Сущность государственного и муниципального кредитования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Важную роль в системе государственных финансов играет государственный и муниципальный кредит, который в целях упрощения, как правило, именуется просто государственным кредитом.

Одним из способов привлечения дополнительных денежных средств в целях финансирования запланированных законом о бюджете расходов выступает государственный и муниципальный кредит, являющийся институтом финансовой системы. В процессе воспроизводства на стадии обмена государственный и муниципальный кредит обеспечивает финансовые потребности государства и муниципальных образований на условиях возвратности, срочности и платности. Кредитные отношения возникают по поводу получения или предоставления денежных средств. В отличие от общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании и регулируемых нормами гражданского права, общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного (муниципального) кредита, являются в значительной мере предметом правового регулирования финансового права.

Государственный кредит как экономическая категория представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный кредит как правовая категория -- самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам между народного права.

Государство использует государственный кредит для обеспечений постоянного процесса финансирования различных потребностей государства. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной и муниципальной представительной и исполнительной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита.

В последующем источником погашения государственных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюджета.

Ранее справедливо отмечалось, что основным источником доходной части бюджета выступают налоги. Наряду с налогами важнейшим инструментом привлечения дополнительных денежных ресурсов бюджет государства является государственный муниципальный кредит.

В юридической и экономической литературе принято отмечать различие этих двух видов источников доходов для бюджета, которое заключается в том, что государственный (муниципальный) кредит носит добровольный, возвратный, возмездный характер, а налог -- обязательный и безвозмездный характер. Если уплата налога влечет за собой уменьшение собственных средств налогоплательщика, то при предоставлении средств взаймы государству или муниципальному образованию такого уменьшения не происходит, поскольку кредитор остается документ, подтверждающий его право требовать возврата данных средств у должника. Полученный государством налог не влечет за собой каких-либо «обременении» для него, встречного требования. Следовательно, использование государством займов в дальнейшем требует от него принятия соответствующих мер для возврати привлеченных таким образом средств.

Привлекаемые средства, отмечалось ранее, направляются для погашения бюджетного дефицита, соответственно средства бюджета служат источником погашен государственной задолженности. Государство должно будет в дальнейшем повышать налоги, служащие основным источником дохода бюджета страны. Таким образом, «заём -- средство возложить государственные расходы на будущее поколение».

В этой связи представляется, что проведение государственных муниципальных займов в целях покрытия бюджетного дефицита предпочтительнее, муниципальных займов в целях покрытия бюджетного дефицита предпочтительнее, чем использование таких инструментов, как повышение уровня налогообложения или эмиссия денежных средств, влекущих за собой более серьезные негативные экономические и социальные последствия.

1. Понятие государственного и муниципального кредита

1.1 Общие принципы государственного и муниципального кредитования

В этом вопросе я рассмотрел такие пункты, как: общие принципы государственного и муниципального кредитования, функции и цели государственного и муниципального кредита, формы государственного кредита, механизм государственного кредитования, кредиторская задолженность предприятий перед бюджетами и ее реструктуризация, так как именно эти вопросы наиболее полно раскрывают понятие государственного и муниципального кредита.

Следует иметь в виду, что понятия "кредит", "заем", "долг" и "ссуда" зачастую используются в качестве однозначных, хотя для экономистов более характерно употребление термина "кредит", для юристов - "заем".

Субъектами кредитных отношений выступают кредитор (заимодавец) и заемщик, который в результате получения займа становится должником. Обязательство заемщика по возврату денежных средств, полученных на основе кредита (займа), обычно именуют долгом. Исполнение заемщиком своего обязательства именуется погашением долга.

Объект кредита - это то имущество, которое предоставляется взаймы. Этим имуществом могут быть деньги или вещи, определяемые родовыми признаками. В экономической литературе объект кредита обычно именуют "ссудный капитал", или "ссуженная стоимость"; в юридической - "сумма займа".

Основными принципами кредита являются возвратность и срочность.

Как экономическую категорию кредит обычно определяют как "определенный вид общественных отношений, связанных с движением стоимости на условиях возвратности". Считается, что при кредите стоимость, выступающая объектом кредита, совершает возвратное движение: при предоставлении кредита она движется от кредитора к заемщику. При погашении долга стоимость через определенное время совершает обратное движение - от заемщика к кредитору. При этом считается, что собственником имущества, предоставленного в кредит, является кредитор. Заемщик становится лишь временным владельцем ссуженного капитала. Из этого вытекает, что лицо, выступающее заемщиком, имеет дело с деньгами, находящимися в чужой собственности. Отсюда и такая категория, как "привлеченные денежные средства". Вследствие такого рода теоретических представлений денежные средства, поступившие в бюджет посредством государственного (муниципального) заимствования, не рассматриваются в качестве дохода бюджета, либо расцениваются как некие "ненастоящие" доходы.

Однако согласно юридической доктрине денежные средства, полученные посредством кредита, являются собственностью заемщика. Это нашло свое отображение и в законодательстве. Так, согласно Гражданскому кодексу сумма займа кредита переходит в собственность заемщика (ст. 807 ГК). Более того, фактор смены формы собственности на денежные средства как раз и выражает распределительный характер кредитных отношений: при предоставлении кредита денежные средства из собственности кредитора переходят в собственность заемщика; при погашении долга денежные средства переходят из собственности заемщика в собственность кредитора.

В связи с этим отметим, что противопоставление экономической доктрины юридической, в силу чего собственником объекта кредита в экономическом смысле будет кредитор, а в юридическом смысле - заемщик, является необоснованным. Право собственности - это юридическая категория. И если согласно законодательству собственником имущества, предоставленного в кредит, выступает заемщик, то это является фактом объективной реальности: заемщик есть собственник, как в юридическом, так и в экономическом (и вообще в любом) смысле.

В итоге следует признать, что заемщик распоряжается имуществом, полученным на основе кредита, в силу своего права собственности на него. Другое дело, что он выступает носителем обязанности вернуть заимодателю такое же количество (сумму) однородного имущества в обусловленный срок. И в случае невозврата имущества кредитор (заимодавец) будет истребовать его не в силу наличия права собственности на имущество - он это право утратил, передав имущество заемщику, а в силу наличия долгового обязательства.

Именно под этим углом зрения следует рассматривать признак возвратности кредита. Имущество (включая деньги), полученное заемщиком в кредит, переходит в его собственность и потребляется им в процессе использования кредита. С потреблением предмета кредита исчезает как само имущество, полученное в кредит, так и право собственности заемщика на это имущество. Погашает же он долг уже за счет своего собственного имущества.

Иначе говоря, при погашении кредита происходит не возвращение права собственности на то имущество, которое кредитор передал заемщику, а передача заемщиком кредитору уже иного имущества, с возникновением у него нового права собственности на это имущество. Следовательно, в обратном направлении будет двигаться уже не та стоимость, которую заемщик получил от кредитора, а другая стоимость, в виде иного имущества, предоставляемого заемщиком кредитору взамен полученного от кредитора и потребленного этим заемщиком.

Поэтому возвратность кредита не означает движение одной и той же стоимости сначала от кредитора к заемщику, а затем обратно от заемщика к кредитору. На самом деле имеет место встречное (хотя и разорванное по времени) движение однородных, но разных стоимостей. На первом этапе - этапе предоставления кредита - имущество движется от кредитора к заемщику; на втором этапе - этапе использования кредита - это имущество потребляется (используется); на третьем этапе - этапе возврата кредита - имущество движется от заемщика к кредитору, но это уже другое имущество, хотя и аналогичное полученному. При этом не имеет значения, что выступает объектом кредита, деньги или вещи, определяемые родовыми признаками. Деньги являются разновидностью имущества. Правда, в отличие от вещей, использование которых осуществляется путем извлечения из них присущих им полезных свойств, использование денег осуществляется в рамках либо обменных отношений, т.е. путем обмена их на товары, либо для осуществления платежей. Например, заемщик использует полученные взаймы деньги для приобретения сырья, необходимого для обеспечения процесса производства, либо для осуществления платежей, например, погашая долг другому кредитору или уплачивая налоги.

Государственный (муниципальный) кредит является одной из важнейших разновидностей кредита. Для этого вида кредита характерна денежная форма кредита.

Само наименование данного кредита - "государственный (муниципальный) кредит" - свидетельствует о том, что субъектом этого кредита выступает государственное или муниципальное образование.

Первоначально к этой категории относился лишь государственный кредит, и все теоретические конструкции строились применительно к кредитной деятельности государства. Однако с внедрением местного самоуправления к данной категории стали относить и муниципальный кредит. Но следует подчеркнуть, что для отождествления этих видов кредита нет оснований - они существенно различаются.

Во-первых, государственный кредит - это такое движение денежных средств, которое связано с возникновением и прекращением государственной собственности. Скажем, при размещении государственного займа имеет место возникновение государственной собственности, при погашении займа - ее прекращение. Муниципальный кредит связан с иной формой собственности - муниципальной.

Во-вторых, государственный кредит организуют и осуществляют органы государственной власти. Муниципальный кредит организуют и осуществляют органы местного самоуправления, которые государственными органами не являются. Это означает, что муниципальный кредит является негосударственным. Поэтому объединение государственного и муниципального кредита в категорию, обычно именуемую "государственный (муниципальный) кредит", неточно уже постольку, поскольку это приводит к отрицанию различий в осуществлении различных видов власти - государственной и местного самоуправления, но и различных видов собственности - государственной и муниципальной.

Такое название представляется правильным. Но оно не означает, что эти виды кредита регулируются публичной отраслью права (т.е. финансовым правом). Термин "публичный" отображает два свойства этого кредита. Первое - субъектами кредита выступают публичные образования: Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Второе - кредиты осуществляются в "публичных интересах", т.е. в интересах общества (в рамках соответствующей территории).

Это и позволяет объединить под одним названием столь разнородные виды кредита (государственный и муниципальный), что, однако, не выступает основанием для их отождествления.

Важным является вопрос о составе категории "публичный кредит", т.е. о тех направлениях кредитной деятельности публичных образований, которые эта категория объединяет.

Исторически сложилось так, что, во-первых, первой разновидностью публичного кредита был государственный кредит - муниципальный кредит возник позже. Во-вторых, под государственным кредитом понимались лишь государственные займы, т.е. отношения, в которых государство выступает в качестве заемщика. Такое мнение сложилось еще в дореволюционные времена. Было оно господствующим и в советские времена".

Однако со временем стала расширяться и такая практика кредитной деятельности государства, как предоставление кредитов, когда оно выступает в роли заимодавца. Это сказалось и на понимании категории "государственный кредит" - помимо государственного заимствования, в нее стали включать и государственное кредитование. Правда, некоторые авторы по-прежнему отождествляют государственный кредит с государственными займами.

Такое расширение категории "государственный кредит" представляется правильным. Само по себе выражение "государственный кредит" безлико. Из него вытекает лишь то, что это кредит, в котором участвует государство. В каком качестве оно участвует - должника или кредитора, данное выражение ответа не дает. В то же время кредит можно "получить", но можно и "предоставить". И то и другое охватывается понятием "государственный кредит" - с лингвистической точки зрения возможен любой вариант. Кроме того, мы исходим из того, что категории "кредитная деятельность государства" и "государственный кредит" являются взаимосвязанными. И если в процессе осуществления кредитной деятельности государство может выступать как в качестве заемщика, так и кредитора, то и категория "государственный кредит" должна охватывать как государственное заимствование, так и государственное кредитование.

Однако на этом расширение понимания категории "государственный (муниципальный) кредит" не заканчивается, и в последние годы в его состав стали включать обязательства публичного образования, вытекающие из предоставленных им гарантий ("предоставление государственных и муниципальных гарантий").

Смысл гарантии заключается в том, что публичное образование принимает на себя обязательство отвечать за исполнение третьим лицом обязательств перед его контрагентом. При предоставлении гарантии существует два вида обязательств. Первое обязательство - основное, в котором третье лицо выступает в роли должника, а его контрагент - в роли кредитора. Причем вовсе не обязательно, чтобы это было заемное обязательство. Им может быть любое другое обязательство, например вытекающее из отношений купли-продажи, где третье лицо выступает в качестве покупателя, а его контрагент - продавца. Второе обязательство - дополнительное (акцессорное). В этом обязательстве участвуют три лица: публичное образование, которое выступает в роли гаранта, третье лицо (должник по основному обязательству) - в роли принципала, а контрагент (кредитор по основному обязательству) - в роли бенефициара. Именно бенефициар имеет право требования к гаранту в случае неисполнения принципалом своего обязательства по основному обязательству.

Включение публичной гарантии в состав публичного кредита является ошибочным по следующим основаниям.

Гарантия и заем - это разные виды обязательств, существующие в рамках различных видов общественных отношений. Заем осуществляется в рамках кредитного отношения. Отношение по предоставлению гарантии не является кредитным отношением. Предоставление гарантии не выражает собой предоставления гарантом займа принципалу, где этот заем будет использован для погашения принципалом своего долга, возникшего перед бенефициаром. Если бы гарантия выражала заем, предоставленный гарантом принципалу, то принципал погашал бы свой долг самостоятельно и за счет своих собственных средств, так как сумма займа перейдет в его собственность. При этом кредитор принципала по основному обязательству (бенефициар в отношениях гарантии) должен предъявить требование о погашении долга к самому принципалу. В конструкции гарантии требование о погашении долга бенефициар предъявляет не к принципалу (должнику по основному обязательству), а к гаранту. И гарант погашает долг принципала за счет своих собственных средств. В последующем речь пойдет не о возврате принципалом гаранту суммы, якобы полученной им взаймы от этого гаранта, а о возмещении тех сумм, которые уплачены гарантом бенефициару по данной гарантии. Это право основывается на том, что гарант исполнил обязательство вместо самого принципала, и в порядке регресса имеет право на возмещение тех сумм, которые были выплачены бенефициару. Следовательно, в основе компенсации затрат гаранта по выплатам, произведенным в пользу принципала, лежит не заемное отношение между ними, а право требования, возникающее в силу самой гарантии.

Гарантия не является кредитным отношением даже в том случае, когда она предоставляется под исполнение заемного обязательства принципала. Действительно, при реализации гарантии, выступающей средством обеспечения исполнения заемного обязательства принципала, гарант исполняет это обязательство, заменяя собой этого принципала-заемщика. Однако выплата гарантом денег кредитору принципала (т.е. бенефициару) не означает, что гарант является заемщиком этого бенефициара - никаких денег гарант от бенефициара взаймы не получал.

В итоге следует признать, что включение публичных гарантий в состав института "публичный кредит" не имеет под собой никаких экономических и правовых оснований. Публичный кредит - это институт, представляющий собой совокупность кредитных отношений. Отношения по представлению гарантии кредитными отношениями не являются. Включение в состав института, опосредующего кредит, отношений, не являющихся кредитными, необоснованно ни в научном, ни в практическом плане.

Таким образом, публичный кредит охватывает собой лишь два института: 1) публичное заимствование, опосредующее отношения, в которых публичное образование выступает в роли заемщика; 2) публичное кредитование, опосредующее отношения, в которых публичное образование выступает в роли кредитора (заимодавца).

Соответственно этому можно выделить и два правовых института, посвященных публичному кредиту: а) правовое регулирование публичного заимствования; б) правовое регулирование публичного кредитования.

Как экономическая категория публичный кредит представляет собой совокупность определенных экономических отношений - отношений публичного кредита.

Данные отношения являются разновидностью кредитных отношений и характеризуются следующими признаками:

1) они являются разновидностью экономических отношений и опосредуют движение стоимости в денежной форме. Как разновидность денежных отношений они относятся к категории распределительных отношений и выражают движение денежных средств, не сопровождаемое встречным движением товара.

То обстоятельство, что публичный кредит носит возвратный характер, не меняет его свойства как распределительного отношения. Отношением публичного кредита охватывается встречное, хотя и разделенное по времени, движение денег сначала от кредитора к заемщику, а затем - от заемщика к кредитору. Но на каждой фазе движения денежных средств имеет место одностороннее движение стоимости в денежной форме, не сопряженное со встречным движением стоимости в товарной форме;

2) материальным объектом отношений публичного кредита выступают деньги. При предоставлении кредита они переходят в собственность заемщика и используются им уже в качестве своего имущества. Источником погашения долга выступают денежные средства заемщика, находящиеся в его собственности.

Право собственности на денежные средства, получаемые заемщиком в кредит, может быть обременено обязанностью использовать деньги на те цели, которые предусмотрены договором о предоставлении займа. Это будет выражать целевой характер публичного кредита;

3) отношения публичного кредита опосредуют встречное, хотя и разновременное движение эквивалентных стоимостей в виде денег. Иначе говоря, от заемщика к кредитору идет не та стоимость, которая была им получена, а иная стоимость, хотя и эквивалентная полученной;

4) обязанность возврата денег, аналогичного сумме, полученной взаймы, выражает признак срочности публичного кредита. Если деньги предоставлены без условия их возврата (точнее, аналогичной суммы), то это уже не кредит;

5) отношения публичного кредита являются, как правило, возмездными отношениями. За плату в виде процентов заемщик получает от кредитора услугу в виде предоставления денег, но с условием возврата аналогичной суммы к установленному сроку. Это выражает признаки платности публичного кредита;

6) обязательным субъектом отношения публичного кредита выступает публичное образование (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование). В отношениях публичного заимствования публичное образование выступает в роли заемщика, в отношениях публичного кредитования - в роли кредитора;

7) отношения публичного кредита, будучи экономическими отношениями, существуют лишь в правовой форме. С точки зрения соотношения формы и содержания, данные общественные отношения по своему содержанию являются экономическими, а по форме - правовыми.

Для оценки механизма правового регулирования отношений публичного кредита существенное значение имеет вопрос об их соотношении с финансовыми отношениями.

Но что характерно, когда речь заходит об отношениях государственного кредита, то подавляющее большинство авторов полагает, что данные отношения являются разновидностью финансовых отношений. Юристы-финансисты этот вопрос, как правило, вообще не исследуют, априорно полагая, что отношения, возникающие в процессе публичного кредита, есть финансовые отношения, в силу чего они регулируются финансовым правом.

Таким образом, в процессе публичного кредита возникает два вида отношений: имущественные (материальные) и неимущественные (организационные). Правовую природу этих видов отношений рассмотрим применительно к отдельным видам публичного кредита, т.е. публичного заимствования и публичного кредитования.

Государственный и муниципальный кредит представляет собой отношения, по которым Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование являются кредиторами или заемщиками. Государственные и муниципальные кредиты могут быть получены и предоставлены Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями юридическим и физическим лицам, другим бюджетам, иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям в пределах полномочий соответствующего уровня бюджета.

Государство в лице уполномоченного органа исполнительной власти заключает кредитный договор, в соответствии с которым у него возникают соответствующие обязательства или требования. Условиями кредитного договора являются:

- срок предоставления или получения кредита;

- обязанности сторон;

- условия обеспечения возврата ссуды;

- размер процентной ставки за пользование ссудой;

- другие условия.

Государственный кредит - это экономические отношения между государством и физическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, иностранными государствами, международными организациями. В этих экономических отношениях государство выполняет роль заемщика, кредитора и гаранта.

В последние годы Россия в основном выступает как заемщик средств. В 2008 г. внешний долг по оценкам экспертов составлял порядка 41% ВВП. Следует иметь в виду, что по международным стандартам предельный размер выплат по обслуживанию как внешнего, так и внутреннего долга не должен превышать 30% от доходов бюджета, в 2010 г. этот показатель в России составлял 24,8%.

Предоставляя ссуды или кредиты, государство выступает в роли кредитора. В случаях, когда государство берет на себя ответственность по погашению обязательств, взятых какими-либо субъектами (физическими лицами, предприятиями и организациями, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления), государство выступает как гарант. Если должник полностью и в срок рассчитывается по своим обязательствам, то государство как гарант не несет дополнительных затрат.

Таким образом, основной признак государственного кредита - это участие государства в кредитных отношениях.

1.2 Функции и цели государственного и муниципального кредита

Важнейшая функция государственного и муниципального кредита - перераспределение денежных ресурсов в соответствии с потребностями экономики в целом и целесообразностью поддержки того или иного направления социально-экономической деятельности. В настоящее время отсутствует специальный централизованный фонд государственного кредитования. Его источником служит соответствующий бюджет, при утверждении расходной части которого предусматриваются необходимые средства на кредитование.

Перераспределение осуществляется между:

- федеральным бюджетом и региональными бюджетами;

- региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований;

- международными финансово-кредитными институтами и федеральным бюджетом;

- иностранными юридическими и физическими лицами и федеральным и региональными бюджетами;

- федеральным, региональными и местными бюджетами и юридическими лицами-резидентами и др.

Государственный и муниципальный кредит выполняет также регулирующую функцию. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов их выделение на безвозмездной основе не всегда оправдано. Кроме того, эффективность использования выделенных средств на возвратной и платной основе выше, чем на безвозвратной и бесплатной. При этом кредитование создает мультипликативный эффект. У государства появляется дополнительная возможность для стимулирования развития отдельных отраслей и предприятий путем выделения им целевых бюджетных ссуд.

Регулирующая функция проявляется и при получении Россией внешних займов от МВФ (Международного Валютного Фонда) на финансирование бюджетного дефицита, проведение структурных реформ и реструктуризацию экономики, поддержку приватизации, фондового рынка и т.п.

С помощью регулирующей функции государство воздействует на заемщиков, которые обязаны обеспечить эффективное применение бюджетных ссуд.

Одной из функций государственного и муниципального кредита является учет и контроль за целевым и рациональным использованием кредита, выделяемого государством. Эту функцию осуществляют соответствующие институты на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Необходимость контроля вытекает как из самой природы кредита, так и из функций государства. Формами контроля являются:

- контроль за движением денежных потоков, осуществляемых через органы федерального казначейства или уполномоченные банки;

- контроль за соблюдением условий кредитного договора;

- контроль за целевым использованием заемщиком выделенных средств;

- контроль за выполнением принятых дополнительных обязательств субъектами РФ и органами местного самоуправления и др.

К основным целям государственного и муниципального кредитования относятся:

- решение проблем финансирования бюджетного дефицита;

- проведение региональной финансово-кредитной политики, направленной на выравнивание социально-экономических условий жизни населения и функционирования региональных экономик;

- поддержка муниципальных образований в решении неотложных социально-экономических задач;

- поддержка приоритетных для экономики секторов и видов деятельности.

1.3 Формы государственного кредита

Государство обычно заимствует деньги либо в форме займов, либо выпуска долговых обязательств. Первая представляет собой кредит, получаемый государством у какого-либо кредитора (например, у Центрального банка, у иностранного государства, МВФ и т.п.) Вторая связана с выпуском ценных бумаг и размещением их среди населения, финансовых и кредитных организаций. Несмотря на разные механизмы мобилизации государственного кредита обе эти формы имеют одинаковое экономическое содержание. В любом случае дело сводится к поступлению заемных ресурсов в бюджет и соответствующему возрастанию государственного долга в виде кредитных обязательств по ссуде или долговых обязательств по ценным бумагам.

Государственный кредит, как правило, выступает в виде государственных займов, размещаемых путем эмиссии и продажи ценных бумаг. Это могут быть также кредиты Центрального банка, коммерческих банков и других финансовых институтов. Выпускаемые государством указанные бумаги называются государственными ценными бумагами. Они могут продаваться и покупаться на фондовом рынке и составляют особый сегмент этого рынка - рынок государственных ценных бумаг. Основная форма государственного кредита - государственные займы. Они представляют собой неэмиссионный источник покрытия бюджетного дефицита.

Государственные займы классифицируются по ряду признаков. Так, по праву эмиссии они делятся на размещаемые центральными, субфедеральными и местными органами управления. По признаку держателей ценных бумаг займы классифицируются на размещаемые только среди населения, только среди юридических лиц, а также универсальные, т.е. размещаемые среди тех и других. По срокам погашения займы подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от 1 до 5 лет) и долгосрочные (5 лет и выше). Краткосрочные займы используются для финансирования кассовых разрывов в бюджете, т.е. несовпадения сроков поступления доходов и совершения расходов бюджета. Обычно для этого выпускаются векселя, например, в Японии сроком 60 дней, в Великобритании - 91 день, в Италии - 4,6,12 месяцев, в Германии - до двух лет. Привлечение средств на более длительное время осуществляется с помощью выпуска облигаций. Наконец, по месту размещения различают внутренние займы (в национальной валюте) и внешние, размещаемые на зарубежных денежных рынках (в валюте страны-кредитора, государства-заемщика или третьей страны). Облигации внутренних займов могут покупать и нерезиденты.

Государственные ценные бумаги, как правило, делятся на две большие категории: рыночные и нерыночные. Рыночные ценные бумаги свободно продаются и покупаются. Они являются основным инструментом финансирования бюджетного дефицита и состоят из казначейских векселей (краткосрочных и среднесрочных) и казначейских облигаций. Свободно обращаются на рынке ценных бумаг. Нерыночные ценные бумаги не поступают на рынок ценных бумаг. Они выпускаются государством для определенных инвесторов. Например, сберегательные облигации продаются, но на вторичном рынке не обращаются.

Государственные ценные бумаги могут быть также предъявительскими, документарными (именными - на бумажных носителях) или бездокументарными в виде записей на счетах. Например, Казначейство США ныне продает свои рыночные ценные бумаги в форме книжной записи (записи о сделке) вместо того, чтобы выдавать сертификаты. Казначейство не выпускало бумажных сертификатов для казначейских векселей с 1979 г., а для среднесрочных векселей и облигаций - с 1986 г. Считается, что отмена бумажных сертификатов дает ряд преимуществ как Казначейству, так и инвестору. Уменьшаются издержки Казначейства на печать, упраздняется проблема подделок. Инвестор защищен от потери и похищения бумажных сертификатов, снижаются издержки хранения этих ценных бумаг.

Основными владельцами рыночных государственных ценных бумаг правительства США являются частные и корпоративные инвесторы, включая коммерческие банки, страховые компании, фонды денежных рынков (около 74%). Около 15% - иностранные владельцы. На долю государственных учреждений, траст - фондов и Федеральных резервных банков приходится около 26%.

По форме выплачиваемого дохода государственные ценные бумаги могут быть процентными, дисконтными и выигрышными. Выплата дохода по выигрышным облигациям осуществляется по схеме лотереи. Она широко практиковалась в СССР. Сегодня основной вид - процентные облигации, доход по которым выплачивается один, два или четыре раза в год. Краткосрочные и часть среднесрочных казначейских векселей не имеют купонов. Они размещаются со скидкой (дисконтом) с номинала, а погашаются по номиналу.

К международному (внешнему) государственному кредиту относится кредит, получаемый государством в виде займов или размещаемых долговых обязательств. Получателями займов могут быть также субфедеральные правительства и местные органы власти. Кредиторами выступают правительства, финансово-кредитные организации, другие юридические лица иностранных государств, частные лица, а также международные и региональные финансовые организации.

Важным звеном финансов общественного сектора является муниципальный кредит. Муниципальный кредит (в узком смысле слова) предназначен для покрытия дефицита местного бюджета и финансирования местных инвестиционных программ.

1.4 Механизм целевого бюджетного кредитования

Целевые бюджетные кредиты являются источниками финансирования отраслевых программ инвестиционного характера, конверсии оборонной промышленности, пополнения оборотных средств предприятий и др.

Бюджетные кредиты предусматриваются в бюджете на текущий финансовый год. Но поскольку их выделение связано с финансированием мероприятий долгосрочного характера, то возникает необходимость в преемственности программ кредитования на протяжении нескольких финансовых лет.

Средства федерального бюджета на возвратной основе предоставляются через федеральные органы исполнительной власти, администрации субъектов РФ, банки и другие российские юридические лица, являющиеся агентами Правительства РФ. При предоставлении бюджетных ссуд иногда используется вексельная форма оформления задолженности.

Плата за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными начиная с 1995 г. на возвратной основе на инвестиционные проекты конверсии оборонной промышленности и суммы в их погашение вносятся в федеральный бюджет с последующим направлением на те же цели через государственный фонд конверсии.

Государственный финансовый контроль за целевым использованием бюджетных ссуд включает применение ряда санкций. Так, при нецелевом использовании предприятиями средств федерального бюджета, предоставленных на безвозвратной и возвратной основах, что служит основанием для взимания штрафа в размере двойной действующей учетной ставки Центрального банка РФ. За несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, сокращается или прекращается предоставление всех форм государственной поддержки, в том числе предоставление отсрочек налоговых платежей. За просрочку уплаты процентов за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, взимается пеня в размере одной трехсотой действующей учетной ставки Центрального банка РФ за каждый день просрочки.

Возврат предоставленных предприятиям и организациям средств федерального бюджета, а также плата за пользование этими средствами приравниваются к платежам в федеральный бюджет.

Отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей предоставлялись налогоплательщику на срок, не превышающий пределов текущего года, но не свыше шести месяцев. При этом обязательным условием было предоставление аналогичных отсрочек и рассрочек по платежам в бюджеты субъектов РФ.

С предприятий и организаций - исполнителей государственного оборонного заказа была списана задолженность по платежам в федеральный бюджет, имевшаяся на 1 января 2008 г., в сумме недополученных средств из федерального бюджета в связи с несвоевременной оплатой государственного оборонного заказа, включая работы по поддержанию мобилизационных мощностей, с одновременным списанием задолженности федерального бюджета предприятиям и организациям - исполнителям государственного оборонного заказа на эту сумму.

Средства, поступающие от возврата бюджетных кредитов, а также суммы, поступающие в виде платы за пользование ими, подлежат возврату в федеральный бюджет и направляются в объеме поступлений на те же цели.

Правительство РФ выдавало из федерального бюджета органам исполнительной власти субъектов РФ беспроцентные бюджетные ссуды на срок, не превышающий пределов финансового года.

Предоставление предприятиям и организациям средств федерального бюджета на возвратной основе на финансирование инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности осуществляется через государственный фонд конверсии.

Остается не урегулированным вопрос о погашении задолженности по техническим кредитам, предоставленным ЦБ РФ государствам - участникам СНГ. Она была переоформлена в соответствии с межправительственными соглашениями в государственные кредиты РФ этим государствам, включая задолженность по межгосударственным расчетам, образовавшуюся в ходе выверки этих межгосударственных расчетов, а также задолженность, образовавшуюся в результате проведения внутрироссийского и межгосударственного зачетов взаимных требований хозяйствующих субъектов. В 1998 г. часть задолженности переоформляется в государственный внутренний долг РФ путем выдачи Минфином РФ ЦБ РФ беспроцентных облигаций федерального займа со сроками погашения в течение десяти лет начиная с 2011 г. ежегодно равными долями.

За счет средств федерального бюджета выдавались товарные кредиты субъектам РФ на поставку горюче-смазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным товаропроизводителям. Из-за несвоевременности погашения кредита возникла необходимость оформления задолженности соответствующими долговыми обязательствами субъектов РФ. Для этого была произведена эмиссия ценных бумаг субъектов РФ и сформирован специальный фонд кредитования организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях.

1.5 Кредиторская задолженность предприятий перед бюджетами и ее реструктуризация

муниципальный кредит задолженность бюджет

Разновидностью государственного кредита следует считать задолженность организаций по обязательным платежам в федеральный бюджет. Решение о реструктуризации задолженности юридического лица по обязательным платежам в федеральный бюджет принимается Министерством РФ по налогам и сборам при наличии соответствующего заключения Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению.

Решение о реструктуризации задолженности по обязательным платежам принимается в отношении юридических лиц при предоставлении ими обеспечения, достаточного для покрытия задолженности по обязательным платежам.

В случае принятия решения о реструктуризации задолженности организации по обязательным платежам ей предоставляется рассрочка уплаты задолженности по налогам и сборам на срок до четырех лет, по пеням и штрафам - на срок до десяти лет. С просроченных сумм задолженности уплачиваются проценты в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на дату их уплаты. Начисленные проценты подлежат уплате одновременно с погашением соответствующей части задолженности по обязательным платежам. Проценты начисляются исходя из суммы непогашенной задолженности на дату уплаты процентов.

Решением о реструктуризации задолженности по обязательным платежам устанавливается график погашения задолженности в соответствии с предоставленной организации рассрочкой. Организация имеет право произвести полное либо частичное погашение задолженности с опережением сроков, установленных графиком.

Одновременная реструктуризация задолженности по обязательным платежам в бюджеты различных уровней осуществляется при наличии достаточного обеспечения суммарной задолженности организации перед соответствующими бюджетами. Держателем обеспечения является Российский фонд федерального имущества.

Залог прекращается надлежащим исполнением организацией обязательств, вытекающих из принятого решения о реструктуризации ее задолженности по обязательным платежам. Если при погашении задолженности в залог передаются обособленные объекты, по согласованию между должником, залогодержателем и органом, принявшим решение о реструктуризации задолженности, залог может быть прекращен до погашения всей суммы задолженности в отношении части обеспечения, пропорциональной сумме фактически погашенной должником задолженности.

Организация может потерять право на предоставленную ей рассрочку по уплате задолженности по обязательным платежам в следующих случаях:

- текущие обязательные платежи осуществляются организацией несвоевременно или не в полном объеме;

- организацией допущено более двух неплатежей или неполных платежей по установленному графику погашения задолженности.

После получения заключения Федеральной службы РФ по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению организация-заявитель заключает с Российским фондом федерального имущества соответствующий договор.

2. Государственный и муниципальный долг: сущность и основные формы

2.1 Развитие госкредита и госдолга в России начиная с царской России и до наших дней

Дореволюционная Россия имела достаточно богатую кредитную историю. Причем государственные заимствования примерно поровну распределялись на внутреннюю и международную составляющие. За 34 года своего царствования императрица Екатерина II разместила за границей 20 займов на общую сумму 25 млн гульденов. А за 20 лет, предшествовавших первой мировой войне (1895-1914 гг.) общая сумма долга российского государства увеличилась с 5775 млн до 8811 млн руб., т.е. в 1,5 раза. При этом внешний долг вырос с 1732 млн до 4229 млн руб. или в 2,5 раза. К 1914 г. Россия вышла на первое место в мире по размеру внешнего долга.

Основными факторами увеличения государственного долга, в том числе и внешнего, были бурное железнодорожное строительство, промышленный подъем 90-х гг. XIX столетия, русско-японская война 1904-1905 гг., а затем первая мировая война. За 1914-1917 гг. внешние заимствования России составили 7,7 млрд руб.

После Октябрьской революции советское государство отказалось платить по государственным долгам царской России как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг. В советский период государственный кредит продолжал существовать в основном в форме государственных внутренних займов, выпускавшихся ежегодно с 1925 по 1958 гг. включительно. Что касается внешнего долга, то за исключением крупных поставок (из США, Англии и частично Канады) в годы второй мировой войны, вплоть до начала 70-х гг. он не представлял существенно значимой величины. Но к началу 90-х гг. картина изменилась кардинально как по внутреннему, так и по внешнему долгу. Внешний долг СССР начал расти как снежный ком с начала 70-х гг.

Несмотря на крупные в последующие годы суммы погашений внешнего долга, общая задолженность России сокращалась крайне медленно. Во-первых, одни лишь ежегодные проценты по долгу составляли до 8 млрд. долларов. Во-вторых, вплоть до 1999 г. Россия продолжала наращивать внешние заимствования. Рекордным оказался 1998 г., в течение которого прирост внешнего долга составил 27,3 млрд. долл. (в том числе в связи с размещением четырех новых займов еврооблигаций на сумму 5 млрд. долл.). Часть внутреннего долга была конвертирована во внешний (два займа еврооблигаций на 6,5 млрд. долл.). Был получен первый транш кредита МВФ в 4,8 млрд. долл. из специального пакета помощи для поддержания стабильности национальной валюты.

Проблема снижения государственного внешнего долга считается ныне одной из важнейших. Возможности Федерального бюджета крайне ограничены. Оплата одних лишь процентов не дает возможности сколько-нибудь существенно снижать основную сумму долга.

Некоторое снижение общей суммы долга произошло в результате последнего раунда переговоров в рамках Парижского и Лондонского клубов.

Важной остается и проблема внутреннего долга. В отличие от внешнего, внутренний долг РФ в основном накоплен за годы реформ как в связи с компенсацией обесцененных вкладов граждан в Сберегательном банке на начало "отпуска цен", так и в связи с переходом на "заемное" покрытие дефицита государственного бюджета в ходе реформ. Общий объем государственного внутреннего долга на конец 2000 г. составлял 560 млрд.руб. Основная доля его 515 млрд. руб., или 90% приходилась на облигации федеральных займов.

Объем непогашенных долговых обязательств государства называется государственным долгом. Общее понятие государственного долга Российской Федерации, его состав, принципы управления, порядок обслуживания определяются и законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Под государственным долгом РФ понимают долговые обязательства российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. В зависимости от заемщика он может быть публичным долгом Российской Федерации, государственным долгом субъекта РФ и муниципальным долгом. Каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы.

Основными вопросами при характеристике государственного долга являются: структура и динамика госдолга, механизм управления, обслуживания и реструктуризации, влияние госдолга на развитие экономики страны. Первые два процесса определяют третий. Словом, государственный кредит и государственный долг - это обоюдоострые инструменты. Государственный кредит, как и обычный кредит, может оказывать как позитивное так и негативное воздействие на развитие экономики. Все зависит от того, откуда берутся и куда направляются привлекаемые государством ресурсы, а также от цены кредита.

Внутреннее заимствование средств означает лишь перераспределение имеющихся в стране ресурсов между секторами экономики. Если привлекаемые государством кредитные ресурсы могли быть направлены на другие цели, то заимствование их государством уменьшает расходы других секторов экономики и не увеличивает общий спрос. Если же государственные заимствования не уменьшают расходы других секторов экономики, то происходит рост совокупного спроса в народном хозяйстве.

Но для развития экономики важна не только динамика спроса, но и цели государственных заимствований. Если государство заимствует средства для финансирования важных, быстро окупающихся проектов, да еще и на условиях нормальных процентных ставок, это может содействовать ускорению развития национальной экономики. Причем расширение государственного спроса может иметь мультипликативный эффект, вести к кратному его росту в смежных отраслях экономики. Образуемый за счет этих займов долг государства свободно может быть погашен за счет части прибыли, получаемой от финансирования таких объектов.

Следует также иметь в виду, что большой государственный долг в частности международным финансовым организациям и иностранным банкам, составляющий около 42,3% в структуре долга, существенно ограничивает суверенитет страны, особенно если интересы России не совпадают с интересами этих организаций.

Но последствия государственных займов могут быть и другими. Если привлекаемые государством кредиты расходуются на покрытие непроизводительных расходов (военные расходы, неумеренное раздувание штатов госаппарата без повышения эффективности его функционирования и т.п.), то государственные заимствования будут прямым вычетом из валового национального продукта. А их погашение будет производиться за счет дополнительных налогов. В этом как раз и проявляется неразрывная связь государственного кредита с налогами.

Именно поэтому государственный кредит нередко называют будущими налогами. Разумеется, нельзя делать категорический вывод о бесполезности или отрицательном воздействии госкредита на развитие экономики страны. Мировая практика свидетельствует о широком использовании государственного кредита для финансирования государственных расходов бюджета. Это в целом закономерный и необходимый процесс. Дело в другом. Каждое новое государственное заимствование должно быть экономически и социально обосновано. Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, государство увеличивает спрос на заемные средства, т.е. способствует росту цены кредита. В некоторых случаях возможно абсолютное сокращение объема кредитных ресурсов для экономики. Ну, а если государственные заимствования берутся под проценты, превышающие норму прибыли в производящих отраслях, то происходит огромный переток капитала из "реальной экономики" (сферы производства) в спекулятивный рынок. В конечном итоге происходит перекачивание налоговых доходов государства в пользу отечественных и зарубежных кредитных организаций.

Внешние заимствования в момент поступления средств приводят к увеличению объема финансовых ресурсов страны и позволяют увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства расходуются на эти цели. Вместе с тем займы у иностранных государств, международных организаций и зарубежных банков могут использоваться для оплаты непроизводительных государственных закупок за рубежом (связанные кредиты), возврата полученных ранее кредитов и т.д.

Государство выступает на кредитном рынке не только в качестве заемщика и гаранта, но и в качестве кредитора. Государственное кредитование используется как инструмент регулирования экономики с целью поддержания либо ускорения развития тех или иных секторов и отраслей экономики, регионов, а в некоторых случаях отдельных крупных фирм. Особенно широко развита система государственного гарантирования кредитов, выдаваемых частными банками экспортерам, а также малым и средним предприятиям. В большинстве промышленно развитых стран функционируют государственные или полугосударственные компании, которые по низким ставкам страхуют риск неплатежа экспортерам. Так поощряется завоевание и расширение внешних рынков сбыта отечественными товаропроизводителями. Кроме того, система государственных гарантий широко развита в ряде стран в ипотечном кредитовании жилья.

...