Зарождение и становление налоговой системы

Формирование налоговой политики России, результатом которой стала радикальная реорганизация налоговой системы страны, велось под знаком принятых без обсуждения следующих постулатов:

а) налоговая система ведущих западных стран является образцом эффективности и стимулирующего воздействия на экономическое развитие;

б) при ее копировании она окажется столь же эффективной и стимулирующей и для российских условий;

в) конечным итогом и целью формирования налоговой системы России является принятие Налогового кодекса.

В соответствии с этими убеждениями в российские условия были перенесены целые блоки, составляющие основу западной налоговой системы: массовое декларирование доходов гражданами (хотя в западных странах получатели мизерных доходов не только не подают декларации, но и вообще не признаются плательщиками подоходного налога), НДС (бремя которого в российском варианте, в основном, возлагается на производственные предприятия), система социального обеспечения (с невероятно высокими, даже по западным меркам, ставками социальных налогов и сборов) и налог на прибыли корпораций (значение которого в большинстве западных стран сейчас сознательно и целенаправленно снижается и который в ряде ведущих странах мира хотят просто отменить).

Между тем, по своим внешним параметрам и составу налогов российская система налогообложения в значительной степени копирует западные модели, а там налоги отнюдь не рассматриваются как фактор подавления рыночной активности граждан и организаций. В чем же причины такого расхождения?

Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо, во-первых, сравнить экономическую ситуацию в России и в странах Запада и, во-вторых, обратить внимание на те черты и особенности налоговой политики в западных странах, которые, видимо, ускользнули от внимания тех, кто готовил современное налоговое законодательство России.

Не требует особых доказательств тот факт, что одни и те же виды налогов по-разному проявляют себя в различных экономических условиях и для разных экономических субъектов. В странах с развитой рыночной экономикой основным плательщиком налогов является средний класс населения, получающий доходы в основном легальными путями - большей частью в виде зарплаты, перечисляемой безналичным путем на банковские счета граждан. Кроме того, в большинстве западных стран доходы населения относительно стабильно растут, в них велика доля различного рода социальных пособий, поэтому высокие ставки налогов оправданы ситуацией и функционально используются властями как средство «охлаждения» рынка и сокращения избыточного спроса.

Действительно, в ряде западных государств налоговая система ориентирована на налогообложение личных доходов граждан. Распределение общественного продукта происходит на Западе таким образом, что основная его масса поступает непосредственно в руки частных лиц (при этом доля зарплаты наемных работников в структуре себестоимости в основных отраслях экономики достигает 70-80%), и уже потом из этих сумм получают свои доходы и финансовые структуры, и сектор услуг, и государство - в виде соответствующих налоговых поступлений.

При этом налогами облагается только та часть заработанных доходов граждан, которая остается после удовлетворения основных жизненных потребностей работника и его семьи. В большинстве стран стоимость этих нужд оценивается примерно в 12-14 тыс. долл. США в год, что и установлено в качестве необлагаемого налогами прожиточного минимума.

В России же в результате последовательных налоговых изменений, как было показано выше, доходы рядового наемного работника оказались «урезанными» на 60-70% сверх уже удержанных подоходных налогов.

Эта сумма слагается из платежей в социальные фонды, НДС плюс акцизы и таможенные пошлины. Только в пенсионные фонды переводится до четверти от суммы выплачиваемой зарплаты, что выглядит полным абсурдом для мужской части населения России: средняя продолжительность жизни мужчин не достигает 60 лет, т. е., они просто не доживают до пенсии, за которую платят всю жизнь. Для сравнения в Западной Европе платежи в пенсионные фонды в среднем не превышают 15-20% при средней продолжительности жизни населения 70 лет.

Другим важнейшим принципом западной налоговой системы, который тоже игнорируется в России, является приоритет производства перед интересами бюджета (и представляющего его налогового ведомства). Если же учесть, что производство в этих странах находится в основном в частных руках, а бюджетом распоряжается правительство, то это означает приоритет фундаментальных частных интересов над текущими интересами исполнительной власти. Для общества в целом гораздо важнее обеспечить устойчивость и поступательность развития национального производства, чем сохранить у власти то или иное правительство. В странах, прошедших стимулирующие налоговые реформы, этот принцип выражен в бессрочных «налоговых каникулах» для капиталов, вложенных в производство и остающихся в нем. Снижение налогового бремени должно сопровождаться, в том числе, и снижением затрат на функционирование административной налоговой системы, а также развитием «социальной» и «регулирующей» функции налогов, а не «фискальной». Следует отметить, что, несмотря на то, что налоговый контроль и налоговое администрирование в Российской Федерации с каждым годом улучшаются, многие потенциальные налогоплательщики, вовлеченные в сферу «теневой экономики», либо не платят налогов вообще, либо платят их в существенно меньших размерах, чем предписывает законодательство. Это приводит к несправедливости налоговой системы и низкому уровню ее нейтральности. Причем процесс уклонения от налогов вследствие возникновения негативного отбора носит самоподдерживающийся характер: добросовестные налогоплательщики, выполняющие требования налогового законодательства, оказываются неконкурентоспособными и либо выталкиваются с рынка, либо начинают уклоняться от налогов.

Таким образом, неспособность государства на протяжении многих лет решать назревшие проблемы создания справедливой налоговой системы и реального облегчения налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков стала одной из главных причин развития теневой экономики, массового бегства капиталов за границу, отсутствия полномасштабных иностранных инвестиций в экономику России.

В этой связи России необходимо сделать выбор: либо развитие частного предпринимательства и экономический рост - при минимальном налогообложении сферы материального производства (и задействованных в ней факторов производства), либо - «достойная социальная помощь» и оплачивающие ее высокие налоги, которые при нынешней конкурентной ситуации в мире исключают не только развитие, но и просто сохранение в России каких-либо производств, кроме добычи и экспорта энергоносителей и иных природных ресурсов.

Сегодня, в проводимой в нашей стране налоговой политике, остаются в силе (в ущерб экономическому и социальному развитию) две основные тенденции налогообложения: концентрация налоговых сборов в сфере материального производства и несправедливое распределение общего налогового бремени между получателями особо низких и особо высоких доходов. В этом отношении налоговые органы Российской Федерации заметно отходят от западной модели налогообложения, которая носит ярко выраженный социальный характер и сохраняет акцент на повышенном обложении «незаработанных» и «непроизводственных» доходов.

3.2 Направления совершенствования налогового администрирования

С 1 января 2007 года в рамках осуществления мер по совершенствованию налогового администрирования в Российской Федерации на основании Федерального закона от 27 июля 2006 года №137-ФЗ вступил в силу комплекс поправок и изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации. Основными задачами указанных изменений являлось совершенствование правового регулирования налогового контроля, упорядочение налоговых проверок и документооборота в налоговой сфере, улучшение условий для самостоятельного и добросовестного исполнения налогоплательщиками конституционной обязанности по уплате законно установленных налогов и сборов, расширение законодательно закрепленных гарантий соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков. Однако можно констатировать, что эти цели в полной мере реализованы не были. Проводя анализ структурных изменении которые перетерпело налоговое законодательство в сфере администрирования можно выявить положительные и отрицательные стороны. Положительными моментами является то, что срок проверки теперь исчисляется с момента вынесения решения о назначении проверки и до момента составления справки о проведенной проверке, то есть срок выездной налоговой проверки определяется теперь календарным промежутком, имеющим четкие границы.

Также положительным является то обстоятельство, что по итогам повторной проверки налогоплательщику теперь не могут быть начислены штрафные санкции, если первоначальная налоговая проверка не выявила нарушений (статья 89).

В Налоговом кодексе Российской Федерации законодатели четко прописали процедуры вынесения налоговым органом решения по материалам камеральной и выездной налоговых проверок. Таким образом, налогоплательщик получает законодательно установленную возможность ознакомиться с содержанием претензий к нему со стороны налоговиков и, соответственно, подготовить свои аргументы до принятия налоговым органом решения. Это также безусловный плюс нового закона.

Пути совершенствования налогового администрирования. В Налоговом кодексе Российской Федерации прописали, что налоговый орган не вправе проводить у налогоплательщика в течение одного года более двух выездных налоговых проверок. Однако здесь же предусматривается целый ряд исключений, которые могут сочетаться в различных вариантах. Тем самым проверка с учетом возможных продлений опять может быть затянута на длительный срок (до 15 месяцев).

К примеру, 25 декабря 2006 года Приказом ФНС России фактически установлен открытый перечень оснований для проведения выездных налоговых проверок. В документе налоговые органы определили, что продлевать проверки они могут в отношении крупнейших налогоплательщиков, имеющих обособленные подразделения, а также налогоплательщиков, которые по требованию проверяющих не представили в срок запрашиваемые документы.

В частности, согласно приказу выездная проверка может быть продлена до четырех месяцев, если проверяемая компания имеет четыре и более обособленных подразделения. Если таких подразделений меньше четырех, проверка может быть также продлена до четырех месяцев при условии, что на обособленные подразделения приходится не менее 50% общей суммы налогов, уплачиваемых компанией, или удельный вес имущества на балансе обособленных подразделений составляет не менее 50% общей стоимости имущества организации. При наличии 10 и более обособленных подразделений проверка может быть продлена до шести месяцев. Форс-мажорные обстоятельства также могут служить основанием для продления проверки.

Отметим также, что в Законе отсутствуют правовые нормы, которые могли бы заставить сотрудников налоговых органов исполнять Налоговый кодекс, а именно:

- отсутствуют нормы, обеспечивающие соблюдение налоговыми органами сроков проверки и сроков вынесения решения по ним;

- отклонены поправки, предусматривающие уголовную ответственность должностных лиц налоговых органов за вынесение заведомо незаконных решений и злоупотребления своими правами.

Полагаю, что установление ответственности стимулировало бы налоговые органы к неукоснительному соблюдению законодательства и способствовало предотвращению нарушений прав налогоплательщиков.

Также вызывает возражение введенный с 1 января 2009 года обязательный порядок обжалования решений налоговых органов в вышестоящих налоговых органах до судебного обжалования (обязательный внесудебный порядок). Такая конструкция, по мнению предпринимателей, будет способствовать затягиванию налоговых споров. Весьма спорной нормой является положение нового Закона, которое предусматривает право руководителя (заместителя руководителя) налогового органа принимать обеспечительные меры, направленные на исполнение решения налогового органа в отношении взыскания недоимки по налогам. Отсутствие четких оснований введения обеспечительных мер может привести к субъективному подходу и приостановить деятельность предприятия (налогоплательщика).

Кроме того, в окончательном тексте Федерального закона №137-ФЗ остались неисправленными ряд логических и стилистических ошибок, неточностей в изложении отдельных нормативных предписаний. На наш взгляд, допущенные при работе над законопроектом погрешности могут существенно затруднить практическое применение отдельных нормативных предписаний НК РФ в их новом изложении.

1. Представляется, что действующая редакция подпункта 6 пункта 1 статьи 31 НК РФ не вполне корректна и допускает двоякое толкование, так как предоставляет налоговым органам, в соответствии со статьей 92 НК РФ, проводить не только осмотр территорий и помещений налогоплательщика, но и инвентаризацию его имущества. При этом статья 92 НК РФ не содержит нормативных предписаний, посвященных процедуре инвентаризации. В этой связи, представляется целесообразным указанный подпункт статьи 31 НК РФ исключить, а в статью 92 НК РФ внести дополнения, касающиеся процедуры инвентаризации;

2. Согласно новой редакции статьи 58 НК РФ правила уплаты налогов и сборов действуют также и в отношении порядка уплаты пеней и штрафов. Однако, отдельные нормы указанной статьи могут быть применены исключительно к уплате налогов. В этой связи необходимо уточнить текст пункта 7 и указать в нем, что в отношении порядка уплаты сборов (пеней и штрафов) применяются правила, предусмотренные пунктами 2-5 данной статьи;

3. При описании в пункте 1 статьи 60 НК РФ порядка исполнения поручения налогоплательщика и поручения налогового органа, законодателем, по нашему мнению, допущена неточность. Так, в отличие от порядка исполнения поручений налогоплательщика, в отношении порядка исполнения поручений налогового органа отсутствует уточнение о перечислении налога на соответствующий счет Федерального казначейства. Кроме того, действующая редакция статьи 60 НК РФ не содержит прямых нормативных предписаний, допускающих возможность применения установленной процедуры для возврата денежных сумм из бюджета, равно как и ее применения в отношении всех предусмотренных НК РФ поручений участников отношений, урегулированных законодательством о налогах и сборах. В связи с этим, необходимо внести в указанную статью соответствующие уточнения;

4. Действующая редакция главы 10 НК РФ, регламентирующая порядок информирования налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента об имеющейся задолженности по уплате налогов и сборов, о начисленных пенях и штрафах, а также об обязанности уплатить указанные суммы, допускает возможность различного толкования ее норм из-за употребления различной терминологии. В этой связи, следует внести соответствующие уточнения в указанную главу, а также в иные законодательные акты о налогах и сборах, с целью унификации употребляемой в них терминологии;

5. Федеральным законом №137-ФЗ в пункт 11 статьи 76 НК РФ введено отдельное упоминание о приостановлении операций по счетам в банках в отношении адвокатов и нотариусов. Вместе с тем законодатель не внес соответствующего уточнения в наименование указанной статьи, исходя из которого приостановление операций по счетам в банках допустимо только в отношении организаций или индивидуальных предпринимателей;

6. Установленное абзацем вторым пункта 1 статьи 78 НК РФ ограничение, согласно которому зачет сумм излишне уплаченных налогов и сборов не может применяться в счет погашения задолженности по штрафам за налоговые правонарушения, представляется не логичным. Очевидно, законодателем здесь допущена ошибка, так как уже в пункте 5 настоящей статьи говорится о возможности зачета «суммы излишне уплаченного налога в счет погашения недоимки по иным налогам, задолженности по пеням и (или) штрафам»;

7. В тексте статьи 78 НК РФ в отличие от аналогичной по содержанию норме пункта 4 статьи 79 НК, отсутствует указание на механизм оповещения налоговым органом налогоплательщика о выявленных фактах переплаты. По этой причине представляется целесообразным абзац первый пункта 3 статьи 78 НК РФ дополнить словами следующего содержания: «Указанное сообщение передается руководителю организации, физическому лицу, их представителям лично под расписку или иным способом, подтверждающим факт и дату его получения».

3.3 Антикризисные меры по совершенствованию налоговой системы

Снижение налогов в условиях кризиса - это абсолютно необходимая мера. Многие страны мира, в том числе и Россия, используют сегодня налоговые послабления, чтобы сдержать падение темпов экономического роста. Россия уже приняла меры налогового стимулирования в объеме 1 трлн. рублей.

Для упрощения налоговой системы и поддержки налогоплательщиков в условиях сложной экономической ситуации Федеральными законами от 26.11. 2008 г., №224-ФЗ «О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 30.12. 2008 г., №305-ФЗ «О внесении изменений в статью 284 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» был принят пакет антикризисных мер, связанных со снижением налогов. Главная антикризисная налоговая мера - снижение налога на прибыль с 24% до 20% за счет части налога, поступающей в федеральный бюджет. При этом региональные власти получили право снизить этот налог за счет своей части. С 1 января 2009 года налоговая ставка устанавливается в размере 20 процентов, При этом:

- сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2 процентов, зачисляется в федеральный бюджет;

- сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 18 процентов, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации.

До 1 января 2009 года действовала налоговая ставка в размере 24 процентов. Сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 6,5 процентов, зачислялась в федеральный бюджет. Сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 17,5 процентов, зачислялась в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Налоговые послабления отразятся, прежде всего, на федеральном бюджете, так как возможности большинства регионов весьма ограничены.

Однако в российских условиях снижение налогов во многих случаях более эффективно, чем прямая финансовая помощь государства. При этом сейчас очень сложно оценить, какой эффект окажет снижение налога на прибыль организаций на их экономическую активность. По расчетам Министра финансов Алексея Кудрина, в результате снижения налога на прибыль предприятия получат в 2009 году около 400 млрд. руб. дополнительных средств.

Во-вторых, организации получили возможность внеочередного и оперативного перехода с авансового способа уплаты этого налога на уплату по фактически полученной прибыли.

Изменение способа уплаты налога на прибыль должно оказать положительное воздействие на ликвидность не только организаций, но и всей банковской системы. При переходе на уплату по фактической прибыли объем налога на прибыль может сократиться в два раза.

Кроме того, значительно улучшаются условия амортизации за счет повышения с 10 до 30% амортизационной премии.

В частности, разрешается единовременно включать в состав расходов затраты на капитальные вложения в размере не более 30% первоначальной стоимости основных средств, относящихся к третьей - седьмой амортизационным группам.

Предусмотрены налоговые послабления и для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения.

Регионы получили возможность устанавливать пониженную ставку налога для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, если объектом налогообложения являются доходы, уменьшенные на величину расходов (ставка может снижаться с 15% до 5%).

Снижение ставки налога в первую очередь направлено на поддержку предприятий реального сектора экономики, на увеличение их оборотных средств. Новый закон позволит десяткам тысяч малых предприятий не уйти в «тень», а цивилизованно платить налоги в условиях кризиса. Если же налоговое бремя для малого бизнеса оставить прежним, выпадения бюджета будут более ощутимыми, чем при снижении ставки налога.

Другая важная антикризисная мера предусматривает увеличение в два раза (с 1 млн. до 2 млн. рублей) размера имущественного налогового вычета по налогу на доходы физических лиц с суммы, уплаченной за новое строительство либо приобретение жилого дома, квартиры, комнаты (доли в них). Данная норма имеет обратную силу - она начала действовать с 1 января 2008 года. Покупатель квартиры теперь сможет получить из бюджета 260 тыс. руб. Таким образом, люди, купившие квартиру в 2008 году, смогут рассчитывать на дополнительные 130 тыс. руб. Для многих заемщиков лишние 130 тыс. руб. - это несколько месячных платежей по ипотечным кредитам. Поэтому эта мера правительства, помимо поддержки совокупного спроса и в частности спроса на квартиры, поможет несколько сгладить проблему задолженности по ипотечным кредитам. Либерализации подверглась и часть первая Налогового кодекса. Так, вводится новая норма, не допускающая использование в ходе налоговых проверок доказательств, полученных с нарушением Налогового кодекса. Пакет антикризисных мер содержит норму, позволяющую принимать решение о предоставлении предприятию отсрочки по уплате налогов на сумму, превышающую 10 млрд. рублей, если единовременная уплата данной суммы может привести к угрозе существования такого предприятия или серьезным социально-экономическим последствиям. Также изменяется порядок введения в действие норм Налогового кодекса.

Документ отменяет обязательный месячный срок с момента опубликования закона для тех норм, которые улучшают положение налогоплательщика - они смогут вступать в силу с момента опубликования. Кроме того, устанавливается обязанность налоговых органов уведомлять прокурора о приостановлении операций по счетам налогоплательщика. Основаниями для этого могут служить вынесение в отношении налогоплательщика решения о взыскании налога, а также непредставление налогоплательщиком налоговой отчетности.

Более полную картину налоговых изменений дает Концепция социально-экономического развития страны до 2020 года, утвержденная распоряжением В.В.Путина от 17.11.2008 №1662-р.

В соответствии с этим документом Правительству предстоит принять следующие меры по совершенствованию налоговой системы:

- осуществить переход от единого социального налога к страховым взносам по видам обязательного социального страхования;

- провести реформу налогового контроля за трансфертными ценами;

- упростить процедуру рассрочки задолженности организаций по налогам и сборам;

- создать эффективную систему налогообложения недвижимости;

- уменьшить налоговую нагрузку на малообеспеченные слои населения за счет увеличения социальных налоговых вычетов и другие меры.

Заключение

За последние годы в России был проведен ряд налоговых реформ, в результате которых удалось несколько снизить налоговое бремя налогоплательщиков. Сокращение налоговой ставки позволило довести налог на прибыль организаций - до 20%, НДС - до 18%, налога на доходы физических лиц - до 13%, ЕСН - до 26%.

Кроме того, за счет отмены "оборотных" налогов, налога с продаж и налога с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, удалось частично упростить налоговой систему в целом. В итоге с 1 января 2006 года в налоговой системе РФ действует 14 налогов и сборов (в том числе 9 - федеральных, 3-региональных, 2 - местных) и 4 специальных налоговых режима.

Еще одним положительным результатом налогового реформирования, стало введение упрощенной системы налогообложения и единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности.

К сожалению, несмотря на все предпринятые изменения налоговая система в стране оставляет желать лучшего. По-прежнему прослеживается ее фискальная направленность и недостаточное использование налоговых механизмов в целях стимулирования предпринимательской активности и расширения производства. Не удалось избавиться и от возможностей уклонения от уплаты налогов, стимулирующих развитие теневой экономики и коррупции. Отдельно следует выделить огромную сложность и запутанность нормативной базы и процедур налогообложения, что приводит к увеличению затрат на функционирование административных налоговых органов. В условиях перманентной налоговой реформы налогоплательщикам крайне затруднительно планировать свою финансовую деятельность и сочетать интересы бизнеса с законными требованиями государства.

В целом, провидимой сегодня в Росси налоговой политике свойственны две тенденции налогообложения: концентрация налоговых сборов в сфере материального производства и несправедливое распределение общего налогового бремени между различными категориями граждан. По мнению экспертов, российские налоговые органы заметно отходят от западной модели налогообложения, которая носит ярко выраженный социальный характер и сохраняет акцент на повышенном обложении "незаработанных" и "непроизводственных" доходов.

Мы применяем зарубежный опыт налогообложения только там, где это может быть выгодно. Налоговые органы забывают о том, что они не должны лезть в экономику и вмешиваться в организацию финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика. И прежде чем предъявить претензии, налоговые органы сначала должны, как это делается во всех странах мира, доказать наличие схемы, направленной на минимизацию налоговых обязательств. Подводя итоги своей работы, хотелось отметить, что реформирование налоговой системы в России еще далеко от завершения. В налоговом законодательстве осталось немало "болевых точек", над которыми придется еще серьезно поработать.

Размещено на Allbest.ru