Аналіз ефективності формування і використання місцевих бюджетів

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Зміст

Вступ

Розділ 1. Теоретичні основи місцевих бюджетів

1.1 Поняття та характеристика місцевих бюджетів

1.2 Принципи та шляхи формування та використання місцевих бюджетів

Розділ 2. Аналіз ефективності формування і використання місцевих бюджетів

2.1 Аналіз загальних тенденцій формування і використання місцевих бюджетів

2.2 Запровадження програмно-цільового методу місцевих бюджетів

Розділ 3. Шляхи вдосконалення формування та використання місцевих бюджетів

3.1 Проблеми формування і використання місцевих бюджетів

3.2 Реформа міжбюджетних відносин

Висновки

Список використаної літератури

Додатки

Вступ

Актуальність теми. Ефективність структурних перетворень в економіці України, її конкурентоспроможність на світовому ринку значною мірою залежать від рівня розвитку і стабільності функціонування соціальної сфери. Це вимагає відповідної фінансової підтримки, наявності ефективної системи інвестиційного забезпечення реалізації пріоритетних напрямків соціального розвитку як на рівні країни в цілому, так і на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць (АТО). Роль бюджетних ресурсів взагалі та коштів місцевих бюджетів розвитку зокрема у фінансуванні соціальних перетворень стає сьогодні визначальною, оскільки вони відповідно до бюджетного устрою України мають цільове призначення - інвестиційне забезпечення виробничої та невиробничої сфер, реалізація програм соціально-економічного розвитку відповідної території. Саме тому дослідження теоретичних засад і практичних механізмів ефективного управління видатками місцевих бюджетів розвитку для забезпечення інвестиційної підтримки соціальної інфраструктури територіальних громад є вкрай актуальним.

Сучасна структура місцевих фінансів України сформувалася під впливом певних обставин. В Україні створено систему місцевого самоврядування, що визначена Конституцією України і Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Принципи бюджетної системи України, її структура, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин, відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначені Бюджетним кодексом України від 21 червня 2001 р., що набув чинності в повному обсязі 1 січня 2002 р. Пізніше, 1 січня 2004 р. набув чинності Господарський кодекс України, який врегулював господарські відносини. Приймаючи кодекс, парламент намагався забезпечити зростання ділової активності суб'єктів підприємницької діяльності і головним чином затвердити суспільний господарський порядок в економічній системі України. Але досягти гармонійного розвитку місцевих фінансів поки що не вдалося.

Місцеві фінанси являють собою систему формування, розподілу і використання грошових і інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань як власних, так і делегованих. В Україні така система знаходиться на стадії становлення. Як явище складне і багатогранне, вона потребує гносеологічного аналізу, переосмислення і узагальненого тлумачення.

Починаючи з 2002 р. за місцевими бюджетами закріплено дохідні джерела, що забезпечують їх систематичне надходження виключно в грошовій формі. Позитивною рисою Бюджетного кодексу, який прийнято у 2001 р., є чітке розмежування дохідних джерел між ланками бюджетної системи. Статті 63-69 кодексу визначають склад доходів місцевих бюджетів. Це закріплені за місцевим бюджетом податки і збори, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, і доходи, які не враховуються при визначенні таких трансфертів.

Бюджетним кодексом України передбачено принцип розподілу доходів, які спрямовуються до органів місцевого самоврядування на фінансування делегованих державою та власних повноважень. Тому забезпеченість бюджетно-фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень, є однією із важливих умов стабільного розвитку територіальних громад.

Система міжбюджетних відносин України потребує подальшого вдосконалення з метою забезпечення ефективності діяльності муніципальних утворень в рішенні питань місцевого значення і підвищення якості послуг, що надаються юридичним і фізичним особам органами місцевого самоврядування.

Інститути місцевих фінансів перебувають у процесі становлення, їх розвиток потребує особливої уваги з боку держави, оскільки розвиток окремих територій є передумовою розвитку держави в цілому. Протягом років незалежності деякі інститути місцевих фінансів істотно удосконалені та реформовані, інші потребують для функціонування та розвитку законодавчих змін, а подекуди застосування нових методів та підходів до управління місцевими фінансами. Як наслідок, деякі інститути місцевих фінансів вже сформовані, а інші тільки зароджуються. На нашу думку, не достатньо уваги приділено у працях вітчизняних науковців дослідженню інститутів місцевих фінансів.

Ці та інші питання, особливо теоретичні основи бюджетного забезпечення інвестиційних заходів у соціальній сфері ґрунтовно досліджують такі зарубіжні вчені, як: А. Вагнер, Дж. Вінн, Х. Герсдорф, П. Друкер, Л. Ерхард, А. Мюллер-Армак, М. Рашид, Л. Томпсон та ін.; російські дослідники: М. Гончарова, С. Єфімова, Д. Саблин, Л. Тишкина, О. Фригін та ін. Здобутки української науки в цьому напрямку представлені у працях О. Балацького, В. Буковинського, С. Буковинського, О. Василика, А. Єпіфанова та інших. Проблеми функціонування місцевих фінансів досліджували німецькі економісти Д. Рау, Л. Штейн, А. Вагнер та ін. Представники вітчизняних шкіл: О. Близнюк, Т. Бондарчук, О. Бутенко, Т. Бутурлакіна, Т. Гринько, А. Зюнькін, Л. Калашнікова, І. Карпухно, П. Качур, Л. Коваленко, С. Ковальчук, В. Кравченко, І. Луніна, Г. Машко, С. Міщенко, С. Науменкова, А. Нечай, Г. Придатко, І. Сазонець, В. Стоян, І. Федів, Е. Фишко, Т. Черничко по-різному бачать перспективи розвитку місцевих фінансів в Україні.

Метою дослідження є удосконалення процесу управлінням місцевим бюджетом.

Об'єктом дослідження є місцеві бюджети.

В ході дослідження було використано загальнонаукові методи дослідження.

Розділ 1. Теоретичні основи місцевих бюджетів

1.1 Поняття та характеристика місцевих бюджетів

Місцеві бюджети - це фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи місцевого самоврядування. Вони відіграють важливу роль у вирішенні як загальнодержавних, так і регіональних економічних та соціальних питань: розвитку інфраструктури, фінансування агропромислового комплексу, житлового будівництва, фінансування видатків на утримання соціально - культурної сфери.

Тенденція, що склалася в Україні, суперечить стабільності зростання ролі місцевих бюджетів в економічному й соціальному розвитку країни і не відповідає потребам зміцнення місцевого самоврядування. Ігнорується бюджетна автономія регіональної влади, та існує значна залежність дохідної частини регіональних і місцевих бюджетів від центру [5, 28].

Кожна країна має власну бюджетну систему з її особливостями (кількістю та видами бюджетів), а отже, і визначення місцевих бюджетів є специфічним для кожної країни. Особливості місцевих бюджетів різних країн узагальнені в Додатку 1. Аналіз даних, представлених в цій таблиці, дозволяє дійти висновку, що в більшості випадків особливості місцевих бюджетів у різних країнах пов'язані з особливостями місцевого управління АТО.

Місцеві бюджети трактуються з трьох точок зору: як економічна категорія - „сукупність економічних відносин, які сприяють територіальному перерозподілу національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази місцевих рад”; за матеріальним змістом - як „грошові фонди”, а з позиції їх прояву - як „фінансовий план, яким керуються у своїй діяльності органи державної влади та управління.

Зважаючи на різноплановість поняття „місцеві бюджети” на сьогодні не можна виділити єдине універсальне визначення їхньої сутності. Так, в роботі місцеві бюджети розглядаються як складова системи соціально-економічного розвитку, а саме як сукупність соціально-економічних відносин, що виникають у процесі перерозподілу валової доданої вартості регіону з метою формування та використання фінансових ресурсів територіальних громад, спрямованих на економічне зростання АТО та підвищення добробуту населення.

Оскільки місцеві бюджети є фінансовою базою забезпечення хоча б мінімальних потреб окремої території, то з фінансової точки зору місцевий бюджет визначається як фінансова база органів місцевого самоврядування, яка є вирішальним фактором регіонального розвитку [37, с. 106].

Місцеві бюджети повинні нарощувати обсяги власних надходжень і забезпечувати виконання покладеної на них функції - стабільного фінансування бюджетних заходів.

Особливу увагу варто приділити розширенню переліку доходів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, шляхом внесення до їхнього складу плати за землю у зв'язку з недостатнім фінансовим забезпеченням і необхідністю проведення на рівні обласного та районних бюджетів видатків, що відповідно до ст. 91 Бюджетного кодексу України не враховуються при визначенні між бюджетних трансфертів, зокрема видатків на виконання регіональних програм.

На рівні окремих територій місцеві бюджети є джерелом фінансування соціальної сфери.

На сьогодні існує цілий ряд проблем ефективного управління місцевими бюджетами, що потребують негайного вирішення в умовах реформування соціально-економічної політики України. Так, дискусійними на сьогодні є питання підвищення ролі місцевих бюджетів, а відповідно - відповідальності органів місцевого самоврядування за виконання своїх повноважень; удосконалення механізму формування місцевих бюджетів; процедури надання бюджетних коштів на місцевому рівні, а також наближення результатів бюджетного планування до реальних показників [47, с. 80].

Особливої актуальності останнім часом набуває питання наповнення державного бюджету України. Потреби суспільства постійно зростають, що, в свою чергу, потребує збільшення доходів державного бюджету в цілому та місцевих бюджетів зокрема. Виникає необхідність впровадження нових якісних підходів до наповнення місцевих бюджетів.

Сьогодні доходів місцевих бюджетів недостатньо, щоб у повній мірі забезпечити належний рівень розвитку економіки АТО та існуючі соціальні потреби на місцях. На жаль, в Україні спостерігається територіальна нерівність, для подолання якої виникає потреба державного впливу на механізм вирівнювання на місцевому рівні [7, с. 11].

Розподіл міжбюджетних трансфертів між бюджетами різних рівнів здійснюється на підставі законодавчо затвердженої формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету). На сьогодні ця формула є об'єктом дослідження багатьох науковців. В рамках даної формули не враховується специфіка всіх місцевих бюджетів і пропонується внести зміни до неї в таких напрямках, як освіта, охорона здоров'я, культура та мистецтво, при цьому рекомендується або збільшити нормативи фінансової забезпеченості, або взагалі перейти до єдиних соціальних стандартів. Крім того, сьогодні в економічній літературі досить часто зустрічаються дискусії щодо визначення єдиних підходів та критеріїв розподілу фінансового ресурсу держави під час надання міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам, особливо - надання коштів на виконання інвестиційно-інноваційних проектів [22, с. 51].

Згідно із законодавством України, у видатковій частині місцевих бюджетів окремо передбачаються видатки загального фонду й видатки спеціального фонду, які, в свою чергу, поділяються на поточні та капітальні. У складі останніх особливе місце становить бюджет розвитку. Видатки загального фонду спрямовуються на: державне управління, правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави; освіту; охорону здоров'я; соціальний захист і соціальне забезпечення (в рамках якого забезпечується система пільг ветеранам, інвалідам, система допомоги по вагітності й пологам, допомога по народженню та догляду за дітьми, допомога малозабезпеченим сім'ям та ін.); житлово-комунальне господарство; культуру й мистецтво; підтримку засобів масової інформації та ін. У свою чергу, видатки спеціального фонду спрямовуються на капітальне будівництво та реалізацію інвестиційно-інноваційних програм місцевого характеру. Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалiзацiю програм соціально-економічного розвитку вiдповiдної території, пов'язаних із здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов'язаних з розширеним відтворенням.

місцевий бюджет трансферт

1.2 Концепції формування та використання місцевих бюджетів

У більшості країн світу місцеві бюджети також складаються з двох частин. Відомий американський економіст П. Друкер в роботі вперше сформував концепцію „двох бюджетів”, яка передбачала існування двох самостійних бюджетів. Він вважав, що перший бюджет повинен направлятися на виконання поточних витрат, а другий - „спеціальний бюджет витрат майбутнього (перспективного) розвитку”, який він називає „інвестиційним” - забезпечувати стабільний розвиток [3, с. 15].

Існування двох бюджетів П. Друкер передбачає як на рівні підприємств, так і на місцевому рівні, при цьому, якщо спеціальний бюджет на рівні підприємств повинен складати близько 10-20% від загального бюджету підприємства, то на місцевому рівні розмір спеціального бюджету повинен залежати від соціально-економічних особливостей АТО й має визначатися стратегією розвитку та інвестиційною політикою. Особливістю спеціального бюджету є те, що він повинен існувати тривалий проміжок часу для того, щоб забезпечити виконання стратегічних цілей.

Концепція „двох бюджетів” набула поширення в роботі й І.В. Запатріної. На її думку, в Україні роль «спеціального бюджету» виконує бюджету розвитку, на відміну від багатьох інших країн, де більш вдало використовуються інші організації й установи [9,с. 65].

Так, наприклад в Росії існування бюджету розвитку було припинене в 2004 р. Замість нього було створено Стабілізаційний та Інвестиційний фонди, які, на думку більшості економістів, є більш дієвим механізмом реалізації стратегії розвитку. Але у чистому вигляді такий підхід навряд чи може ефективно застосовуватися в Україні, оскільки в російській практиці, окрім коштів, що планувалися в бюджеті розвитку на реалізацію вищезазначених програм, до цих фондів надходили ще й кошти від сировинного експорту. Дійсно, після появи Стабілізаційного фонду в Україні концепція «двох бюджетів» (існування поточного бюджету й бюджету розвитку) не змінилася, загострилися лише дискусії навколо цього питання. Створення такого фонду в Україні відбулося раптово, без попередніх ретельних обговорень і не супроводжувалося регламентацією основних принципів його функціонування. Створення Стабілізаційного фонду в Україні не здійснювалося на базі обґрунтованої методики його функціонування й не супроводжувалося організаційною реформою у цьому напрямку, а тому й не призвело до позитивних зрушень [49, с. 55].

Отже, місцевий бюджет - це фонд грошових кош-тів органів місцевого самоврядування, який формується у результаті перерозподілу ВВП за рахунок мобілізації частини фінансових ресурсів території, над-ходження коштів з бюджетів вищого рівня та з Державного бюджету України, і використовується для фінансування власних та делегованих повноважень.

Як окрема економічна категорія, доходи місцевих бюджетів виражають сферу економічних відносин суспільства, яка пов'язана з формуванням, розподілом та використанням фінансових ресурсів регіонального рівня і використовується місцевими органами влади для забезпечення поточних і перспективних завдань розвитку регіону.

У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбаче-но, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел, та закріплених у встановленому законом порядку загально-державних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Тобто у дохідній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

У Бюджетному кодексі України не наведено чіткого визначення поняття закріплених і власних доходів, проте доходи розмежовано на ті, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визна-ченні обсягів міжбюджетних трансфертів (кошик І), і на ті, що не враховують-ся при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (кошик II).

Варто підвищити ефективність управління об'єктами власності, що перебувають у відданні місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування, і забезпечити на цій основі зростання доходів від власності та підприємницької діяльності; здійснювати пошук альтернативних джерел власних доходів.

Також, негайного вирішення потребує проблема розподілу повноважень, відповідальності та фінансових ресурсів між державними, територіальними і місцевими рівнями управління. Сучасна система розподілу бюд-жетних ресурсів не забезпечує необхідний рівень незалежності місцевих орга-нів влади у вирішенні соціально-економічних проблем регіону через низьку частку власних надходжень у структурі доходів місцевих бюджетів. Зміцнення доходної бази місцевих бюджетів повинно відбуватися саме за рахунок збіль-шення податкових надходжень, які за ринкових умов є дієвим інструментом впливу на рівень соціально-економічного розвитку регіону [23, с. 18].

Розробка науково обґрунтованої концепції формування місцевих бюджетів вимагає теоретико-методичних досліджень їх сутності, принципів формування, закономірностей становлення й розвитку. Важливою складовою бюджетного регулювання соціального розвитку суспільства є система міжбюджетних відносин, за допомогою якої держава забезпечує гарантований рівень надання суспільних благ на всій території країни шляхом збалансування місцевих бюджетів, сприяє соціально-економічному розвитку регіонів.

Незважаючи на значну кількість наукових досліджень у сфері державних фінансів, на сьогодні комплексні дослідження питань, пов'язані з використанням фіскальних важелів впливу на соціальні процеси, практично відсутні. Формування та закріплення якісно нових для української економіки інститутів державних фінансів спрямовано на розв'язання соціально-економічних протиріч у житті країни.

Законодавче закріплення функцій місцевого самоврядування повинно знайти відображення насамперед у Конституції держави. Але, на жаль, у Конституції України чітко не сформульовано фундаментальні положення щодо місцевого самоврядування, як це зроблено в Конституціях більшості європейських країн.

Прийняття ж Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про бюджетну систему в Україні» є важливим кроком у наближенні до загальноприйнятих стандартів щодо самоврядування й управління. Проте ще цілий ряд важливих питань реального забезпечення незалежності місцевих органів чекає свого вирішення. Насамперед це стосується фінансової бази місцевого самоврядування -- місцевих бюджетів.

На сьогодні основні бюджетоформуючі податки концентруються в державному бюджеті. Передусім ідеться про податок на додатну вартість і податок на прибуток підприємств. До місцевих бюджетів потрапляє лише податок на прибуток підприємств комунальної форми власності, при цьому він забезпечує менше 2% суми податкових надходжень місцевих бюджетів. Для становлення дійсної самостійності місцевих бюджетів слід чітко розмежовувати витрати між різними бюджетами, перейти до економічної відповідальності кожного рівня управління за свою діяльність коштами підпорядкованих територій, а отже, і різні можливості в задоволенні своїх соціальних потреб.

Місцеве самоуправління повинне взяти на себе більшу частину практичних питань, пов'язаних з реформуванням економіки, тобто самостійно впроваджувати загальні положення, розроблені центром, відповідно до особливостей тієї чи іншої територіальної одиниці.

При усіх національних особливостях пріоритетом місцевого самоврядування є гарантоване державою право територіальних одиниць на незалежне та самостійне розв'язання загально господарчих питань місцевого значення на основі реальної матеріально-фінансової бази та в межах прийнятих законів та загальних правил. Самостійність органів місцевого самоврядування визначається законодавчо закріпленими положеннями, наявністю комунальної власності й самостійним формуванням та використанням бюджету, безпосередньою вибірністю органів влади населенням території та звітністю цих органів населенню територіальної одиниці.

Варто відзначити, що загальноприйнятих принципів формування доходів місцевих бюджетів, а також бюджетів органів місцевого самоврядування у сучасній літературі не існує. Тому є доцільним відмітити сформульовані принципи наповнення дохідної частини бюджетів на локальному рівні, базуючись на загальноприйнятих принципах побудови бюджетної системи нашої держави, зазначених у Бюджетному кодексі України, Європейської Хартії про місцеве самоврядування.

Згідно з принципом демократичності органи місцевого самоврядування повинні бути реально незалежними при плануванні, формуванні, затвердженні, аналізі та здійсненні прогнозу обсягів доходів місцевих бюджетів адміністративно-територіальних одиниць, що, відповідно, стимулюватиме їх до пошуку найбільш оптимальних джерел формування доходів місцевих бюджетів. Тобто, забезпечення самостійності місцевих бюджетів повинно здійснюватися не лише шляхом реалізації права органів місцевого самоврядування на самостійний розгляд і затвердження бюджетів, а й шляхом закріплення за місцевими бюджетами різних рівнів такого обсягу доходів, який би забезпечував виконання делегованих їм повноважень.

Згідно з принципом директивності, правом на визначення складу податкових і неподаткових надходжень, їх ставок, обсягів надходжень міжбюджетних трансфертів володіє держава. Водночас це повинно відбуватись на засадах справедливості, неупередженості, об'єктивності, врахування інтересів і рівня соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць [8, с. 11].

Принцип поділу доходів на податкові, неподаткові та міжбюджетні трансферти передбачає існування різних методик їх розрахунку. Так, податкові надходження формуються за допомогою податкового механізму, неподаткові надходження - з необов'язкових надходжень, міжбюджетні трансферти надходять від бюджетів вищого рівня в законодавчо визначеному обсязі.

Дія принципу поділу доходів на власні та закріплені ґрунтується на таких положеннях: власними доходами місцевих бюджетів є законодавчо визначені види надходжень, що є власною фінансовою базою органів місцевого самоврядування. Закріплені доходи, відповідно до діючого законодавства, є власними доходами державного бюджету, які на певний період закріплені за місцевими бюджетами, і держава володіє правом вилучити їх повністю або частково назад. Відповідно, у такій ситуації основна увага повинна акцентуватись на власних доходах.

Ураховуючи основні положення принципу відповідності доходів місцевих бюджетів обсягам функцій органів місцевого самоврядування, варто відмітити те, що величина надходжень до місцевих бюджетів відповідає завданням, що реалізуються за їх рахунок.

Згідно з діючою практикою формування доходів місцевих бюджетів, органам місцевого самоврядування не вистачає обсягів власних доходів і закріплених, тому держава змушена надавати їм фінансову допомогу у вигляді міжбюджетних трансфертів [31, 45].

Характерною ознакою принципу повноти є те, що всі види надходжень повністю зараховуються до місцевих бюджетів відповідно до діючих нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Принцип матеріальної зацікавленості в пошуках резервів до збільшення обсягів доходів місцевих бюджетів передбачає таке: при перевиконанні плану мобілізації доходів залишаються вільні залишки бюджетних коштів на фінансування додаткових функцій, що не передбачені рішеннями про місцеві бюджети. Таким чином, органи місцевого самоврядування отримуватимуть додаткові фінансові можливості для розширення своїх повноважень, наприклад, для фінансування додаткових регіональних чи місцевих програм розвитку, що здійснюються на їх території.

Через контроль із боку відповідних органів за правильністю формування фондів грошових коштів органів місцевого самоврядування реалізовуватиметься принцип контролю, а принцип гласності - через поінформованість членів територіальної громади щодо показників джерел, обсягів доходів відповідних місцевих бюджетів і звітів про їх виконання.

Щодо дії принципу реальності, то потрібно зазначити, що формування доходів місцевих бюджетів ґрунтується на реальних показниках економічного та соціального розвитку держави та її адміністративно-територіальних формувань, що здійснюються відповідно до затверджених методик і правил.

Існування єдиної правової бази, єдиної бюджетної класифікації, єдиних форм, методів, підходів щодо формування доходів місцевих бюджетів усіх рівнів, єдиного порядку ведення бухгалтерського обліку та звітності передбачено умовами застосування принципу єдності.

Дія зазначеного принципу планомірності характеризується тим, що обсяги доходів місцевих бюджетів на наступний рік розраховуються у процесі бюджетного планування на основі планових і прогнозних показників соціально-економічного розвитку як окремої адміністративно-територіальної одиниці, так і держави загалом.

Системний підхід до формування дохідних частин місцевих бюджетів із врахуванням всіх чинників системи у тісному взаємозв'язку з базовими даними передбачено основними положеннями принципу системності [13, с. 120].

Дія принципу стабільності передбачає, з одного боку, стабільні показники обсягів і джерел доходів, а з другого, - стабільні темпи приросту надходжень з урахуванням завдань та функцій, які здійснюються органами місцевого самоврядування. Згідно з принципом відповідальності учасники бюджетного процесу відповідальні за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

При дотриманні визначених принципів забезпечуватиметься оптимальний взаємозв'язок між різними рівнями місцевих бюджетів, між державним і місцевими бюджетами.

Таким чином, систематизований перелік принципів наповнення місцевих бюджетів є комплексом взаємоузгоджених і практичних заходів, що сприятимуть ефективному наповненню і розширенню власної дохідної бази органів місцевого самоврядування з метою досягнення відповідності законодавчо визначених повноважень джерелам їх фінансування.

Тому в забезпеченні належного рівня соціального та економічного розвитку нації, життя населення, стимулювання виробничих та інвестиційних процесів, демократизації суспільства сприяє ефективна податкова, бюджетна політика, здійснювана органами влади усіх рівнів.

Реформа системи фінансування місцевих органів влади, що зазвичай включає в себе перерозподіл бюджетних функцій між рівнями державної влади, а також зміну меж фінансової компетенції регіональних та інших одиниць, дає можливість місцевим органам виявляти ініціативу, самим шукати джерела задоволення місцевих потреб. Це неминуче потягне за собою перехід від умов самостійності місцевих бюджетів до закріплення за місцевими органами самоврядування певного кола власних прибутків незалежно від центру. Інакше кажучи, самостійність місцевих органів влади зростатиме зворотно пропорційно обсягові дотацій, що виділяються з державного бюджету.

Аналіз витратної частини місцевих бюджетів країни з розвинутою ринковою економікою й місцевих бюджетів України свідчить, що за складом витрат бюджети дуже близькі між собою, а відмінності, причому значні, існують у структурі доходів. Тому зміни, які передбачають реформу бюджетної системи, зводяться переважно до перегляду прибуткової частини місцевих бюджетів так, щоб частка власне місцевих податків зростала. Необхідно чітко розмежувати прибуткові джерела місцевих бюджетів на власні й позикові з відповідними формами їх розрахунку.

Виконання місцевими органами влади функцій щодо фінансування діяльності галузей освіти, охорони здоров'я, науки й культури повинно спиратися на те, щоб кожна особа, яка проживає на певній території, або підприємство, розташоване на ній, несуть фінансові зобов'язання відповідно до свого фінансового становища. Ці витрати величезні, отже, вони повинні рівномірно розподілятися на всіх мешканців і підприємства місцевості з урахуванням їхнього податкового потенціалу. Цей принцип є основою місцевих податків і податків на прибутки підприємств.

Формування місцевих бюджетів має здійснюватися таким чином, щоб це давало змогу органам місцевого самоврядування мати фінансову базу для реалізації повноважень, визначених Конституцією України, законами, іншими нормативно-правовими актами, сприяло б забезпеченню необхідними ресурсами виконання завдань соціально-економічного розвитку територій.

Розділ 2. Аналіз ефективності формування і використання місцевих бюджетів

2.1 Аналіз загальних тенденцій формування і використання місцевих бюджетів

Для аналізу ролі місцевих бюджетів в соціально-економічному розвитку регіонів та їх місця у бюджетній системі України потрібні їх кількісна та якісна характеристика. Вони виявляють, що через місцеві бюджети у 1995 році перерозподілялась майже п'ята частина ВВП. Якщо проаналізувати динаміку питомої ваги місцевих бюджетів у ВВП, то тут спостерігається тенденція до зменшення частки місцевих бюджетів. Наприклад, у 2000 році питома вага витрат місцевих бюджетів у ВВП зменшилась до 6,9% та в останні роки стабілізувалась в межах 6 -- 7%. Це пов'язано із змінами в державному регулюванні розподілу доходів між різними ланками бюджетної системи та свідчить про посилення державного впливу на процес мобілізації коштів та розподіл між різними рівнями влади.

Тому питання щодо пошуку оптимального варіанта співвідношення між державними та місцевими бюджетами залишається актуальним.

Необхідно враховувати, що мобілізація та використання коштів місцевих бюджетів пов'язані з інтересами різних соціальних груп населення, підприємницьких структур різних форм власності, що зумовлює становлення місцевих бюджетів як важливого фінансового інструменту регулювання господарського й соціального життя регіонів.

Важливим при оцінці ролі місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку регіонів є аналіз співвідношення обсягів місцевих бюджетів із загальними витратами зведеного бюджету.

У 1995 році у місцевих бюджетах зосереджувалося 38,9% обсягу витрат зведеного бюджету. Це свідчить про те, що в цьому році відбулася певна децентралізація у відносинах між ланками бюджетної системи. Однак, починаючи з 2000 року, питома вага видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни неухильно знижується, що свідчить про подальше посилення впливу центральних органів влади на розподіл коштів. Так, у 2009 році частка видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України складала 21,2%. Хоча, на погляд С.А. Буковинського, «видатки місцевих бюджетів у загальному обсязі зведеного бюджету в 2003 році становили 41,4%, 2004 році -- 37,8%, у 2005 році -- 36,7%, у 2006 році -- 41,2%».

Наведені статистичні дані підтверджують висновок про те, що роль місцевих бюджетів у фінансуванні видатків регіонів уже в найближчому майбутньому повинна зрости. Що ж стосується питань, пов'язаних із функціонуванням місцевих бюджетів, то вони потребують глибокого аналізу й наукового обґрунтування. Тут неможливі будь-які назавжди встановлені рекомендації. Місцеві бюджети -- категорія дуже динамічна, тому їх дослідження необхідно здійснювати з урахуванням багатьох факторів, що впливають на економічне життя держави. Цьому насамперед сприяють розвиток демократичних засад в управлінні державою, зміни у структурі економіки, рівень соціальних гарантій населенню, зміна вікової, професійної структури населення. Неабияк впливає на формування й використання коштів місцевих бюджетів рівень економічного розвитку окремих регіонів.

Місцеві бюджети мають свою внутрішню структуру та характерні відмінності. Так, незважаючи на те, що на сьогодні нараховується понад 14 тис. місцевих бюджетів, а найчисельнішу групу становлять сільські й селищні бюджети (більше 10 тис.), понад 72 % всіх витрат місцевих бюджетів здійснюється через обласні бюджети (їх 24) та бюджети міст загальнодержавного й обласного підпорядкування (223). Нині витрати республіканського бюджету АР Крим та обласних бюджетів становить 26,5 % від загального обсягу витрат місцевих бюджетів, а бюджетів міст загальнодержавного та обласного підпорядкування -- 45,9 %, районних бюджетів -- 19,4 %. Значно меншу частку становлять витрати інших видів місцевих бюджетів: сільських -- 4,5 %, міст районного підпорядкування -- 1,9 %, селищних -- 1,8 %.

Із аналізу видно, що найбільш чисельну групу складають бюджети районів, що об'єднують районні, селищні, сільські та міст районного підпорядкування, які є базовими в бюджетній системі країни [10, с. 90].

Через них мобілізується й використовується майже третина всіх ресурсів місцевих бюджетів, проте сьогодні саме в цій ланці місцевих бюджетів існує найбільше питань, які потребують свого вирішення. Насамперед, це питання закріплення за ними постійних джерел доходів, а також питання вдосконалення взаємовідносин як з державним бюджетом, так і з обласними.

Усе це свідчить, що при подальшому реформуванні бюджетної системи проблеми місцевих бюджетів необхідно розв'язати не взагалі, а з урахуванням особливостей і чіткого розмежування функцій між окремими ланками місцевих бюджетів. Диференціація функцій має залежати від рівня розвитку кожного з цих бюджетів у бюджетній системі держави.

Реалізація цього положення вимагає визначення розміру гарантованого рівня витрат на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць. Забезпечення такого рівня має здійснюватись з урахуванням сукупності відносин щодо розподілу й використання фінансових ресурсів, створюваних на відповідній території і перерозподільчих регіональних процесах.

Такий стан речей, по-перше, веде до того, що місцеві органи влади займаються переважно виконанням делегованих державою повноважень, а не питаннями місцевого значення, а, по-друге, надмірна частка трансфертів ніяк не стимулює їх до нарощування власної дохідної бази.

Про посилення залежності місцевих органів влади від центру яскраво свідчить і показник частки міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів: за останні шість років цей показник зріс з 29,1% до 43,4%. До речі, за підсумками 2007 року, значення даного показника у регіонах коливалося від 12% у Києві до 68,7% у Тернопільській області.

Для фінансового забезпечення соціальної інфраструктури на місцях необхідно законодавчо закріпити за місцевими Радами розмір доходів, що мають находити в місцеві бюджети. Питома вага цих доходів має складати 50 -- 60% усіх надходжень, зібраних на даній території.

За останні роки питома вага місцевих податків і зборів у загальному фонді місцевих бюджетів постійно скорочується). У більшості розвинених країн світу місцеві податки складають 5 -- 30% усіх податкових надходжень. В індустріально розвинених країнах цей рівень ще вищий. Наприклад, місцеві податки в Японії складають 35% доходів органів місцевого самоврядування, у Великобританії -- 37%, Німеччині -- 46%, у США -- 66%, у Франції -- 67%.

2.2 Запровадження програмно-цільового методу на місцевому рівні

Запровадження елементів програмно-цільового методу (далі - ПЦМ) на рівні місцевих бюджетів здійснюється у форматі експерименту з метою виконання заходів Плану-графіку реформ на 2010-2014 роки за напрямом «Регіональний розвиток і реформа міжбюджетних відносин» та Основних підходів до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів (наказ Мінфіну від 02.08.2010 № 805).

З метою розроблення методологічної бази для складання та виконання місцевих бюджетів за ПЦМ прийнято наступні нормативні акти:

Прийняті накази:

- Про затвердження Основних підходів до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів(наказ Міністерства фінансів від 02.08.2010 №805 (зі змінами))

- Про деякі питання проведення експерименту із запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів (наказ Міністерства фінансів від 09.07.2010 №679 (зі змінами))

щодо затвердження:

· Інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм,

· Правил складання паспортів бюджетних програм, звітів про їх виконання,

· форм паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання.

- Про затвердження Типового переліку бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі «Державне управління» (наказ Мінфіну від 01.10.2010 №1147 (у новій редакції));

- Про затвердження Типового переліку бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі «Охорона здоров'я» (спільний наказ Міністерства фінансів та Міністерства охорони здоров'я від 26.05.2010 №283/437);

- Про затвердження Типового переліку бюджетних програм перелік бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі «Охорона здоров'я» для пілотних проектів у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та м. Києві (спільний наказ Міністерства охорони здоров'я та Міністерства фінансів від 21.09.2012 №728/1015);

- Про затвердження Типового переліку бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі «Освіта» (спільний наказ Міністерства фінансів та Міносвіти від 01.06.2010 №298/519);

- Про затвердження Типового переліку бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі «Культура» (спільний наказ Мінфіну та Мінкультури від 01.10.2010 №1150/41);

- Про затвердження Типового переліку бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі «Соціальний захист та соціальне забезпечення» (спільний наказ Міністерства фінансів та Міністерства праці та соціальної політики від 27.09.2010 №1097/290 (у новій редакції));

- Про затвердження Типового переліку бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі «Соціальний захист сім'ї, дітей та молоді» (спільний наказ Мінфіну та Мінсім'ямолодьспорт від 01.10.2010 №1148/3437 (втратив чинність));

- Про затвердження Типового переліку бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі «Соціальний захист сім'ї та дітей» за видатками, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів» (спільний наказ Мінфіну та Мінсоцполітики від 24.10.2012 №1116/673);

- Про затвердження Типового переліку бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі «Фізична культура та спорт» за видатками, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів» (спільний наказ Мінфіну та Міносвітимолодьспорт від 22.11.2012 №1202/1291 (знаходиться на реєстрації в Мінюсті));

- Про затвердження Типового переліку бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі «Фізична культура та спорт» (спільний наказ Мінфіну та Мінсім'ямолодьспорт від 01.10.2010 №1149/3438 (втратить чинність після прийняття наказу від 22.11.2012 №1202/1291));

- Про затвердження Примірного переліку результативних показників бюджетних програм для місцевих бюджетів за видатками, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (наказ Мінфіну від 27.07.2011 №945);

- Про затвердження Структури коду програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів і Кодифікатора бюджетних програм місцевих бюджетів (наказ Міністерства фінансів України від 14.02.2011 №97 (у новій редакції));

- Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення оцінки ефективності бюджетних програм (наказ Міністерства фінансів України від 17.05.2011 № 608).

На даний час усі місцеві бюджети пілотних регіонів (крім бюджетів сіл, селищ, міст районного значення), усі обласні бюджети, бюджети міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, бюджети міст Києва та Севастополя (всього - 346 місцевих бюджетів) залучені до експерименту із запровадження програмно-цільового методу бюджетування на місцевому рівні. Відповідно до нормативно-правової бази із зазначеного питання запровадження складання та виконання усіх місцевих бюджетів за ПЦМ передбачено з 2014 року.[27]

Станом на 31.12.2012 із 692 місцевих бюджетів своєчасно затверджено 685 бюджетів (99%).

З порушенням термінів, визначених Бюджетним кодексом України, затверджено 5 місцевих бюджетів, у тому числі:

- 1 міський (міста обласного значення) бюджет міста Червонограда Львівської області, який затверджено 03.01.2013;

- 4 районних бюджети, зокрема два в Івано-Франківській області (Косівського та Снятинського районів - затверджено відповідно 10.01.2013 та 02.01.2013) та два у Львівській області (Бродівського і Радехівського районів - затверджено 03.01.2013).

Станом на 31.01.2013 не затверджено 2 бюджети, зокрема обласний бюджет Тернопільської області та бюджет міста Києва.

Щодо місцевих бюджетів інших рівнів.

Із загальної кількості бюджетів місцевого самоврядування (11395) своєчасно затверджено 11387 бюджетів, або 99,9%.

З порушенням терміну затверджено 6 місцевих бюджетів, зокрема:

- 4 у Вінницькій області (Немирівський міський бюджет Немирівського району, бюджети Літинської селищної ради Літинського району та Тростянецької селищної ради Тростянецького району, бюджет Миколаївської сільської ради Козятинського району),

- бюджет Созонівської сільської ради Кіровоградського району Кіровоградської області,

- міський бюджет м. Рава Руська Жовківського району Львівської області.

Станом на 31.01.2013 залишаються незатвердженими 8 місцевих бюджетів, зокрема:

- в Івано-Франківській області - 2 сільських бюджети: с.Вижній Березів Косівського району та с.Городниця Городенківського району,

- в Луганській області - 1 бюджет Поріченської сільської ради Краснодонського району;

- в Тернопільській області - 4 бюджети: міський бюджет м.Збаража Збаразького району, бюджет Микулиницької селищної ради Теребовлянського району, бюджет Васильковецької сільської ради Гусятинського району, бюджет Лідихівської сільської ради Кременецького району;

- в Черкаській області - 1 бюджет Лящівської сільської ради Чорнобаївського району.

Розділ 3. Шляхи вдосконалення формування і використання місцевих бюджетів

3.1 Проблеми формування і використання місцевих бюджетів

З метою підвищення ефективності використання коштів місцевого бюджету розвитку слід передбачити певний механізм визначення пріоритетів у фінансуванні інвестиційних проектів соціальної спрямованості за рахунок цього бюджету.

Слід розглядати окремо одиничний соціально значущий інвестиційний проект, місцевий комплекс таких проектів та місцеву соціальну програму.

Так, під місцевим комплексом соціально значущих інвестиційних проектів пропонується розуміти сформовану за критерієм максимізації інтегрального дисконтованого очікуваного соціально-економічного ефекту для АТО та скоординована Комітетом розвитку у часі, за ресурсами та виконавцями сукупність незалежних, взаємопов'язаних або взаємодоповнюючих одиничних інвестиційних проектів соціальної спрямованості, що реалізується як за рахунок коштів місцевого бюджету розвитку, так і шляхом внутрішнього реінвестування від реалізації прибуткових проектів в рамках місцевої соціальної програми та в комплексі забезпечує реалізацію стратегії соціально-економічного зростання території.

Під місцевою соціальною програмою пропонується розуміти складову загальнодержавної соціальної програми розвитку, представлену як комплекс заходів, що направлені на досягнення стратегії соціального розвитку АТО.

Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обгрунтування, ні чітких правил і формул. Необ'єктивність такого перерозподілу призвели до того, що сільські Ради, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення є вищим, ніж у середньому по району, опиняються у гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з сільськими Радами, де він, відповідно, є нижчим.[13]

Таким чином, аналіз проблем функціонування місцевих бюджетів базового рівня бюджетної системи, а також теорії та практики існування бюджетних систем в країнах з ринковою економікою дає змогу зробити висновки щодо здійснення заходів, спрямованих на покращання умов формування місцевих бюджетів.

По-перше, необхідно чітко розподілити компетенції щодо розв'язання конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Так, на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватися лише ті видатки, котрі пов'язані з забезпеченням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок коштів відповідних бюджетів.

У зв'язку з цим необхідно розподілити джерела податкових надходжень між центральними і місцевими владами в жорсткій ув'язці з виконуваними ними функціями, що повинно знайти своє відображення у законодавстві про місцеве самоврядування. До місцевих, зокрема, можна було б віднести помайнові податки, податок на землю, податок на промисел, збір за забруднення навколишнього середовища, а можливо - і прибутковий податок з громадян. У всякому випадку за рахунок власних податкових джерел місцеві органи влади повинні фінансувати до 60-80 % своїх потреб.

По-друге, необхідно вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання. Практика показала, що такий метод регулювання місцевих бюджетів як вилучення надлишків бюджетних коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів до встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів має багато недоліків: він не тільки негативно виливає на дохідну базу місцевих бюджетів, а й позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення своїх доходів. Спираючись на зарубіжний досвід, необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової сили територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій. Тому вже сьогодні назріла необхідність визначення обгрунтованого нормативу бюджетної забезпеченості кожної області, району, міста з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій. Існування таких показників дасть змогу визначити реальний розмір фінансових ресурсів для задоволення необхідних потреб регіонів, а також значно вдосконалити процедуру бюджетного планування.[7 c.62].

Таким чином, вирішення цих та інших проблем стосовно формування і використання місцевих бюджетів в значній мірі визначило б розширення економічної самостійності регіонів країни. Адже те, наскільки вони політично незалежні і фінансово забезпечені, справляє істотний вплив на формування демократичних, ринково орієнтованих систем і підвищує шанси на успіх реформ.

Місцева влада часто постає перед необхідністю робити непростий вибір місцевих податків, цілей, на які будуть спрямовані її видатки, та методів управління і стимулювання процесів економічного розвитку. З цієї причини фінансування і формування бюджету місцевої влади є однією з найважливіших сфер державних фінансів, і тому потребує свого подальшого дослідження та пошуку нових підходів до реформування.[25 c.34].

3.2 Реформа міжбюджетних відносин

Як ми можемо бачити з Додатку 2, видатки місцевих бюджетів за останні 10 років збільшилися вдвічі, це при тому, що великого надходження доходів не відбувалося. Зважаючи на всю цю ситуацію, на розгляд у Верховній раді було висунуто проект реформи міжбюджетних відносин.

Необхідність реформи міжбюджетних відносин обумовлена такими проблемами:

- низька якість послуг, що надаються на місцевому рівні. У більшості сільських, селищних бюджетів видатки на виплату заробітної плати з нарахуваннями складають понад 90 %;

- зношена інфраструктура. Комунальна інфраструктура зношена більше ніж на 60 %. Кількість аварій у ЖКГ за останні 10 років зросла в 5 разів. Близько 90 % доріг загального користування є дорогами місцевого значення. При цьому 70 % автодоріг потребують капітального ремонту. Згідно з розрахунками Світового Банку, протягом наступних 10 років місцева інфраструктура вимагатиме інвестицій у 29 млрд дол. США.

Цілями реформи є:

- підвищення якості послуг, що надаються за рахунок місцевих бюджетів;

- підвищення частки інвестиційних видатків на місцях.

Досягнення цілей на період реформи передбачає вирішення таких завдань:

- підвищення фінансової незалежності місцевих бюджетів і рівня фінансової забезпеченості делегованих повноважень;

- підвищення видаткової автономності місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів;

- упорядкування відносин місцевих бюджетів з центром (оптимізація розподілу видаткових повноважень, удосконалення порядку розподілу трансфертів);

- збільшення інвестиційних ресурсів місцевих бюджетів.

Необхідні кроки:

Підвищення доходів місцевих бюджетів через:

- перерозподіл доходів між державним і місцевими бюджетами, а саме передача на місцевий рівень таких додаткових доходів:

- плата за ліцензії й сертифікати, державну реєстрацію;

- плата за використання природних ресурсів;

- плата за надані в оренду ставки, що перебувають у басейнах рік

загальнодержавного значення;

- збільшення доходів, що не враховуються при розрахунка міжбюджетних трансфертів, шляхом включення до їх списку:

- плати за землю в повному обсязі;

- адміністративних штрафів;

- плати за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності.

Зміна правил і принципів надання міжбюджетних трансфертів на основі врегулювання порядку розрахунків міжбюджетних трансфертів (поліпшення методики розрахунків видатків на делеговані повноваження, організація збору даних щодо вартості послуг у регіонах).

Підвищення ефективності витрат коштів на місцевому рівні шляхом:

- передачі на місцевий рівень видаткових повноважень, а саме:

- скасування секторних нормативів, що регламентують витрату коштів, і проведення пов'язаних реформ, у т.ч. щодо зміни принципів фінансування освіти, охорони здоров'я, дозволу місцевій владі оптимізувати мережу бюджетних установ та їх персонал;

...