Фінансово-правові засади управління державним боргом

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗМІСТ

ВСТУП

1. ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ТА ЕКОНОМІЧНА ПРИРОДА ДЕРЖАВНОГО БОРГУ

1.1 Економічна сутність державного боргу

1.2 Класифікація державного боргу

2. ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ

2.1 Сутність та концептуальні підходи до управління державним боргом

2.2 Завдання та принципи управління державним боргом

2.3 Правове та інституційне забезпечення управління державним боргом

3. МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ

3.1 Боргова безпека держави та основні боргові індикатори

3.2 Методи управління державним боргом

ВИСНОВКИ



ВСТУП

В умовах формування та функціонування ринкової економіки важливою складовою державних фінансів є державний борг. Дефіцит державного бюджету, залучення та використання позик для його покриття призвели до формування і значного зростання державного боргу в Україні.

Великі розміри внутрішнього і зовнішнього державного боргу, а також відповідно зростання витрат на його обслуговування обумовлюють необхідність вирішення проблеми державного боргу, а відтак і пошуку шляхів вдосконалення механізму його управління.

В перехідній економіці України державний борг все більше набуває характеру не лише фінансової, але і соціально-політичної проблеми. Державний борг прямо пов'язаний з проблемою економічної безпеки країни.

Питання управління та обслуговування державного боргу є особливо важливим в контексті тих економічних труднощів, які впродовж останніх років переживає Україна. Розв'язання проблеми обслуговування державного боргу є одним із ключових факторів економічної стабільності в країні. Від характеру врегулювання боргової проблеми в значній мірі залежить бюджетна дієздатність держави. економічний державний борг безпека

Управління та обслуговування державного боргу є одним з пріоритетних завдань фінансової політики держави, важливою умовою стабільності її фінансової системи. Ефективне управління боргом на всіх його етапах дозволить уникнути кризових боргових ситуацій та перевантаження видаткової частини державного бюджету в розрізі витрат на обслуговування державного боргу, сприятиме забезпеченню стабілізації соціально-економічної ситуації та розвитку економіки України.

Погляди представників різних наукових шкіл щодо впливу державного боргу на економіку держави й добробут населення мають плюралістичний характер. Так, А. Сміт у своїй праці "Дослідження про природу і причини багатства народів" наголошував, що зростання державного боргу може спричинити банкрутство держави як позичальника. Д. Рікардо вважав, що державний борг призводить до відпливу капіталу, а дефіцитне фінансування скорочує приватні заощадження. Досить категорично про державні запозичення висловлювалися такі відомі вчені, як Ж.-Б. Сей, Т. Мальтус, Р. Масгрейв, Е. Меаде, Ф. Модільяні та інші.

Метою дослідження є :

* наукове обґрунтування економічної природи державного боргу, розкриття поняття державний борг;

* виявлення основних тенденцій і специфічних особливостей формування державного боргу в Україні;

* обґрунтування концептуальних засад щодо управління державним боргом та його обслуговування в умовах перехідної економіки України;

Для досягнення поставленої мети у роботі передбачається вирішити ряд завдань, головними з яких є:

* обґрунтування економічної сутності державного боргу як складової державних фінансів;

* виявлення основних тенденцій формування державного боргу України;

* визначення основних етапів формування державного внутрішнього боргу;

* оцінка розміру зовнішньої заборгованості України;

* узагальнення зарубіжного досвіду обслуговування державного зовнішнього боргу з метою його можливого використання в Україні;

* визначення методологічних засад управління державним боргом;

* мотивація фінансово-правових засад управління державним боргом;

* обґрунтування концептуальних засад та цілей стратегічного управління зовнішнім державним боргом.

Об'єктом дослідження є сукупність фінансово-економічних відносин, що виникають між державою та її кредиторами у процесі формування, використання, погашення й обслуговування зовнішнього державного боргу.

Предметом дослідження є інститут зовнішнього державного боргу як складова фінансової системи України.



1. ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ТА ЕКОНОМІЧНА ПРИРОДА ДЕРЖАВНОГО БОРГУ

1.1 Економічна сутність державного боргу

Існування державного кредиту призводить до появи державного боргу. Сума його складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави, як внутрішніх, так і зовнішніх, включаючи гарантії за кредитами, що надаються іноземним позичальникам, місцевим органам влади, державним підприємствам.

Державний борг має економічно обґрунтовані межі. Величина боргу характеризує становище економіки та фінансів держави, ефективність функціонування її урядових структур. Оскільки джерелом покриття державного боргу є доходи бюджету, тобто податки, то можна стверджувати, що величина боргу -- це взяті авансом у населення податки. Проте такий висновок не зовсім переконливий.

Сама система боргів держави зародилася ще у середні віки і нині значно поширилася. Відповідно сама проблема державної заборгованості привертала увагу як науковців, так і представників урядових структур.

Отримуючи кредити, держава має змогу використовувати додаткові можливості для свого економічного й соціального розвитку, але в більшості наукових праць XVIII і XIX століть державний борг розглядався як явище негативне. Так, А. Сміт наголошував у своїх працях, що зростання державного боргу може спричинити банкрутство держави як позичальника. Його висновки ґрунтувалися на тому, що державне споживання не є продуктивним і не створює нових цінностей, а тому залучені державою кошти є витратами для економіки

Досить категорично щодо державних запозичень висловлювався інший відомий вчений Мальтус. Він зазначав, що великий державний борг -- це ракова пухлина, яка роздирає життя народу і його добробут. Цієї ж думки дотримувався відомий вчений Ж.-Б. Сей, який порівнював державний борг із новою зброєю, страшнішою за порох, зброєю, якою держава повинна користуватися лише в крайньому разі.

Ці висловлювання вчених мали значний вплив на діяльність урядів багатьох європейських країн у питаннях щодо визначення обсягів державних запозичень і їхнього використання. Водночас досвід розвитку світової економіки підтвердив, що розміри державних запозичень не завжди призводять до банкрутства держави або до її зубожіння. Проте були непоодинокі випадки, коли державні запозичення сприяли економічному розвиткові держав.

Насамперед наявність державного боргу не дає уявлення щодо реального фінансового становища держави. Державний борг -- це складне явище, зумовлене низкою факторів, яке в умовах кожної держави може мати свою специфіку. Якщо нестачу коштів у бюджеті держава покриває за рахунок отриманих позик, то це не можна вважати нормальним явищем. Це свідчення нездорового фінансового становища, при якому виникатиме потреба укладати договори на позики, а в кінцевому підсумку -- розраховуватися за боргами за рахунок збільшення податків.

Нинішні західні вчені переконані, що покриття дефіциту за рахунок державних запозичень не є виправданим. Водночас більшість дотримується думки, що розмір державного боргу не можна обмежувати, тому що на відміну від приватних господарств і корпорацій, які можуть збанкрутувати, уряд не може стати банкрутом. Одностайною є думка, що в кожній державі розмір державного боргу необхідно пов'язувати з обсягами ВВП, створеного економікою.

На сьогодні майже кожна держава має певний розмір заборгованості. Різниця лише в тому, що поряд із збільшенням боргу не кожна держава знаходить шляхи для його своєчасного повернення.

Державний борг за своєю економічною сутністю визначає економічні відносини держави як позичальника з її кредиторами (резидентами та нерезидентами) з приводу перерозподілу частини вартості валового внутрішнього продукту на умовах строковості, платності та повернення.

Державний борг -- це сума заборгованості держави за випущеними і непогашеними внутрішніми державними запозиченнями, а також сума фінансових зобов'язань до іноземних кредиторів на певну дату, включаючи видані гарантії за кредитами, що надають місцевим органам влади, державним підприємствам, іноземним постачальникам.

Економічна суть державного боргу проявляється в переломленні через такі дві властиві йому функції:

а) фіскальна - залучення державою необхідних коштів для фінансування бюджетних видатків;

б) регулятивна - коригування обсягу грошової маси через купівлю-продаж цінних паперів національним (центральним) банком країни.

Структурно державний борг України складається з внутрішнього і зовнішнього.Ретроспективний аналіз засад формування і обслуговування державного боргу України, а також управління ним дозволяє виділити кілька етапів цього процесу.

Перший з них (1991 р.- І половина 1994 р.) характеризується безсистемним утворенням і нагромадженням боргу.

На другому етапі (ІІ половина 1994 р. - І половина 1997 р.), поряд з продовженням боргової політики попередніх років, активізувалися зв'язки з міжнародними фінансовими організаціями. За цей період зовнішній борг зріс на 56%. Починаючи з 1995 р. внутрішній борг формується переважно шляхом розміщення облігацій внутрішньої державної позики.

Необхідність виконання Україною своїх боргових зобов'язаннь, у поєднанні зі світовою фінансовою кризою, дуже загострили ситуацію. з ІІ половини 1997 -- 2000 рік.

Зростання зовнішньої заборгованості. Державний борг України досягає у 2000 році 48% від ВВП країни. З ІІ половини 2001-2007 роки період економічного зростання. Прямий державний та гарантований державою борг поступово зменшується до 12,2% від валового внутрішнього продукту України. ІІ половина. 2007 - 2011 р. Глобальна фінансова криза ліквідності. Падіння експортної виручки, відновлення співпраці з МВФ, зростання прямого державного боргу до 29,8% від ВВП.

За умовами залучення коштів розрізняють внутрішній та зовнішній борг.

Внутрішній державний борг - сукупність зобов'язань держави перед резидентами (заборгованість держави всім громадянам, які тримають внутрішні державні облігації).

Державний внутрішній борг складається із заборгованості, що виникає щорічно за новими борговими зобов'язаннями уряду. Він формується в результаті випуску державних цінних паперів, отримання кредитів та виникнення інших боргових зобов'язань.

Зовнішній державний борг - сукупність боргових зобов'язань держави, що виникли в результаті запозичення держави на зовнішньому ринку.

Державний зовнішній борг складається з:

* позик на фінансування державного бюджету та погашення зовнішнього державного боргу;

* позик на підтримку національної валюти;

* позик на фінансування інвестиційних та інституціональних проектів;

* гарантій іноземним контрагентам щодо виконання контрактних зобов'язань у зв'язку з некомерційними ризиками;

* державних гарантій, що надаються Кабінетом Міністрів України для кредитування проектів, фінансування яких передбачено державним бюджетом України.

Відповідно до Закону України про Державний бюджет на відповідний рік, визначається граничний розмір дефіциту бюджету та джерела його покриття за рахунок внутрішнього та зовнішнього фінансування, а також встановлюється граничний розмір державного внутрішнього та зовнішнього боргу України на 1 січня наступного за бюджетним роком з визначенням напрямів використання фінансових ресурсів.

Загальний державний борг України щорічно зростав. Це обумовлювалося різними чинниками: дефіцитністю державного бюджету та платіжного балансу, високою залежністю від імпорту енергоресурсів, неефективним використанням залучених кредитів та відсутністю належного контролю за цим процесом, несприятливим інвестиційним кліматом. Найбільшою мірою формування боргу було пов'язане з бюджетними дефіцитами, незбалансованістю державного споживання і фінансових можливостей.

Станом на 31 грудня 2012 року державний та гарантований державою борг України становив 515.510.561,42 тис.грн. або 64.495.253,51 тис.дол. США, в тому числі : державний та гарантований державою зовнішній борг - 308.999.847,82 тис.грн (59,94% від загальної суми державного та гарантованого державою боргу) або 38. 658.807,42 тис.дол. США; державний та гарантований державою внутрішній борг - 206.510.713,60 тис.грн. (40,06%) або 25.836.449.09 тис.дол. США.

Державний борг України становив 399.218.234,12 тис.грн. (77,44% від загальної суми державного та гарантованого державою боргу) або 49.945.981,99 тис.дол. США. Державний зовнішній борг становив 208.918.936,42 тис.грн (40.53% від загальної суми державного та гарантованого державою боргу) або 26.137.737,56 тис.дол.США. Державний внутрішній борг становив 190.299.297,70 тис.грн. (36,91% від загальної державного та гарантованого державою боргу) або 23.808.244,43 тис.дол.США.

Гарантований державою борг України становив 116.292.327,30 тис.грн. (22,56%) або 14.549.271,52 тис.дол.США, в тому числі гарантований зовнішній борг - 100.080.911,40 тис.грн. (19,41%) або 12.521.069,86 тис.дол.США; гарантований внутрішній борг - 16.211.415,90 тис.грн. (3,14%) або 2.028.201,66 тис.дол.США[14].

Державний борг оцінюють за такими показниками:

1. Борг на душу населення показує, яка сума державного боргу припадає на кожного громадянина країни.

2. Співвідношення між державним боргом та індивідуальними доходами визначається як частка загального несплаченого боргу, яка припадає на кожні 1000 грошових одиниць індивідуального доходу. Цей показник дає змогу визначити обтяжливість боргу для населення країни. В сучасних умовах

3. важливо відстежувати його динаміку -- зростає, зменшується чи залишається стабільним це співвідношення. У більшості розвинутих країн світу цей показник протягом останніх 30 років не змінюється.

4. Відносна величина боргу (державний борг / ВВП) залежить від таких факторів:

темпів зростання ВВП;

рівня реальної процентної ставки, яка впливає на розмір виплат за боргом;

- обсягів бюджетного дефіциту.

Зменшення відносної заборгованості можливе за умови, якщо темпи зростання реального ВВП будуть вищими за темпи зростання реальної процентної ставки.

За формою залучення коштів державний борг поділяється на державні запозичення та гарантії.

Державні запозичення - залучення державою в особі Кабінету Міністрів України, через Міністерство фінансів України грошових коштів, іншого майна та майнових прав, яке передбачає прийняття зобов'язань щодо грошових коштів на умовах строковості, платності та повернення.

Розрізняють: державне внутрішнє запозичення, що здійснюється шляхом укладання угод з резидентами України про позику та випуск державних цінних паперів, що розміщуються на внутрішньому ринку; державне зовнішнє запозичення - державне запозичення, що здійснюється шляхом укладання з нерезидентами

України угод про позику та випуск державних цінних паперів, що розміщуються на зовнішньому ринку.

Державне запозичення може здійснюватися з метою:

* фінансування дефіциту державного бюджету;

* підтримки платіжного балансу та поповнення валютних резервів;

* на інші цілі, встановлені законом України в кожному окремому випадку.

Державна гарантія - зобов'язання держави в особі Кабінету Міністрів України, що діє через Міністерство фінансів України, повністю або частково виконати платежі на користь кредитора у випадку невиконання позичальником, іншим німе Україна, зобов'язань щодо повернення грошових коштів на умовах строковості та платності.

Формою надання державної гарантії є державна порука. Основними способами реалізації державних гарантій та запозичень можуть бути:

* випуск (емісія) державних цінних паперів;

* укладення угод про позику та гарантійних угод;

* інші способи, передбачені законодавством України.

При наданні державних гарантій виникає потенційний державний борг, який стає реальним за умови відшкодування кредитору суми зобов'язань позичальника, за якими держава була гарантом.

За валютою залучення державний борг поділяється на борг у національній та іноземній валюті.

Внутрішній борг переважно формується в національній валюті. Для залучення коштів емітуються цінні папери, які розміщуються на внутрішньому фондовому ринку. Державний борг в іноземній валюті виникає в результаті здійснення безпосереднього запозичення коштів в урядів зарубіжних країн, міжнародних фінансово-кредитних організацій, іноземних банків, а також розміщення державних боргових зобов'язань на міжнародних ринках капіталів.

Залежно від терміну залучення коштів розрізняють: короткостроковий борг (з терміном погашення до одного року), середньостроковий (від одного до п'яти років), довгостроковий (від п'яти років і більше).

Державний борг можна поділити також на:

- капітальний, який включає всю сукупність боргових зобов'язань держави на певну дату;

- поточний, що складається з платежів по зобов'язаннях, які позичальник повинен погасити у звітному періоді.

Загальна сума внутрішнього державного боргу поділяється на дві частини:

* монетизований борг, який складається із боргів держави комерційним банкам як основним утримувачам державних цінних паперів. Він фіксується у балансах банків, і тому аналіз його динаміки перебуває під пильним контролем. Сума монетизованого боргу складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави (як внутрішніх, так і зовнішніх), включаючи видані гарантії за кредитами.

* немонетизований борг, який складається:

а) з невиконаних державою фінансових зобов'язань перед населенням за соціальними виплатами, передбаченими чинним законодавством (заборгованість з виплати пенсій, стипендій, допомог, заробітної плати та ін.);

б) заборгованості з господарських відносин із реальним сектором економіки (заборгованість за державними замовленнями, з надання послуг державними установами та ін.). Його динаміку спостерігати значно складніше, особливо відносини держави з реальним сектором екокоміки[15].

В Україні величина державного боргу регулюється законодавчо з 1992 р. Законом "Про державний внутрішній борг України". Умови і порядок випуску державних цінних паперів і регулювання їх обігу визначаються Законом України "Про цінні папери і фондову біржу".

Основними причинами виникнення та зростання державного боргу в Україні є дефіцит державного бюджету та постійний дефіцит платіжного балансу країни. Для фінансування дефіциту Державного бюджету України залучаються кошти міжнародних фінансових організацій.

Погляди представників різних наукових шкіл щодо впливу державного боргу на економіку держави й добробут населення мають плюралістичний характер. Так, А. Сміт у своїй праці "Дослідження про природу і причини багатства народів" наголошував, що зростання державного боргу може спричинити банкрутство держави як позичальника. Д. Рікардо вважав, що державний борг призводить до відпливу капіталу, а дефіцитне фінансування скорочує приватні заощадження. Досить категорично про державні запозичення висловлювалися такі відомі вчені, як Ж.-Б. Сей, Т. Мальтус, Р. Масгрейв, Е. Меаде, Ф. Модільяні та інші.

Залучення зовнішніх фінансових ресурсів дає змогу державі вийти за межі замкненого кола: слабкий динамізм економічного розвитку -- недостатність національних заощаджень -- звужене відтворення суспільного виробництва -- нагромадження кризових явищ в економіці.

Основними кредиторами України є міжнародні фінансові організації, зокрема Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР), Міжнародний валютний фонд (МВФ), Світовий банк (СБ).

Кабінет Міністрів України має право брати зобов'язання від імені України, пов'язані із здійсненням запозичень, у тому числі щодо відмови від суверенного імунітету в можливих судових справах, пов'язаних із поверненням позик та звільненням платежів згідно з угодами від будь-яких комісій, податків та інших обов'язкових платежів, протягом часу дії зобов'язання з повернення запозичених коштів.

Згідно з чинним законодавством України управління зовнішнім державним боргом та його обслуговування здійснює Міністерство фінансів України, у складі якого спеціально сформовано Головне управління обслуговування зовнішнього державного боргу України. У межах покладених на нього повноважень Міністерство фінансів виступає фінансовим агентом держави під час виконання всіх фінансових операцій, пов'язаних із цим завданням. Міністерство фінансів України реєструє всі іноземні кредити, залучені як від імені держави, так і під державні гарантії українськими юридичними особами. На підставі цієї інформації здійснюється статистичний облік усіх державних зовнішніх зобов'язань, ведеться моніторинг державного зовнішнього боргу, готується детальний графік платежів з його обслуговування, згідно з яким Державне казначейство забезпечує своєчасне фінансування видатків на обслуговування державного зовнішнього боргу в межах наявних фінансових ресурсів, передбачених Державним бюджетом України на вказані цілі.

Державний борг має економічно обґрунтовані межі. Величина боргу характеризує стан економіки й фінансів держави, ефективність функціонування її урядових структур. Оскільки джерелом покриття державного боргу є доходи бюджету, то можна стверджувати, що величина боргу -- це взяті авансом податки, тобто антиципація податків, їхнє випередження. Функціонування державних позик було б неможливим без податків. Податки забезпечують державі можливість розплатитися з кредиторами за первісною сумою боргу й виплатити відсотки за користування позичкою.

Існування боргу створює реальні й потенційні проблеми, хоча різні економісти ставляться до них по-своєму. Наявність державного боргу потребує здійснення щорічних відсоткових платежів, які повинні фінансуватися за рахунок податкових надходжень. За стрімкого зростання таких видатків держава повинна або зменшувати видатки на фінансування соціально-економічних програм, або збільшувати свої доходи. Збільшення доходів бюджету досягається за рахунок встановлення нових податків та інших обов'язкових платежів або додаткових державних позик. Додаткове запозичення потребує додаткових видатків для обслуговування державного боргу. Введення нових податків може підірвати зацікавленість підприємців до бізнесу. Таким чином, існування великого державного боргу може підірвати економічне зростання країни.

Проте державні видатки також мають різний характер. Якщо приріст витрат відбувається головним чином за рахунок збільшення витрат споживчого характеру, тоді висновок про те, що збільшення боргу перекладає його тягар на майбутні покоління, є справедливим. Але якщо витрати мають інвестиційний характер, спрямовуються, наприклад, на будівництво автострад, портів, гідротехнічних споруд або є інвестиціями в "людський капітал" у системі освіти та охорони здоров'я, тоді державні інвестиції зміцнюють майбутній виробничий потенціал економіки. Отже, в цьому разі виробничі потужності не скорочуватимуться, насамперед зміниться їхня структура на користь збільшення частки державного капіталу та зменшення частки приватного. Для стабілізації економіки й забезпечення її сталого економічного зростання економічна політика країни має враховувати імовірні макроекономічні наслідки, що пов'язані зі здійсненням державних запозичень.

1.2 Класифікація державного боргу

Класифікація боргу дає змогу систематизувати інформацію про всі боргові зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади міста.

Класифікацію державного боргу здійснюють за більш ніж 17 класифікаційними ознаками, основними серед яких є: період сплати; визнання державою; забезпеченість фінансовими чи фізичними активами; сфера розміщення позик; наявність гарантій уряду; емітент державних боргових зобов'язань; термін сплати; форма державного боргу; види кредитів; умови кредитування; джерела кредитування; форма оплати державного боргу; ринок розміщення державних цінних паперів; категорії державних цінних паперів; реалізація залежно від характеру суб'єктів -- власників цінних паперів; мета залучення грошових ресурсів емітентом державних боргових зобов'язань; джерела погашення державного боргу та ін.

За ознакою періоду сплати розрізняють капітальний та поточний державний борги. Капітальний борг -- загальна сума заборгованості минулих років і відсотків, що мають сплачуватися за позиками. Поточний борг -- видатки держави, пов'язані з погашенням у поточному році боргових зобов'язань і належних до сплати в цей період процентів з усіх випущених на цей момент позик.

За ознакою визнання державою розрізняють офіційно визнаний державний борг та заборгованість, що в складі державного боргу не враховується, проте є державним боргом за економічним змістом. До останньої відносять заборгованість держави перед населенням за соціальними виплатами, передбаченими законодавством та заборгованість перед підприємствами, установами та організаціями, що пов'язана з державними замовленнями.

За сферою розміщення позик державний борг поділяється на внутрішній і зовнішній. Внутрішній державний борг складається із заборгованості держави перед громадянами та підприємствами своєї країни, які є її кредиторами. Зовнішній державний борг складається із заборгованості держави перед іноземними кредиторами, тобто громадянами, організаціями та урядами інших країн. Станом на початок 2012 року внутрішній борг України був сформований з 3-місячних, 2-річних, 3-річних, 4-річних, 5-річних, 6-місячних, 6-річних,12-річних, 18-місячних облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) та заборгованості перед Національним банком України. До 2005 р. Україна емітувала також казначейські зобов'язання, проте випуск їх припинився через низьку активність населення щодо їх купівлі. Облігації внутрішніх державних позик України, відповідно до Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок», -- державні цінні папери, що розміщуються виключно на внутрішньому фондовому ринку і підтверджують зобов'язання України щодо відшкодування пред'явникам цих облігацій х номінальної вартості з виплатою доходу відповідно до умов розміщення облігацій. Умови розміщення та погашення облігацій внутрішніх державних позик України і цільових облігацій внутрішніх державних позик України, не визначені умовами розміщення, встановлюються Міністерством фінансів України відповідно до законодавства. Національний банк України виконує операції з обслуговування державного боргу, пов'язані з розміщенням облігацій внутрішніх державних позик та цільових облігацій внутрішніх державних позик України, їх погашенням і виплатою доходів за ними, а також провадить депозитарну діяльність щодо цих цінних паперів. Порядок проведення операцій, пов'язаних із розміщенням цих облігацій, встановлюється Національним банком України за погодженням з Міністерством фінансів України. Особливості провадження депозитарної діяльності з державними облігаціями України визначаються Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку разом із Національним банком України. Одним із видів державних облігацій є цільові облігації внутрішніх державних позик України. Цільові облігації внутрішніх державних позик України, відповідно до Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок», -- облігації внутрішніх державних позик, емісія яких є джерелом фінансування дефіциту державного бюджету в обсягах, передбачених на цю мету законом про Державний бюджет України на відповідний рік, та в межах граничного розміру державного боргу. Основним реквізитом цільових облігацій внутрішніх державних позик України є зазначення передбаченого законом про Державний бюджет України на відповідний рік напряму використання залучених від розміщення таких облігацій коштів. Кошти, залучені до Державного бюджету України від розміщення цільових облігацій внутрішніх державних позик України, використовуються виключно для фінансування державних або регіональних програм і проектів на умовах їх повернення в обсягах, передбачених на цю мету законом про Державний бюджет України на відповідний рік. Фінансування здійснюється відповідно до кредитних договорів, що укладаються між державою в особі Міністерства фінансів України та отримувачем коштів. Умови кредитних договорів повинні відповідати умовам випуску цільових облігацій внутрішніх державних позик України з обов'язковим установленням дати обслуговування та погашення кредиту за п'ять днів до дати обслуговування та погашення цільових облігацій внутрішніх державних позик України. Продаж облігацій внутрішніх державних позик здійснюється в національній валюті. Казначейське зобов'язання України, відповідно до Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок», -- державний цінний папір, що розміщується виключно на добровільних засадах серед фізичних осіб, посвідчує факт заборгованості Державного бюджету України перед власником казначейського зобов'язання України, дає власнику право на отримання грошового доходу та погашається відповідно до умов розміщення казначейських зобов'язань України. Погашення та сплата доходу за казначейськими зобов'язаннями України гарантується доходами Державного бюджету України. Емітентом казначейських зобов'язань України виступає держава в особі Міністерства фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України.

Станом на початок 2012 року зовнішній борг України був сформований з таких складових:

1) заборгованість за позиками, наданими міжнародними організаціями економічного розвитку (Європейський банк реконструкції та розвитку, Європейський Інвестиційний Банк, Міжнародний банк реконструкції та розвитку, Міжнародний Валютний Фонд);

2) заборгованість за позиками, наданими закордонними органами управління (Італія, Німеччина, Росія, США, Франція, Японія);

3) заборгованість за позиками, наданими іноземними комерційними банками (Chase Manhattan Bank Luxembourg S.A.);

4) заборгованість, не віднесена до інших категорій (облігації зовнішньої державної позики (ОЗДП) 2003 р., ОЗДП 2004 р., ОЗДП 2005 р., ОЗДП 2006 р., ОЗДП 2007 р., ОЗДП 2010р, ОЗДП 2011р., ОЗДП 2012р.). Основним джерелом формування зовнішнього державного боргу є облігації зовнішньої державної позики. Облігації зовнішніх державних позик України, відповідно до Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок», -- державні боргові цінні папери, що розміщуються на міжнародних фондових ринках і підтверджують зобов'язання України відшкодувати пред'явникам цих облігацій їх номінальну вартість з виплатою доходу відповідно до умов випуску облігацій. Розміщення, обслуговування та погашення облігацій зовнішніх державних позик України здійснює Міністерство фінансів України, яке може залучати для цього банки, інвестиційні компанії тощо. Відносини між Міністерством фінансів України і цими організаціями регулюються відповідними договорами. Продаж облігацій зовнішніх державних позик України здійснюється у валюті запозичення.

За забезпеченістю фінансовими чи фізичними активами державний борг поділяється на чистий та ліквідний.

За ознакою наявності гарантій уряду -- на прямий та гарантований. Тобто, у першому випадку держава виступає як позичальник, а в другому -- кредитор.

Залежно від емітента державних боргових зобов'язань державний борг може бути загальнодержавним та муніципальним. Згідно з чинним законодавством місцеві органи влади мають право емісії облігацій місцевих позик. Причому облігації місцевих позик можуть бути у формі внутрішніх та зовнішніх місцевих позик. Рішення про розміщення облігацій місцевих позик приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим або міська рада відповідно до вимог, установлених бюджетним законодавством. Особливості погашення та реалізації прав за облігаціями місцевих позик визначаються умовами їх розміщення.

За терміном сплати державний борг поділяється на короткостроковий (до 1 року), середньостроковий (від 1 до 5 років) і довгостроковий (понад 5 років).

За формою державний борг поділяється на облігаційний та необлігаційний борги. Облігаційний державний борг представлений облігаціями внутрішньої та зовнішньої державних позик, облігаціями місцевих позик. Необлігаційний державний борг формується на основі позик Національного банку, позик, наданими міжнародними фінансово-кредитними установами, іноземними банками та урядами іноземних держав.

За умовами кредитування державний борг може бути з ринковими та пільговими відсотковими ставками. Джерела кредитування поділяються на державні, приватні (фізичних та юридичних осіб) та міжнародних організацій.

За формою оплати державний борг поділяється на такий, що повертається у грошовій або товарній (товари і послуги) формах. За ознакою розміщення державних цінних паперів державний борг поділяється та такий, що перебуває на первинному ринку цінних паперів та такий, що перебуває на вторинному ринку цінних паперів. Державний борг поділяється залежно від суб'єктів-власників цінних паперів на такі групи: тільки серед фізичних осіб, тільки серед юридичних осіб, серед юридичних і фізичних осіб. Формування державного боргу впливає на фінансову безпеку держави та визначає її боргову безпеку. Боргова безпека, як зазначено у Наказі Міністерства економіки України «Про затвердження Методики розрахунку рівня економічної безпеки України», -- це такий рівень внутрішньої та зовнішньої заборгованості з урахуванням вартості її обслуговування й ефективності використання внутрішніх і зовнішніх запозичень та оптимального співвідношення між ними, достатній для вирішення нагальних соціально - економічних потреб, що не загрожує втратою суверенітету і руйнуванням вітчизняної фінансової системи.

Для оцінки боргової безпеки світова практика використовує близько двох десятків показників-індикаторів і ще більшу кількість їх граничних (порогових) значень. Така широка гама індикаторів та їх граничних значень зумовлена різноманітністю методик, що застосовуються для їх розрахунку, а також специфікою розрахунку та застосуванням певних макроекономічних показників кожною окремою державою. Для аналізу боргової безпеки держави Світовий банк пропонує використовувати Мінімальну стандартну модель для оцінки боргової безпеки держави.

У ст. 18 Бюджетного кодексу України містяться положення щодо встановлення граничного обсягу державного боргу: «Граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування, граничний обсяг надання гарантій встановлюється на кожний бюджетний період відповідно законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Розмір основної суми державного боргу не повинен перевищувати 60% фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України. За перевищення граничного розміру державного боргу, визначеного на рівні 60% від валового внутрішнього продукту, Кабінет Міністрів України зобов'язаний вжити заходів для приведення цього розміру відповідно до положень Бюджетного Кодексу України.

Загальний обсяг місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста боргу станом на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 100 відсотків (для міста Києва - 400 відсотків) середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до частини четвертої статті 21 цього Кодексу.

У разі перевищення цієї граничної величини Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна міська рада зобов'язані вжити заходів для приведення такого загального обсягу боргу у відповідність із положеннями цього Кодексу.



2. ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ

2.1 Сутність та концептуальні підходи до управління державним боргом

Виникнення державного боргу і накопичення заборгованості зумовлюють необхідність забезпечення ефективного управління ним.

Управління державним боргом, згідно з Наказом Міністерством фінансів України «Про порядок ведення Міністерством фінансів України обліку державного боргу та операцій, пов'язаних з ним», -- це виконання заходів по досягненню економії коштів державного бюджету з погашення та обслуговування державного боргу України та поліпшення його структури (у т.ч. дострокове погашення боргових зобов'язань держави, зменшення ризиків, пов'язаних із борговим навантаженням тощо); проведення заходів по інформаційній та рейтинговій підтримці залучення коштів на ринках капіталу; оплата дорадчих послуг із питань управління державним боргом, в тому числі, управління ризиками, випуску та обігу похідних інструментів, впровадження сучасних засобів обробки інформації та зв'язку, створення інформаційно-аналітичної системи управління державним боргом.

Управління державним боргом -- це достатньо складний процес із метою підвищення ефективності управління, розв'язання проблеми боргового навантаження та ризику не виконання боргових зобов'язання, а також забезпечення платоспроможності держави .

У широкому розумінні управління державним боргом передбачає формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов'язаної з її діяльністю у ролі позичальника і гаранта, що потребує комплексного підходу, координації грошово-кредитної (монетарної) та фіскальної політики, узгоджених взаємовідносин уряду та Національного банку з питань боргової політики; розроблення ефективних форм і методів зниження боргового тягаря у контексті переходу від антикризового менеджменту (тобто реструктуризації боргових зобов'язань) до стратегічного боргового менеджменту із застосуванням інструментів активного управління державним боргом. Управління боргом у вузькому розумінні варто розглядати як сукупність дій, пов'язаних з підготовкою до випуску, розміщенням боргових зобов'язань держави, наданням гарантій, а також проведенням операцій з обслуговування та погашення боргових зобов'язань.

Під управлінням державним боргом слід розуміти комплекс заходів, що здійснюються державою в особі її уповноважених органів щодо визначення місць і умов розміщення і погашення державних позик, а також забезпечення гармонізації інтересів позичальників і кредиторів.

Управління державним боргом полягає в забезпеченні платоспроможності держави, тобто можливості погашення боргів. Це стосується як поточного, так і капітального боргу. Щодо поточного боргу, то необхідно забезпечити реальні джерела його погашення. Для капітального боргу важливо встановити такі строки його погашення, коли будуть наявні відповідні для цього джерела.

В управлінні внутрішнім і зовнішнім боргом є певна специфіка. Платоспроможність за внутрішніми позиками забезпечується, як правило, за рахунок внутрішніх джерел. Платоспроможність за зовнішнім боргом залежить насамперед від валютних надходжень. Можливості у погашенні цього боргу визначаються станом торговельного балансу. Позитивне сальдо характеризує ті ресурси, які забезпечують платоспроможність держави і дають змогу врегулювати платіжний баланс.

За твердженням С. Фішера світ досі не розробив вичерпної теорії управління державним боргом, а тому в науковій літературі підходи до визначення цілей управління ним є досить різними. Про диференціацію позицій можна судити хоча б із такого короткого переліку концептуальних підходів і міркувань із цього питання.

По-перше, управління державним боргом у контексті реалізації стратегії максимізації суспільного добробуту має зводитися до мінімізації витрат на його обслуговування та уникнення макроекономічних труднощів і проблем фінансування соціальних програм у майбутньому.

По-друге, управління державним боргом має забезпечити оптимізацію його рівня та структури, щоб це не відображалось негативно на темпах економічного зростання і платіжному балансі у довгостроковій перспективі.

По-третє, управління державним боргом, з погляду використання останнього як інструмента макроекономічного регулювання, має зводитися до мінімізації впливу фінансування державного боргу на стан фінансового ринку.

По-четверте, з позицій забезпечення національної безпеки, управління державним боргом має сприяти уникненню політичної та економічної залежності від іноземних кредиторів.

У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:

-- пошук ефективних умов запозичення коштів з погляду мінімізації вартості боргу;

-- недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів;

-- забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;

-- визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження макрофінансової рівноваги;

-- забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку. Політика ефективного управління державним боргом має базуватися на певних принципах .

Управління державним боргом складається з таких стадій:

1) залучення державних запозичень;

2) використання коштів;

3) погашення та обслуговування боргу.

У процесі управління державним боргом необхідно враховувати такі фактори, як економічна та політична ситуація в країні; рівень інфляції; ділову активність суб'єктів підприємницької діяльності та інші, що пов'язані з платоспроможність держави.

Управління державним боргом варто розглядати як циклічний і багатостадійний процес, що послідовно включає три стадії: залучення -- використання -- погашення. На етапі залучення позик управління державним боргом здійснюється в контексті бюджетного процесу. Зокрема, Законом України "Про державний бюджет України" на відповідний рік установлюються граничні розміри боргу, вказуються обсяги державних запозичень із чіткою класифікацією на внутрішні і зовнішні.

У період залучення позик необхідно основну увагу акцентувати на мінімізації затрат при погашенні боргу, враховуючи такі основні аспекти:

-- обсяги позик;

-- форми і умови запозичення (відсоткові ставки і валюта; строки погашення і пільговий період; можливі загальноекономічні і політичні умови);

-- структура позик (за кредиторами й формами позик).

Управління розміщенням запозичених коштів є основним елементом усієї системи управління державним боргом. Воно має базуватися на принципі максимізації доходу від залучених позик та створення джерел його погашення. Використання позик може бути:

-- фінансовим, коли державні позики та кредити виступають джерелом фінансування інвестиційних проектів і використовуються на розвиток національного виробництва. Цей спосіб є найпрогресивнішим видом використання державного боргу. При цьому надзвичайно важливим є відбір конкурентних високоефективних інвестиційних проектів, які б забезпечували повернення одержаних ресурсів;

-- бюджетним, за якого залучені ресурси спрямовуються на поточне споживання, шляхом фінансування поточних бюджетних витрат, у тому числі на покриття дефіциту бюджету. Цей спосіб використання ресурсів є найменш ефективним з існуючих;

-- фінансово-бюджетним, коли запозичення використовуються як на фінансування поточних бюджетних потреб, так і на інвестиційний розвиток економіки в цілому.

В Україні більшість державних позик спрямовується на: фінансування бюджетного дефіциту -- 84 % державних запозичень, формування валютних резервів і підтримку національної валюти -- 14%; інвестиційні проекти -- 2 %. Тому стратегічна мета політики управління державним боргом в Україні має бути зорієнтована на досягнення оптимальної структури та найвищого ефекту від використання позикових коштів.

Останнім етапом управління державним боргом є його погашення та обслуговування, яке здійснюється шляхом проведення платежів з виконання боргових зобов'язань перед кредиторами щодо погашення основної суми боргу, сплати відсотків та супутніх витрат, передбачених умовами випуску державних цінних паперів, угодами про позику, державними гарантіями та іншими документами. Важливо враховувати суттєву відмінність між:

-- погашенням боргу, яке варто розглядати як виконання боргових зобов'язань перед кредиторами щодо сплати основної суми боргу, тобто суми позики, визначеної угодою про позики або номінальної вартості державних цінних паперів;

-- обслуговуванням боргу, що передбачає виплату відсотків за позиками (доходу, що сплачується на користь кредитора згідно з умовами угоди про позику або про випуск державних цінних паперів).

Фінансово-правові і бюджетно-процедурні засади управління державним боргом регламентуються чинним законодавством України. Правовою основою управління державним боргом є Конституція, в якій передбачено, що лише законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргів, порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та типи. Проте слід зазначити, що і нині в Україні належним чином не відпрацьовані законодавчі акти з питань правового регламентування процедури державних запозичень і державного боргу. Зокрема основні параметри та граничні розміри державного боргу визначено у проекті Закону України "Про державний борг". У проекті цього Закону передбачається, що щорічний граничний розмір державного боргу як внутрішнього, так і зовнішнього на кінець року, розміри надання державних внутрішніх та зовнішніх гарантій упродовж року не повинні перевищувати відповідних граничних розмірів, затверджених Верховною Радою України у Законі України "Про державний бюджет України" на відповідний рік. Натомість граничний обсяг величини основної суми державного боргу регламентується ст. 18 Бюджетного кодексу України, а права та обов'язки органів управління державною заборгованістю визначені в Конституції України.

Згідно з Конституцією України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні й уповноважена затверджувати:

-- державний бюджет України та вносити зміни до нього в частині внутрішнього та зовнішнього боргів;

-- рішення про надання Україною позики та економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Законом України "Про Державний бюджет України", здійснення контролю за їх використанням.

Управління державним боргом здійснюється за тісної взаємодії і співпраці різних міністерств і відомств, які несуть відповідальність за розроблення та реалізацію ефективної боргової стратегії держави. В Україні в управлінні державним боргом беруть участь:

-- Кабінет Міністрів України;

-- Міністерство фінансів України (Департамент державного боргу);

-- Національний банк України;

-- Державне казначейство України.

У залученні та розміщенні коштів беруть участь Міністерство фінансів України та Національний банк України, а функцію погашення та обслуговування державного боргу безпосередньо виконує Державне казначейство України.

На Департамент державного боргу Міністерства фінансів України покладено такі функції:

-- розроблення стратегії та боргової політики держави;

-- розрахунок планових показників, а також проведення моніторингу державного боргу;

-- визначення доцільності залучення коштів на внутрішніх та зовнішніх ринках капіталів;

-- аналіз і супроводження кредитних проектів та визначення доцільності укладення гарантійних угод.

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України "Про порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов'язаних з ним" від 22 січня 2001 р. № 42 Департамент відповідає за:

-- оперативний облік та надання оперативної звітності щодо стану державного боргу;

-- підготовку та обґрунтування розрахунків до проекту державного бюджету за операціями, пов'язаними з державним боргом.

2.2 Завдання та принципи управління державним боргом

Для оптимізації витрат, пов'язаних з фінансуванням дефіциту державного бюджету, держава здійснює управління державним боргом. Під управлінням державним боргом слід розуміти комплекс заходів, що приймаються державою в особі її уповноважених органів щодо визначення місць і умов розміщення і погашення державних позик, а також забезпечення гармонізації інтересів позичальників, інвесторів і кредиторів.

Державний борг можна розглядати з двох позицій: з одного боку, державне запозичення сприяє економічному зростанню; з іншого - борг збільшує навантаження на державний бюджет. Тому необхідно знайти оптимальне співвідношення між інвестиціями, економічним зростанням та внутрішнім і зовнішніми запозиченнями. Умови залучення нових позик мають оцінюватися з урахуванням здатності країни обслуговувати внутрішній та зовнішній борг за раніше прийнятими зобов'язаннями.

Управління державним боргом в цьому контексті може розглядатися в широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні, під управлінням державним боргом мається на увазі формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов'язаної з її діяльністю у вигляді позичальника і гаранта. Під управлінням боргом у вузькому розумінні мається на увазі сукупність дій, пов'язаних з підготовкою до випуску, розміщення боргових зобов'язань держави, надання гарантій, а також проведення операцій з обслуговування та погашення боргових зобов'язань.

У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:

1) пошук ефективних умов запозичення коштів з точки зору мінімізації вартості боргу;

2) недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів;

3) забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;

4) визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження фінансової рівноваги в країні;

5) забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку країни.

Для ефективного управління державним боргом потрібно дотримуватись наступних принципів:

- безумовності -- забезпечення режиму безумовного виконання державою всіх зобов'язань перед інвесторами і кредиторами, які держава, як позичальник, прийняла на себе при укладанні договору позики;

- зниження ризиків -- розміщення і погашення позик таким чином, щоби максимально знизити вплив коливань кон'юнктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов'язань;

- оптимальності структури - підтримання оптимальної структури боргових зобов'язань за термінами обертання і погашення;

- зберігання фінансової незалежності - підтримка оптимальної структури боргових зобов'язань держави між інвесторами-резидентами і інвесторами-нерезидентами;

- прозорості - дотримання відкритості при випуску позик, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для підтримки високої кредитної репутації і рейтингу держави-позичальника.

У процесі управління державним боргом необхідно враховувати економічну та політичну ситуацію в країні; рівень інфляції; ділову активність суб'єктів підприємницької діяльності; ступінь ризику країни щодо неповернення боргу.

...