Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук

МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ В УНІТАРНІЙ БЮДЖЕТНІЙ СИСТЕМІ УКРАЇНИ

Спеціальність 08.04.01 - фінанси, грошовий обіг і кредит

ЧЕБЕРЯКО ОКСАНА ВІКТОРІВНА

Київ - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі фінансів, грошового обігу та кредиту Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Науковий керівник:доктор економічних наук, професор

Грушко Віктор Іванович,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри фінансів, грошового обігу та кредиту

Офіційні опоненти:доктор економічних наук, доцент

Кириленко Ольга Павлівна,

Тернопільська академія народного господарства, кафедра казначейської справи, професор, завідувач кафедри;

кандидат економічних наук, доцент

Гапонюк Микола Анатолійович,

Київський національний економічний університет, кафедра фінансів, доцент, заступник зав. Кафедри

Провідна установа: Науково-дослідний економічний інститут Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, відділ проблем регіональної економіки, м. Київ

Захист відбудеться 30 червня 2004 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.12 у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за адресою: м. Київ, вул. Васильківська, 90-а, ауд. 203.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Київського національного університету імені Тараса Шевченка, вул. Володимирська, 58, к. 10.

Автореферат розісланий 28 травня 2004 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради, доцент Жилінська О.І.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Відродження в Україні на конституційній основі інституту самоврядування з відповідними органами управління та місцевими бюджетами, практика передачі державних повноважень місцевим органам влади створюють надійну основу для переходу на європейські стандарти організації суспільного життя і водночас зумовлюють пошук нових шляхів забезпечення стабільності бюджетної системи, стійкості міжбюджетних відносин та підвищення ефективності бюджетного регулювання. Міжбюджетні відносини є однією з ключових складових бюджетного процесу, важливим інструментом удосконалення фінансових відносин між центральними і місцевими органами влади, дієвим чинником економічного та політичного розвитку України. У Програмі діяльності уряду України на 2002-2011 роки підкреслюється, що стримуючими факторами економічного розвитку та гальмуючими чинниками у розв'язанні фінансових проблем держави є недосконалість бюджетної та податкової політики, слабкість бюджетного планування, наявність податкових пільг для підприємств та галузей.

Розширення повноважень місцевих органів влади та місцевого самоврядування в Україні, яка є унітарною державою, зумовлює необхідність забезпечення самодостатності бюджетів різних рівнів, поліпшення правових відносин в умовах бюджетного унітаризму і підвищення ефективності функціонування бюджетної системи. Курс на децентралізацію державної влади і демократизацію суспільного життя об'єктивно вимагає подальшого реформування міжбюджетних відносин, перерозподілу фінансових джерел та ресурсів між бюджетами різного рівня, вдосконалення фінансових інструментів та методів бюджетного регулювання. Водночас, не дивлячись на певні позитивні зрушення, зумовлені здійсненням в Україні бюджетної реформи, міжбюджетні відносини залишаються напруженою ланкою в бюджетному процесі. Вимагає свого вдосконалення система бюджетного регулювання, зберігається недостатня власна дохідна база місцевих бюджетів, потребує поліпшення законодавче забезпечення розмежування функцій та завдань центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення бюджетних видатків.

Таким чином, актуальність теми дисертації зумовлюється, насамперед, здійсненням бюджетної реформи, у ході якої закладаються основи самостійності місцевих бюджетів, та процесами децентралізації в умовах бюджетного унітаризму України. Міжбюджетні відносини є важливим чинником вирівнювання розвитку адміністративних територій, забезпечення однакових умов доступу громадян до суспільних послуг незалежно від місцезнаходження. Завдання зводиться до створення такого механізму міжбюджетних відносин, який є основою ефективності бюджетів усіх рівнів у частині забезпечення добробуту населення.

Серед вітчизняних і зарубіжних вчених, які вивчають міжбюджетні відносини, варто назвати І.Алтузіса, В.Альошина, С.Буковинського, О.Василика, В.Гейця, О.Кириленко, В.Кравченка, І.Луніну, О.Лилик, В.Опаріна, Т.Поляка, К. Павлюк, І. Сало, С.Слухая, В.Федосова, Д.Черника, І.Чугунова, Л.Шаблисту, С. Юрія та ін. Наукові висновки і положення, які містяться у працях названих та багатьох інших науковців, враховані автором при роботі над дисертацією. Водночас, низка проблем у сфері міжбюджетних відносин потребує додаткових досліджень. Зокрема, ще не знайшов належного наукового узагальнення процес реформування міжбюджетних відносин після запровадження Бюджетного кодексу, подальшої розробки вимагають теоретичні та методологічні проблеми бюджетного унітаризму, чинна практика організації міжбюджетних відносин в умовах державного унітаризму України. Наукового аналізу вимагають фінансові інструменти та методи регулювання міжбюджетних відносин в унітарній державі, проблеми розмежування доходів і видатків в бюджетній системі та раціоналізації розподілу фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів, надання фінансової підтримки місцевим бюджетам, зміцнення власної дохідної бази місцевого самоврядування, напрями вдосконалення міжбюджетних відносин. Актуальність подальшого реформування міжбюджетних відносин в Україні, як унітарній державі, в умовах ринкової трансформації економіки визначили вибір теми, постановку цілей і задач, структуру і логіку дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота є складовою частиною науково-дослідної роботи кафедри фінансів, грошового обігу і кредиту Київського національного університету імені Тараса Шевченка у межах комплексної наукової теми “Теорія та практика соціально-економічного розвитку України в умовах ринкових перетворень”, підрозділ “Розвиток фінансової системи України як фактор економічного зростання” /шифр 01БФ040-01/, в межах якої обґрунтовано теоретичні аспекти бюджетного унітаризму та проблеми розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи України.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є дослідження особливостей та сутності міжбюджетних відносин в умовах державного унітаризму України та ринкової трансформації економіки, виявлення шляхів раціоналізації та подальшого реформування фінансових відносин, які склалися між рівнями бюджетної системи.

Для досягнення цієї мети передбачалося вирішити такі завдання:

- визначити теоретичні засади та економічну сутність міжбюджетних відносин, їх вплив на вирівнювання розвитку територій, інструменти, методи, основні тенденції розвитку бюджетного регулювання в умовах державного унітаризму;

- дослідити чинну практику бюджетного унітаризму в трансформаційний період, насамперед, процесу розмежування доходів і видатків, формування фінансових ресурсів суб'єктів бюджетної системи та використання бюджетних коштів;

- виявити наявні проблеми у сфері міжбюджетних відносин на рівні центральних і місцевих органів виконавчої влади та обґрунтувати напрями розширення джерел мобілізації коштів у рамках місцевого самоврядування;

- виявити відмінності фінансового забезпечення суб'єктів бюджетної системи та узагальнити досвід державної фінансової підтримки місцевих бюджетів в умовах бюджетного унітаризму;

- визначити напрями подальшого розвитку бюджетного унітаризму в Україні.

Об'єктом дослідження є державний і місцеві бюджети бюджетної системи України та процес їх взаємодії в умовах ринкової трансформації національної економіки.

Предметом дослідження є процеси формування і використання коштів різних ланок бюджетної системи України та фінансові відносини між центральними і місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування в умовах державного унітаризму.

Теоретичну основу дисертації складають фундаментальні положення теорії фінансів, а також праці вітчизняних і зарубіжних вчених та спеціалістів-практиків з питань фінансів, бюджету, податків, державного та бюджетного унітаризму, фінансово-економічних та правових проблем міжбюджетних відносин та бюджетного регулювання.

Методологічною основою роботи є системний підхід до вивчення економічних процесів з використанням структурно-функціонального методу, що передбачає розгляд міжбюджетних відносин як системного явища з обов'язковим аналізом його функцій і взаємодіючих елементів.

Дослідження проводилося з використанням методів аналізу (економічного - при вивченні структури та динаміки доходів та видатків; історичного, системного і порівняльного - при дослідженні взаємовідносин місцевих та державного бюджетів; порівняльного аналізу документів - при дослідженні наукової літератури та законодавчої бази); синтезу (при вивченні основних напрямів сучасних досліджень з теми роботи); статистичних порівнянь показників джерел доходів і видатків різних рівнів бюджетів, економіко-математичних методів, методу наукової абстракції, який дозволив виділити найсуттєвіші характеристики процесу міжбюджетних відносин і дав змогу визначити притаманні йому суперечності. При цьому за основу обрано метод діалектичного пізнання, який передбачає дослідження фінансових явищ і процесів у їх розвитку і взаємозв'язку. Крім того, застосовувалися прийоми спостереження, групування, класифікації та графічного зображення результатів.

Інформаційною базою дослідження слугували статистичні матеріали Державного комітету статистики України, Рахункової палати, Міністерства фінансів України, Державної податкової служби, а також матеріали науково-дослідних інститутів та наукових центрів, які займаються прогнозуванням розвитку бюджетної системи та міжбюджетних відносин, семінарів, нарад, круглих столів і науково практичних конференцій з питань реформування бюджетної та податкової систем і міжбюджетних відносин, нормативно-правові акти, що регламентують бюджетний процес в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації здійснено комплексний аналіз становлення та розвитку міжбюджетних відносин в бюджетній системі України на принципах бюджетного унітаризму в умовах ринкової трансформації національної економіки, що дозволило одержати теоретичні і практичні результати, які характеризують новизну дослідження й особистий внесок автора, зокрема:

вперше:

здійснено теоретичне обґрунтування суті міжбюджетних відносин в умовах державного унітаризму України, на основі чого запропоновано уточнення поняття бюджетного унітаризму, під яким необхідно розуміти організацію відносин між державним бюджетом України та місцевими бюджетами, а також між окремими ланками місцевих бюджетів на основі єдиних визначених і законодавчо закріплених державою принципів, інструментів і методів, які дозволяють поєднати соціально-економічні інтереси центру, місцевих органів влади та органів самоуправління, і спрямовані на досягнення єдиних стандартів суспільних послуг по всій території країни;

на основі теоретичного узагальнення сутності розмежування доходів та видатків у бюджетній системі унітарної держави сформульовано їх визначення, які відсутні у науковій літературі;

виявлено тенденції формування доходів бюджетів і особливості розмежування видатків між бюджетами, показана невідповідність власних і закріплених дохідних джерел місцевих бюджетів тим завданням, які покладаються на органи місцевого самоврядування;

визначено необхідність посилення ролі податків, як основного інструменту наповнення бюджетів, у міжбюджетних процесах та наближення податкових джерел до місцевих бюджетів, а також зміцнення економічних основ формування доходів бюджетів за рахунок розширення місцевої економічної діяльності;

уточнено:

сутність та чинну практику застосування фінансових інструментів та методів механізму бюджетного регулювання в трансформаційний період;

відмінності фінансового забезпечення суб'єктів бюджетної системи, особливості фінансової підтримки місцевих бюджетів в умовах бюджетного унітаризму, підтверджено доцільність використання міжбюджетних відносин для подолання відмінностей у рівнях соціально-економічного розвитку окремих територій;

значення раціонального розмежування доходів і видатків між різними рівнями бюджетів у забезпеченні цільності і єдності бюджетної системи унітарного типу;

напрями раціоналізації фінансового забезпечення місцевих бюджетів на основі закріплених загальнодержавних податків і неподаткових доходів, надання пільг, запровадження диференційованих режимів оподаткування та вдосконалення розподілу ресурсів між бюджетами різних рівнів;

отримало подальший розвиток:

- методичне забезпечення державного регулювання міжбюджетних відносин, зокрема, запропоновано визначення трансфертів вирівнювання здійснювати як за показником середнього індексу податкоспроможності, так і середнього індексу регіонального ВВП у розрахунку на особу населення, а децентралізацію фінансів та створення рівних умов формування місцевих бюджетів проводити у відповідності з гарантованими державою соціальними стандартами.

Практичне значення результатів дослідження. Практична цінність одержаних результатів полягає у можливості їх урахування під час підготовки законодавчої бази реформування міжбюджетних відносин в Україні. Насамперед, це стосується пропозиції щодо розширення повноважень місцевих органів влади та гармонізації міжбюджетних відносин на основі розширення місцевої податкової системи, місцевого економічного розвитку, нормативів і стандартів бюджетного планування. Впровадження цих заходів у практику сприятиме соціально-економічному розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

Основні теоретичні положення, висновки й результати дослідження використані Комітетом з питань бюджету Верховної Ради України (довідка №06-9/6-328 від 20.04.2004 року), при викладанні курсу “Місцеві фінанси” на економічному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка (довідка № 04/05 від 4.04. 2004 року), в навчальному процесі на економічному факультеті Переяслав-Хмельницького державного педагогічного університету ім. Григорія Сковороди (довідка № 913 від 1.04. 2004 року). бюджетний ринковий економіка

Особистий внесок здобувача полягає в обґрунтуванні сутності міжбюджетних відносин в унітарній бюджетній системі України, їх ролі і значення в період ринкової трансформації економіки, визначенні основних напрямів реформування міжбюджетних відносин з метою підвищення ефективності бюджетного процесу. Наукові положення, висновки і рекомендації, які виносяться на захист, одержані автором самостійно.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження оприлюднені на засіданні кафедри фінансів, грошового обігу та кредиту, на методологічних семінарах аспірантів Київського національного університету імені Тараса Шевченка, на Першій міжвузівській науково-практичній конференції “Проблеми активізації регіональної інвестиційної політики в сучасних умовах” (2000 р., м. Дніпропетровськ), на Всеукраїнській конференції “Україна: поступ у майбутнє”, присвяченій 290-річчю прийняття Конституції Пилипа Орлика (2000 р., м.Київ), на міжнародній науковій конференції “Україна: шляхами віків”, присвяченій 175-річчю з дня народження Георгія Андрузького (2002 р., м. Київ).

Публікації результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження викладені у 8 наукових статтях автора загальним обсягом 4,5 др. арк., із яких 6 опубліковані у фахових виданнях (3,5 друк. арк.).

Обсяг і структура дисертації. Робота викладена на 213 сторінках комп'ютерного тексту, складається із вступу, 3 розділів, 9 параграфів, висновків, списку використаних літературних джерел із 202 найменувань, містить 41 таблицю, 11 рисунків, 12 додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет дослідження, методологічну та інформаційну базу, наукову новизну, практичне значення роботи, відображено апробацію її результатів, особистий внесок здобувача.

У розділі 1 “Теоретико-методологічні засади міжбюджетних відносин в бюджетній системі унітарного типу” розглядаються сутність бюджетної системи та міжбюджетних відносин в умовах державного унітаризму, їх вплив на вирівнювання розвитку територій, фінансові інструменти та методи державного регулювання міжбюджетних відносин.

У процесі дослідження виявлено, що держаний устрій є визначальним фактором формування бюджетної системи. Конституція України (1996 р.) законодавчо закріпила унітарну державу. Відповідно до цього створена бюджетна система унітарного типу, яка включає дві ланки - державний і місцеві бюджети. Бюджетна система побудована на принципах унітаризму є гарантом суверенітету країни, за допомогою неї максимально використовується бюджетний фактор для регулювання інтересів соціальних груп і забезпечення єдності, економічної і політичної цілісності України. Бюджетна система в Україні будується на основі таких принципів: єдності системи, збалансованості бюджетів, самостійності, повноти, обґрунтованості, субсидарності, цільового використання бюджетних коштів, публічності і прозорості.

Характерною ознакою створеної в Україні бюджетної системи унітарного типу є самостійність усіх бюджетів, яка гарантується власними та законодавчо закріпленими доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів відповідно до чинного законодавства. Принцип самостійності відповідає засадам бюджетної децентралізації, яка набуває все більшого поширення у бюджетних системах, у тому числі й унітарних держав.

Державний унітаризм країни справляє вирішальну роль на міжбюджетні відносини. У науковій літературі існують різні визначення сутності міжбюджетних відносин в унітарній державі. Відомий вчений В. Кравченко зазначав, що бюджетний унітаризм - це форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначаються центральною владою. У рамках бюджетного унітаризму центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів громадських послуг по всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси. Є й інші визначення, які близькі до зазначеного.

У роботі на основі наукових джерел та узагальнення практики бюджетний унітаризм визначено як організацію відносин між державним бюджетом України та місцевими бюджетами, а також між окремими ланками місцевих бюджетів на основі єдиних, визначених і законодавчо закріплених державою, принципів, інструментів і методів, які дозволяють поєднати соціально-економічні інтереси центру, місцевих органів влади та органів самоуправління і спрямовані на досягнення єдиних стандартів суспільних послуг по всій території країни.

Результати дослідження засвідчили, що в Україні, яка є унітарною державою, зберігається суттєва соціально-економічна диференціація областей, адміністративно-територіальних утворень. У дисертації обгрунтовано поділ усіх областей України за рівнем соціально-економічного розвитку на три групи: 1) розвинені (з рівнем розвитку вище середнього), 2) із середнім рівнем розвитку, 3) відсталі (з рівнем розвитку нижче середнього).

Коливання розмірів видатків у розрахунку на одного мешканця означає, що потреби місцевого населення задовольняються по-різному в різних адміністративно-територіальних утвореннях, хоча Конституція України гарантує усім однакові можливості щодо освіти, медичної допомоги, підтримки в старості та ін.

У процесі дослідження встановлено, що відмінності в економічному потенціалі територій мають найбільший вплив на обсяги місцевих бюджетів. Водночас, результати аналізу показують, що в багатьох випадках відносно низькі (порівняно з базою оподаткування) податкові надходження пов'язані не з рівнем економічного розвитку адміністративно-територіального утворення і, відповідно, не з низькою базою оподаткування, а з чинною системою податкових пільг.

З розвитком ринкової економіки в Україні виникла об'єктивна необхідність активного використання міжбюджетних відносин для вирівнювання розвитку територій. У дисертації з'ясовано, що ефективність впливу міжбюджетних відносин на вирівнювання соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних утворень значною мірою залежать від джерел доходів місцевих бюджетів. До прийняття Бюджетного кодексу постійно змінювалися відрахування від загальнодержавних податків і зборів, законодавче забезпечення бюджетного регулювання не мало постійної основи, і це не сприяло регіональному розвитку.

Перехід у 2001 році до нормативного методу розрахунків видатків бюджетів став значним кроком вперед у бюджетному вирівнюванні, оскільки усім громадянам гарантовано доступ до базових соціальних послуг. Отже, здійснено переорієнтацію на споживача, на особу. Водночас, політика вирівнювання розвитку територій вимагає серйозних доповнень, перегляду базисних основ податкової системи, тобто здійснення розподілу фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними утвореннями з урахуванням нових повноважень. У роботі обгрунтовано висновок, що вирішувати проблему вирівнювання, особливо у сфері соціального забезпечення, потрібно як на основі бюджетного перерозподілу фінансових ресурсів, так і шляхом посилення інвестиційної складової бюджетів усіх рівнів.

Збалансування бюджетів, які входять до складу бюджетної системи, забезпечення соціальної справедливості, підвищення економічної ефективності досягається за допомогою перерозподілу бюджетних ресурсів, тобто бюджетного регулювання. Воно відіграє ключову роль у системі державної допомоги адміністративно - територіальним утворенням. У дисертації з'ясовано сутність та основні складові механізму бюджетного регулювання, здійснено аналіз чинних інструментів та методів, за допомогою яких відбувається розподіл і перерозподіл засобів між бюджетами різного рівня з метою вирівнювання їх доходної бази. Фінансові інструменти регулювання поділяються на податкові, засновані на розподілі джерел надходжень між різними бюджетами (власні, закріплені доходи), та бюджетні, засновані на нормативно-розрахункових методах і перерозподілі засобів із бюджету одного рівня в інший у різних формах (трансферти - дотації, субвенції). Результати дослідження засвідчили, що в Україні власні та закріплені доходи є дієвим інструментом бюджетного регулювання, але значна роль у цьому процесі належить трансфертам. Ефективне виконання власних повноважень місцевими органами самоврядування вимагає суттєвого підвищення питомої ваги власних доходів у структурі місцевих бюджетів.

У розділі 2 “Становлення та організація міжбюджетних відносин у трансформаційний період” аналізуються відмінності фінансового забезпечення суб'єктів бюджетної системи України, особливості розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи та механізми фінансової підтримки місцевих бюджетів.

Дослідження засвідчило, що за показником доходів (без врахування трансфертів) суб'єкти бюджетної системи України відрізняються один від одного до 6 і більше разів. Суттєва диференціація у фінансовому забезпеченні різних ланок бюджетної системи та окремих адміністративно-територіальних утворень стає фактором гальмування суспільного розвитку, вимагає збалансованості бюджетів та повноцінного їх наповнення необхідними фінансами. Державний та місцеві бюджети формуються шляхом акумулювання податкових і неподаткових доходів. Здійснений у дисертації науковий аналіз показав, що податки посідають провідне місце в структурі доходів усіх ланок бюджетної системи України.

У державному бюджеті податки зросли з 10,3 млрд. грн. у 1998 році до 30,7 млрд. грн. у 2003, тобто в 3 рази, а у місцевих відповідно - з 11,5 до 16,1 млрд. грн., або в 1,5 рази. Отже, центральні органи, здійснюючи функції макроекономічного регулювання і перерозподілу ВВП, більшу частину податкових надходжень акумулюють у державному бюджеті, що не відповідає тим змінам, які відбулися у функціональній структурі державного і місцевих бюджетів в умовах децентралізації державної влади і концентрації значної кількості повноважень на місцевому рівні. За умови розширення прав місцевих органів влади в управлінні соціально-економічним розвитком територій має відбуватися перерозподіл податків, як головного джерела бюджетних ресурсів, від державного бюджету на користь місцевих бюджетів, органів місцевого самоврядування з метою повнішого фінансового забезпечення повноважень, віднесених до їхньої компетенції.

У процесі дослідження з'ясовано, що особливо складна ситуація із наповненням бюджетів міст районного значення, селищ та сіл, що свідчить про неврегульованість бюджетних відносин на цьому рівні. Середньодушові доходи цих бюджетів є досить низькими у порівнянні з доходами обласних центрів і міст обласного значення. Оскільки переважна більшість районів, селищ і сіл мають дуже низьку податкоспроможність, доцільно до окремих депресивних територій застосовувати стимулюючі режими оподаткування. У дисертації аналізуються основні фактори, які негативно впливають на дохідність бюджетів усіх рівнів: недоїмка, велика кількість збиткових підприємств, податкові пільги, низький рівень заробітної плати тощо. Дослідження показало, що наявні відмінності у забезпеченні фінансовими ресурсами суб'єктів бюджетної системи не можна усунути застосовуючи лише податкові та бюджетно-розподільні важелі, вони не досягають своєї мети, якщо недостатній рівень економічного розвитку територіальних громад.

Забезпечення соціально-економічних інтересів територій, місцевих громад здійснюється через розмежування на принципах економічної ефективності і соціальної справедливості та з врахуванням загальнодержавних і територіальних інтересів доходів і видатків між державним і місцевими бюджетами, а також між окремими рівнями місцевих бюджетів. На основі теоретичного узагальнення наукових джерел у роботі сформульовані наукові визначення сутності розмежування доходів і видатків в унітарній бюджетній системі.

В Україні, як засвідчили результати аналізу, розмежування доходів здійснюється за допомогою розподілу та розщеплення податків та інших зборів за ланками бюджетної системи. Постійні зміни у розподілі джерел бюджетних доходів, які відбувалися до прийняття Бюджетного кодексу, не сприяли фінансовій стабілізації, зміцненню дохідної бази місцевих бюджетів та створенню необхідних умов для господарювання і розвитку територій. До 1999 року дохідна частина бюджетів не виконувалася, що негативно відбивалося на міжбюджетних відносинах, а місцеві бюджети не могли в повному обсязі забезпечувати видатки, особливо у соціальній сфері. Бюджетний кодекс закріпив на стабільній основі перелік доходів та відсотки їх розщеплення між видами бюджетів. Водночас, розмежування доходів за ланками бюджетної системи потребує подальшого коригування, оскільки не забезпечує місцеве самоврядування достатніми фінансовими ресурсами, тоді як кожна територіальна громада повинна мати хоча б мінімальну ступінь фінансового забезпечення відповідно до нормативів і стандартів, закладених у державному бюджеті. Аналіз показав, що діюча концепція міжбюджетного регулювання, яка побудована на принципах розщеплення загальнодержавних податків і зборів, має перехідний характер. Вдосконаленню бюджетно-податкового регулювання, як зазначається в роботі, сприятиме: збільшення в загальній масі податкових надходжень частки ресурсних і майнових платежів і підвищення на цій основі доходної бази бюджетів різних рівнів; перехід від єдиних ставок розподілу державних податків до диференційованих; закріплення окремих податків за окремими бюджетами. У дисертації обгрунтовано висновок, що єдність, цілісність, ефективність унітарної бюджетної системи забезпечуються не через акумуляцію усіх фінансових ресурсів у центрі, а за допомогою їх раціонального розмежування між рівнями державного управління та місцевого самоврядування.

У роботі визначено, що важливу роль у міжбюджетних відносинах відіграє розмежування видатків між окремими ланками та видами бюджетів, яке здійснюється відповідно до функцій, завдань та повноважень між гілками та рівнями влади і є необхідною умовою самостійності бюджетів. Як свідчать результати дослідження, розподіл бюджетних видатків, спрямований на досягнення як загальнодержавних цілей, так і на вирішення завдань місцевих органів влади у відповідності до їх повноважень, забезпечує цілісність та стійкість бюджетної системи унітарного типу. У дисертації доведено, що ефективності розмежування видатків між бюджетами різних рівнів сприяє дотримання таких принципів: можливого наближення видаткових зобов'язань до нижчих рівнів бюджетної системи; економічності та ефективності використання бюджетних засобів; адекватності бюджетних видатків повноваженням, закріпленим за відповідними рівнями влади. Аналіз процесу розмежування видатків між бюджетами унітарної бюджетної системи України дозволив виявити позитивні зміни у співвідношеннях між видатками державного і місцевих бюджетів. Якщо в 2000 р. це співвідношення складало 71% до 29%, то у 2001 р. - 66% до 34%, а у 2002 р. - 64% до 36%. Позитивні зміни відбуваються у структурі видатків місцевих бюджетів, зокрема, зростають видатки на освіту, охорону здоров'я та соціальний захист населення.

Джерело: розробка автора за матеріалами Міністерства фінансів України і Держкомстату України.

Абсолютні розміри видатків за визначеною функціональною спрямованістю зросли у 2-3 і більше разів. Але загалом бюджетна сфера України є обтяжливою практично для бюджетів усіх рівнів і приведення у відповідність витрат бюджетів за економічною і функціональною класифікацією до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення залишається досить складним завданням.

Бюджети мають бути достатніми для виконання делегованих та власних повноважень, а також для забезпечення населення соціальними послугами не нижче рівня мінімальних соціальних гарантій. Якщо місцеві бюджети не збалансовані з урахуванням цих умов, держава забезпечує їх збалансування шляхом фінансової підтримки. В умовах функціонування бюджетної системи унітарного типу використовуються різні інструменти фінансової допомоги місцевим бюджетам, але найпоширенішими є трансферти, які становлять важливу складову частину фінансових відносин суспільства. У дисертації показано, що проблема трансфертів набула в Україні великого практичного значення, оскільки у другій половині 1990-х років постійно проявлялася негативна тенденція до збільшення чисельності місцевих дотаційних бюджетів, а у 1999 році усі області України були включені до складу дотаційних адміністративно - територіальних утворень. Це свідчило про високий рівень фінансової залежності місцевих бюджетів від надання бюджетних трансфертів з державного бюджету. Найбільшу кількість дотаційних бюджетів становили сільські бюджети, які мали низький рівень закріплених на постійній основі доходів. Отже, бюджетна практика України з 1999 року почала повністю базуватися на принципі субсидарності, що не було виправданим, враховуючи значні потенційні можливості наповнення окремих місцевих бюджетів, насамперед, бюджетів, так званих, “багатих областей”. Офіційні трансферти із інструмента фінансової допомоги та забезпечення збалансування місцевих бюджетів тих територій, які мають менший податковий потенціал і є біднішими від середньорозвинутих, перетворилися у головний інструмент звичайного перерозподілу та переміщення фінансових ресурсів між ланками бюджетної системи. У дослідженні виявлено, що до прийняття Бюджетного кодексу не забезпечувалася повнота, своєчасність та прозорість перерахування трансфертів, особливо на рівні районних, селищних та сільських рад. Діюча практика застосування дотацій і субвенцій територіям не сприяла їх суттєвому соціально-економічному розвитку. У роботі аналізується новий механізм розподілу міжбюджетних трансфертів на основі формульного порядку, який зробив неможливим будь-яке “ручне” регулювання суми трансфертів. Це внесло важливі позитивні зрушення в систему фінансової підтримки місцевих бюджетів.

Але в практику фінансової допомоги місцевим бюджетам варто активніше і ширше запроваджувати капітальні трансферти, що включаються до бюджету розвитку і мають конкретно-цільове економічне призначення.

У розділі 3 “Напрями реформування міжбюджетних відносин” обгрунтовано необхідність подальшого реформування міжбюджетних відносин, визначено шляхи раціоналізації розподілу ресурсів між бюджетами різних рівнів та поліпшення фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку територіальних громад.

Головною метою реформи міжбюджетних відносин є підвищення добробуту населення та забезпечення справедливого розподілу суспільних благ незалежно від того, де проживають громадяни. Конституція України створила законодавчі передумови для реформування міжбюджетних відносин і реалізації принципу децентралізму в бюджетній системі унітарного типу, оскільки її положення передбачають розмежування і самостійність державного і місцевих бюджетів. Але впродовж 1996-2000 років, як з'ясовано в дисертації, в Україні була недосконалою інституційна та правова база міжбюджетних відносин, розмежування функцій та завдань центральних, місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування щодо здійснення бюджетних видатків законодавчо залишалося не обґрунтованим. У розподільчих процесах переважав принцип узгодження, що робило регулюючий процес непрозорим і неефективним, державні соціальні стандарти видатків були відсутні, слабкою залишалася власна дохідна база місцевих органів влади, внаслідок чого їх доходи, в основному, формувались за рахунок відрахувань із бюджетів вищого рівня. Міжбюджетні відносини не відповідали обраній стратегії економічного перетворення держави.

Здійснений в дисертації аналіз засвідчив, що Бюджетний кодекс України заклав підвалини реформування міжбюджетних відносин в унітарній бюджетній системі на основі нових концептуальних підходів, встановив нові принципи побудови та функціонування бюджетної системи унітарного типу, визначив правовий статус суб'єктів бюджетної системи і порядок врегулювання міжбюджетних відносин на засадах стабільності та передбачуваності ресурсів місцевих бюджетів, стимулював місцеві органи влади до розвитку свого економічного потенціалу. У процесі дослідження з'ясовано, що із введенням в дію Бюджетного кодексу значну частину недоліків і негативних наслідків старої системи міжбюджетних відносин усунено. Планування доходів бюджетів усіх рівнів базується на прогнозних макроекономічних показниках та структурі надходжень попередніх років, використовуються механізми поєднання зусиль і відповідальності центральних та місцевих рівнів державної влади і самоврядування за виконання державних програм соціального захисту. Але міжбюджетні відносини, не дивлячись на суттєве їх поліпшення в останні роки, ще не повною мірою задовольняють потреби адміністративно-територіальних утворень, не вирішено проблему подолання істотних відмінностей у рівнях їх соціального та економічного розвитку. Делегування місцевим органам влади значної частини нових функцій не завжди супроводжується відповідним фінансовим і правовим забезпеченням, особливо на рівні базових бюджетів районного підпорядкування. Все це зумовлює необхідність подальшого реформування міжбюджетних відносин, яке має багатовекторний характер і тісно переплітається з політикою у сфері соціально-економічного розвитку і залежить від трансформації державної власності у приватну, від ефективності суспільного виробництва та багатьох інших чинників.

У дисертаційній роботі доведено, що стратегія реформування міжбюджетних відносин полягає, насамперед, у зміцненні дохідної бази місцевих бюджетів, які є фундаментом всієї бюджетної системи і фінансовою основою місцевого самоврядування, забезпеченні реальної самостійності бюджетів різних рівнів і досягнення збалансованості інтересів усіх учасників міжбюджетних відносин. З іншого боку, вона невіддільна від процесу вдосконалення як бюджетно-нормативних, так і податкових інструментів перерозподілу коштів між бюджетами з метою збалансування доходів і видатків бюджетів усіх рівнів. У процесі дослідження встановлено: чим віддаленішим є сільський чи селищний бюджет від районного центру, тим нижчий на 15-30% рівень соціального забезпечення населення. Така тенденція характерна і для районних бюджетів: чим віддаленіші вони від обласного центру, тим менші в них доходи і нижча соціальна забезпеченість в розрахунку на особу. Тому існуючий механізм бюджетного регулювання, не дивлячись на позитивні зміни останніх років, вимагає свого подальшого удосконалення, оскільки не створено фінансово-економічних умов для ефективного функціонування органів місцевого самоврядування, а міжбюджеті відносини ще недостатньо враховують необхідність самоврядного розвитку територій. У дисертації обгрунтовано необхідність оптимізації міжбюджетного регулювання на основі вдосконаленням прогнозування і підвищення якості планування доходів та збалансованості бюджетів, запропоновано використання моделі прогнозування питомої ваги дохідної частини та основних податкових надходжень бюджетів у валовому внутрішньому продукті.

Місцеві громади повинні мати достатню фінансову незалежність, володіти і самостійно розпоряджатися фінансовими ресурсами, розмір яких відповідає функціям і завданням, що покладаються на ці органи. Тому сьогодні нагальною є потреба законодавчо визначених норм побудови відносин між місцевими бюджетами у процесі розподілу бюджетних ресурсів, виділених державою на виконання покладених на місцеві органи влади функцій. У першу чергу це стосується врегулювання відносин між бюджетами, що входять до складу зведеного бюджету району. Встановлення законодавчо-правових норм побудови відносин між місцевими бюджетами району має забезпечити прозорий, формульний порядок формування цих бюджетів та розподілу трансфертних ресурсів зведеного бюджету району. Зазначене сприятиме підвищенню реальності прогнозованих показників місцевих бюджетів та поліпшенню фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.

Надійним інструментом вирішення різнопланових проблем територіальних громад, економічного розвитку територій повинні стати місцеві податки та збори, що зумовлює необхідність посилення їх фіскального значення. Запропоновано включити до їх складу деякі загальнодержавні податки з числа тих, що традиційно надходять до місцевих бюджетів, ввести податок на нерухомість тощо. Все це сприятиме вдосконаленню фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку територіальних громад.

ВИСНОВКИ

Дослідження особливостей та сутності міжбюджетних відносин в умовах державного унітаризму України дозволило обгрунтувати наступні висновки і пропозиції:

Бюджетна система України, як унітарної держави, передбачає наявність у країні бюджету центрального уряду, а також місцевих бюджетів різних рівнів. Аналіз сутності бюджетного унітаризму показав, що він пов'язаний з формуванням системи економічних (грошових) відносин між центральними органами державної влади, місцевими органами та органами місцевого самоврядування в бюджетно-податковій сфері.

Реалізація курсу на розвиток місцевого самоврядування зумовила необхідність передачі органам місцевого самоврядування значних фінансових ресурсів. У зв'язку з цим бюджетний унітаризм в Україні поєднується з децентралізованою моделлю міжбюджетних відносин, яка передбачає самостійность місцевих бюджетів усіх рівнів.

2. Бюджетна система України має завершену, досить ефективну структуру, але регулювання відносин між бюджетами об'єктивно зумовлене спільністю дохідної бази бюджетів у межах країни та нерівномірністю розподілу доходів між різними адміністративно-територіальними одиницями. Реформа міжбюджетних відносин спрямована на створення такої системи міжбюджетних відносин, яка відповідає новій конституційній природі державної влади та потребам розвитку місцевого самоврядування. Водночас, міжбюджетні відносини загалом ще не повною мірою враховують економічний потенціал регіонів і не завжди відповідають вимогам стратегічних завдань економічного і соціального розвитку держави. Тому подальшої розробки вимагають концептуальні засади та нормативно-правові акти з питань удосконалення міжбюджетних відносин, що належить здійснювати з одночасним упорядкуванням і створенням нового податкового законодавства, підвищенням якості бюджетного планування на всіх рівнях.

3. Дослідження міжбюджетних відносин на рівні областей, районів, селищ та сільських рад показало, що основна частка в доходах місцевих бюджетів припадає на закріплені податки. Такий метод міжбюджетного регулювання є на відміну від трансфертів більш доцільним як для органів місцевого самоврядування, так і для державного бюджету. Він дозволяє суттєво скоротити фінансові потоки між центром і місцевими бюджетами, підвищити заінтересованість органів місцевого самоврядування у справлянні податків на своїй території.

4. Механізм бюджетного регулювання розглянуто в дисертації як сукупність фінансових інструментів (бюджетних і податкових) та методів, при допомозі яких здійснюється розподіл і перерозподіл коштів між бюджетами з метою збалансування доходів і витрат кожного бюджету згідно із законодавчо визначеною владною компетенцією. Бюджетні інструменти засновані на нормативно-розрахункових методах і перерозподілі засобів із бюджету одного рівня до бюджету іншого рівня у різних формах: трансферти, дотації, субвенції тощо. Податкові засновані на розподілі джерел надходжень між різними бюджетами (власні, закріплені доходи). Фінансові інструменти бюджетного регулювання потребують подальшого реформування. З метою забезпечення бюджетів різних рівнів ресурсами і розподілу між ними джерел доходів варто підвищити роль місцевих податків і зборів шляхом розширення та вдосконалення їх видового складу, усунути дотаційність бюджетів місцевого самоврядування за рахунок ефективних методів формульних розрахунків.

5. В Україні зберігаються відмінності між бюджетами областей, районів, територіальних громад, особливо в розрахунку на особу населення бюджетних доходів і видатків. Найбільш суттєві міжрегіональні відмінності в частині соціальних видатків. Більша частина доходів місцевих бюджетів, яка формується за рахунок власних та закріплених податків, надходить до обласних бюджетів (60%), а менша частина (40%) - до бюджетів районів, селищних та сільських рад. Такий порядок значно ускладнює регулювання рівня їх бюджетної забезпеченості і формування ефективного механізму міжбюджетної підтримки. Важливим завданням, що обгрунтовано в дисертації, є усунення відмінностей у фінансовому забезпеченні суб'єктів бюджетної системи та ефективнішого використання міжбюджетних відносин для вирівнювання розвитку територій.

6. У бюджетному регулюванні важливе місце належить податкам. У дисертації виявлено високий рівень концентрації зібраних податків у державному бюджеті. Отже, чинна практика розмежування загальнодержавних податків і зборів та інших обов'язкових платежів між суб'єктами бюджетної системи України не є оптимальною, оскільки не забезпечує місцеве самоврядування достатніми фінансовими ресурсами. Вдосконалення розмежування доходів і видатків між різними рівнями бюджетів повинно здійснюватися з врахуванням загальнодержавних та територіальних інтересів і ґрунтуватися на принципах економічної ефективності і соціальної справедливості. У роботі обгрунтовано доцільність застосування до окремих депресивних територій стимулюючих режимів оподаткування, запропоновано збільшення в загальній масі податкових надходжень частки ресурсних і майнових платежів; визначено необхідність переходу від єдиних ставок розподілу державних податків до диференційованих та закріплення окремих податків за певним бюджетом тощо. Крім того, варто підвищити ефективність управління об'єктами власності, що перебувають у віданні місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування, і забезпечити на цій основі зростання доходів їх бюджетів.

7. На основі Бюджетного кодексу практика надання фінансової допомоги місцевим бюджетам стала значно ефективнішою. Водночас, розподіл трансфертів на районному рівні потребує свого вдосконалення. Фінансова підтримка повинна не лише забезпечувати бюджетне вирівнювання, а й стимулювати розвиток місцевої економіки. У практиці фінансової допомоги місцевим бюджетам варто активніше і ширше запроваджувати капітальні трансферти, що включаються до бюджету розвитку і мають конкретно-цільове економічне призначення.

8. Реформування міжбюджетних відносин залежить від організації політичного устрою, податкової політики, соціально-економічного розвитку територій та інших чинників і має здійснюватися на основі ідеології захисту інтересів та зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів. Раціоналізація міжбюджетних відносин, зокрема розподілу ресурсів між бюджетами різних рівнів, досягнення збалансованості бюджетів вимагає вдосконалення моделей прогнозування дохідної та витратної частин бюджетів, коригування нормативів бюджетної забезпеченості з врахуванням коефіцієнту розвитку адміністративно-територіального утворення. Загалом бюджети мають бути достатніми для виконання делегованих та власних повноважень, а також для забезпечення населення соціальними послугами не нижче рівня мінімальних соціальних гарантій.

СПИСОК ОПУБЛІКОВІАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

у наукових фахових виданнях:

1. Колесник О.В. Державний бюджет України: деякі оцінки практики фінансування дефіциту // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. Науково практичний збірник. Україна: поступ у майбутнє. Спецвипуск до 290-річчя прийняття Конституції Пилипа Орлика. - К., 2000. - С.114-117. (0,5 д.а.)

2. Колесник О.В. Використання ОВДП для фінансування витрат державного бюджету України в трансформаційний період // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. Науково практичний збірник. - 2000. - №1. - С.80-88. (0,7 д.а.)

3. Колесник О.В. Міжбюджетні відносини в Україні // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. Науково практичний збірник. - 2000. - №2. - С.123-126. (0,5 д.а.).

4. Колесник О.В. Державний бюджет України: проблеми формування // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. Науково практичний збірник. - 2000. - №6. - С.52-57. (0,5 д. а.).

5. Колесник О.В. Податки у регулюванні доходів різних ланок бюджетної системи // Економіка АПК. Міжнародний науково-виробничий журнал. - 2003. - №8. - С.80-85. (0,5 д. а.).

6. Колесник О.В. Стратегія реформування міжбюджетних відносин в Україні // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. Науково практичний збірник. - 2004. - №2. - С.58-67. (0,8 д. а.).

в інших видання:

7. Колесник О.В. Зовнішнє фінансування дефіциту бюджету України // Наукові записки з української історії. - Вип. УІІІ. - Переяслав-Хмельницький, 1999. - С.163-169. (0,5 д.а.).

8. Колесник О.В. Внутрішнє фінансування дефіциту державного бюджету в умовах перехідної економіки // Наукові записки з української історії. - Вип. ІХ. - Переяслав-Хмельницький, 1999. - С.144-154. (0,5 д. а.).

АНОТАЦІЯ

Чеберяко О.В. “Міжбюджетні відносини в унітарній бюджетній системі України” - рукопис. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.04.01 - фінанси, грошовий обіг і кредит. Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Київ - 2004.

У дисертації здійснено комплексне дослідження теорії і практики міжбюджетних відносин в унітарній бюджетній системі України. Проаналізовано економічну природу та сутність міжбюджетних відносин в умовах державного унітаризму. При цьому значна увага приділена фінансовим інструментам та методам бюджетного регулювання, ролі міжбюджетних відносин у забезпеченні вирівнювання соціально-економічного розвитку територій. Визначено також відмінності у фінансовому забезпеченні суб'єктів унітарної бюджетної системи України, розглянуто чинну практику розмежування доходів і видатків між бюджетами різних рівнів, інструменти та особливості фінансової допомоги місцевим бюджетам в умовах бюджетного унітаризму. Обгрунтовано напрями реформування міжбюджетних відносин в Україні, шляхи оптимізації розподілу ресурсів між бюджетами та вдосконалення фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку територіальних громад.

Ключові слова: унітарна бюджетна система, бюджетний унітаризм, бюджет, місцеві бюджети, бюджетне регулювання, фінансові ресурси, трансферти, субвенції, дотації, податки, податкоспроможність, доходи, видатки, розмежування доходів, розмежування видатків, міжбюджетні відносини.

АННОТАЦИЯ

Чеберяко О.В. “Межбюджетные отношения в унитарной бюджетной системе Украины” - рукопись. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.04.01 - финансы, денежное обращение и кредит. Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко, Киев - 2004.

В диссертаци осуществлено комплексное исследование теории и практики межбюджетных отношений в унитарной бюджетной системе Украины. Проанализированы экономическая природа и сущность межбюджетных отношений в условиях государственного унитаризма. Обосновано научное определение бюджетного унитаризма, под которым следует понимать организацию отношений между государственным бюджетом Украины та местными бюджетами, а также между отдельными звеньями местных бюджетов, на основе единых, определенных государством и законодательно закрепленных принципов, инструментов и методов, которые соединяют социально-экономические интересы центра, местных органов власти та органов самоуправления, и направлены на достижения единых стандартов общественных услуг по всей территории страны. Значительное внимание уделяется финансовым инструментам и методам бюджетного регулирования, определению роли межбюджетных отношений в обеспечении выравнивания социально-экономического развития территорий.