Фінансово-правові засади управління державним боргом

Також до принципів (основних правил) управління державним боргом відносять :

· забезпечення потреб держави у позикових ресурсах;

· мінімізації витрат з урахуванням ризиків;

· розвитку і підтримки внутрішнього ринку державних цінних паперів;

· дотримання стратегії управління державним боргом;

· обов'язковості виконання зобов'язань за державним боргом своєчасно і в повному обсязі;

· врахування умовних зобов'язань держави;

· безпеки - забезпечення рівня державного боргу та умовних зобов'язань на економічно безпечному рівні (передбачає такий рівень, за якого можливим є виконання зобов'язань);

· економічної обґрунтованості рішень, що приймаються, - державні запозичення, надання державних гарантій, погодження запозичень місцевих бюджетів і «державних підприємств (як там у нас звучить)» та інші операції, пов'язані з управлінням державним боргом, мають бути обґрунтованими з відповідними розрахунками їх доцільності та наслідків;

· координації політики управління державним боргом з фіскальною та грошово-кредитною політиками;

· прогнозованості і планування - рішення при управлінні державним боргом приймаються на основі обґрунтованих планів та прогнозів щодо потреб держави у фінансових ресурсах та розвитку макроекономічних показників;

· прозорості і публічності - інформація про управління державним боргом (в тому числі, про умови державних запозичень, про здійснені платежі, методологію розрахунків) є публічною та обов'язково оприлюднюється;

· самостійності - держава не несе відповідальності за борговими зобов'язаннями органів місцевого самоврядування, господарюючих суб'єктів державного сектору економіки, та суб'єктів господарювання приватного сектору - резидентів України (в тому числі, фінансового, банківського);

· обліку і підзвітності - всі операції стосовно управління державним відображаються в обліку; перевіряються відповідно до чинного законодавства; звітуються; оприлюднюються;

· ефективності - забезпечення мінімальних витрат держави на погашення і обслуговування державного боргу при максимально можливих вигодах для суспільства;

· відповідальності - посадові особи, які беруть участь в управлінні державним боргом, несуть відповідальність відповідно до чинного законодавства України.

Для ефективного управління державним боргом, розв'язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових зобов'язань держави використовують різноманітні методи. Одним із найпоширеніших є рефінансування державного боргу, тобто погашення основної заборгованості і процентів за рахунок засобів, отриманих від розміщення нових позик. Для успішного застосування механізму рефінансування необхідно, щоб держава мала високу репутацію держави-позичальника, її досягнення та підтримка являється важливим фактором для успішного управління державним боргом. На сьогодні репутація позичальників на світовому фінансовому ринку виражається в рейтингах, які присвоюються певній державі спеціальними агентствами відповідно до міжнародних правил рейтингування.

2.3 Правове та інституційне забезпечення управління державним боргом

Систему управління державним боргом можна поділити на відповідні підсистеми: інфраструктуру (інституційну підсистему), правове забезпечення (правову підсистему), економічне оперативне регулювання (підсистему регулювання параметрів боргу), технології (торговельну підсистему), підсистему урегулювання боргів. Ці підсистеми постійно взаємодіють між собою, забезпечуючи функціонування всього механізму управління державним кредитом.

Інституційне забезпечення державного боргу можна назвати інфраструктурою всієї системи управління державним боргом.

Інститутами, які забезпечують розвиток державного боргу в Україні є:

-- органи державної влади (Кабінет Міністрів України, зокрема Міністерство фінансів України, Міністерство економіки; Верховна Рада України; Національний банк України; Державне казначейство України; та ін.);

-- органи місцевого самоврядування;

-- агенти держави на ринках державних цінних паперів, анде- райтери;

-- фінансові консультанти;

-- контролюючі та регулюючі органи (Головне контрольно-ревізійне управління Міністерства фінансів, Рахункова палата Верховної Ради України);

-- реєстратори і депозитарії.

Крім вищезазначених інститутів, необхідно додати до інституційної підсистеми продавців фінансових ресурсів -- інвесторів та кредиторів (як вітчизняних, так і зарубіжних).

Представником інтересів держави при державному запозиченні виступає Кабінет Міністрів України. Відповідно до чинного законодавства Кабінет Міністрів України забезпечує проведення економічної, грошово-кредитної політики уряду. За його дорученням і відповідно до бюджетної резолюції Міністерство фінансів розробляє державний бюджет на наступний рік із затвердженням розмірів зовнішнього державного боргу на початок наступного року, визначає розміри бюджетного дефіциту/профіциту (з деталізацією джерел фінансування бюджетного дефіциту та напрямів використання коштів за умов бюджетного профіциту), визначає порядок та умови залучення і використання іноземних кредитів, повернення яких гарантується Кабінетом Міністрів України .

Кабінет Міністрів України виступає від імені держави гарантом кредитів, які надаються Україні урядами іноземних держав, міжнародними фінансово-кредитними організаціями, іноземними банками; визначає банки -- агенти Кабінету Міністрів України із залучення і повернення отриманих кредитів; приймає рішення про випуски облігацій внутрішніх і зовнішніх державних позик, їхні обсяги, строки, порядок повернення тощо.

Особливе місце серед суб'єктів системи управління державним боргом посідає Міністерство фінансів України. Будучи центральним органом виконавчої влади, підпорядкованим Кабінету Міністрів України, Міністерство фінансів України здійснює розробку та проводить єдину державну, фінансову, бюджетну і податкову політику. Міністерство фінансів розробляє головний фінансовий план держави -- державний бюджет. Відповідно до основних напрямів бюджетної політики на перспективу Міністерство фінансів України розробляє і боргову політику держави на перспективу та поточний період. На Міністерство фінансів України покладено зобов'язання здійснювати за дорученням Кабінету Міністрів України та від його імені випуск державних цінних паперів. Міністерство фінансів визначає обсяги емісії та строки погашення облігацій внутрішньої державної позики. Міністерство фінансів України виступає гарантом своєчасної сплати доходу і погашення державних боргових зобов'язань.

У складі Міністерства фінансів України діє Департамент державного боргу та Департамент співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями.

У структурі Міністерства фінансів України у 1995 р. створено Головне управління Державного казначейства України, в якому управління фінансовими ресурсами і внутрішніми державними зобов'язаннями веде облік державних доходів і видатків через систему єдиного казначейського рахунка .

Щодо управління державним внутрішнім боргом Державне казначейство України виконує такі функції:

1) здійснює контроль за своєчасним проведенням витрат з Державного бюджету з обслуговування внутрішнього державного боргу;

2) готує необхідні документи для проведення операцій з Державного бюджету з погашення і виплати доходу по державних цінних паперах, а саме:

-- розпорядження на перерахування коштів з Єдиного казначейського рахунку на рахунок Національного банку України;

-- інформацію про результати аукціонів, що відбулися (баланс надходжень та витрат з обслуговування внутрішнього боргу);

3) здійснює облік випуску державних цінних паперів у розрізі термінів їх обігу. На підставі повідомлення про результати розміщення Міністерством фінансів України державних цінних паперів за підсумками проведених аукціонів та клірингової відомості про проведення взаємних розрахунків за результатами аукціонів з розміщення облігацій внутрішньої державної позики і виплатами за облігаціями казначейство готує:

-- довідки про результати проведення аукціонів за термінами погашення;

-- довідку про надходження коштів від реалізації внутрішньої державної ощадної позики в розрізі комерційних банків;

4) здійснює облік витрат з погашення основного боргу та сплати доходу за державними цінними паперами за термінами їх обігу;

5) здійснює моніторинг надходжень коштів до Державного бюджету від розміщення державних цінних паперів та проведення витрат з їх погашення і обслуговування. Для проведення моніторингу використовуються такі документи:

-- довідка про надходження коштів до бюджету від аукціонів та виплат щодо погашення облігацій внутрішньої держаної позики, залишки коштів до розподілу для фінансування першочергових витрат;

-- довідка про надходження коштів до Державного бюджету від реалізації державних цінних паперів щодо їх погашення та сплати доходу щоденно та по місяцях;

6) готує та подає Міністерству фінансів щотижневі та місячні звіти про надходження коштів від реалізації державних цінних паперів та витрати щодо їх погашення і сплати доходу з урахуванням клірингу та за кодами бюджетної класифікації;

7) складає довідки про надходження коштів на покриття дефіциту бюджету із джерел внутрішнього та зовнішнього фінансування, в яких зазначається:

-- обсяг державних запозичень, з них внутрішні і зовнішні;

-- витрати щодо погашення та обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу;

-- залучення коштів за рахунок внутрішніх і зовнішніх доходів на покриття дефіциту бюджету;

-- чисте залучення коштів з внутрішніх та зовнішніх надходжень. Інформація надсилається до Міністерства фінансів України;

8)складає аналітичні довідки про витрати з обслуговування внутрішнього боргу за рахунок Державного бюджету України, які використовуються Міністерством фінансів України та Рахунковою палатою Верховної Ради України;

9) здійснює облік кредитів, здійснює щомісячне нарахування процентів за користування кредитами, отриманими на покриття дефіциту бюджету, та складає зведену таблицю про заборгованість по кредитах та відсотках в іноземній валюті і надсилає її до Міністерства фінансів України;

11) здійснює аналітичний облік заборгованості Державного бюджету перед Національним банком України;

12) здійснює облік фактичного обсягу державного внутрішнього боргу. З цією метою складається довідка про заборгованість Уряду перед банківськими установами;

13) готує довідки і розрахунки до структури державного внутрішнього боргу України і граничного розміру державного внутрішнього боргу щодо заборгованості перед Національним банком України, які надсилаються до Міністерства фінансів України.

Для удосконалення системи управління державним боргом та підвищення рівня ефективності використання зазначених коштів важливим чинником повинен стати контроль, який має відбуватися на всіх етапах формування та обслуговування державного боргу.

Згідно з чинним законодавством до контролюючих органів системи управління державним боргом належать Верховна Рада України, Міністерство фінансів, Державне Казначейство, Національний банк України, Державна контрольно-ревізійна служба України, Рахункова палата України.

Верховна Рада України здійснює контроль за розмірами державних запозичень і станом державної заборгованості у затвердженні Бюджетної резолюції, державного бюджету на поточний рік і під час розгляду та затвердження звітів уряду, Національного банку України про їхню діяльність, звіту про виконання бюджету за минулий бюджетний період. До повноважень Верховної Ради України належать затвердження рішень про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням. Контроль за використанням оштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата.

Міністерство фінансів України відповідно до його завдань і функцій для розробки боргової стратегії має здійснювати контроль абсолютних і відносних показників заборгованості держави, зіставляти національні фактичні показники боргового навантаження держави з критичними показниками, визначеними міжнародними фінансово-кредитними організаціями, контролювати своєчасне та повне виконання державних зобов'язань відповідно до графіка платежів.

Державне казначейство України здійснює бухгалтерський облік надходжень і витрат Державного бюджету України та контроль за дотриманням правил ведення обліку, за відповідністю платежів взятим зобов'язанням і бюджетним асигнуванням.

Національний банк України як центральний депозитарій здійснює облік, контроль за надходженням і використанням кредитних ресурсів державного бюджету до спеціальних рахунків НБУ, де обліковуються кредитні ресурси від МВФ, Світового банку. Як центральний банк країни він контролює і регулює розміри грошової маси, визначає облікову ставку, акумулює золотовалютні резерви, складає платіжний баланс країни.

Державна контрольно-ревізійна служба України контролює цільове використання та своєчасне повернення кредитів, одержаних під гарантію Кабінету Міністрів України.

Рахункова палата України здійснює контроль у системі управління державним боргом відповідно до Закону України «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 року. До повноважень Рахункової палати України належать контроль за утворенням і обслуговуванням державного боргу та ефективністю використання й управління коштами Державного бюджету України.

Розглянемо детальніше правове забезпечення державних запозичень.

Правовою основою управління державним боргом є Конституція України, в якій передбачено, що виключно законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного боргу, порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та типи. Ст. 85 Конституції України до виключних повноважень Верховної Ради України віднесені затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням[1] .

Державне управління залученням коштів, як правило, здійснюється в контексті бюджетного процесу, де на кожний бюджетний період відповідно Законом про Державний бюджет України встановлюється граничний розмір державного боргу та граничний обсяг надання гарантій. Величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати 60 % фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України. У разі перевищення граничної величини, визначеної Бюджетним кодексом України, Кабінет Міністрів України зобов'язаний вжити заходи для приведення цієї величини до норм.

Законом України «Про цінні папери і фондовий ринок» визначається сутність, види та порядок залучення коштів через випуск облігацій державної позики. Так, ст. 10 Закону визначено, що облігації зовнішніх державних позик України -- це державні боргові цінні папери, що розміщуються на міжнародних фондових ринках і підтверджують зобов'язання України відшкодувати пред'явникам цих облігацій їх номінальну вартість з виплатою доходу відповідно до умов випуску облігацій .

Емітентом облігацій зовнішніх державних позик України є держава в особі Міністерства фінансів України. Грошові кошти, одержані від розміщення облігацій зовнішніх державних позик України, спрямовуються виключно до Державного бюджету України.

Декретом Кабінету Міністрів України «Про надання державних гарантій щодо іноземних кредитів, які надаються Україні відповідно до міжнародних договорів», визначено, що гарантом кредитів, що відповідно до міжнародних договорів надаються Україні урядами іноземних держав, міжнародними фінансовими організаціями та іноземними банками, від імені держави виступає Кабінет Міністрів України .

Обслуговування іноземного кредиту, отриманого під гарантії Кабінету Міністрів України, здійснюється Державним експортно-імпортним банком України або іншим уповноваженим Урядом України фінансовим агентом.

Гарантії, що надаються іноземним кредиторам, забезпечуються коштами Державного валютного фонду України, в якому створюється резерв Кабінету Міністрів України для погашення іноземних кредитів або заставою іншого майна.

Законом України «Про вступ України до Міжнародного валютного фонду, Міжнародного банку реконструкції та розвитку, Міжнародної фінансової корпорації, Міжнародної асоціації розвитку та багатостороннього агентства по гарантіях інвестицій» регулюються взаємовідносини України з зазначеними міжнародними фінансовими організаціями, визначаються повноваження, зобов'язання Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів, НБУ щодо вступу, співпраці з зазначеними організаціями, порядок отримання кредитів та погашення заборгованості перед ними.

Важливим інститутом системи управління державним боргом, особливо у контексті інвестиційно-інноваційного розвитку, повинно стати створене наприкінці 2005 року Державне агентство з інвестицій та розвитку. Агентство є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері інноваційної діяльності, воно бере участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної інвестиційної та інноваційної політики; готує і подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо пріоритетних напрямів інноваційної діяльності, державних інноваційних програм та необхідних обсягів бюджетних коштів для їх кредитування; здійснює експертизу інвестиційно-інноваційних проектів та дає висновок про доцільність їх фінансування .

З метою підвищення ефективності функціонування системи управління державним боргом в Україні (по аналогії з іншими розвинутими країнами) останнім часом багатьма фахівцями пропонується створити спеціальне Агентство з управління державним боргом, основними функціями якого мають стати:

1)бути уповноваженим агентом Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Національного банку України в питаннях управління державним боргом України;

2)здійснювати ризик-менеджмент державних запозичень (управління кредитним ризиком, ризиком ліквідності, операційним та ін.) виходячи з принципу мінімізації ризиків за комплексом відповідних показників;

3)формувати концепцію національної боргової політики;

4)подавати пропозиції Міністерству фінансів України, Національному банку України та Кабінету Міністрів України щодо вдосконалення нормативно-правової бази України управління державним кредитом;

5)здійснювати аналіз боргового портфеля України;

6)виступати організатором проведення аукціонів із продажу безнадійних боргів перед державою;

7)здійснювати моніторинг як національних, так і зовнішніх фінансових ринків, проводить власні дослідження, публікує регулярні звіти, інформує про результати досліджень;

8)інформувати Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України про факти перевищення лімітів запозичення органами місцевого самоврядування;

9)готувати проект постанови щодо видачі державних гарантій до затвердження в Кабінеті Міністрів України, після проведення оцінки відповідного проекту та підтвердження його доцільності;

10) інші функції з управління державним кредитом, виконання яких не буде суперечити законодавству України.

Інституційна підсистема найбільш тісно взаємодіє з правовою підсистемою, що є юридичною основою для функціонування інститутів, які забезпечують процес залучення коштів і управління державним кредитом.

Усю правову базу, яка забезпечує дієздатність системи управління державним кредитом в Україні, можна умовно поділити на такі групи :

1. Група законодавчо-правових актів, які визначають загальні тенденції формування державної заборгованості, її критичні розміри відповідно до економічного розвитку країни.

2. Закони, постанови, які регулюють сутність, структуру, порядок, умови, строки, види, прибутковість, емісію державних внутрішніх боргових зобов'язань, тобто визначають порядок формування і функціонування ринку внутрішніх боргових зобов'язань.

3. Правові акти, які регулюють питання залучення кредитних ресурсів із зовнішніх фінансових ринків для стимулювання і розвитку виробничо-господарської діяльності, що надаються суб'єктам господарювання під гарантію Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів та Національного банку України.

4. Правові акти, що регулюють обіг зовнішніх боргових зобов'язань, а також правові акти, які визначають і регулюють питання отримання кредитних ресурсів зі світового ринку позикових капіталів для фінансування державних програм. Значна частина правової бази, яка стосується цієї проблеми, охоплює безпосередньо угоди між урядами іноземних держав, міжнародними фінансово-кредитними інституціями та Україною щодо надання позик. Ця складова містить правову базу, яка регулює питання, пов'язані з отриманням, використанням ресурсів, сплатою доходів та погашенням заборгованості, і визначається відповідно до законодавчої бази країни-кредитора.

Створення спеціального Агентства з управління державного боргу, яке наразі активно пропонується, та прийняття Закону України «Про державний борг» сприятиме зростанню ефективності реалізації фінансової політики держави у контексті інноваційно-інвестиційного розвитку її економіки.



3. МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ

3.1 Боргова безпека держави та основні боргові індикатори

Проблеми боргової безпеки широко розглядаються як зарубіжними, так і вітчизняними вченими. Серед українських науковців, які здійснили ґрунтовні дослідження питань боргової безпеки України та провели аналіз її стану на основі відповідних індикаторів, варто відзначити О. Барановського, В. Козюка, Н. Кравчук, С. Марченко, О. Царука .

Фінансова безпека містить такі складові: бюджетна безпека, валютна безпека, грошово-кредитна безпека, боргова безпека, безпека страхового ринку, безпека фондового ринку.

Згідно із Законом України "Про основи національної безпеки України", боргова безпека - це такий рівень внутрішньої та зовнішньої заборгованості з урахуванням вартості її обслуговування й ефективності використання внутрішніх і зовнішніх запозичень та оптимального співвідношення між ними, достатній для вирішення соціально-економічних потреб, що не загрожує втратою суверенітету і руйнуванням вітчизняної фінансової системи .

Розглядаючи заборгованість держави як загрозу фінансової безпеки, необхідно розмежовувати вплив як зовнішньої, так і внутрішньої заборгованості. Саме врахування цих боргів як елементів економічної системи і дає підстави вводити і розглядати таку категорію, як «боргова безпека».

До основних факторів, що впливають на рівень боргової безпеки, належать:

1) стан нормативно-правової бази, що регламентує формування державного боргу і використання запозичених коштів;

2) загальний обсяг, структура боргових зобов'язань, динаміка державного боргу;

3) перелік наявних і потенційно можливих боргових інструментів, а також фактичні пропорції між ними і можливість диверсифікації ринку державних цінних паперів;

4) офіційний валютний курс і темпи зростання ВВП;

5) існуюча система управління державним боргом .

Державний борг є складовою державних фінансів. Це загальна сума випущених і непогашених боргових зобов'язань держави (як внутрішніх, так і зовнішніх). Державний зовнішній борг класифікується по видах кредитів (банківські і фірмові); по формах надання (валютні і товарні); в залежності від цільового використання (інвестиційні і не інвестиційні позики); за умовами надання (пільгові, за сплатою високих процентів, на компенсаційній основі); по строках повернення заборгованості; по умовах повернення боргу (одночасно, рівними чи не рівними частинами) .

У практиці не має єдиного підходу щодо використання індикаторів боргової безпеки. Нормативним у світовій практиці вважається рівень зовнішнього боргу, що не перевищує 60% ВВП, відповідно до методики Світового банку - 50 % від ВВП, О. Барановський рекомендує граничне значення 25%, а А. Ілларіонов - 30% .

Для оцінки параметрів боргової безпеки світова практика використовує близько двох десятків показників-індикаторів. Такий широкий діапазон індикаторів зумовлений розмаїттям методологій, що застосовуються для їх розрахунку, а також специфікою розрахунку та застосуванням певних макроекономічних показників кожною державою, видом заборгованості й джерелами її погашення.

З аналітичною метою показники-індикатори обмежують пороговими або граничними значеннями оптимальності державного боргу, оскільки до конкретних меж ситуація із впливом боргу на економіку і стан фінансово-кредитної сфери країни в цілому можуть перебувати під контролем держави, а вихід за межі веде до створення й поглиблення кризових явищ у країні.

Наукові видання пропонують різні точки зору щодо граничної межі боргових індикаторів, і тому такі індикатори не треба сприймати як догму. Для країн, які відрізняються темпами розвитку економічної системи, показники боргової безпеки також різні. Світовий банк, наприклад, оцінюючи рівень зовнішньої заборгованості, здійснює ранжування країн відповідно до середньодушових показників ВВП (див. табл. 3.1)

Таблиця 3.1Класифікація держав за рівнем зовнішньої заборгованості (за методологією Світового банку)

Рівень заборгованості Рівень доходу	PV/XGS>220% PV/GNP>80%	132%<PV/XGS<220% 48%<PV/GNP<80%	PV/XGS<132% PV/GNP<48%
Низький рівень доходу (ВНП на душу населення менше $ 765)	Країни з низьким доходом і надмірним боргом SILICs (37 країн)	Країни з низьким доходом і помірним боргом MILICs (12 країн)	Країни з низьким доходом і невеликим боргом LILICs (11 країн)
Середній рівень доходу (ВНП на душу населення $ 765-9 386)	Країни з середнім доходом і надмірним боргом SIMICs (12 країн)	Країни з середнім доходом і помірним боргом MIMICs (19 країн)	Країни з середнім доходом і невеликим боргом LIMICs (43 країни)

Вважається також, що у стабільних умовах країна може й далі збільшувати державний борг, якщо стійкий середній темп приросту її експорту перевищує середній рівень позикового відсотка, а борг з експорту невеликий, і особливо, коли ефективність використання позичених коштів більша від рівня відсоткової ставки за цими позиками.

Оцінюючи рівень боргового тягаря в державі, доцільно, з точки зору методології, чітко розмежовувати два поняття:

* платоспроможність у широкому розумінні (або загальна платоспроможність);

* платоспроможність у вузькому розумінні (або стан ліквідності).

Перший термін, згідно загальноприйнятої у світі концепції, означає здатність країни-боржника залучати іноземні позичкові ресурси і обслуговувати свій зовнішній борг, не порушуючи при цьому нормальний хід відтворювального процесу, і передбачає підтримку певних стабільних темпів економічного зростання. Для характеристики загальної платоспроможності країн в міжнародній практиці використовуються ті показники, які порівнюють обсяг зовнішнього боргу з основними параметрами відтворювального процесу (динаміка ВВП, норма нагромаджень, капіталовіддача та інші). Трактування платоспроможності у вузькому розумінні, як стану ліквідності, передбачає наявність у країни в даний момент чи період часу певної суми міжнародних платіжних засобів, достатньої для погашення поточних боргових зобов'язань.

Оцінка ліквідності, таким чином, базується на порівнянні розмірів поточних (прогнозованих) платежів за зовнішнім боргом з наявними (прогнозованими) обсягами ліквідних ресурсів (експортна виручка, золотовалютні резерви, резервна позиція в МВФ, та інші).

Для аналізу боргової безпеки держави Світовий банк пропонує використовувати Мінімальну стандартну модель, яка визначає такі основні боргові індикатори:

Відношення валового зовнішнього боргу до експорту товарів і послуг, що демонструє відносну довгострокову спроможність держави акумулювати валютні надходження без додаткового пресингу на сальдо платіжного балансу;

Відношення валового зовнішнього боргу до ВНП - показує загальний рівень боргової складової економіки;

Відношення загальних платежів щодо обслуговування боргу до експорту товарів і послуг - коефіцієнт обслуговування боргу, який показує, яка частина валютних надходжень спрямовується у сферу погашення боргу;

Відношення відсоткових платежів до ВНП, що визначає можливість обслуговування зовнішнього боргу;

Відношення відсоткових платежів до експорту товарів і послуг - визначає частину валютних надходжень, які використовуються на обслуговування боргу;

Відношення міжнародних резервів до валового зовнішнього боргу, що показує чи може країна використовувати свої резерви (і яку їх частину) для погашення зовнішнього боргу;

Відношення міжнародних резервів до імпорту товарів і послуг - відображає запас фінансової міцності держави;

Відношення короткострокового боргу до валового зовнішнього боргу, що показує, яку частку становить короткотерміновий борг у загальній сумі зовнішнього боргу;

Відношення боргу міжнародним організаціям до валового зовнішнього боргу - відображає питому частку заборгованості міжнародним фінансовим організаціям у загальній сумі зовнішнього боргу, або, свого роду, залежність держави від фінансування цими організаціями.

Світовий банк розробив також нову методологію, яка використовується з 1994 року для оцінки загальної платоспроможності країн-дебіторів та їх класифікації за рівнем заборгованості. Згідно нової методології, рівень заборгованості держави визначають за такими двома індикаторами дебіторської заборгованості:

* співвідношення поточної (теперішньої) вартості обслуговування заборгованості до ВНП;

* співвідношення поточної (теперішньої) вартості обслуговування боргу до експорту.

Згідно з методикою Світового банку, якщо хоча б один із цих двох індикаторів перевищує критичний рівень - 80% (поточної вартості погашення заборгованості до ВНП) або 220% (поточної вартості погашення заборгованості до експорту), то країна відноситься до категорії країн з надмірною заборгованістю. У випадку, коли критичного рівня не досягнуто, але співвідношення складає 3/5 критичного показника (тобто 48% поточної вартості погашення заборгованості до ВНП і 132% поточної вартості погашення заборгованості до експорту), країна відноситься до категорій країн з помірною заборгованістю. Якщо ж обидва співвідношення менші за 1/5 критичного значення, рівень заборгованості країни вважається низьким.

Разом із тим, для гарантування стабільної ситуації у валютно-фінансовій сфері та забезпечення платоспроможності держави в середньостроковій перспективі державний борг України не повинен перевищувати 35% ВВП.

Згідно Наказу Міністерства економіки України від 02.03.2007р. № 60 було розроблено Методику розрахунку рівня економічної безпеки України, де офіційно визначено 5 показників економічної безпеки та їх граничні значення в Україні, серед яких показники боргової безпеки:

1)відношення загального обсягу зовнішнього боргу до ВВП,

2)рівень зовнішньої заборгованості на 1 особу,

3)відношення державного зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг,

4)відношення сукупних платежів з обслуговування зовнішнього боргу до доходів державного бюджету,

5)відношення відсоткових платежів з обслуговування зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг .

Отже, аналізуючи дані 2010 року, можна сказати, що за оцінкою Рахункової палати України державний борг уперше перевищив 50 млрд. дол., що майже в 1,5 рази більше золотовалютних резервів країни, таким чином рівень зовнішньої заборгованості на 1 особу понад 1000 дол. США державного боргу (8500 грн.) , а гранично допустимий рівень - 200 дол. США, такий показник є економічною загрозою для існування країни. Відношення загального обсягу державного боргу до ВВП - 40%, при граничному рівні в Україні 25%, такий показник є обтяжливим і небезпечним для економіки. Відношення державного зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг - 66,79%, хоч цей показник не більший за нормативний, але рівень фінансового запасу лише 3,1%, це свідчить про надвелику зовнішню заборгованість приватного та фінансового сектору, що підриває платоспроможність недержавного сектору економіки, який при масовому пред`явленні вимог кредиторів не зможе відповісти за своїми зобов`язаннями, а це у свою чергу підірве довіру кредиторів і до держави, як гаранта. Така тенденція свідчить про непривабливість вітчизняного капіталу через його високу ціну, яку у значній мірі визначає рівень інфляції, який в Україні сьогодні надвисокий. Відношення обсягу сукупних платежів з обслуговування зовнішнього боргу до доходів державного бюджету - 15,52 %, цей показник містить найбільше фінансового запасу, але його необхідно зменшувати щонайменше до 10%. Відношення відсоткових платежів з обслуговування зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг - 11,03. Значення цього показника збільшується щорічно і вже у 2012 році Україна має виплатити 53 млрд. грн. на обслуговування державного боргу .

Причинами таких негативних показників боргової безпеки є: щорічний дефіцит бюджету та платіжного балансу, значне перевищення експорту над імпортом, криза функціонування пенсійної системи, непривабливий для інвесторів інвестиційний клімат в країні, високий ступінь залежності України від імпортованих енергоносіїв, невиражена політика держави щодо управління боргом, малоефективний контроль за використанням запозичень.

Зниження рівня боргової безпеки держави спричиняє: зростання відсоткових ставок на ринку державних запозичень, підвищення рівня оподаткування суб'єктів господарювання, зменшення виробничого споживання внаслідок падіння інвестицій, відплив з країни сукупних валютних резервів, передачу частини державної власності у власність зарубіжних країн, зниження міжнародного престижу країни, посилення невпевненості населення у завтрашньому дні. Тобто рівень боргової безпеки безпосередньо позначається на рівні бюджетної, інфляційної, валютної та інвестиційної безпеки.

Наслідками збільшення державного боргу є: зростання інфляції високими темпами, випереджання цін над виплатами заробітних плат, залежність країни від кредиторів та збільшення зобов'язань України виконувати їх умови, девальвація національної валюти, а отже і погіршення рівня якості життя населення, зменшення їх реальних доходів, значне подорожчання енергоносіїв, та ін.

Таким чином, Україні необхідно здійснювати такі заходи для вирішення проблем, спричинених значним обсягом державний боргу та його постійним збільшенням: регулярний нагляд за основними макроекономічними показниками боргової безпеки України, необхідно сприяти збільшенню численності населення та його рівня життя, заохочувати інвесторів вкладати кошти у реальний сектор економіки України, створити привабливі умови для ведення підприємницької діяльності (у тому числі виходу її з тіні) та збільшення рівня споживання, створити міцну правової базу для розвитку економіки, сприяти збільшенню національних золотовалютних резервів та привабливості державних боргових інструментів, оптимізувати фіскальну політику держави як джерело державних доходів, забезпечити збільшення розміру інвестицій у інноваційну діяльність.

3.2 Методи управління державним боргом

Для оптимізації витрат, пов'язаних з фінансуванням дефіциту державного бюджету, держава здійснює управління державним боргом. Під управлінням державним боргом слід розуміти комплекс заходів, що приймаються державою в особі її уповноважених органів щодо визначення місць і умов розміщення і погашення державних позик, а також забезпечення гармонізації інтересів позичальників, інвесторів і кредиторів.

Державний борг можна розглядати з двох позицій: з одного боку, державне запозичення сприяє економічному зростанню; з іншого - борг збільшує навантаження на державний бюджет. Тому необхідно знайти оптимальне співвідношення між інвестиціями, економічним зростанням та внутрішнім і зовнішніми запозиченнями. Умови залучення нових позик мають оцінюватися з урахуванням здатності країни обслуговувати внутрішній та зовнішній борг за раніше прийнятими зобов'язаннями.

З метою ефективного управління державним боргом, розв'язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових зобов'язань, а також забезпечення платоспроможності держави використовують реструктуризацію як метод врегулювання проблеми державної заборгованості. Реструктуризація боргу - угода кредитора з позичальником, який має труднощі з погашенням своїх фінансових зобов'язань, про нову схему їх погашення. Реструктуризація боргу може проводитись за допомогою таких методів/схем управління державним боргом:

* пролонгації боргу;

* рефінансування;

* списання/анулювання частини боргу;

* викуп боргу із дисконтом на вторинному ринку;

* обмін боргу на акції національних підприємств чи національну валюту;

* тимчасовий мораторій на виплату відсотків або частини основного боргу;

* конверсія боргу;

* консолідація боргу.

Пролонгація боргу - це форма добровільної згоди кредиторів на відтермінування виплат за зобов'язаннями боржника. Як правило, проводиться тоді, коли випуск нових позик є фінансово недоцільним, оскільки всі доходи від позик використовують на обслуговування раніше випущених позик.

Рефінансування - погашення старої заборгованості новою шляхом заміни короткотермінових зобов'язань довготерміновими або за допомогою випуску нових позик (нових цінних паперів).

Списання/анулювання частини боргу означає відмову уряду від його погашення. Анулювання боргів може бути зумовлене фінансовою неспроможністю держави, її банкрутством або ж політичними мотивами. Найчастіше подібний механізм застосовується відносно найменш розвинутих країн, нездатних погасити свої зобов'язання навіть у віддаленій перспективі. За певних умов, часткове списання боргу економічно вигідне і кредиторам.

Викуп боргу із дисконтом на вторинному ринку - скорочення розміру державного боргу через викуп власних боргів із дисконтом (знижкою) на відкритому ринку. Такий метод реструктуризації боргу можуть собі дозволити пише деякі країни-боржники, які мають у своєму активі значні обсяги золотовалютних резервів.

Обмін боргу на акції національних підприємств чи національну валюту - це одна із найпоширеніших ринкових схем реструктуризації державного боргу. Передбачає надання кредиторам права продажу боргів з дисконтом за національну валюту, на яку у результаті можна придбати акції національних компаній. Частіше використовується безпосередній обмін боргів на акції компанії, що знаходяться у державній власності.

Одним із сучасних методів управління державним боргом є викуп боргу, тобто надання державі-боржникові можливості викупити свої боргові зобов'язання на вторинному ринку цінних паперів, з дисконтом за іноземну валюту.

Тимчасовий мораторій на виплату відсотків або частини боргу - відстрочка сплати внутрішнього або зовнішнього боргу, що оголошується спеціальними актами державної влади на певний термін, або до закінчення певних надзвичайних подій.

Конверсія боргу - зміна початкових умов, зокрема, зміна величини позичкового відсотка державної позики /зміна доходності позик/. Вона здійснюється у разі зміни ситуації на фінансовому ринку чи погіршення фінансового стану держави, коли остання не в змозі виплачувати передбачуваний дохід.

Консолідація боргу - зміна умов позики щодо часу її чинності (тривалості) з можливою зміною величини позикового процента, зокрема перетворення короткотермінових державних позик у довготермінові, чи об'єднання кількох державних позик попередніх років в одну позику.

Соціально-економічні наслідки наявності державного боргу залежать від його розмірів і ефективності використання методів управління боргу.

Негативні наслідки для економіки країни має борг розміри якого неспіврозмірні з потенціалами економіки країни і стаття в бюджеті з обслуговування державного боргу, як правило зменшує можливості держави з фінансування соціальної сфери та соціального захисту населення.

Слід мати на увазі, що застосування цих методів порушує перший принцип управління державним боргом -- принцип безумовності. Тому їх використання вимагає глибокого попереднього вивчення та аналізу подальших економічних і політичних наслідків. Це може бути:

1. Скорочення споживання населення країни;

2. Збільшення податків для обслуговування державного боргу виступає антистимулом економічної активності;

3. Перерозподіл доходу на користь власників державних облігацій.

4. Іноземні кредити, отримані вітчизняними підприємствами під гарантії уряду.

Світова криза заборгованості, що вибухнула в кінці 70-х - на початку 80-х років дала змогу накопичити значний досвід з управління борговим тягарем. Є декілька варіантів розв'язання боргової проблеми. Один із них - визнати свою неспроможність сплачувати борги в строк і в повному обсязі, тобто оголосити дефолт і шукати шляхів пом'якшення його наслідків. Інший варіант -- перевести все в площину "дрібного фолу", політики розділу боргів, переговорів із реструктуризації, вимог часткового списання, технічних та юридичних тяганий.

Відмова від платежів не тільки принизлива, вона загрожує втратою активів за кордоном, іншими міжнародними санкціями. Оголошення дефолту може принести лише тимчасове полегшення для державного бюджету, але призведе до глобальних наслідків, пов'язаних із зменшенням обсягів іноземних інвестицій в економіку країни, до зменшення обсягів зовнішньої торгівлі, зробить неможливим надалі здійснювати зовнішні запозичення.

Будь-яка програма реструктуризації потребує проведення відповідних розрахунків стосовно кожного випадку. При цьому аналіз можливих варіантів повинен враховувати не тільки економічні, але й політичні наслідки тих чи інших дій щодо суверенного боргу. Крім того, при використанні ринкових механізмів завжди залишається можливість управління державним боргом і оптимізації структури боргових виплат.

Використовується кілька варіантів реструктуризації зовнішньої заборгованості, які пропонуються кредиторами, залежно від виду зовнішнього боргу та рівня доходу на душу населення.

Один з них -- реструктурування міжурядових позик і позик, які гарантовані урядом у рамках Паризького клубу офіційних кредиторів. Програма реструктуризації передбачає одержання боржником відстрочки виплати основної частини боргу терміном до трьох років.

Х'юстонські умови, які введені в дію у 1990 році, дозволяли країнам - боржникам Паризького клубу із середнім рівнем доходу на душу населення проводити конверсію відповідних боргів на акції, національну валюту чи обмінювати борги за ринковим курсом для їх вкладення у національні фонди на різноманітні доброчинні цілі.

З 1989 року по лінії Паризького клубу започатковується спосіб реструктуризації боргів комерційних банків на основі плану Брейлі. Згідно з цим планом банки йдуть на реорганізацію певної частини боргу (як правило, це зниження процентних ставок). При цьому реорганізація здійснювалася тільки в тому разі, якщо уряд країни-боржника почне виконувати радикальну програму макроекономічних та структурних перетворень у своїй країні.

Спочатку формула Брейлі "зниження боргу та його обслуговування" застосовувалася в операціях зі зниження боргу на 50%. До числа нових технічних засобів увійшли викуп країною-боржником деякої частини своїх зобов'язань (10-15%) за різко зниженим валютним курсом. Далі формула Брейлі передбачала обмін боргових зобов'язань із основного боргу та відсотки на спеціальні облігації (облігації Брейлі). Ці облігації можуть обмінюватися за трьома технічними варіантами зниження боргу і банки-кредитори можуть вибирати для себе заходи, які найбільше їх задовольняють.

Таким чином, однозначного способу розв'язання боргової проблеми не існує. Використання різноманітних методів реструктуризації зовнішньої заборгованості, які застосовуються у світовій практиці, дає можливість країнам-боржникам, з одного боку, значно полегшити свій борговий тягар перед міжнародними фінансовими організаціями, а з другого, у них з'являються можливості отримати нові кредити. Необхідною передумовою забезпечення максимально сприятливих умов врегулювання зовнішнього боргу, при цьому, є створення переконливої програми дій, спрямованої на продовження і прискорення ринкових реформ у державі, поліпшення інвестиційного клімату, зміцнення демократичних інститутів.



ВИСНОВКИ

Отже, серед проблем управління державним боргом в Україні слід вказати швидке зростання обсягів державного боргу як за абсолютною величиною, так і відносно ВВП.

Для забезпечення керованості боргових процесів в Україні слід дотримуватися економічно безпечного дефіциту бюджету та обмежити зростання умовних зобов'язань держави. З метою забезпечення стабільності державних фінансів України у середньостроковій перспективі та запобігання різкому зростанню боргових зобов'язань уряду в період економічного спаду необхідно запровадити моніторинг і оперативний облік усіх видів фінансових зобов'язань держави, які потенційно можуть впливати на розмір державного боргу України, а також систему заходів, спрямованих на зменшення обсягу позикового фінансування ризикових і потенційно небезпечних форм.

Державний борг має економічно обґрунтовані межі. Величина боргу характеризує стан економіки й фінансів держави, ефективність функціонування її урядових структур. Оскільки джерелом покриття державного боргу є доходи бюджету, то можна стверджувати, що величина боргу -- це взяті авансом податки, тобто антиципація податків, їхнє випередження. Функціонування державних позик було б неможливим без податків. Податки забезпечують державі можливість розплатитися з кредиторами за первісною сумою боргу й виплатити відсотки за користування позичкою.

Існування боргу створює реальні й потенційні проблеми, хоча різні економісти ставляться до них по-своєму. Наявність державного боргу потребує здійснення щорічних відсоткових платежів, які повинні фінансуватися за рахунок податкових надходжень. За стрімкого зростання таких видатків держава повинна або зменшувати видатки на фінансування соціально-економічних програм, або збільшувати свої доходи. Збільшення доходів бюджету досягається за рахунок встановлення нових податків та інших обов'язкових платежів або додаткових державних позик. Додаткове запозичення потребує додаткових видатків для обслуговування державного боргу. Введення нових податків може підірвати зацікавленість підприємців до бізнесу. Таким чином, існування великого державного боргу може підірвати економічне зростання країни.

Фінансово-правові і бюджетно-процедурні засади управління державним боргом регламентуються чинним законодавством України. Правовою основою управління державним боргом є Конституція. Проте слід зазначити, що і нині в Україні належним чином не відпрацьовані законодавчі акти з питань правового регламентування процедури державних запозичень і державного боргу. Зокрема основні параметри та граничні розміри державного боргу визначено у проекті Закону України "Про державний борг".

Для ефективного управління державним боргом, розв'язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових зобов'язань держави використовують різноманітні методи. Одним із найпоширеніших є рефінансування державного боргу, тобто погашення основної заборгованості і процентів за рахунок засобів, отриманих від розміщення нових позик. Для успішного застосування механізму рефінансування необхідно, щоб держава мала високу репутацію держави-позичальника, її досягнення та підтримка являється важливим фактором для успішного управління державним боргом. На сьогодні репутація позичальників на світовому фінансовому ринку виражається в рейтингах, які присвоюються певній державі спеціальними агентствами відповідно до міжнародних правил рейтингування.

Правовою основою управління державним боргом є Конституція України, в якій передбачено, що виключно законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного боргу, порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та типи. Величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати 60 % фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України. У разі перевищення граничної величини, визначеної Бюджетним кодексом України, Кабінет Міністрів України зобов'язаний вжити заходи для приведення цієї величини до норм.

Причинами негативних показників боргової безпеки є: щорічний дефіцит бюджету та платіжного балансу, значне перевищення експорту над імпортом, криза функціонування пенсійної системи, непривабливий для інвесторів інвестиційний клімат в країні, високий ступінь залежності України від імпортованих енергоносіїв, невиражена політика держави щодо управління боргом, малоефективний контроль за використанням запозичень.

Зниження рівня боргової безпеки держави спричиняє: зростання відсоткових ставок на ринку державних запозичень, підвищення рівня оподаткування суб'єктів господарювання, зменшення виробничого споживання внаслідок падіння інвестицій, відплив з країни сукупних валютних резервів, передачу частини державної власності у власність зарубіжних країн, зниження міжнародного престижу країни, посилення невпевненості населення у завтрашньому дні. Тобто рівень боргової безпеки безпосередньо позначається на рівні бюджетної, інфляційної, валютної та інвестиційної безпеки.

Наслідками збільшення державного боргу є: зростання інфляції високими темпами, випереджання цін над виплатами заробітних плат, залежність країни від кредиторів та збільшення зобов'язань України виконувати їх умови, девальвація національної валюти, а отже і погіршення рівня якості життя населення, зменшення їх реальних доходів, значне подорожчання енергоносіїв, та ін.

Соціально-економічні наслідки наявності державного боргу залежать від його розмірів і ефективності використання методів управління боргу.

Негативні наслідки для економіки країни має борг розміри якого неспіврозмірні з потенціалами економіки країни і стаття в бюджеті з обслуговування державного боргу, як правило зменшує можливості держави з фінансування соціальної сфери та соціального захисту населення.

Таким чином, Україні необхідно здійснювати такі заходи для вирішення проблем, спричинених значним обсягом державний боргу та його постійним збільшенням: регулярний нагляд за основними макроекономічними показниками боргової безпеки України, необхідно сприяти збільшенню численності населення та його рівня життя, заохочувати інвесторів вкладати кошти у реальний сектор економіки України, створити привабливі умови для ведення підприємницької діяльності (у тому числі виходу її з тіні) та збільшення рівня споживання, створити міцну правової базу для розвитку економіки, сприяти збільшенню національних золотовалютних резервів та привабливості державних боргових інструментів, оптимізувати фіскальну політику держави як джерело державних доходів, забезпечити збільшення розміру інвестицій у інноваційну діяльність.

...