор, академік НАН України Геєць Валерій Михайлович, Інститут економічного прогнозування НАН України, директор

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор Василик Остап Дмитрович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, завідувач кафедрою фінансів, грошового обігу та кредиту;

доктор економічних наук, професор Федосов Віктор Михайлович, Київський національний економічний університет, завідувач кафедрою фінансів;

доктор економічних наук, професор Гриценко Андрій Андрійович, Рада Національного банку України, заступник керівника Апарату - Керівник експертно-аналітичного центру з питань грошово-кредитної політики.

Провідна установа Науково-дослідний фінансовий інститут при Міністерстві фінансів України, відділ фінансових ресурсів держави (м. Київ).

Захист відбудеться “28” листопада 2001 р. о 14 годині 30 хвилин на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.239.01 Інституту економічного прогнозування НАН України за адресою: 01011, Київ-11, вул. Панаса Мирного, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту економічного прогнозування НАН України за адресою: вул. Панаса Мирного, 26, м. Київ, 01011.

Автореферат розісланий “25” жовтня 2001 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Н.І.Левчук

АНОТАЦІЯ

Луніна І.О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора економічних наук за спеціальністю 08.04.01 - фінанси, грошовий обіг і кредит. - Інститут економічного прогнозування НАН України, Київ, 2001.

Дисертацію присвячено дослідженню теоретичних і методичних засад розвитку державних фінансів і системи міжбюджетних відносин України. Розвинуто теоретичну концепцію реформування системи міжбюджетних відносин в Україні, що базується на економічних принципах і критеріях розподілу повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування. Доведено негативний вплив нерівномірного міжгалузевого розподілу податкового навантаження та субсидування підприємств на соціально-економічний розвиток регіонів і можливості щодо становлення системи міжбюджетних відносин на умовах фіскальної справедливості. Розроблено методичні підходи до вибору ефективних форм державної підтримки підприємств у перехідній період і пропозиції щодо вдосконалення податкової системи України.

Розкрито ключові проблеми формування місцевих бюджетів України. Визначено стратегію та послідовність окремих заходів з реформування міжбюджетних відносин в Україні. Обґрунтовано пропозиції щодо змін у розподілі видаткових зобов'язань і доходних джерел між центральним і місцевими бюджетами України.

Ключові слова: державні фінанси, податкова система, міжбюджетні відносини, місцеві бюджети, державна підтримка підприємств, органи місцевого самоврядування, фінансове вирівнювання.

АННОТАЦИЯ

бюджетний державний фінанси економіка

Лунина И.А. Государственные финансы и реформирование межбюджетных отношений Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук по специальности 08.04.01 - финансы, денежное обращение и кредит. - Институт экономического прогнозирования НАН Украины, Киев, 2001.

Диссертация посвящена исследованию теоретических и методических основ развития государственных финансов и системы межбюджетных отношений в Украине. Обоснованы экономические принципы и критерии распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, принципы распределения расходных обязательств и доходов между бюджетами разных уровней. Определены основные элементы новой концепции межбюджетных отношений и задачи, решение которых должно предшествовать их реформированию.

Выполнен анализ налоговой системы Украины с точки зрения соблюдения теоретических принципов налогообложения и задач реформирования межбюджетных отношений. Раскрыто негативное влияние неравномерного межотраслевого распределения налоговой нагрузки (а следовательно - нарушения принципов нейтральности и справедливости налогообложения) на социально-экономическое развитие регионов и возможности создания системы межбюджетных отношений на условиях фискальной справедливости. Показано, что в Украине последствиями индивидуализации отношений предприятий с бюджетом стали дифференциация условий формирования местных бюджетов (путем ограничения видов налогов, поступающих в местные бюджеты, и увеличения доли трансфертов), а также заинтересованность местных органов власти в поддержке теневых схем и взаимозачетов с бюджетом.

Исследованы формы государственной поддержки предприятий в условиях переходной экономики, их эффективность и влияние на процессы реформирования межбюджетных отношений. Показано (на примере угольной промышленности), что отсутствие реальных процессов реструктуризации производства и избирательной поддержки наиболее производительных предприятий лишает как хорошие, так и плохие предприятия стимулов к развитию и к снижению затрат, а потому приводит к необходимости предоставления дополнительных субсидий без каких-либо реальных результатов. В большинстве случаев кредиты под гарантию правительства стали продолжением практики государственной поддержки предприятий независимо от критериев их экономической эффективности. Существующие подходы не решают среднесрочных проблем предприятий, но углубляют межрегиональные различия в базах налогообложения и усложняют процессы выравнивания финансовых возможностей местных бюджетов. Предложены методические подходы к выбору эффективных форм экономической деятельности государства на центральном и местном уровнях, а также государственной поддержки предприятий в переходный период.

Проанализированы правовые аспекты формирования и утверждения государственного и местных бюджетов Украины. Обоснованы предложения по совершенствованию бюджетного процесса в части процедур утверждения бюджетного дефицита, а также принятия решений об уровне и структуре бюджетных расходов.

Раскрыты проблемные сферы формирования местных бюджетов Украины и системы межбюджетных отношений. Показано, что положения недавно принятого Бюджетного кодекса Украины не устраняют трех серьезных недостатков существующей практики формирования и исполнения местных бюджетов: незаинтересованность местных органов власти в увеличении государственных доходов; отсутствие стимулов к повышению эффективности бюджетных расходов; отсутствие механизмов контроля за использованием средств местных бюджетов. Концепция межбюджетных отношений, получившая законодательное закрепление в Бюджетном кодексе Украины, ориентирована на решение текущих бюджетных проблем и сохранение высокой степени централизации бюджетных решений.

Аргументировано положение об ошибочности заложенного в Бюджетном кодексе Украины подхода к предоставлению трансфертов местным бюджетам (а по сути, учитывая их значительный удельный вес в доходах, - к формированию местных бюджетов) на основе нормативов бюджетной обеспеченности. Обоснована целесообразность расширения налоговых гарантий для местных бюджетов (после четкого распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления), а также упорядочения управления объектами общегосударственной и коммунальной собственности. Разработаны предложения по реформированию ключевых элементов межбюджетных отношений - распределению расходных обязательств и доходов между бюджетами разных уровней, выбору индикатора налогового потенциала для выравнивания финансовых возможностей местных бюджетов, а также по последовательности осуществления конкретных мероприятий.

Ключевые слова: государственные финансы, налоговая система, межбюджетные отношения, местные бюджеты, государственная поддержка предприятий, органы местного самоуправления, финансовое выравнивание.

ANNOTATION

Lunina I.O. Public Finance and Reforming of Intergovernmental Fiscal Relations in Ukraine - Manuscript.

Thesis for Doctor's Degree in Economics by Speciality 08.04.01 - Finance, Money Circulation and Credit. - Institute for Economic Forecasting, National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 2001.

The thesis contains research on theoretical and methodological foundations of the development of the public finance and system of intergovernmental fiscal relations in Ukraine. The author develops a concept for the reforming of the system of intergovernmental fiscal relations in Ukraine which is based on economic principles and criteria of distribution of functional and budgetary authorities between central and local governments. The author proves the negative impact of unequal inter-sectoral distribution of tax levies and subsidizing of the enterprises on social and economic development of the regions and possibilities to set up the system of intergovernmental fiscal relations based on “Fiscal equity” principle. Methodological approaches to the choice of efficient forms of state support of the enterprises during the transition period and proposals for the improvement of Ukrainian taxation system are worked out.

The author reveals the key problems of the formation of Ukrainian local budgets and determines strategy and sequence of some measures aimed at the reforming of intergovernmental fiscal relations in Ukraine. She devices the proposals regarding the division of expenditure responsibilities and revenue assignments between the central and local budgets in Ukraine.

Key words: public finance, taxation system, intergovernmental fiscal relations, local budgets, state support of the enterprises, local governments, fiscal equalization.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Реформування системи державних фінансів - ключова проблема процесів трансформації української економіки. Розроблення ефективних методів фінансової політики є особливо важливим і актуальним у контексті стратегічних завдань макроекономічної стабілізації та економічного зростання в Україні. Більшість елементів системи державних фінансів України було сформовано за часів командно-адміністративної економіки, коли державний і місцеві бюджети не відігравали активної ролі, а слугували лише грошовим вираженням планів соціально-економічного розвитку. У країнах з ринковою економікою державним фінансам належить важлива роль у забезпеченні економічного зростання, ефективного використання народногосподарських ресурсів і розв'язання проблем соціальної справедливості. Саме тому перехід до ринкової економіки, а також зміна економічної системи взагалі та фінансової системи зокрема (особливо в умовах поглиблених змін в економічній моделі країни) вимагають теоретичного обґрунтування трансформаційних процесів у системі державних фінансів і складових реформування міжбюджетних відносин.

Актуальність теми. Найважливішим напрямом економічних реформ в Україні є створення цілісної концепції реформування системи державних фінансів і міжбюджетних відносин, яка має ґрунтуватися на зміні функцій держави при переході до ринкової економіки. Це вимагає розробки наукових підходів до створення ефективної податкової системи, адекватної новим умовам політики державних видатків, і визначення шляхів підвищення ефективності функціонування бюджетної системи України.

Серйозною перешкодою на шляху структурних реформ і оздоровлення всієї системи державних фінансів України є широке субсидування підприємств. В перехідній економіці надання підтримки підприємствам здійснюється не тільки у прямих, але нерідко і в прихованих або неявних формах. У даний час мова повинна йти про розвиток концептуальних підходів до вибору допустимих і ефективних форм реалізації податкової та бюджетної політики, які б сприяли прискоренню адаптаційних процесів і економічному зростанню.

Підвищення ефективності фінансової політики України потребує розв'язання проблем формування місцевих бюджетів і вдосконалення міжбюджетних відносин. Це має важливе значення з точки зору як виконання соціальних функцій держави, так і забезпечення умов для економічного зростання в Україні. Відсутність ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу фінансових ресурсів призводить до значних відмінностей у рівні розвитку регіонів і умовах життя, а також до політичних конфліктів.

Питання державних фінансів займають значне місце у наукових дослідженнях зарубіжних і вітчизняних вчених. Теоретичні основи цієї галузі знань сформовано працями Н.Анделя, Дж.Б'юкенена, Дж.Мілля, М.Олсона, А.Сміта, А.Пігу, В.Парето, К.Вікселля, Дж.М.Кейнса, Р.Масгрейва, П.Самуельсона, К.Ерроу. Ч.Тібу, Х.Ціммермана. Разом з тим теоретичні підходи західних авторів до формування багаторівневих бюджетних систем потребують критичного узагальнення, дослідження можливостей і передумов для їх використання з урахуванням особливостей перехідної економіки України. Теоретичні проблеми державних і місцевих фінансів, а також реформування бюджетно-податкової системи країн з перехідною економікою дістали розвиток у працях Л.Абалкіна, В.Андрущенка, О.Барановського, С.Буковинського, О.Василика, Т.Вахненко, В.Вишневського, А.Гальчинського, В.Гейця, А.Гриценка, А.Даниленка, Л.Данилової, А.Ілларіонова, Б.Кваснюка, О.Кириленко, В.Кравченка, І.Лукінова, С.Льовочкіна, В.Опаріна, К.Павлюк, Д.Полозенка, І.Розпутенка, І.Сала, С.Слухая, А.Соколовської, В.Суторміної, В.Федосова, Л.Шаблистої, С.Юрія та інші.

В останні роки проблема міжбюджетних відносин перебуває в центрі уваги науковців, працівників органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також фінансових органів. Але на сьогодні спроби їх реформування в Україні не привели до створення зваженої системи розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, розробки адекватних механізмів формування місцевих бюджетів і вирівнювання їх фінансових можливостей. В економічній літературі відсутні науково обґрунтовані положення щодо трансформації державних фінансів України від тієї системи, яка склалася в умовах планово-централізованої економіки, до системи, яка б забезпечувала реалізацію положень соціально орієнтованої ринкової економіки. Досі немає обґрунтування комплексу заходів і конкретних взаємозв'язаних кроків з реформування міжбюджетних відносин.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано в рамках відповідних наукових розробок Інституту економічного прогнозування (ІЕПр) НАН України та Інституту економіки (ІЕ) НАН України. Тема дисертаційного дослідження є складовою планів науково-дослідних робіт ІЕПр НАН України і ІЕ НАН України, а саме: теми “Політика державних фінансів та її вплив на економічний розвиток” (ІЕПр НАН України, номер державної реєстрації 0198U000313); роботи на замовлення Міністерства фінансів України “Розподіл загальнодержавних доходів між державним та місцевими бюджетами” (ІЕ НАН України, номер державної реєстрації 0198U003533).

Результати наукового дослідження автора відображено в розділах “Податкова політика України в контексті економічного зростання” та “Форми державної підтримки підприємств України в умовах перехідної економіки“ наукового звіту з теми “Політика державних фінансів та її вплив на економічний розвиток”, а також у розділах “Економічні критерії міжрівневого розподілу державних завдань”, “Регіональні відмінності власних та закріплених доходів”, “Аналіз контингенту податкових надходжень у регіональному розрізі” та “Методологічні основи моделі фінансового вирівнювання” наукового звіту з теми “Розподіл загальнодержавних доходів між державним і місцевими бюджетами”.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретичних і методичних засад розвитку державних фінансів і системи міжбюджетних відносин України, який ґрунтується на застосуванні економічних критеріїв розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Для досягнення цієї мети необхідно було вирішити такі основні завдання:

визначити зміст поняття “міжбюджетні відносини”;

узагальнити теоретичні засади формування багаторівневих бюджетних систем, проаналізувати світовій досвід децентралізації державних фінансів і обґрунтувати межі та особливості їх використання в умовах перехідної економіки;

визначити економічні принципи та критерії розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

обґрунтувати концепцію реформування міжбюджетних відносин в Україні та запропонувати її основні складові;

оцінити податкову систему України з позицій справедливості та нейтральності, а також можливостей щодо вирішення завдань реформування міжбюджетних відносин;

розкрити ключові проблеми формування місцевих бюджетів і функціонування міжбюджетних відносин в Україні;

обґрунтувати стратегію та послідовність окремих заходів з реформування міжбюджетних відносин в Україні;

запропонувати науково обґрунтовані підходи до вибору ефективних форм економічної діяльності держави на центральному та місцевому рівнях, а також здійснення державної підтримки підприємств;

розкрити процедури прийняття бюджетних рішень в умовах представницької демократії та розробити пропозиції щодо вдосконалення бюджетного процесу в Україні;

запропонувати індикатор податкоспроможності з метою його використання для вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів України.

Об'єктом дослідження є бюджетно-податкова система України та її складові на центральному та місцевих рівнях.

Предмет дослідження складають теоретичні і методичні проблеми реформування державних фінансів і міжбюджетних відносин в Україні.

Методи дослідження. Методологічною базою дослідження є сучасна теорія фінансів, дослідження українських та іноземних вчених з проблем державних і місцевих фінансів, державного управління, трансформаційних процесів. Робота базується на системних методах дослідження, методах аналізу і синтезу, статистичних порівнянь, факторного аналізу. Інформаційну базу дослідження складають звітні дані Міністерства фінансів України, Держкомстату України, Державної податкової адміністрації України, законодавчі та нормативно-правові акти, що регулюють фінансові механізми формування й використання бюджетних коштів і міжбюджетні відносини в Україні, звітні дані науково-дослідних центрів та установ, а також монографічні дослідження і статті вітчизняних і зарубіжних авторів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні теоретичних і методичних засад розвитку державних фінансів і системи міжбюджетних відносин в Україні.

Найістотніші результати дослідження, що містять наукову новизну, полягають у такому:

запропоновано нове визначення змісту поняття “міжбюджетні відносини” як системи взаємовідносин між державою, Автономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням щодо розподілу повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, видаткових зобов'язань і доходних джерел між бюджетами різних рівнів;

розвинуто теоретичну концепцію щодо реформування міжбюджетних відносин в Україні у частині визначення його цілей, обґрунтування економічних принципів і критеріїв розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, визначення економічних принципів розподілу видаткових зобов'язань і доходних джерел між бюджетами різних рівнів;

розроблено пропозиції щодо стратегії реформування міжбюджетних відносин у частині визначення її складових і послідовності здійснення окремих заходів; доведено, що першими кроками у процесі реформування міжбюджетних відносин в Україні має стати чіткий розподіл повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, який би виключав їх дублювання, а також розподіл об'єктів загальнодержавної та комунальної власності відповідно до функціональних повноважень органів влади (у даний час процес реформ розпочато з розподілу доходів і вибору формули трансфертів; питання впорядкування управління об'єктами власності взагалі не розглядаються);

виявлено негативний вплив нерівномірного галузевого розподілу податкового навантаження на податкові надходження у територіальному розрізі та на диференціацію соціально-економічного розвитку регіонів, що, у свою чергу, унеможливлює становлення системи міжбюджетних відносин в Україні згідно з принципом фіскальної справедливості;

розроблено науково обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення податкової системи України у напрямі створення умов для економічного зростання, а також забезпечення справедливого галузевого і територіального розподілу податкового навантаження;

розкрито недоліки існуючої практики державної підтримки підприємств (у формі списання податкової заборгованості, горизонтального вирівнювання доходів у галузі, надання державних гарантій по кредитах, які не відповідають ринковим критеріям економічної ефективності), а також обґрунтовано пропозиції щодо її вдосконалення;

розроблено методичні підходи до вибору ефективних форм державної підтримки підприємств у перехідній економіці;

визначено і обґрунтовано напрями вдосконалення бюджетного процесу в Україні у частині прийняття рішень щодо рівня й розподілу бюджетних видатків, а також процедур затвердження бюджетного дефіциту.

запропоновано використання показника податкових надходжень у розрахунку на одиницю валової доданої вартості регіону як індикатора податкоспроможності регіонів для цілей фінансового вирівнювання.

Практичне значення одержаних результатів. Теоретичні узагальнення та висновки дисертаційної роботи мають практичне значення для реформування бюджетно-податкової системи України і системи міжбюджетних відносин. Запропоновані методологічні підходи та методичні положення було використано для підготовки наукових доповідей і доповідних записок. Положення та висновки дисертації можуть бути використані при викладанні курсів “Фінанси”, “Державні фінанси”, “Податкова система” та ін. у вищих навчальних закладах України.

Розділи автора “Податкова політика України в умовах перехідної економіки” та “Форми державної підтримки підприємств України в умовах перехідної економіки” включено до наукової доповіді “Державні фінанси України та їх вплив на економічний розвиток”, а розділ “Бюджетно-податкова система України у 1999-2000 рр.” - до наукової доповіді “Формування бюджету України та бюджетно-податкова політика у 1999-2001 рр.”, підготовлених ІЕПр НАН України і направлених Президентові України, Прем'єр-міністрові України, Міністру фінансів України, Міністру економіки України, комітетам Верховної Ради України з питань бюджету, з питань фінансів і банківської діяльності, з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій (супровідні листи №№ 135-14, 135-15, 135-17 від 11.01.2000 р.; № 135-36 від 19.01.2000 р.; № 135-541 від 18.09.2000 р.; №№ 135-612, 135-613, 135-614, 135-615 від 14.10.2000 року).

Підготовлені дисертантом пропозиції та зауваження щодо проекту Бюджетного кодексу України (вих. № 370/167 від 08.09.2000 р.) дістали схвалення профільного Комітету Верховної Ради України з питань бюджету і були враховані при доопрацюванні проекту Бюджетного кодексу України (лист Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету № 06-9/15 від 18.01.2001 р.). Доповідні записки “Бюджетні видатки України і проблеми формування ринкових відносин” (вих. № 122-13/269 від 29.03.1993 р.) і “Аналіз структури формування бюджету України на 1994 рік та пропозиції по його удосконаленню” (№ 122-13/53 від 21.01.1994 р.) були використані при розробці та доопрацюванні проекту бюджетів України на 1993 і 1994 роки (лист заступника Голови Комісії Верховної Ради України з питань планування, бюджету, фінансів і цін № 06-2/10-241 від 27.04.1994 р.). Висновки дисертанта щодо наслідків запровадження податку з реалізації, викладені у доповідній записці “Податок на реалізацію: згубна простота” (№ 135-241 від 17.04.2000 р.), мають бути використані при доопрацюванні Податкового кодексу України (лист заступника Голови Державної податкової адміністрації України № 2750/6/11-0213 від 24.05.2000 р.).

Особистий внесок здобувача полягає в розробленні теоретичних і методичних засад реформування бюджетно-податкової системи та міжбюджетних відносин в Україні. Наукові положення, розробки, висновки і рекомендації, які виносяться на захист, одержані автором самостійно. Особистий внесок у працях, опублікованих у співавторстві, наведено окремо у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні та методичні результати дослідження доповідались і обговорювалися на конференціях, семінарах і круглих столах, зокрема на таких: Другій міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми становлення ринкової економіки: інформаційне та фінансове забезпечення діяльності підприємницьких структур” (Севастополь, 2000); Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми фінансів, грошового обігу та кредиту” (Київ, 2000); науково-практичній конференції “Податкова політика в Україні та її нормативно-правове забезпечення” (Ірпінь, 2000); конференції “Бюджет-2000: прорив у нову економічну політику” (Київ, 1999); науково-практичній конференції “Реформа міжбюджетних відносин і проблеми розвитку податкової системи України” (Київ-Ірпінь, 1999); Другій міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми обліку та аудиту за умов нестабільної економіки” (Хмельницький, 1999); круглому столі в Інституті економічного прогнозування НАН України “Обговорення моделі економічного зростання” (Київ, 1999); міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми економічної теорії та практики в сучасних умовах” (Хмельницький, 1998); семінарі “Міжбюджетні відносини центру і регіонів: стан і перспективи розвитку” (Київ, 1998); міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми економіки, оплати та нормування праці в умовах формування ринкових механізмів” (Хмельницький, 1995).

Публікації. Результати дослідження опубліковано у 39 наукових працях, у тому числі в індивідуальній (15,4 др. арк.) і 3 колективних монографіях (безпосередньо авторові належить 1,5 др. арк.), в 2 наукових доповідях, в 27 статтях у наукових журналах і збірниках наукових праць, у 5 публікаціях у матеріалах і тезах конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел. Роботу викладено на 395 сторінках машинописного тексту, що містять 3 рисунки та 60 таблиць (з них 2 таблиці займають чотири окремих сторінки), список використаних джерел з 428 найменувань займає 35 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У першому розділі “Теоретичні основи державних фінансів” виконано теоретичне дослідження державних фінансів у ринковій економіці та складових системи міжбюджетних відносин (функцій держави у ринковій економіці, принципів і критеріїв розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, принципів розподілу видатків і доходів між бюджетами різних рівнів), а також визначено напрями трансформації державних фінансів і системи міжбюджетних відносин у перехідний період.

Праці Ч. Тібу і П. Самуельсона, в яких проблеми надання суспільних благ аналізуються у контексті просторової економіки, започаткували економічну теорію бюджетного федералізму. До 60-х рр. XX ст. термін “федералізм” використовувався для позначення системи державного устрою, а питання розподілу компетенцій між органами влади різних рівнів обговорювалися в основному фахівцями з теорії державного права і політологами. Якщо на початку минулого століття місцеве самоврядування найчастіше розглядалося як засіб обмеження і контролю “міністерського всевладдя”, то у рамках теорії бюджетного федералізму питання ставиться інакше: які функції держави (незалежно від того, є країна федеративною або унітарною) економічно ефективніше виконувати централізовано, а які - децентралізовано. Вихідні положення цієї теорії є базою для вирішення економічних проблем оптимального державного будівництва та ефективного функціонування багаторівневих бюджетних систем.

Встановлено, що моделі багаторівневих бюджетних систем і міжбюджетних відносин різних країн, які сформувалися з використанням загальних теоретичних положень, істотно відрізняються за рівнем доходів і видатків місцевих бюджетів, за умовами взаємозв'язку з центральним бюджетом, отже - за мірою самостійності місцевих органів влади, їх податковими повноваженнями, а також підходами до вирівнювання умов життя у регіонах країни.

Визначено, що для країн з перехідною економікою додатковими факторами, які впливають на реформування міжбюджетних відносин, є особливості перехідних процесів (галузеві відмінності рівня податкового навантаження, збереження соціальної сфери підприємств, процеси формування комунальної власності, державна підтримка підприємств). Якщо в промислово розвинутих країнах протягом останнього століття становлення багаторівневих бюджетних систем відбувалося шляхом передання ряду функцій місцевих органів влади (і відповідно - частини витрат місцевих бюджетів) на загальнодержавний рівень (перша половина XX ст.) з подальшим міжрівневим перерозподілом (десятиріччя після Другої світової війни), то в країнах з перехідною економікою необхідні зворотні процеси децентралізації повноважень і системи державних фінансів.

На основі критичного аналізу існуючих підходів до розв'язання проблеми міжбюджетних відносин в Україні доведено, що вони базуються на розумінні сутності міжбюджетних відносин як відносин між державою та місцевим самоврядуванням з приводу забезпечення бюджетів різних рівнів фінансовими ресурсами. Поняття міжбюджетних відносин за своєю глибинною сутністю не обмежується лише фінансовими відносинами, а тому вимагає доповнення і уточнення. Міжбюджетні відносини - це система взаємовідносин між державою, Автономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням щодо розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, а також розподілу видаткових зобов'язань і доходних джерел між бюджетами різних рівнів. Тому в умовах подальшого поглиблення ринкових трансформацій потрібною є системна концепція реформування всіх означених складових міжбюджетних відносин, а не тільки перерозподілу фінансових ресурсів держави. Науковий пошук дає підстави стверджувати, що розподіл бюджетних повноважень повинен, з одного боку, випливати з функціональних повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а з іншого - відповідати принципу фіскальної еквівалентності, згідно з яким користувачі певних суспільних благ самі повинні нести відповідні витрати. З точки зору формування доходів бюджетів різних рівнів це означає необхідність забезпечити територіальну відповідність між економічними суб'єктами, що користуються суспільними благами і сплачують податки для їх фінансування.

Аналіз особливостей суспільних благ і послуг показав, що, з одного боку, можливості користування ними є територіально обмеженими (теоретично таких обмежень не існує тільки для “чистих” суспільних благ), а з іншого - уподобання та потреби жителів різних регіонів або населених пунктів можуть бути неоднаковими. Ці дві об'єктивні економічні обставини мають принципове значення для розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування і формування бюджетної системи країни. Повноваження необхідно так розподілити між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, щоб створити умови для оптимального розподілу ресурсів країни. Це означає, що пропозиція суспільних благ і послуг повинна відповідати таким двом критеріям: 1) відповідність їх надання уподобанням економічних суб'єктів; 2) забезпечення ефективного виробництва суспільних благ і послуг. Згідно з першим з них, до повноважень кожного з місцевих органів влади мають входити завдання, вирішення яких не справляє впливу, що виходив би за межі відповідного регіону (або адміністративної території цього органу влади), а згідно з другим - пропозиція суспільних благ (враховуючи їх неподільність) має бути такою, щоб середні витрати виробництва були мінімальними.

Для розподілу повноважень необхідно користуватися такими економічними показниками: коло користувачів суспільним благом; розмір міжрегіональних зовнішніх ефектів суспільного блага; зміна середніх витрат щодо його надання (при зміні обсягів виробництва і транспортних витрат населення). На підставі перших двох показників можна встановити, чи призначені суспільне благо або послуга для споживання жителями всієї країни або якогось регіону (області, району, міста, села тощо). У тих випадках, коли споживання певного суспільного блага обмежене колом жителів адміністративно-територіальної одиниці, економічно доцільно прийняття рішень про обсяги надання і фінансування такого блага віднести до повноважень органа влади адміністративно-територіальної одиниці. За допомогою третього показника можна визначити оптимальний обсяг виробництва суспільного блага, а отже і оптимальний рівень централізації розв'язання відповідних державних завдань.

Вихідний принцип теорії державного права щодо розподілу повноважень між органами влади різних рівнів, який має давню традицію, - це принцип субсидіарності, згідно з яким завдання мають належати до повноважень органів влади вищих рівнів лише в тому випадку, коли вони можуть виконуватися там ефективніше (з економічної та (або) політичної точок зору). Проведене дослідження дозволяє зробити висновок про необхідність аналізу всіх видів суспільних благ і послуг з точки зору економічної доцільності передання повноважень з їх надання з найнижчого рівня місцевого самоврядування на вищі рівні влади. Повноваження слід передавати органам влади вищих рівнів у випадках, коли: користувачі блага є жителями різних адміністративно-територіальних одиниць, тобто благо має “зовнішній ефект” і виникає необхідність узгоджувати рішення органів влади одного рівня; можна знизити питомі витрати за рахунок збільшення обсягів надання суспільного блага. Однак при цьому треба бути впевненим, що втрати в ефективності, викликані додатковими витратами (наприклад, транспортними або із збирання інформації), будуть нижчими від економії, зумовленої зростанням обсягів виробництва суспільного блага. Згідно з принципом відповідності міжбюджетний розподіл видаткових зобов'язань повинен якнайбільше відповідати розподілу функціональних повноважень органів влади. Такий підхід є економічною основою для підвищення відповідальності місцевих органів влади за рішення, які вони приймають, і за ефективність бюджетних видатків.

Встановлено, що необхідною умовою для створення виваженої системи розподілу податків між ланками бюджетної системи є додержання загальних принципів оподаткування на рівні місцевих бюджетів (достатність податкових надходжень та їх здатність до збільшення; нейтральність, справедливість і відповідність оподаткування цілям економічного зростання; “прозорість” правових норм). Порушення принципу достатності податкових надходжень може призводити до спроб місцевої влади запровадити додаткові місцеві збори або здійснити адміністративне втручання в товарні потоки регіону, отже - до негативних наслідків для економіки регіонів. Фіскальна справедливість або “чиста фінансова вигода” залежить не тільки від рівня оподаткування економічних суб'єктів (індивідів або підприємств), але й рівня забезпеченості регіону, в якому вони проживають або працюють, суспільними благами і послугами. Послідовне використання принципу фіскальної справедливості дозволяє сформулювати і загальні положення щодо розподілу доходів між бюджетами різних рівнів: фінансування місцевих бюджетів має прямо залежати від того податкового навантаження, яке несуть жителі регіону, у розпорядження органів місцевого самоврядування доцільно надавати податки, база оподаткування яких не характеризується великою мобільністю і які не можна перекласти на жителів інших адміністративно-територіальних одиниць.

У ході дослідження встановлено, що міжкраїнові відмінності в рівні державних видатків великою мірою визначаються рівнем соціальних гарантій і вирівнювання доходів громадян. Так, високий рівень державних видатків у Скандинавських країнах (Швеція - 60,8% ВВП, Данія - 55,1% ВВП) і країнах Західної Європи (наприклад, у Нідерландах - 47,2% ВВП, у Німеччині - 46,9% ВВП) - результат широко розвинутих систем соціального забезпечення і державної політики вирівнювання доходів. У Скандинавських країнах міра нерівності доходів (відношення доходів 20% найбагатших верств населення до доходів 20% найбідніших) становить 3,6, а у країнах Західної Європи не перевищує 5,5. У США державні видатки є істотно нижчими (32,8% ВВП), але державна система соціальних послуг призначена для бідних, тому тут міра нерівності доходів є однією з найвищих серед промислово розвинутих країн - 8,9. Автором зроблено висновок про те, що реформуванню системи міжбюджетних відносин в Україні повинне передувати визначення моделі “держави добробуту”: матиме надання державних послуг із соціального захисту універсальний характер чи буде розраховане тільки на тих, хто не може самостійно потурбуватися про себе.

Другий розділ “Податкова система України у контексті створення умов для економічного зростання” присвячено аналізу податкової системи України з точки зору теоретичних принципів оподаткування та завдань реформування міжбюджетних відносин.

На основі узагальнення надбань світової економічної думки щодо принципів оподаткування визначено, що головним критерієм оцінки податків з точки зору їх узгодженості з дією ринкових механізмів є нейтральність податків щодо рішень і поведінки економічних суб'єктів. Галузева нейтральність оподаткування передбачає рівні умови оподаткування для окремих галузей або підприємств. Нейтральність у часі означає помірне оподаткування високих доходів (прибутків підприємств і доходів громадян), що використовуються для інвестицій.

Для оцінки галузевих відмінностей податкового навантаження в умовах чинного податкового законодавства автором виконано розрахунки на основі системи національних рахунків України і зведених фінансових показників галузей народного господарства. Як показник рівня податкового навантаження розглядається частка податків і обов'язкових платежів до бюджету (включаючи цільові фонди), а також внесків по соціальному страхуванню у ВВП відповідної галузі. У ході дослідження виявлено, що в 1996-1999 рр. (для 2000 р. розрахунки не можуть бути виконані внаслідок зміни форм статистичної звітності щодо фінансових показників підприємств і галузей економіки), згідно з чинним на той час податковим законодавством (тобто за нарахованими платежами), у промисловості рівень податків і обов'язкових платежів був вищим, ніж у галузі зв'язку, торгівлі та на транспорті. У 1999 р. у сільському господарстві він був у 3_4 рази нижчим, ніж в інших галузях економіки. За обсягом фактично сплачених податків і обов'язкових платежів до бюджету галузеві відмінності виявляються ще вагомішими, ніж за нарахованими платежами (рис. 1): у 1999 р. - від 55,2% ВВП (у торгівлі) до 11,3% ВВП (у сільському господарстві).

Доведено, що проблема дотримання принципу галузевої нейтральності оподаткування не може бути вирішена за умов, коли підприємства фактично самі визначають свій індивідуальний рівень оподаткування, затримуючи сплату податків та інших обов'язкових платежів. Отже, порушення принципу галузевої нейтральності оподаткування є наслідком не тільки особливостей податкової системи (наявності галузевих податкових пільг і податків, прив'язаних до елементів затрат), але й, насамперед, заборгованості підприємств щодо податків і обов'язкових платежів.

Здійснений аналіз дозволив зробити такі висновки: 1) податкова система України має дискримінаційний характер у відношенні до сумлінних платників податків, а також ефективних і матеріаломістких підприємств; 2) обсяг податків, які фактично збираються в Україні, та розміри податкових ставок приховують високий рівень податкового навантаження в Україні, закладений у чинному законодавстві; 3) податкове навантаження на сумлінних платників податків, у яких обсяги фактично сплачених і нарахованих податків збігалися, є майже максимальним у Європі.

З огляду на неоднакову структуру економіки регіонів, галузеві відмінності у рівнях оподаткування зумовлюють також відмінності в обсягах податкових надходжень у регіональному розрізі. У період з 1995 по 1999 р. у таких областях, як Вінницька, Волинська, Тернопільська і Хмельницька, обсяг податкових надходжень у розрахунку на 1 грн. валової доданої вартості не перевищував 75% показника, середнього по Україні. У 1998-1999 рр. до цих областей додалася також Житомирська. Разом з тим у ході дослідження встановлено, що пільговий режим оподаткування для економічних суб'єктів вказаних областей не мав позитивного впливу на прискорення темпів їх економічного розвитку. За п'ять років частка цих областей у валовій доданій вартості країни зменшилася з 11,5% до 10,1%. На думку автора, це є серйозною перешкодою на шляху реформування системи міжбюджетних відносин в Україні, зокрема - становлення системи міжбюджетних відносин згідно з принципом фіскальної справедливості.

Рис. 1. Внесено податків і обов'язкових платежів (за даними 1996 і 1999 рр.)^*

* Розраховано автором за даними Держкомстату України.

Вирішення проблем розподілу доходів між рівнями бюджетної системи та вибору податків, які доцільно зараховувати до місцевих бюджетів, залежить від складових податкової системи країни. В ході обговорення проектів Податкового кодексу України та шляхів удосконалення податкової системи одна з пропозицій полягала в тому, щоб зробити її основним елементом податок на реалізацію товарів (робіт, послуг), відмовившись від податку на додану вартість. Проведений аналіз дає підстави стверджувати, що перехід до такого оподаткування досить швидко призведе до руйнування податкової системи України, оскільки істотно зменшить платежі до бюджету підприємств високорентабельних галузей, тоді як підприємства переробних галузей або збанкрутують, або вимагатимуть для забезпечення нормальних умов своєї діяльності введення спеціальних індивідуальних механізмів оподаткування. Україна вже має достатній власний негативний досвід використання показника реалізованої продукції як бази для оподаткування (зокрема, відрахувань до інноваційного і дорожнього фондів). Якщо для економіки в цілому в 1998 р. таких платежів було нараховано близько 3,5% ВВП, то в чорній металургії - 10,6% галузевого ВВП, а в легкій промисловості - менш як 2%.

Існування податкових пільг і практика неплатежів є перешкодами на шляху формування раціональної податкової системи України, яка б базувалася на помірних податкових ставках. Зокрема, це стосується податку на додану вартість. За розрахунками автора, значні пільги і недоїмки з ПДВ призвели до того, що розмір ефективної ставки ПДВ знизився з 14,3% у 1997 р. до 11,7-11,0% у 1998-1999 рр.; продуктивність податку на додану вартість зменшилася в Україні майже до 55%, при середньому по країнах Європейського Союзу показнику в 71%. Отже, збільшення продуктивності ПДВ в нашій країні до рівня європейських держав (за рахунок зниження недоїмки та відмови від пільг, які перекручують умови конкуренції) дозволило б їй за нижчої стандартної ставки (приблизно на рівні 17,5%) забезпечити бюджетні надходження від ПДВ на рівні 7,5-8% ВВП.

На основі дослідження світових тенденцій у застосуванні податків, пов'язаних з майном, доведено, що податок на майно підприємств в умовах перехідної економіки негативно вплине на їх рішення щодо заощаджень та інвестицій, спричинятиме перекручення умов конкуренції та збільшення податкового навантаження на підприємства з високою матеріаломісткістю виробництва. Крім того, за його допомогою вже не вперше будуть покарані ті приватні підприємства, що використовували одержуваний прибуток не на споживання, а для реінвестування. Що ж до податку на нерухоме майно громадян, то, погоджуючись у принципі з його необхідністю, автор вважає, що в найближчому майбутньому він навряд чи стане надійним засобом зміцнення доходної бази місцевих бюджетів (з огляду на незначну частку заможних людей у загальній чисельності населення і високі адміністративні видатки, пов'язані з його введенням).

У третьому розділі “Трансформація державних видатків у перехідний період” здійснено комплексний аналіз державної підтримки підприємств України та її впливу на реформування міжбюджетних відносин, розроблено методичні підходи до економічної діяльності держави на центральному і місцевому рівнях та здійснення державної підтримки підприємств в умовах перехідної економіки.

На підставі аналізу видатків зведеного бюджету України на фінансування економіки виявлено, що, хоча їх частка за період з 1989 по 2000 рр. і знизилася у 2,7 раза (з 49,3% до 18,0%), вони завжди залишалися першою за величиною групою видатків. Основна частина цих коштів витрачалася не на створення загальних умов для успішного функціонування усіх підприємств у ринкових умовах (наприклад, будівництво мережі автомобільних шляхів або залізниць, а також інших об'єктів виробничої інфраструктури), а на фінансування діяльності окремих підприємств. Доведено, що в умовах перехідної економіки бюджетні видатки на економіку не відображають дійсних масштабів державної підтримки підприємств, оскільки, поряд із бюджетним, широко використовуються різні непрямі форми фінансування (звільнення від податків галузей народного господарства або окремих підприємств, спеціальні режими оподаткування, списання і реструктуризація податкової заборгованості) або надаються приховані переваги (спеціальні режими валютного регулювання, можливість використання грошових сурогатів, вибіркові відстрочки щодо сплати податків і обов'язкових платежів до бюджету). Поширення непрямих і прихованих форм державної підтримки підприємств призвело до того, що в останні роки вона набула нерегульованого і “непрозорого” характеру, через що дедалі більша кількість потенціально прибуткових підприємств і галузей втягується до системи неплатежів взагалі та бюджетних зокрема. Як наслідок, підприємства, здатні сплачувати податки, йдуть “у тінь” через нерівні умови конкуренції порівняно з підприємствами, які одержують державну підтримку в таких формах.

Дослідження ефективності державної підтримки українських підприємств на прикладі вугільної промисловості та іноземних кредитів під гарантію уряду дозволило дійти таких висновків. Відсутність реальних процесів реструктуризації виробництва і ефективних форм вибіркової підтримки найпродуктивніших шахт зумовили збереження тенденції до підвищення витрат і необхідність надання додаткових державних субсидій без будь-яких реальних результатів. У разі підтримки неефективних підприємств за критерієм горизонтального вирівнювання витрат як “хороші”, так і “погані” підприємства позбавляються стимулів до розвитку і до зниження витрат. Отже, за допомогою політики підтримки поточних доходів не можна поліпшити ситуацію в галузі. Кредити під гарантію уряду у багатьох випадках є продовженням практики державної підтримки підприємств з соціально-політичних міркувань, незалежно від критеріїв економічної ефективності. Водночас у тих випадках, коли держава надає гарантії щодо фінансування проектів, ефективних за ринковими критеріями, це забезпечує позитивні результати не тільки для підприємства-позичальника, але й для суміжних підприємств регіону. Існуючі підходи не вирішують середньострокових проблем підприємств, але перешкоджають використанню внутрішніх резервів, отже - призводять до погіршення економічної ситуації в ряді регіонів країни, поглиблення міжрегіональних відмінностей у базі оподаткування та ускладнення процесів вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів.

На думку автора, виходячи з положень ліберальної економіки нового типу і сучасної інституціональної економіки, необхідно використовувати ширший, народногосподарський підхід до вирішення проблеми державної підтримки підприємства. З народногосподарської точки зору, надання державної підтримки підприємницькій діяльності включає: загальне поліпшення економічного клімату в країні; формування так званої “м'якої інфраструктури” ринкової економіки, тобто її інститутів, які б сприяли активізації підприємницьких ресурсів країни; створення умов для удосконалення виробничої інфраструктури, з метою розвитку конкуренції. Крім того, на етапі перехідної економіки з точки зору забезпечення умов для економічного зростання та розвитку регіонів доцільно використовувати такі форми державної підтримки окремих підприємств:

по-перше, це надання субсидій для підтримки підприємств тих галузей, що розвиваються, як тимчасовий засіб захисту від конкуренції з боку високорозвинутих країн, оскільки на початковому етапі становлення виробництва високими є середні витрати і немає переваг масового виробництва. Такі субсидії сприятимуть розвиткові економіки регіонів завдяки використанню порівняльних переваг українських підприємств, але вони є економічно виправданими, тільки якщо через деякий обмежений проміжок часу необхідність у них відпадає;

по-друге, у разі існування недосконалих ринків і зростаючої економії від масштабу, це субсидії, спрямовані на обмеження монопольної влади великих іноземних виробників на вітчизняному ринку;

по-третє, це - підтримка підприємств у зв'язку з обмеженістю внутрішніх кредитних ресурсів у вигляді надання державних гарантій по іноземних кредитах щодо фінансування проектів, ефективних за ринковими критеріями.

На основі дослідження економічних аргументів на користь субсидій і теоретичних можливостей щодо впливу державних видатків на економічне зростання виявлено передумови для їх ефективності та фактори ризику. Встановлено, що прийняття рішень про субсидування підприємств вимагає надійних прогнозів як щодо можливостей зниження собівартості виробництва на конкретному підприємстві, так і щодо порівняльних переваг країни у довгостроковій перспективі. Економічна діяльність держави може не тільки сприяти економічному зростанню, але й перешкоджати йому, оскільки її результативність істотно залежить від багатьох умов, у тому числі від попередньої траєкторії розвитку, взаємозамінюваності виробничих факторів праці та капіталу, особливостей науково-технічного прогресу, співвідношення заощаджень, які передбачались, і фактичних інвестицій. На думку автора, державне фінансування інвестицій в інфраструктуру виправдане в тому разі, якщо вона усуває монопольне становище на ринку певних підприємств і створює умови для виходу на нього підприємств з нижчими витратами. Зазначені види діяльності доцільно віднести до повноважень центральних органів влади, оскільки вони сприятимуть більш рівномірному економічному розвитку різних регіонів, отже - створенню умов для вирівнювання їх податкових можливостей та зниження потреб місцевих бюджетів у трансфертах вирівнювання. На рівні місцевих органів влади доцільно проводити політику бюджетного інвестування у місцеву інфраструктуру за принципом “запізнювання”, тобто після визначення (виявлення) точок економічного зростання і встановлення того факту, що саме недостатній розвиток інфраструктури стає перешкодою для подальшого розвитку підприємницької діяльності.