Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІЧНОГО ПРОГНОЗУВАННЯ

УДК 336.14.352

ТЕРИТОРІАЛЬНА МОДЕЛЬ ДЕЦЕНТРАЛІЗОВАНОГО УПРАВЛІННЯ МІЖБЮДЖЕТНИМИ ТРАНСФЕРТАМИ

08.04.01 - фінанси, грошовий обіг і кредит

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

ПИЛЬТЯЙ ОЛЕКСАНДР ВОЛОДИМИРОВИЧ

КИЇВ - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Київському національному торговельно-економічному університеті МОН України.

Науковий керівник кандидат економічних наук, професор Булгакова Світлана Олексіївна, Київський національний торговельно-економічний університет МОН України, завідувач кафедри фінансів.

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, старший науковий співробітник Барановський Олександр Іванович, Український центр економічних і політичних досліджень ім. Олександра Разумкова, провідний експерт;

кандидат економічних наук, доцент Огонь Цезар Григорович, комітет Верховної Ради України з питань бюджету, голова секретаріату.

Провідна установа Українська академія банківської справи Національного банку України, кафедра фінансів (м. Суми).

Захист відбудеться “12” травня 2004 р. о 14 годині 30 хвилин на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.239.01 Інституту економічного прогнозування НАН України за адресою: 01011, м.Київ-11, вул. Панаса Мирного, 26.

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Інституту економічного прогнозування НАН України за адресою: 01011, м.Київ-11, вул. Панаса Мирного, 26.

Автореферат розісланий “09” квітня 2004 p.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої радиЛевчук Н.І.

міжбюджетний трансферт управлінський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Формування системи міжбюджетних трансфертів в Україні визначено необхідністю створення механізму фінансового вирівнювання місцевих бюджетів в умовах наявності фінансових диспропорцій між “багатими” та “бідними” територіальними громадами. Сьогодні система міжбюджетних трансфертів вже здійснює загальний перерозподіл фінансових ресурсів всередині бюджетної системи, але її роль у стимулюванні процесу регіонального розвитку та здатність забезпечувати відповідним обсягом бюджетних коштів економічні та соціальні потреби регіонів і територіальних громад залишаються низькими.

Актуальність теми. Подальші розвиток та удосконалення системи міжбюджетних трансфертів вимагають, з одного боку, її наближення до головних принципів та засад функціонування систем міжбюджетних трансфертів у економічно розвинутих країнах, а з іншого, врахування національних, регіональних особливостей та умов формування місцевих бюджетів та специфіки завдань, що постають перед ними.

Проблематика теорії і практики міжбюджетних відносин та залучення до процесу управління соціально-економічним розвитком місцевої влади постійно привертали увагу науковців. Розвиток цього напряму наукового пошуку йшов від теорії природних прав громади до сучасних наукових шкіл: державної та громадської, - від емпіричних пошуків ефективної моделі міжбюджетних відносин до втілення сучасних поглядів на міжбюджетні відносини в концептуальній “Європейській Хартії про місцеве самоврядування”, до якої у 1996 р. приєдналася Україна.

Тематику міжбюджетної взаємодії, і зокрема трансфертів, досліджували такі радянські вчені, як Д.Аллахвердян, І.Бородін, М.Васільєва, Г.Поляк, Н.Ширкевич. В Україні науковими дослідженнями з питань місцевих фінансів, зокрема аспектами міжбюджетних відносин, займалися відомі науковці: О.Барановський, С.Булгакова, О.Василик, М.Деркач, О.Кириленко, В.Кравченко, І.Луніна, В.Опарін, В.Федосов, М.Чумаченко. Активно працюють в напрямі вивчення міжбюджетних відносин зарубіжні вчені, зокрема О.Богачова, А.Ігудін, В.Пансков, М.Ходоровіч, В.Христенко, М.Яндієв у Росії, Ж.-П. Годме, Б.Гурне, Ж.Зіллер у Франції; Г.Райт, Р.Страйк, Е.Харлоф, Г.Холліс у Великій Британії, Х.Валь, В.Гізевіус, Т.Кун, Е.Мюнстерман, Х.Ріссе, В.Фосс у ФРН, К.Кронваль, Л.Мейєр, К.Рюдебек, С.Хатгрут у Швеції, Р.Агранофф, В.Аллан, Н.Кейдн у США, Д.Лотц, А.Шах, А.Яругова у країнах Центральної Європи.

У працях вітчизняних та зарубіжних вчених глибоко розроблено такі теоретичні аспекти, як роль та значення Державного та місцевих бюджетів у системі міжбюджетних відносин; підходи щодо побудови відносин держава - територіальна громада; делегування повноважень і відповідальності на територіальний рівень; застосування різних форм фінансового вирівнювання; пошук методів та інструментів впливу держави на місцеві бюджети.

Віддаючи належне науковим напрацюванням вітчизняних та зарубіжних вчених з даної проблематики, слід зауважити, що існує потреба у її подальшому дослідженні. Це зумовлено недостатнім рівнем розробки теоретичних аспектів сутності і особливої ролі механізму міжбюджетних трансфертів у процесі регіонального розвитку; наявністю дискусійних питань, що пов'язані з децентралізацією управління бюджетною системою в умовах зміни парадигми державного регулювання; відсутністю досліджень, в яких аналізується управлінський потенціал місцевих бюджетів та його зв'язок із фінансовим потенціалом територіальних громад.

Отже, дослідження системи міжбюджетних трансфертів має для України велике теоретичне та практичне значення, що визначається необхідністю наукового обґрунтування комплексного підходу щодо розв'язання проблем фінансового забезпечення регіонального розвитку в контексті реформування системи державного управління в Україні у напрямі її децентралізації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідної роботи кафедри обліку і аудиту Чернівецького торговельно-економічного інституту Київського національного торговельно-економічного університету за бюджетною темою “Формування регіональних інформаційних ресурсів для моніторингу міжбюджетних відносин” програми Міжнародного фонду “Відродження” “Розвиток місцевого самоврядування” (реєстраційний номер МФВ - 28502).

Автором проведено дослідження міжбюджетних відносин Чернівецької області в 1994-2002 рр., розроблено пропозиції з вдосконалення системи управління міжбюджетними трансфертами та систему індикаторів для оцінки міжбюджетних трансфертів. Окремі положення вдосконаленої автором концепції територіального управління міжбюджетними трансфертами включено до “Плану стратегічного розвитку м. Чернівці на 2004-2011 роки”.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретико-методологічних положень і засад удосконалення системи управління міжбюджетними трансфертами на регіональному рівні.

Мета роботи зумовила необхідність вирішення таких наукових задач у послідовності, що обумовлена внутрішньою логікою дослідження, а саме:

дослідити теоретичні та методологічні аспекти формування ефективної системи децентралізованого управління міжбюджетними трансфертами, а саме: інституційні основи системи міжбюджетних відносин, чинний механізм міжбюджетних трансфертів в Україні, місце і функції управлінського обліку в системі управління міжбюджетними трансфертами;

проаналізувати існуючі системи управління міжбюджетними трансфертами, зокрема досвід побудови моделей міжбюджетних відносин в економічно розвинутих країнах, здійснити порівняльний аналіз структур управління міжбюджетними трансфертами і на прикладі конкретного регіону дослідити механізм управління міжбюджетними трансфертами;

розробити територіальну модель децентралізованого управління міжбюджетними трансфертами, яка включатиме методи оцінки ефективності управління міжбюджетними трансфертами, оптимізації фінансової взаємодії суб'єктів міжбюджетних відносин, удосконалення організаційно-методичних засад територіального управління міжбюджетними трансфертами.

Об'єктом дослідження є система фінансових відносин між органами державної влади та місцевого самоврядування в Україні, зокрема система трансфертів між Державним та місцевими бюджетами.

Предметом дослідження є система міжбюджетних відносин місцевих бюджетів регіону з приводу перерозподілу фінансових ресурсів через систему міжбюджетних трансфертів та пов'язаний з цим комплекс теоретичних та практичних питань щодо проблем децентралізації управління трансфертами.

Методи дослідження. Дисертаційне дослідження проводилося з використанням загальних та спеціальних методів наукового пізнання.

За допомогою загальних методів проаналізовано теоретико-методологічні аспекти управління трансфертами в системі міжбюджетних відносин. Методом функціонального аналізу здійснено дослідження інституційних основ та механізму управління міжбюджетними відносинами. Шляхом використання наукового синтезу визначено можливості застосування методів управлінського обліку в системі управління міжбюджетними трансфертами. За допомогою методу наукової абстракції визначено основні положення концепції територіального управління міжбюджетними трансфертами.

Спеціальні методи використовували у проведенні аналізу і моделювання економічних явищ та процесів. Наприклад, проведено порівняльний аналіз моделей міжбюджетних відносин в економічно розвинутих країнах. Структурний аналіз застосовано для вибору оптимальної моделі організаційної структури системи управління міжбюджетними трансфертами. Методи статистичного групування та факторного аналізу використано під час проведення дослідження механізму управління міжбюджетними трансфертами та визначення можливостей оптимізації системи міжбюджетних трансфертів на регіональному рівні. У розробці методики оцінки ефективності управління міжбюджетними трансфертами застосовували метод експертних оцінок. Метод економіко-математичного моделювання використано для вдосконалення формули розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів у частині застосування коефіцієнта вирівнювання.

Інформаційною базою дослідження є основні положення міжнародних правових актів, Конституції України, Бюджетного кодексу України, Законів України, постанов Кабінету Міністрів України з питань формування, організації та вдосконалення міжбюджетних відносин. Інформаційним забезпеченням дисертаційного дослідження стали також монографічні дослідження і наукові статті вітчизняних і зарубіжних авторів.

Емпіричною основою дослідження є статистичні і аналітичні матеріали Державного комітету статистики України, Міністерства фінансів України, фінансова звітність про виконання місцевих бюджетів Головного фінансового управління Чернівецької облдержадміністрації, фінансового управління Чернівецької міської ради, матеріали Центру економічного розвитку міста Чернівців.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в наступному:

вперше обґрунтовано необхідність використання управлінського обліку в системі міжбюджетних трансфертів як основи для прийняття рішень з питань бюджету і розроблено засади його застосування;

запропоновано територіальну модель децентралізованого управління міжбюджетними трансфертами, новими елементами якої є дивізіонна структура управління та програмно-цільовий підхід до забезпечення ефективності міжбюджетних відносин;

удосконалено методику оцінки ефективності управління міжбюджетними трансфертами шляхом запровадження системи індикаторів, що дозволяють оцінити стан, структуру та динаміку системи міжбюджетних трансфертів у регіоні;

удосконалено формульний метод розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів у частині модифікації чинної формули шляхом включення до неї додаткової складової, завдяки якій середньодушові видатки місцевого бюджету будуть відрізнятися від середнього по країні значення залежно від значення коефіцієнта вирівнювання б, що сприятиме зростанню ефективності системи міжбюджетних трансфертів;

дістали подальший розвиток методичні засади розробки регіональних програм управління міжбюджетними відносинами в частині впровадження систем моніторингу, аналізу та оцінки міжбюджетних трансфертів як складових процесу управління, що сприятиме ефективнішому виконанню програм;

запропоновано концепцію децентралізованого управління міжбюджетними трансфертами на регіональному рівні, що може стати основою для розробки методик та інструментарію регулювання міжбюджетних відносин, з урахуванням фінансових можливостей і особливостей територіальних громад.

Практичне значення одержаних результатів полягає в розробці рекомендацій з удосконалення системи управління міжбюджетними відносинами та виконання місцевих бюджетів, а саме:

обґрунтовано необхідність і розроблено пропозиції щодо використання бюджетного управлінського обліку в системі управління міжбюджетними трансфертами (довідка управління Державного казначейства України у Чернівецькій області №01-09/137 від 18.02.03).

дістали подальший розвиток формульний метод розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів у частині модифікації чинної формули та концепція територіального управління міжбюджетними відносинами (довідка Чернівецького торговельно-економічного інституту Київського національного торговельно-економічного університету №20/10-08 від 26.09.03).

запропоновано методику оцінки ефективності управління міжбюджетними фінансовими потоками та удосконалено методичні засади розробки регіональних програм управління міжбюджетними трансфертами (довідка фінансового управління Чернівецької міської ради №44 від 15.10.03).

Результати дисертаційного дослідження теоретичного і практичного характеру застосовано під час викладання дисциплін “Бюджетна система України”, “Державні фінанси”, “Місцеві фінанси”, “Казначейська система виконання бюджету” для студентів спеціальності “Фінанси” в Чернівецькому торговельно-економічному інституті Київського національного торговельно-економічного університету.

Окремі положення дослідження знайшли своє практичне відображення в нормативних актах та програмних документах Чернівецької міської ради, Чернівецької облдержадміністрації, та реалізовані на різних етапах вдосконалення системи міжбюджетних відносин в регіоні.

Особистий внесок здобувача полягає в розробці територіальної моделі децентралізованого управління міжбюджетними трансфертами в умовах перехідної економіки України, науковому обґрунтуванні та розробці теоретичних і методичних засад механізму її формування. Наукові результати та висновки, які виносяться на захист, одержані автором самостійно. Особистий внесок у працях, опублікованих у співавторстві, наведено у списку публікацій.

Апробація результатів дослідження. Основні результати проведеного дослідження обговорені на чотирьох міжнародних науково-практичних конференціях: “Інвестиційна діяльність в Україні: проблеми розвитку та регулювання” (1997 р., м. Чернівці), “Стратегія економічного розвитку в умовах глобалізації” (2000 р., м. Чернівці), “Державне регулювання торгівлі в ринкових умовах” (2001 р., м. Київ), “Фінансово-правові засади перспектив розвитку України” (2003 р., м. Хмельницький).

Публікації. Основні положення та результати дисертації опубліковано у 2 брошурах, 8 статтях (в т.ч. 3 статті у фахових виданнях) у збірниках наукових праць, матеріалах і тезах доповідей науково-практичних конференцій загальним обсягом 4,1 др. арк.

Структура і обсяг дисертаційної роботи. Дисертаційна робота складається з вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 228 сторінок, основний зміст роботи викладено на 170 сторінках, список використаних джерел включає 188 найменувань на 14 сторінках. Дисертація містить в основному змісті 6 таблиць на 5 сторінках та 31 рисунок на 28 сторінках. Робота має 4 додатки на 23 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У першому розділі "Методологічні аспекти управління трансфертами в системі міжбюджетних відносин" визначено інституційні основи системи міжбюджетних відносин, розглянуто та проаналізовано сутність та складові механізму управління трансфертами у системі міжбюджетних відносин в Україні, критично проаналізовано здобутки зарубіжної та вітчизняної фінансової науки в галузі дослідження міжбюджетних відносин.

Зазначено, що хоча процес формування державних та місцевих фінансово-бюджетних інституцій відбувається з різною швидкістю, всі вони формуються в тісному взаємозв'язку, утворюючи єдину багаторівневу систему. Єдність цієї системи в цілому забезпечується насамперед гармонізацією спільних інтересів, зокрема щодо формування бюджетних ресурсів, їх розподілу і перерозподілу через організацію та управління міжбюджетними трансфертами. Відштовхуючись від сутності інституцій, визначено, що оскільки система інституцій міжбюджетних відносин в Україні ще не набула рис стабільності та завершеності і перебуває на стадії становлення, то їй непритаманна така найважливіша ознака будь-якої сформованої системи, як цілісність. Наслідком цього є те, що місцеві бюджети України нездатні повною мірою забезпечити реалізацію повноважень, функцій і завдань, які покладаються на місцеві органи влади.

Доведено, що система міжбюджетних відносин тісно пов'язана з усіма економічними та соціальними процесами, що відбуваються в країні, і впливає на них через систему економічних інтересів регіонів. Цей вплив опосередковується певним механізмом, який відображає напрями, характер та суть функціонування системи місцевих бюджетів у суспільстві, а тому аспекти реформування міжбюджетних відносин у децентралізованій системі державного управління в Україні слід розглядати саме через дію такого механізму.

Розгляд механізму управління трансфертами в системі міжбюджетних відносин дозволив виділити його основні складові: сутність, функції та вплив на організацію, управління міжбюджетними відносинами. На основі проведеного дослідження інституційних засад міжбюджетних відносин обґрунтовано, що головними чинниками впливу на механізм управління трансфертами є: розмежування повноважень та функцій між органами влади, методи бюджетного регулювання, які визначають обсяг та пропорції розподілу фінансових ресурсів між бюджетами, інструменти перерозподілу коштів, в основу яких покладено систему міжбюджетних трансфертів, і математичні моделі, які використовуються для розрахунку обсягів трансфертів.

Аналіз структури механізму управління трансфертами в системі міжбюджетних відносин дозволяє зробити висновок, що в Україні він представлений наступними групами інструментів: власними та закріпленими доходами, трансфертами та бюджетними позичками. Кожному елементу механізму відповідають свої особливості, обумовлені цілями та завданнями, для розв'язання яких вони призначені. Будучи відносно самостійними, елементи механізму міжбюджетних відносин в сукупності функціонують як єдине ціле і це забезпечує узгодженість та стабільність функціонування механізму загалом.

Доведено, що в механізмі управління трансфертами систему управлінського обліку можна розглядати як підґрунтя для створення інформаційної бази прийняття управлінських рішень щодо міжбюджетних трансфертів, яка не порушує цілісності існуючої системи бюджетного обліку і здатна стати додатковим чинником подальшого розвитку децентралізації управління бюджетними коштами. Використання сучасних методів управління, що базуються на даних управлінського обліку, дозволяє повною мірою використати переваги децентралізованої моделі міжбюджетних відносин та забезпечує розв'язання проблеми інформаційної асиметрії щодо прийняття управлінських рішень у сфері міжбюджетних відносин.

У другому розділі "Дослідження моделей міжбюджетних відносин та систем управління трансфертами" проаналізовано досвід побудови моделей міжбюджетних відносин у економічно розвинутих країнах, здійснено порівняльне дослідження систем управління міжбюджетними трансфертами, розглянуто та проаналізовано механізм управління міжбюджетними трансфертами в Чернівецькій області, вплив його стану на виконання місцевих бюджетів регіону.

Зазначено, що у сучасному міжнародному праві сформувалась окрема галузь, яка визначає принципи організації місцевих фінансів, і зокрема регламентує вимоги до системи міжбюджетних відносин. Приєднання України до Європейської Хартії про місцеве самоврядування накладає на державу обов'язки щодо забезпечення побудови системи міжбюджетних відносин, наближеної до моделей економічно розвинутих країн.

Шляхом аналізу процесу реформування міжбюджетних відносин у економічно розвинутих країнах доведено необхідність адаптувати концептуальні підходи, зафіксовані у Європейській Хартії про місцеве самоврядування та у Всесвітній декларації про місцеве самоврядування, до умов України. Наріжним каменем такого підходу може стати чітке розмежування повноважень і бюджетних видатків між рівнями державного управління та надання територіальним громадам стабільних джерел місцевих доходів відповідно до принципів бюджетного федералізму.

Усі відомі моделі міжбюджетних відносин поділяють на два основних типи: децентралізовані та кооперативні. Встановлено, що вибір оптимальної моделі міжбюджетних відносин вимагає перегляду організаційних засад, на яких базуються структури управління міжбюджетними трансфертами в Україні. Проведено визначення оптимальної моделі, виходячи з двох основних позицій: 1) як діяльності, яка характеризує організаційно-технічну функцію управління, що пов'язана з оптимізацією взаємодії бюджетів; 2) як елемента міжбюджетних відносин, який реалізується у процесі виконання бюджетів і відображає фінансовий аспект управління.

Це дозволило визначити управлінський потенціал місцевих бюджетів як можливість здійснення певних управлінських функцій, комплементарних до управлінського потенціалу Державного бюджету. Комплементарність є свідоцтвом їх єдності і зумовлює необхідність формування організаційно-правової структури її забезпечення.

Обґрунтовано, що інституційні обмеження участі місцевих бюджетів у процесі управління міжбюджетними відносинами детермінують зниження ефективності управління трансфертами, що пов'язано з ускладненням взаємодії і координації між керованою і керуючою підсистемами у міру відособлення останньої від конкретних умов керованих процесів. Це ставить державу перед проблемою проведення децентралізації управління трансфертами.

Доведено, що співпадання інтересів державних і місцевих органів влади щодо участі останніх в процесі управління міжбюджетними трансфертами ґрунтується на функціональних проявах базисних фінансових інституцій, зокрема управління для забезпечення ефективної координації і взаємодії через делегування повноважень, надання інформації, необхідної для забезпечення ефективного управління місцевим бюджетом, що зумовлює необхідність і можливість залучення органів місцевого самоврядування до процесу управління трансфертами.

Запропоновано проводити визначення меж, конкретних функцій і повноважень органів місцевого самоврядування в процесі управління міжбюджетними відносинами через типологію місцевих бюджетів за критерієм забезпеченості бюджетними ресурсами: донори, “збалансовані”, акцептори. Вказаним типам бюджетів відповідають різні можливості і межі реалізації управлінського потенціалу - співучасть, співуправління, самоврядування, - що обумовлено застосуванням усієї сукупності функцій управління або їхньої комбінації.

З метою визначення оптимального розподілу управлінських функцій у системі міжбюджетних відносин застосовано структурний підхід, суть якого полягає у “накладанні” цієї системи на типові схеми управління міжбюджетними трансфертами, відображені органіграмами.

Зазначено, що найпоширенішим типом структури управління в Україні є лінійна (лінійно-функціональна), в основу якої покладено спеціалізацію управлінського процесу за функціональними підсистемами, що має деякі переваги, а саме: взаємозв'язок функцій і підрозділів, систему єдиноначальності, розподіл відповідальності між керуючою та виконавчою ланками, ефективні технології управління по вертикалі. Однак її недоліки - слабка гнучкість і пристосованість до зміни ситуації, зростання витрат на управління, зменшення рівня відповідальності, різні критерії оцінки ефективності та результатів діяльності для структурної одиниці та системи загалом, велика кількість проміжних ланок управління, інформаційна асиметрія щодо ухвалення рішень - значно обмежують дієздатність.

У зв'язку з цим, запропоновано розглянути можливості дивізіонної структури управління, яка надає певну самостійність окремим структурним одиницям, залишаючи за центральним керівництвом такі функції як визначення стратегії, фінансової, інвестиційної політики і дозволяє поєднати централізовану координацію і контроль діяльності з децентралізованим управлінням. До переваг дивізіонної структури віднесено те, що вона забезпечує: ефективне управління в системі, гнучкість та швидшу реакцію, розширення меж самостійності структурних одиниць, підвищення ефективності використання коштів, тісніший зворотний зв'язок. Недоліками дивізіонної структури є певна відокремленість структур дивізіонів, дублювання функцій.

Зважаючи на виявлені в результаті проведеного аналізу переваги дивізіонної моделі управління перед лінійною, її можна рекомендувати як перехідну на другому етапі реформування міжбюджетних відносин, оскільки вона забезпечує децентралізацію управління трансфертами і надає можливість для повнішої реалізації управлінського потенціалу місцевих бюджетів.

Використання методологічного підходу з використанням лінійно-функціональної та дивізіонної структур управління міжбюджетними трансфертами для аналізу та інтерпретації даних, зокрема для дослідження місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів у Чернівецькій області, дозволило визначити основні проблеми у цій сфері. Дослідження процесу надання трансфертів бюджетам Чернівецької області дозволив встановити, що вони відігравали позитивну роль в умовах недостатності власних бюджетних ресурсів. Проведення аналізу залежності місцевих бюджетів Чернівецької області від трансфертів із Державного бюджету довело той факт, що чинник “трансферти з Державного бюджету” є визначальним для процесу виконання місцевих бюджетів Чернівецької області внаслідок слабкості власної доходної бази регіону загалом.

Це дозволило встановити існування тісної залежності між виконанням Державного бюджету та місцевих бюджетів Чернівецької області. Таким чином, в умовах децентралізації управління в Україні для регіону особливо важливим є питання оптимізації управління трансфертами в межах чинного законодавчо-нормативного поля.

У розділі третьому "Реформування управління міжбюджетними трансфертами на регіональному рівні" увагу зосереджено на методах оцінки ефективності управління міжбюджетними трансфертами, розглянуто і обґрунтовано напрями оптимізації фінансової взаємодії суб'єктів міжбюджетних відносин, на основі розгляду модифікованої формули розрахунку міжбюджетних трансфертів визначено напрями їх удосконалення та сформульовано в узагальненому вигляді концепцію децентралізованого управління міжбюджетними трансфертами на регіональному рівні.

Зазначено, що оскільки місцева влада зацікавлена в отриманні повної й оперативної інформації, що стосується різноманітних аспектів розвитку регіону, і зокрема його бюджетної сфери та міжбюджетних відносин, кількісні та якісні аспекти цих процесів потребують розробки системи індикаторів оцінки ефективності управління міжбюджетними відносинами (табл.1).

Поняття “оцінка” визначають як експертизу програм і проектів, спрямовану на аналіз виконання програм, виробленого ними ефекту і порівняння цих результатів з певними критеріями, за підсумками якої приймають рішення щодо ефективності програми і розробляють рекомендації на майбутнє. Визначено, що метою проведення оцінки управління міжбюджетними трансфертами є сприяння ефективному соціально-економічному розвитку територіальних громад через вдосконалення процедур планування міжбюджетних відносин у регіонах як

Таблиця 1. Перелік індикаторів для оцінки міжбюджетних відносин в регіоні

№	Індикатори	Одиниці вимірювання
Індикатори бюджету
1	Частка власних доходів у доходах місцевого бюджету	%
2	Частка податкових доходів у власних доходах місцевого бюджету	%
3	Частка видатків на житлово-комунальне господарство	%
4	Частка видатків на освіту	%
5	Частка видатків на охорону здоров'я	%
6	Дефіцит бюджету	%
7	Бюджетна забезпеченість населення	грн. на 1 мешканця
8	Боргове навантаження на бюджет	%
9	Приріст кредиторської заборгованості бюджету	%
Індикатори дотацій
1	Наявність отримання дотацій	Так/ні
2	Наявність концепції управління міжбюджетними відносинами	Так/ні
3	Частка доходів у вигляді дотацій від обсягу загального фонду місцевого бюджету	%
4	Частка доходів у вигляді дотацій від загального обсягу місцевого бюджету	%
5	Частка доходів у вигляді дотацій від обсягу затвердженого дефіциту місцевого бюджету	%
6	Частка профінансованих доходів у вигляді дотацій від запланованого обсягу за період	%
7	Частка доходів, отриманих у вигляді дотацій від обсягу загального фонду місцевого бюджету за останні три (п'ять) років	%
8	Частка доходів, отриманих у вигляді дотацій від загального обсягу доходів місцевого бюджету за останні три (п'ять) років	%
9	Середній показник дотаційності бюджетів регіону (частка бюджетів, що отримують дотацію серед місцевих бюджетів регіону)	%
Індикатори субвенцій
1	Бюджетна забезпеченість на душу населення (видатки бюджету/чисельність населення)	грн.
2	Забезпеченість переданими ресурсами на душу населення (обсяг соціальних. субвенцій/ чисельність населення)	грн.
3	Інвестиційна забезпеченість на душу населення (обсяг інвестиційних субвенцій/чисельність населення)	грн.
4	Частка малозабезпечених громадян, зареєстрованих в органах соціального захисту населення, від загальної чисельності населення	%
5	Коефіцієнт кратності надання соціальної допомоги	разів
6	Сума виплат соціальної допомоги на одного одержувача (в розрізі категорій одержувачів)	грн.

завдання фінансового вирівнювання та забезпечення рівного доступу всіх громадян до бюджетних послуг, які надаються органами місцевого самоврядування, як завдання реалізації регіональної політики.

Доведено, що оцінка управління міжбюджетними трансфертами в регіоні є не лише науковим дослідженням, але й управлінським інструментом, який призначений для прийняття якісних і своєчасних рішень. Для побудови стійкої і ефективної системи оцінки управління міжбюджетними трансфертами в регіоні необхідні наступні кроки:

Розроблення та встановлення системи моніторингу, що включає регулярний збір інформації, її аналіз, систему звітності й контролю виконання заходів.

Розроблення та впровадження механізму оцінки регіональних і муніципальних програм.

Розроблення й закріплення механізму прийняття рішень за результатами оцінки.

Проведення моніторингу можливе за умови використання системи показників міжбюджетних трансфертів, яка складається з 24 індикаторів, що дозволяють оцінити стан та розвиток процесу управління міжбюджетними трансфертами в регіоні.

Зазначено, що слабка теоретична розробленість формульного підходу щодо розрахунку міжбюджетних трансфертів призводить до невизначеності питань практичного застосування коефіцієнта вирівнювання і зумовлює необхідність детальнішого дослідження його впливу на місцеві бюджети різних типів у конкретному регіоні.

Ці проблемні питання дозволяють обґрунтувати необхідність визначення в діючому механізмі міжбюджетних відносин чинника, що дозволив би здійснити оптимізацію розподілу міжбюджетних трансфертів для регіону, в якості якого пропонуємо коефіцієнт вирівнювання “альфа” (б) для математичної імітації результатів застосування різних варіантів оптимізації як на основі гіпотетичних спрощених прикладів (моделей), так і на реальних даних місцевих бюджетів України, зокрема місцевих бюджетів Чернівецької області.

Здійснено модифікацію чинної формули для визначення обсягу трансфертів, що застосовує Міністерство фінансів України. Головною зміною є включення до неї додаткового члена, завдяки якому середньодушові видатки кожного бюджету будуть відрізнятися від середнього по країні значення залежно від значення коефіцієнта вирівнювання б, а також від різниці між середніми в попередні періоди та середньодушовими доходами конкретного місцевого бюджету.

Проведено математичну імітацію розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів на основі модифікованої формули для бюджетів Чернівецької області та місцевих бюджетів України з припущеннями про ідентичні та неідентичні видаткові потреби бюджетів та варіацією значення коефіцієнта вирівнювання б у встановлених чинним законодавством межах від 0,6 до 1,0.

На основі результатів імітації встановлено, що за зменшення значення коефіцієнта б від 1,0 до 0,6 загальна сума розрахункових видатків місцевих бюджетів не змінюється, незмінним залишається також і середнє значення видатків на душу населення. Водночас із зменшенням коефіцієнта б скорочується й обсяг позитивних і негативних трансфертів, внаслідок чого зростає варіація результуючих середньодушових видатків за ідентичних видаткових потреб, а для реальних показників зменшення значення коефіцієнта б в модифікованій формулі призводить до зменшення дисперсії середньодушових видатків. Це підтверджує більшу ефективність модифікованої формули порівняно з чинною.

Визначено, що проблему територіального управління міжбюджетними відносинами слід розглядати в контексті існуючої соціально-економічної і правової асиметрії в Україні та її регіонах, а також ресурсних можливостей для її розв'язання, наявних на загальнодержавному і регіональному рівнях. Цю проблему можна розглядати як у плані вдосконалення всієї системи державних фінансів, так і більш вузько в плані вибору інструментів і розробки методів управління, найадекватніших цілям міжбюджетних відносин і конкретним економічним умовам.

Це дозволяє сформулювати цілі реформування системи міжбюджетних відносин на регіональному рівні: 1) децентралізація доходної бази і зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування, 2) скорочення міжрівневих фінансових потоків, 3) стимулювання зміцнення податкового потенціалу територій, 4) стимулювання проведення економічних і соціальних реформ на регіональному і муніципальному рівнях, 5) встановлення єдиного підходу щодо розподілу фінансової допомоги місцевим бюджетам і підвищення прозорості методики розрахунку трансфертів.

Проведений аналіз довів, що зарубіжний та вітчизняний позитивний досвід у створенні нормативної бази для управління міжбюджетними відносинами на регіональному рівні зводиться до прийняття законодавчих актів, які сприяють чіткішому розподілу видатків між місцевими бюджетами, централізації і консолідації частини видатків у регіональному бюджеті, середньо- або довгостроковому встановленню і закріпленню доходів за бюджетами місцевого самоврядування, підвищенню вимог до збалансованості й прозорості місцевих бюджетів, розширенню участі державного і регіональних бюджетів у спільних інвестиційних проектах.

Встановлено також, що для ефективнішого використання механізму міжбюджетних відносин у вирішенні проблем соціально-економічного розвитку територіальних громад необхідно:

впровадити систему моніторингу соціально-економічного стану територіальних громад і визначити систему коефіцієнтів об'єктивних територіальних відмінностей;

побудувати інтегральну шкалу (рейтинг) міст і районів за ступенем їх потреби в фінансовій підтримці;

внести до порядку розробки комплексних прогнозів соціально-економічного розвитку районів, міст і регіонів доповнень, пов'язаних із необхідністю порівняння територіальних громад за показниками їх фінансової і бюджетної забезпеченості;

виділити в цільових програмах територіальний розріз і визначити пріоритети їх реалізації з урахуванням цілей регіональної політики;

розробити місцеві цільові програми й окремі проекти, застосувати комплексні методики оцінки їх пріоритетності та форм підтримки;

визначити та впровадити систему комплексної оцінки результативності запропонованих заходів.

Проведені дослідження надали можливість сформувати концепцію територіального управління міжбюджетними трансфертами на регіональному рівні, яку можна трансформувати в конкретні методики регулювання міжбюджетних фінансових потоків з урахуванням призначення, можливостей і особливостей конкретних інструментів, які використовуються для фінансової підтримки територіальних громад.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми формування територіальної моделі децентралізованого управління міжбюджетними трансфертами, що виявляється у дослідженні системи міжбюджетних відносин з точки зору інституційних та управлінських основ її функціонування в умовах децентралізації державного управління і пов'язаного з цим комплексу теоретичних та практичних питань щодо перспектив та напрямів розвитку системи управління міжбюджетними трансфертами, яке дало змогу обґрунтувати їх особливу роль у процесі регіонального розвитку та визначити напрями вдосконалення системи міжбюджетних відносин на регіональному рівні.

Загальні висновки дисертаційного дослідження можна сформулювати у наступних положеннях.

В роботі доведено, що недосконалість підходу щодо дослідження сутності системи управління міжбюджетними відносинами з точки зору державної теорії зумовлює обмежені можливості їх наукового аналізу в умовах процесу децентралізації усієї системи державного управління, та запропоновано розгляд питань щодо сутності та функцій міжбюджетних відносин на регіональному рівні проводити у категоріях інституційної теорії.

На основі аналізу інституційних основ системи міжбюджетних відносин, методів, засобів та інструментів управління міжбюджетними відносинами визначено сутність механізму управління міжбюджетними трансфертами, що є складним комплексом законодавчо закріплених форм і методів збору, розподілу, перерозподілу і використання бюджетних коштів з метою забезпечення збалансованого соціального та економічного розвитку регіонів і країни в цілому та встановлено, що нині механізм управління міжбюджетними трансфертами в Україні має перехідний характер.

Дослідження довело, що значно покращити інформаційне забезпечення органів державного управління за рахунок вбудованого механізму збору, обробки та аналізу даних, не порушуючи цілісності існуючої системи бюджетного бухгалтерського обліку, можна за рахунок впровадження на всіх рівнях державного управління системи бюджетного управлінського обліку, яка здатна стати додатковим чинником подальшого розвитку децентралізації управління бюджетними коштами. Використання найсучасніших методів управління, що базуються на управлінському обліку, дозволяє створити нову систему зв'язків у децентралізованій бюджетній системі, де об'єднання здійснюватиметься не на адміністративних, а на інформаційно-управлінських засадах, які відповідатимуть нормам постіндустріальної економічної формації.

Систематизовано досвід реформування міжбюджетних відносин у економічно розвинутих країнах і доведено необхідність впровадження в Україні принципів бюджетного федералізму, визначених у Європейській Хартії про місцеве самоврядування, зокрема розмежування повноважень, надання територіальним громадам стабільних джерел доходів, гнучкості і різноманітності систем фінансового вирівнювання, процедур узгодження рішень про надання коштів у вигляді трансфертів. У результаті вивчення типів моделей міжбюджетних відносин у розвинених країнах визначено, що з урахуванням національних особливостей найвідповіднішою для України є децентралізована модель міжбюджетних відносин як така, що забезпечує максимальний ефект внаслідок поєднання принципів бюджетного федералізму та централізації управління.

У дослідженні встановлено чинники, які визначають необхідність децентралізації управління міжбюджетними трансфертами, і класифіковано їх на загальні та специфічні. Перші пов'язані із загальними закономірностями регіонального економічного розвитку на основі сучасної технологічної революції і становленням постіндустріальної структури виробництва, а другі - з суспільно-історичною ситуацією, яка склалася в Україні. Це дозволило дати визначення управлінського потенціалу місцевих бюджетів як можливості здійснення певних управлінських функцій, комплементарної відносно управлінського потенціалу Державного бюджету.

Вивчення проблем, пов'язаних з інституційними обмеженнями участі органів місцевого самоврядування в процесі управління міжбюджетними трансфертами, визначило необхідність пошуку оптимальної моделі системи управління міжбюджетними відносинами із застосуванням структурного підходу. В результаті проведеного аналізу виявлено переваги дивізіонної моделі порівняно із чинною лінійно-функціональною, що дозволило рекомендувати її як перехідну для другого етапу реформування системи міжбюджетних відносин в Україні.

Аналіз статистичних показників виконання місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів Чернівецької області в 1994-2002 рр., підтвердив, що провідну роль для бюджетів регіону продовжують відігравати трансферти з Державного бюджету, які для більшості бюджетів є головним джерелом доходів. Аналіз дотаційної залежності місцевих бюджетів Чернівецької області дозволив провести їхнє групування за ознакою “частка трансфертів у загальній сумі доходів” і зробити висновок, що під час вивчення можливостей оптимізації системи міжбюджетних трансфертів на регіональному рівні необхідним є вдосконалення методології розподілу коштів, які місцеві бюджети отримують у вигляді дотацій.

Доведено, що оцінка управління міжбюджетними трансфертами в регіоні є не лише науковим дослідженням, але й управлінським інструментом, який призначений для прийняття якісних і своєчасних управлінських рішень, для чого необхідною є розробка систем та механізмів моніторингу, аналізу та оцінки. Методичною основою для регулярного збору та систематизації інформації з питань міжбюджетних трансфертів і створення регіональних інформаційних систем може стати запропонована у дослідженні система індикаторів.

Критично переглянуто чинний формульний метод, що використовує Міністерство фінансів України для розподілу міжбюджетних трансфертів. Проведений аналіз застосування коефіцієнта вирівнювання в формулі розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів із застосуванням математичної імітації на даних реальних бюджетів продемонстрував, що для випадків коли послідовність у прийнятті бюджетних рішень порушується існуюча формула непридатна. Для розв'язання цієї проблеми запропоновано модифікований варіант формули для обчислення міжбюджетних трансфертів, який забезпечує заохочення місцевих бюджетів до нарощування податкової бази і водночас дозволяє залишити без змін результуючий середній рівень розрахункових видатків і чистий обсяг трансферту з Державного бюджету.

Проведене дослідження дало можливість сформулювати пропозиції щодо вдосконалення міжбюджетних відносин на регіональному рівні у вигляді концепції територіального управління міжбюджетними трансфертами, яка базується на консолідації всіх потенційно можливих джерел формування фінансових ресурсів територіальних громад регіону, гармонізації відносин між основними суб'єктами міжбюджетних відносин і передбачає:

забезпечення прозорості й послідовності правил і методик визначення напрямів і розмірів підтримки місцевих бюджетів;

врахування об'єктивних відмінностей в соціально-економічному стані громад регіону з метою реалізації диференційованого підходу щодо зміцнення їх фінансового потенціалу;

упорядкування нормативної бази бюджетних видатків шляхом прийняття системи диференційованих соціальних норм і фінансових нормативів та коригуючих коефіцієнтів;

законодавче регулювання переліку захищених статей бюджетів всіх рівнів, введення в практику “захищених районів”, дохідний потенціал яких не забезпечує мінімального рівня видатків;

оцінку фінансово-економічного потенціалу районів і міст, податкових ресурсів і дохідної бази місцевих бюджетів на основі регулярної розробки звітних і прогнозних фінансових балансів міст, районів і області, а також оцінки їхнього податкового потенціалу;

законодавче закріплення у вимогах щодо розробки цільових регіональних програм виділення в них територіального розрізу і переліку показників, що характеризують внесок регіонів у розвиток громад, зокрема з точки зору зростання їхнього фінансового потенціалу;

концентрацію ресурсів місцевих бюджетів, що спрямовуються на інвестиції в реальний сектор економіки і соціальну сферу, в рамках обласного бюджету розвитку;

довгострокове закріплення порядку розподілу загальнодержавних податків, зборів та інших платежів між бюджетами;

віднесення на бюджет області видатків, що мають спільний характер для всіх або частини громад регіону;

зміну схеми міжбюджетних відносин з метою забезпечення єдиних умов формування дохідної частини місцевих бюджетів на основі впровадження додаткових стимулюючих дотацій.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Пильтяй О.В. Казначейський механізм виконання місцевих бюджетів: проблеми та перспективи // Науковий вісник Чернівецького торговельно-економічного інституту КНТЕУ: Економічні науки. - Чернівці: “Ант Лтд.”, 2002. - Вип. ІІІ. - С. 267-275. (0,4 д.а.)

Пильтяй О.В. Аналіз урядових чинників зростання ризиків у сфері міжбюджетних відносин у 2004 році // Науковий вісник Чернівецького торговельно-економічного інституту КНТЕУ: Економічні науки. - Чернівці: “Ант-Лтд.”, 2003. - Вип. ІІІ. - С. 375-385. (0,4 д.а.)

Степанова О.М., Пильтяй О.В. Досвід приватизації в Східних землях Німеччини // Науковий вісник Чернівецького університету: Зб. наук. праць. Економіка: - Чернівці: ЧДУ, 1997. - Вип. 10. - С. 30-37. (Особистий внесок - проведено кількісний аналіз реалізації державної програми приватизації у Східних землях ФРН, 0,2 д.а.)

Лопатинський Ю.М., Пильтяй О.В. Ціни в економіці перехідного періоду // Зб. наук. праць Волинського держ.університету ім.Л.Українки. Реформування фінансово-кредитної системи перехідної економіки України. - Луцьк: В-во.Волинського держ.університету 1998. - С. 241-247. (Особистий внесок - обґрунтовано та досліджено механізми впливу бюджетних дотацій та субсидій на інфляцію, 0,2 д.а.)

Пильтяй О.В. Механізм управління розподільчими відносинами у процесі регіонального відтворення // Державне регулювання торгівлі в ринкових умовах: Матеріали міжнарод. наук.-практ. конф. 27-29 жовтня 2001 р. - К.: В-во КНТЕУ, 2001. - С. 340-342. (0,2 д.а.)

Пильтяй О.В. Формування інформаційної складової регіональної системи управління міжбюджетними відносинами // Фінансово-правові засади перспектив розвитку України: Тези виступів на міжнарод. наук.-практ. конф. 4-6 грудня 2003 р. - Хмельницький: В-во.Технічного ун-ту Поділля, 2003. - С. 76-81. (0,3 д.а.)

Степанова О.М., Пильтяй О.В. Досвід провідних країн в проведенні регіональної інвестиційної політики в умовах структурного реформування // Інвестиційна діяльність в Україні: проблеми розвитку та регулювання: Наукові доповіді міжнарод. наук.-практ. конф. 8-10 квітня 1997 р. - Чернівці: МКП “Склавія-94”, 1997. - Ч.І - С. 94-96. (Особистий внесок - розгляд принципів участі бюджету у формуванні механізму регіональної інвестиційної політики, 0,2 д.а.)

Лопатинський Ю.М., Пильтяй О.В., Шкабара Т.Л. Структурно-функціональна організація економічного “організму” // Стратегія економічного розвитку в умовах глобалізації: Матеріали міжнародн. наук.-практ. конф. 4-6 квітня 2000 р.- Чернівці: Юніверс, 2000. - Т.2. - С. 178-182. (Особистий внесок - обґрунтовано комплексний міждисциплінарний підхід щодо вивчення структури і функцій економічних явищ та процесів, 0,1 д.а.).

Філатова Н.Г., Пильтяй О.В. Результати проведення анкетування “Бачення системи бюджетного моніторингу”. - Чернівці: Золоті литаври, 2003. - 20 с. (Особистий внесок - здійснено дослідження інтересів споживачів інформації про питання міжбюджетних відносин, 0,4 д.а.)

Філатова Н.Г., Пильтяй О.В. Бюджети та міжбюджетні відносини Чернівецької області в 1994-2003 роках. - Чернівці: Золоті литаври, 2003. - 43 с. (Особистий внесок - проведено аналіз міжбюджетних відносин та обґрунтовано систему показників оцінки міжбюджетних відносин у регіоні, 1,0 д.а.)

АНОТАЦІЯ

Пильтяй О.В. Територіальна модель децентралізованого управління міжбюджетними трансфертами. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.04.01 - Фінанси, грошовий обіг і кредит. - Інститут економічного прогнозування Національної академії наук України, Київ, 2004.

У дисертаційній роботі здійснено комплексне дослідження проблем формування і розвитку в Україні нової моделі управління міжбюджетними трансфертами на регіональному рівні, побудованої на принципах децентралізації управління. Обґрунтовано сутність поняття “механізм управління міжбюджетними трансфертами”.

Розглядаються проблеми методології формування системи управління міжбюджетними відносинами на основі аналізу їхніх інституційних та законодавчих основ, а також застосування методів управлінського обліку для інформаційного забезпечення процесу управління міжбюджетними трансфертами.

На підставі аналізу зарубіжного досвіду реформування систем міжбюджетних відносин та систем управління трансфертами визначено переваги та недоліки різних систем та структур управління, проаналізовано вплив зміни моделі на міжбюджетні трансферти у регіоні.

Обґрунтовано основні напрями реформування чинної системи управління міжбюджетними трансфертами, визначено етапи процесу вдосконалення та запропоновано методи оптимізації фінансової взаємодії бюджетів із застосуванням вдосконалених методик розрахунку трансфертів. Сформовано концепцію територіального управління міжбюджетними трансфертами.

Ключові слова: Державний бюджет, місцеві бюджети, міжбюджетні відносини, трансферти, дотації, субвенції, бюджетні позички, формульний підхід.

АННОТАЦИЯ

Пыльтяй А.В. Территориальная модель децентрализованного управления межбюджетными трансфертами. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.04.01 - Финансы, денежное обращение и кредит. - Институт экономического прогнозирования Национальной академии наук Украины, Киев, 2004.

В диссертационной работе осуществлено комплексное исследование проблем формирования и развития в Украине новой модели межбюджетных отношений на региональном уровне, основанной на принципах децентрализации управления финансовыми потоками. Обоснована сущность понятия "механизм управления межбюджетными трансфертами" в системе межбюджетных отношений.

...