Активізація бюджетної політики у забезпеченні соціально-економічного розвитку регіонів (на прикладі Львівської області)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ РЕГІОНАЛЬНИХ ДОСЛІДЖЕНЬ

УДК 336.143.2:332.146.2(477.83)

АКТИВІЗАЦІЯ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ У ЗАБЕЗПЕЧЕННІ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ (НА ПРИКЛАДІ ЛЬВІВСЬКОЇ ОБЛАСТІ)

Спеціальність: 08.04.01 - Фінанси, грошовий обіг і кредит

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

ДЕМКІВ Олег Іванович

Львів 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Інституті регіональних досліджень НАН України.

Науковий керівник: академік НАН України, доктор економічних наук, професор Долішній Мар'ян Іванович, Інститут регіональних досліджень НАН України, директор.

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор Юрій Сергій Ілліч, Тернопільський державний економічний університет, ректор;

кандидат економічних наук, доцент Коваленко Віктор Миколайович, Львівський національний університет ім. Івана Франка, доцент кафедри фінансів, грошового обігу і кредиту.

Провідна установа: Науково-дослідний фінансовий інститут Мінфіну України, відділення місцевих фінансів та регулювання міжбюджетних відносин.

Захист дисертації відбудеться 3 липня 2006 року о 12⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К35.154.02 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата наук в Інституті регіональних досліджень НАН України за адресою: 79026, м.Львів, вул.Козельницька, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту регіональних досліджень НАН України за адресою: 79026, м.Львів, вул.Козельницька, 4.

Автореферат розісланий 2 червня 2006 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

кандидат економічних наук Сторонянська І.З.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Гармонійний розвиток України та її регіонів можливий за умов проведення ефективної бюджетної політики, розбудови системи міжбюджетних відносин на основі підвищення зацікавленості та відповідальності учасників бюджетного процесу в соціально-економічному розвитку країни і регіонів, ефективному використанні бюджетних коштів, підвищенні рівня життя населення. Необхідно використовувати досвід розвинених країн, які пройшли еволюційний шлях розвитку бюджетних відносин та вирішили більшість проблем, властивих для України в цій сфері. У цьому напрямі в нашій країні зроблено важливі кроки: прийнято Бюджетний кодекс України, яким закладено підвалини організації фінансової системи країни і регіонів на принципово нових засадах, концептуальні основи реформування міжбюджетних відносин, принципи розбудови та функціонування бюджетної системи, що відповідають сучасній європейській практиці. Вітчизняними законодавцями прийнято низку законів, необхідних для успішного проведення бюджетної реформи, зокрема, з формування регіональної політики, становлення основ місцевого самоврядування на основі впровадження принципів Європейської Хартії самоврядування, стимулювання розвитку регіонів і соціальної сфери.

Формування бюджетної політики в Україні на нових засадах сприяє обгрунтованості та зростанню величини місцевих бюджетів, дозволяє посилити їх соціальну спрямованість, збільшити капітальні видатки на розвиток регіону, спрямувати ресурси на енергозбереження, комунальне господарство та інші важливі напрямки. Але у місцевих бюджетах залишається ще надто мала частка власних джерел у бюджетному кошику, не усунуто суперечливість розрахунків дотацій і субвенцій. Частка доходів місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України у 2000 році становила 31,4%, а видатків - 41,4%. На початку 2005 року ці показники дорівнювали, відповідно, 25,1 та 37,9%. Це свідчить про низький і такий, що має тенденцію до зменшення, рівень фінансової автономії регіонів, що є засадничою основою децентралізації управління.

Слід зазначити, що фінансова автономія регіонів може мати суттєві вигоди з точки зору ефективності зростання, в першу чергу, соціально-економічного розвитку територій і добробуту населення, але також і суттєві витрати, тому що робить більш складним і дорогим процес перерозподілу коштів через бюджет. Потрібне відповідне конструювання міжбюджетних відносин та інституційне упорядкування.

Місцеві бюджети за своїм призначенням є найбільш соціальними, тому відсутність ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу державних доходів, значні відмінності в рівні економічного розвитку регіонів і міст призводять до зростання соціальної напруги і політичної нестабільності. Теоретичні, методологічні і прикладні аспекти побудови ефективної бюджетної політики на рівні держави і регіонів, становлення міжбюджетних відносин досліджені в працях українських вчених: І.Алєксєєва, С.Буковинського, П.Буряка, А.Буряченка, О.Василика, В.Геєця, Ю.Глущенка, О.Гордея, М.Долішнього, Б.Данилишина, О.Дроздовської, В.Зайчикової, В.Коваленка, М.Корецького, В.Кравченка, М.Крупки, О.Кузьміна, М.Кульчицького, О.Лилика, І.Луніної, А.Лук”янченка, І.Михасюка, В.Опаріна, К.Павлюка, М.Палія, І.Руденко, С.Слухая, Л.Тарангул, І.Чугунова, М.Чумаченка, С.Юрія. Віддаючи належне дослідникам, які працюють над теорією та методологією міжбюджетних відносин, слід відзначити, що назрілі завдання проведення бюджетної та адміністративно-територіальної реформи вимагають подальших наукових пошуків, грунтовних досліджень. Зокрема, закріплення доходів, розподілу видатків, визначення міжбюджетних трансфертів, усунення суперечливості розрахунків дотацій і субвенцій.

Вищевикладене свідчить про актуальність обраної теми дисертаційної роботи і вирішення завдань активізації бюджетної політики, удосконалення міжбюджетних відносин з метою забезпечення сталого розвитку регіонів України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано у рамках науково-дослідної роботи Інституту регіональних досліджень НАН України „Механізми управління ефективністю інновацій в регіоні” (державний реєстраційний номер 0103U004996), в якій автором обґрунтовано сучасні функції виконавчої влади в ефективному використанні фінансових ресурсів регіону для забезпечення його сталого розвитку.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є теоретичне і методологічне обґрунтування напрямків активізації бюджетної політики з позицій удосконалення міжбюджетних відносин та посилення їх дії у напрямку стимулювання соціально-економічного розвитку регіонів.

Мета дослідження обумовила необхідність вирішення таких завдань:

- визначити сутність основних понять і складові бюджетного процесу;

- розробити технологію дослідження повноти та ефективності використання бюджетних ресурсів у регіоні;

- проаналізувати напрямки реформування регіональної та бюджетної політики в Україні;

- дослідити розвиток економічних теорій та зарубіжного досвіду формування і розподілу доходів місцевих бюджетів, регулювання бюджетних процесів як інструментів економічної політики держави;

- визначити роль і функції місцевих органів влади у формуванні та використанні коштів регіональних бюджетів в активізації бюджетної політики в регіонах;

- систематизувати та класифікувати доходи і видатки місцевих бюджетів для забезпечення їх ефективного формування;

- розробити пропозиції щодо удосконалення міжбюджетних відносин з урахуванням адміністративно-територіальних змін у регіонах.

Об'єктом дослідження є процеси наповнення та використання коштів місцевих бюджетів. регіональний бюджет міжбюджетний місцевий

Предметом дослідження є принципи, стимули, умови та заходи активізації бюджетної політики та міжбюджетних відносин у прискоренні соціально-економічного розвитку регіонів України.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дисертаційного дослідження є теорії державних фінансів, суспільного добробуту, нового регіоналізму. В процесі дослідження були вивчені наукові праці вітчизняних і закордонних дослідників з питань формування бюджетної політики, регіонально го розвитку, адміністративно-територіального устрою країн, закони України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні матеріали Міністерства фінансів України (МФУ).

Інформаційну основу досліджень складають дані Державного комітету статистики України, Міністерства фінансів України, Бюджетного комітету Верховної Ради України, Головного фінансового управління Львівської облдержадміністрації.

Для вивчення теорії та практики міжбюджетних відносин, наповнення і використання бюджетних ресурсів використаний монографічний метод і метод спостережень, фінансового аналізу. Аналіз процесів формування місцевих бюджетів та їх розподілу проведений за допомогою графічного, факторного, статистичних методів, системного підходу, програмно-цільового підходу, економіко-математичного моделювання.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в наступному:

вперше:

- обґрунтовано концепцію бюджетного стимулювання соціально-економічного розвитку регіонів на засадах збалансування фінансових інтересів територій і центральних органів влади, наближення послуг до споживачів, використання програмно-цільового підходу до складання місцевих бюджетів, фінансового співробітництва (партнерства) у реалізації завдань розвитку регіону, досягнення ефективної структури джерел фінансування, ефективного державного контролю за використанням бюджетних коштів у регіонах;

удосконалено:

- формулу розподілу між місцевими бюджетами обсягу фінансових ресурсів на утримання органів управління. На відміну від існуючої методології у формулу включено фінансовий норматив бюджетної забезпеченості на одну штатну одиницю, кількість штатних одиниць, коефіцієнт впливу кількості населених пунктів, додаткові витрати на обслуговування гірських населених пунктів. Це попереджає виникнення диспропорцій при розподілі міжбюджетних трансфертів;

- формулу розрахунку фінансових показників на утримання і забезпечення функціонування закладів культури та мистецтва, в яку запропоновано ввести корегувальні коефіцієнти для видатків на естетичне виховання, підтримку театрів, музеїв. Це сприятиме уніфікації і створенню ефективної системи фінансового забезпечення культурного розвитку регіонів.

отримали подальший розвиток:

- бюджетна класифікація доходів бюджету, в яку введено додаткові ознаки їх систематизації за здатністю місцевої влади ефективно впливати на джерела формування бюджету та уніфікованим розподілом джерел фінансування. Це збільшує аналітичні можливості дослідження джерел поповнення доходів, сприяє покращанню структури надходжень в бюджет;

- методологія формування джерел фінансових ресурсів місцевих бюджетів розвитку за рахунок податкових і неподаткових надходжень в частині збільшення абсолютної суми коштів, підвищення обґрунтованості нормативів відрахувань та покращення адміністрування податків і зборів з метою створення на місцях реальних можливостей для стимулювання розвитку регіонів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості застосування місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування методичних рекомендацій з оцінки повноти та ефективності використання бюджетних ресурсів в регіоні і проведення попереднього розрахунку прогнозних показників доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів; механізмів формування дохідної бази місцевих бюджетів; моделей розподілу обсягів фінансових ресурсів на утримання і належне функціонування органів управління, закладів культури і мистецтва на основі формульного підходу та пропозицій з удосконалення міжбюджетних відносин в умовах адміністративно-територіальної реформи. Основні положення дисертаційної роботи можуть бути використані при розробці та викладанні в вузах спеціальних дисциплін з фінансового менеджменту розвитку регіонів.

Основні результати проведених автором досліджень використані у вигляді:

· пропозицій до розрахункових показників, врахованих МФУ при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів для місцевих бюджетів області на 2006 рік, які використані Кабінетом Міністрів України у процесі розгляду проекту Державного бюджету України на 2006 рік (№ 5/3-4543-12 від 11.10.2005 р.);

· пропозицій до розрахункових показників МФУ, надісланих області для формування місцевих бюджетів на 2006 рік, та переліку проблем з питань виконання бюджету Львівської області у 2005 році, які використані комітетом Верховної Ради України з питань бюджету у процесі опрацювання проекту Закону України „Про Державний бюджет України на 2006 рік”, поданий Кабінетом Міністрів України для розгляду у Верховній Раді України (№ 5/3-4054-12 від 13.09.2005 р. та № 5/3-3029/2-12 від 12.07.2005 р.);

· обгрунтувань механізму забезпечення мінімальних потреб у бюджетних ресурсах сфери культури та мистецтва, а також визначення оптимального обсягу видатків на утримання органів управління регіонів МФУ при формуванні показників проекту державного бюджету на 2006 рік (№ 5/5-2844-12 від 04.07.05 р.).

Особистий внесок автора. Основні положення і висновки дисертації є самостійним доробком автора. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, в дисертації використані лише ті ідеї та розробки, які є результатом роботи здобувача і вказані в авторефераті в переліку основних публікацій.

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідались на 5-ти міжнародних, науково-практичних конференціях, громадських обговореннях та семінарах, зокрема на: науково-практичній конференції „Становлення фінансової системи України та проблеми її стабілізації” (м.Львів, 1999р.); міжнародній конференції „Зміцнення системи місцевих фінансів та міжбюджетних відносин в Україні” (м.Дніпропетровськ, 2004р.); громадських обговореннях законопроектів „Про територіальний устрій України”, „Про місцеве самоврядування громади”, „Про самоврядування району”, „Про самоврядування області”, „Про внесення змін до Закону України „Про місцеві державні адміністрації” (м.Львів, 2005р.); ХV міжнародній науково-практичній конференції „Стратегічний розвиток регіону - економічне зростання та інтеграція” (м.Чернівці, 2006р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції „Фінансова система України: становлення та розвиток” (м.Острог, 2006р.).

Публікації. Результати дисертації опубліковано у 6 наукових працях, серед яких 4 статті у фахових виданнях. Загальний обсяг публікацій - 2,15 д.а., з них безпосередньо автора - 1,95 д.а.

Структура та обсяг дисертаційної роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаної літератури, додатків. Робота в повному обсязі займає 229 сторінок комп'ютерного тексту, з них 5 таблиць і 4 рисунки займають площу цілої сторінки, список використаної літератури з 195 найменувань, 28 додатків на 43 сторінках.

Основний зміст дисертації

Перший розділ „Теоретико-методологічні основи формування бюджетної політики регіону” присвячений дослідженню сутності основних понять і результатів реформування регіональної бюджетної політики в Україні, ролі та функцій місцевих органів влади у формуванні міжбюджетних відносин, систематизації фінансових джерел наповнення і використання місцевих бюджетів.

Економічна природа бюджету проявляється в тому, що держава надає суспільству блага і послуги, що фінансуються за рахунок системи державного і місцевих бюджетів. Як економічна категорія, державний бюджет є сукупністю економічних відносин між державою і юридичними та фізичними особами щодо розподілу і перерозподілу внутрішнього валового продукту з метою формування й використання централізованого фонду грошових ресурсів, призначених для виконання державою її функцій. В практичній діяльності бюджет є планом формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади АРК та місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Місцевий бюджет є планом утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення виконання функцій та повноважень місцевого самоврядування. На рівень забезпеченості власних повноважень ресурсами великий вплив має ефективність діяльності місцевого самоврядування.

Бюджетна політика є невід'ємним складником фінансової політики, повинна орієнтуватися на забезпечення компромісу інтересів учасників бюджетного процесу, спрямованого на зростання сукупного споживання. Її складовими є визначення доходів, формування витрат, балансування дохідної та видаткової частини бюджету.

Основою побудови ефективних бюджетних відносин, які наближують регіональні органи влади і управління до інтересів та потреб споживачів на території регіону, є механізм регіоналізації. Здатність місцевих органів влади виконувати свої функції базується на двох основних можливостях самоврядування: володінні та розпорядженні власністю, участі в бюджетному процесі та розподілі грошових коштів на основі реалізації власних і делегованих державою повноважень.

Бюджетним кодексом України закладено концептуальні основи реформування міжбюджетних відносин, які в цілому відповідають європейській практиці в цій сфері. Але їх практична реалізація потребує реформи бюджетної системи та адміністративно-територіального устрою України. Залишаються невирішенимипроблеми наповнення бюджетів грошовими коштами, невиконання більшості бюджетів, ухилення від податків, втрат бюджету від пільг, низької фінансової та управлінської дисципліни, тінізації економіки, неефективних витрат, марнотратства, розкрадання державних коштів.

Обмеженість ринкових методів фінансового забезпечення належного рівня життєдіяльності людини створює об'єктивні умови для державного регулювання бюджетних процесів з метою досягнення суспільного добробуту. Важливо правильно визначити ступінь такого втручання. Теорія регулювання економіки за допомогою державних фінансів пройшла шлях еволюційного розвитку. Дж.Кейнс сформував теорію державних фінансів, згідно з якою основне завдання економічної політики держави полягає в управлінні сукупним попитом, а бюджет є основним інструментом для проведення цієї політики. Негативні наслідки використання головних підходів цієї теорії в реальній економіці стали причиною розвитку теорії економіки пропозицій (Р.Хол, Г.Талок, А.Лаффер), постулатом якої є зменшення втручання держави в економічні процеси та стимулювання підприємництва на основі скорочення обсягів державних видатків і податкового навантаження. Але використання таких принципів бюджетної політики не забезпечило стабільності та збалансованості державних фінансів. Розвинені соціально орієнтовані країни використовують кейнсіанські методи регулювання фінансово-бюджетних процесів, але з урахуванням накопиченого досвіду. Через їх бюджети розподіляється від 30 до 60% ВВП. Але суттєве зростання публічних видатків не завжди призводить до адекватного покращення якості соціальних послуг.

Розподіл державних видатків на загальнодержавні та місцеві повинен реалізовуватись за принципами теорії суспільного добробуту: територіального вирівнювання соціальних видатків на життєвий рівень населення, зменшення розриву в рівнях життя різних категорій населення. В теперішніх умовах господарювання основою бюджетної політики ЄС є теорія нового регіоналізму, коли сутність регіонального розвитку пов”язується з використанням ендогенного потенціалу регіону, перенесенням акцентів з прямого державного регулювання на стимулювання формування в регіонах автономних фінансових механізмів використання власного потенціалу ресурсів. Із зростанням якості життя надання послуг населенню перестає бути головною функцією місцевої влади, на зміну приходить визначення потреб населення та пошук оптимальних шляхів їх забезпечення. Органи місцевого самоврядування (ОМС) повинні виконувати роль замовників послуг та оплачувати їх, тоді за їх допомогою досягатимуться три мети: фінансова автономія (делегування окремих повноважень), демократія (участь у самоврядуванні), ефективність (надання послуг згідно потреб).

Децентралізація ускладнює процес перерозподілу ресурсів і макроекономічного управління через бюджет, якщо не проводити відповідне конструювання міжбюджетних відносин та інституційне упорядкування. В дисертації показано, що розподіл видатків ефективний у випадку, коли кожен вид публічних видатків здійснюється на тому рівні влади, який найбільше репрезентує одержувачів таких коштів. Потрібна гармонізація національної податкової політики з метою уникнення викривлень у розподілі ресурсів. Фіскальна децентралізація за умов суттєвого делегування повноважень потребує досконалого податкового адміністрування і менеджменту публічних видатків на субнаціональному рівні.

Враховуючи, що посилення фінансової автономії місцевих бюджетів потребує подальшої систематизації і класифікації доходів і видатків місцевих бюджетів по розділах бюджетної класифікації для ефективного контролю коштів та посилення впливу ОМС на формування бюджету, пропонується класифікувати доходи за здатністю місцевої влади ефективно впливати на джерела формування бюджету (рис.1). Для різних класифікацій видатків місцевих бюджетів (функціональної, економічної, відомчої, кредитування бюджету, програмної) узагальнено основні характеристики (критерії, об'єкти, рівні деталізації). Упорядкування характеристик сприятиме цільовому використанню коштів на виконання закріплених за ОМС повноважень.

В основі виникнення проблем наповнення та цільового використання бюджетних коштів знаходяться суперечності інтересів різних учасників бюджетного процесу. Тому він розглядається як об'єктивно існуючий процес пошуку шляхів розв'язання цих суперечностей. Для України ефективними є створення системи громадського контролю за наданням пільг та витрачанням бюджетних коштів, системи правових обмежень, застосування цивілізованих правил і процедур прийняття бюджетних рішень.

Другий розділ „Дослідження процесів наповнення та використання бюджетних ресурсів у регіонах” розкриває технологію і результати оцінки повноти наповнення та ефективності використання бюджетних ресурсів у Львівській області, сучасний стан управління міжбюджетними відносинами в Україні та на рівні регіонів.

Забезпечення ефективного використання бюджетних коштів слід віднести до одного з головних завдань бюджетного процесу, особливо коли можливості бюджетів обмежені і рівень бюджетної забезпеченості не відповідає потребам регіонів у фінансових ресурсах, мають місце незаконні витрати та інші порушення законодавства у фінансово-бюджетній сфері.

Для оцінки ефективності використання місцевих бюджетних коштів автором обрано три методи. Порівняльний метод забезпечує оцінку результатів від видатків на утримання закладів, що надають послуги населенню, з визначенням змін у порівнянні із попередніми роками і в досягненні наміченої мети. Факторний метод дозволяє оцінити ефективність використання бюджетних ресурсів на основі статистичних даних з урахуванням впливу окреслених автором чинників на кінцевий результат. Аналіз пакету даних передбачає дослідження співвідношень між витраченими ресурсами і отриманими результатами на основі порівнянь з іншими аналогічними системами бюджетних видатків; визначення резервів поступлень додаткових коштів та виконання плану мобілізації доходів, показників зростання і зміни структури видатків, зміни балансу доходів і витрат. Запропоновану в дисертації систематизацію і класифікацію доходів (видатків) бюджету, методику досліджень покладено в основу оцінки виконання бюджету Львівської області за 2000-2006 роки.

Наповнення і виконання місцевих бюджетів відбувалося в умовах рефор мування бюджетної політики України. Цей об'єктивний чинник разом із дією суб'єктивних чинників регіонального рівня обумовили динаміку та ефективність бюджетного процесу. Обсяг місцевих бюджетів у Львівській області, за офіційними даними, щорічно зростав (табл.1). Це переважно пов”язане із значним збільшенням заробітної плати працівників бюджетної сфери та зростанням затрат на соціальні потреби.

Таблиця 1

Доходи і видатки бюджету Львівської області

Показ-ники	2001	2002	2003	2004	2005	2006 (прогноз)
	млн. грн.	% до 2000	млн. грн.	% до 2001	млн. грн.	% до 2002	млн. грн.	% до 2003	млн. грн.	% до 2004	млн. грн.	% до 2005
Доходи	1112,3		1361,9	122,4	1723,2	126,5	1988,1	115,4	2685,7	135,1	3310	123,3
Видатки	1091,5		1298,9	119,0	1649,5	127,0	2020,5	122,5	2655,9	131,4	3352	126,2

В структурі бюджетних доходів зменшувалась питома вага податкових надходжень, оскільки темпи зростання податкової бази місцевих бюджетів набагато відставали від темпів зростання соціальних норм. Мобілізація закріплених доходів загального фонду бюджету залежала, передусім, від трьох груп податків: податку з доходів фізичних осіб, єдиного податку з суб'єктів малого підприємництва і плати за землю (рис.2).

Рис. 2 Питома вага джерел наповнення дохідної частини загального фонду бюджету Львівської області у 2005 році

В області щорічно збільшувались планові показники по доходах місцевих бюджетів проти розрахункових показників МФУ, що пояснюється заниженням, порівняно з мінімальною потребою регіону, розрахункових показників по видатках, а також в 2002-2004 роках - по доходах.

Мало місце стрімке зростання надходжень єдиного податку для суб”єктів малого підприємництва, що було викликане переходом багатьох підприємств на спрощену систему оподаткування. Зменшились надходження місцевих податків і зборів через скасування збору за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон, готельного збору.

Негативно на надходження до загального фонду вплинули: заборгованість із заробітної плати, тінізація економіки, недоїмка по платежах і зборах, неефективне використання земельних ділянок і нежитлових приміщень, недосконалий контроль за дотриманням норм законодавства, надання місцевих та державних податкових пільг. У зв'язку із непрозорою приватизацією об'єктів комунальної власності і погіршенням результатів фінансово-господарської діяльності багатьох комунальних підприємств зменшились надходження податку на прибуток підприємств.

Важливим інструментом регулювання надходжень у загальний фонд є розмір ставок податків і зборів, які були значно нижчими за граничні та не переглядалися. Зокрема, ставка плати за землю, за торгові патенти на деякі види підприємницької діяльності, єдиного податку для суб'єктів малого підприємництва.

Надходження до державного бюджету податкових і митних платежів, за рахунок яких здійснюється перерахування дотації вирівнювання, перевищували планові завдання. У зв'язку з цим область отримувала додаткові дотації за перевиконання плану мобілізації доходів у держбюджет. За підсумками 2004 року така дотація не була перерахована, що знизило стимули місцевої влади до нарощування доходів.

По спеціальному фонду у 2006 році можливе зростання податку з власників транспортних засобів у зв'язку із переглядом розміру ставок та скасуванням низки пільг. Зберігаються труднощі із поступленням коштів від продажу земельних ділянок та продажу комунального майна через нечітко визначені межі населених пунктів, відсутність розмежування комунальної та державної власності, прозорих механізмів приватизації на конкурсних засадах.

Чинне законодавство не стимулювало повнішого використання резервів щодо збільшення надходжень до бюджетів. Свідченням цього у Львівській області в 2004-2005 роках було збільшення показника податкоспроможності місцевих бюджетів, що призводило до зменшення трансфертів з Держбюджету, а також неперерахування області державної дотації за перевиконання мобілізаційних завдань.

Методологією Державного бюджету на 2006 рік не передбачено зменшення залежності місцевих бюджетів від отримання трансфертів з державного бюджету, створення достатніх фінансових стимулів для збільшення їхньої доходної бази. Навпаки, зберігається стійка тенденція до централізації фінансових ресурсів у державному бюджеті. Цьому сприяє також існуючий формульний підхід до розподілу бюджетних ресурсів. Недосконалість бюджетних формул посилює дисбаланс місцевих бюджетів. Особливо останніми роками спостерігається нарощування диспропорцій у місцевих бюджетах, оскільки розрахункові показники по доходах формуються так, що рівень перевиконання їх знижується. Знижується додаткова дотація на усунення диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ, тоді як потреба у бюджетних ресурсах на місцях зростає (рис.3). Це послаблює вплив бюджету на розвиток регіону.

Рис. 3 Диспропорції у місцевих бюджетах Львівської області та джерела їх покриття

За основними напрямками бюджетних видатків мали місце такі тенденції. Фактичні видатки на утримання органів управління значно перевищували розрахункові показники МФУ, тому використовувались додаткові доходи бюджетів і перерозподіл видатків з інших бюджетних галузей. Зростання видатків пов'язано з недотриманням типових штатів, великою кількістю сільських рад із малою чисельністю населення, заниженим фінансовим нормативом.

Аналіз свідчить, що чотирьохкратне зростання бюджетних видатків на освіту відбувалось, переважно, по видатках на зарплату працівникам галузі. Погіршується ефективність використання бюджетних коштів за рахунок заниження наповнюваності класів та груп дошкільнят, збільшення чисельності працівників освіти при зменшенні кількості учнів, низьким є показник середньорічної кількості днів перебування дітей в дошкільних установах.

В галузі охорони здоров'я темпи зростання бюджетних видатків були нижчими, ніж в освіті, але відбулось подвоєння обсягу цих видатків. Найбільшу питому вагу, як і в інших галузях, мали видатки на заробітну плату (рис.4). Резервом підвищення ефективності слід вважати раціоналізацію лікарняної мережі, скорочення зайвого персоналу, доведення ліжкового фонду до нормативної величини, скорочення тривалості перебування хворих у стаціонарах за рахунок покращення надання послуг, забезпечення нормативної завантаженості амбулаторно-поліклінічних закладів, розподіл видатків поміж обласними медичними установами за програмно-цільовимметодом.

Рис. 4 Обсяг та структура видатків установ охорони здоров'я Львівської області

Видатки на культуру значно перевищували розрахункові показники МФУ за рахунок перерозподілу коштів з інших галузей та одержання додаткових доходів. Їх найбільша складова - це заробітна плата з нарахуваннями, хоча вона є найнижчою серед працівників бюджетної сфери. Знижується частка власних надходжень установ культури в галузь і поступлень в спецфонд через відсутність відповідних заходів на місцях.

Видатки на утримання установ соціального захисту і забезпечення щорічно зростають. В їх структурі найбільшими є видатки на заробітну плату з нарахуваннями, придбання медикаментів та продуктів харчування, оплату енергоносіїв, капітальні видатки на ремонт і реконструкцію будівель.

За умов економічного зростання, а, отже, збільшення бюджетних видатків, нелогічним видається тенденція останніх років до збільшення частки трансфертів з держбюджету до місцевих бюджетів, які сягнули більше половини їх дохідної частини. Держава повинна передавати на регіональний рівень управління повноваження і фінансові ресурси, які дають громадам реальні можливості та стимули до розвитку. Самоврядування є єдиним видом публічної влади, об'єктивно зацікавленим у цьому. У зв'язку з тим, що місцеві бюджети є найбільш соціальними за своїм призначенням, за нестачі бюджетних коштів першочергове виконання соціальних платежів перешкоджає розвитку регіонів. За необхідності на місцях вишукувати додаткові кошти на делеговані повноваження, а також скасування низки місцевих зборів та податків, житлово-комунальна сфера та інші регіональні програми недоотримують значну суму бюджетних коштів.

Існуючий в Україні механізм наповнення місцевих бюджетів не забезпечує ефективного стимулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади, ОМС і населення у розвитку регіонів на основі повнішого використання їх потенціалу. Потребують перегляду відносини влади із підприємцями на основі забезпе чення фіскальної достатності податків, у сплаті податків юридичними та фізичними особами. Наповнення місцевих бюджетів залежить від активізації економічної діяльності в регіоні, у зв'язку з чим важливо оцінити відповідність структури бюджетних надходжень вимогам забезпечення ефективного розвитку регіону.

Ефективність виконання функцій місцевих органів влади залежить від адміністративно-територіального устрою, реформування якого повинно чітко визначити функції, повноваження та сфери відповідальності ОМС і органів виконавчої влади. Управління процесами наповнення місцевих бюджетів та їх цільового використання повинно відбуватись, враховуючи інтереси всіх учасників бюджетного процесу. Особливо важливим є управління коштами бюджету розвитку, оскільки реалізація економічно необгрунтованих інвестиційних проектів призводить до збільшення обсягів незавершеного будівництва, створення неефективної мережі бюджетних установ і, як результат, погіршення якості публічних послуг.

Третій розділ „Посилення дії бюджетних заходів у стимулюванні соціально-економічного розвитку регіонів” розкриває сукупність засад і підходів до бюджетного стимулювання розвитку регіонів, фінансові стимули збільшення дохідної бази місцевих бюджетів, пропозиції щодо удосконалення міжбюджетних відносин в умовах реформування адміністративно-територіального устрою України.

Стимулювання розвитку регіонів слід розглядати як складову бюджетної політики. Для забезпечення ефективної реалізації бюджетних заходів вважаємо за необхідне дотримуватись такої концепції: збалансування фінансових інтересів (загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів розвитку); фінансового забезпечення наближення послуг до споживачів; програмно-цільового підходу до розв'язання проблем фінансового забезпечення розвитку регіону; концентрації бюджетних коштів та інших ресурсів з метою досягнення ефективного їх використання для цілей регіонального розвитку; фінансового співробітництва-партнерства ОМС, наукових і громадських організацій, суб'єктів підприємницької діяльності у виконанні завдань регіонального розвитку; прийнятного обсягу фінансових ресурсів, що забезпечує ефективне стимулювання розвитку регіонів; ефективної структури джерел фінансування у напрямку зменшення частки бюджетних коштів і зростання фінансування підприємницькими структурами; гарантованого фінансування передбачених законом заходів протягом бюджетного року у запланованих обсягах та у встановлені строки; ефективного державного контролю за використанням бюджетних коштів, субвенцій та капітальних інвестицій на державні програми розвитку регіонів.

Фіскальне стимулювання на регіональному рівні потребує децентралізації, пошуку нових механізмів оподаткування і джерел надходжень ресурсів. Консенсус інтересів у системі платежів між центром і регіонами може бути знайдений в перегляді ставок місцевих податків і зборів, покращанні податкового адміністрування, створенні умов для зростання економічної активності суб'єктів господарювання. Система розподілу фінансової допомоги регіонам повинна будуватись таким чином, щоб мінімізувати стимули до скорочення податків в регіонах та максимізувати стимули до збільшення витрат на надання суспільних благ і послуг. Необхідно знайти реальне і раціональне співвідношення між прагненням до збільшення доходів бюджету та обсягу благ і збільшенням податкового навантаження. Для цього автором вироблено низку пропозицій.

Для створення відповідних стимулів органам місцевої влади до збільшення прибутковості підприємств, зареєстрованих на території регіону, доцільно віднести до власних доходів місцевих бюджетів частину податку на прибуток підприємств недержавної форми власності. Необхідно відмінити пільги з плати за землю, що дасть можливість спрямовувати залучені кошти на стабільне фінансування соціальних програм.

Збільшення доходів бюджетів розвитку районних та обласних бюджетів слід здійснити за рахунок додаткових надходжень від продажу земель несільськогосподарського призначення, запровадження ефективних критеріїв розподілу централізованих капіталовкладень, удосконалення методики розподілу субвенцій з державного бюджету на інвестиційні проекти, розробки інвестиційної програми регіону як вихідного документу формування бюджету розвитку області.

Для удосконалення міжбюджетних відносин автором запропоновано:

а) У формулу розподілу міжбюджетних трансфертів ввести стимулюючий коефіцієнт, що враховує випереджуючу динаміку зростання обсягу закріплених доходів в плановому періоді в порівнянні з базовим. Це дозволить уникнути диспропорцій місцевих бюджетів у зв'язку зі змінами законодавства;

б) Для визначення прогнозних надходжень доходів, що встановлюються у відсотках до прогнозного обсягу закріплених доходів, розраховувати цей відсоток як середній по країні. Це попередить виникнення загрози невиконання розрахункових показників МФУ;

в) Для зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів внести до переліку їх власних доходів такі платежі: плату за торговий патент, фіксований податок на доходи фізичних осіб від підприємницької діяльності, єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва, земельний податок та орендну плату за землю у складі власних доходів обласних і районних бюджетів. ОМС мають реальні можливості впливати на обсяг надходження цих податків. Крім того, запропоновано частину коштів, які надходять від продажу земель несільськогосподарського призначення, зараховувати у бюджет розвитку місцевих бюджетів в пропорції, аналогічній зарахуванню плати за землю; відновити порядок визначення та перерахування з державного бюджету додаткової дотації у зв'язку із перевиконанням плану мобілізації до загального фонду державного бюджету доходів, за рахунок яких здійснюється відрахування дотації вирівнювання, із перерахуванням місцевим бюджетам 50% обсягу зазначеного перевиконання. Можливість їх отримання буде вагомим стимулом для ОМС і місцевих органів влади в мобілізації коштів до державного бюджету;

д) Дотримання концепції фінансової децентралізації у наданні бюджетних трансфертів вимагає їх застосування на всіх рівнях бюджетної системи. Для визначення обсягів міжбюджетних трансфертів між місцевими радами у районах, містах районного значення, селах і селищах на основі формульного підходу автором (у складі колективу авторів) вироблено концепцію та розроблено головні формули для планування обсягів витрат на такі цілі по Львівській області:

постановку і досягнення певних цілей на певному етапі розвитку.

Відповідно до розроблених принципів виділяються такі види інвестиційних моделей регіону: стратегічні; ситуаційні; цільові.

Побудова інвестиційних моделей регіонального розвитку передбачає проходження ряду етапів: підготовчого (моніторинг інвестиційного потенціалу та кон'юнктури ринку), оціночно-пошукового (відстеження тенденцій відповідності потреб в інвестиційних ресурсах наявному інвестиційному потенціалу регіону), цільового (визначення та обгрунтування пріоритетних напрямків залучення інвестицій), селективного (прогнозування потреб, можливостей використання інвестицій та окреслення інвестиційних моделей), реалізації та верифікації (оцінка результативності моделей, моніторинг їх реалізації та коректування).

Важливою проблемою побудови інвестиціних моделей регіонального розвитку є недостатність інформації про фінансові результати діяльності підприємств малого бізнесу, поширення різних форм тіньової економіки, а також перехід статистики на нову методологію, що ускладнило побудову довгих динамічних рядів через неспівставність даних.

При всьому розмаїтті існуючих інвестиційних моделей їм бракує концептуальної комплексності, яка б дозволяла ув'язати економічні процеси, що відбивають фінансову, інвестиційну, виробничу, зовнішньоторговельну, соціальну політику держави в єдину цілісну модель. Натомість, розповсюдженими є принципи поетапного коректування економічної політики на базі прогнозних еталонних моделей, тобто моделей бажаного розвитку економічних процесів. Вітчизняні економічні моделі у більшості випадків не носять цільового та стратегічного характеру, а є лише формальними імітаційними моделями, метою побудови яких є прогнозування та імітація макроекономічних параметрів в контексті сценарного моделювання розвитку економіки України.

Автором запропоновано формальну модель нагромадження інвестиційних ресурсів регіону, в основі якої закладено дослідження тенденцій трансформації структури інвестиційних ресурсів конкретного регіону. Ця модель дозволяє здійснювати прогноз обсягів інвестицій, формувати кластери регіонів за структурою інвестиційних ресурсів, оптимізувати величину інвестиційних ресурсів регіону шляхом корегування частки інвестицій з державного та місцевого бюджетів. При моделюванні потреби в іноземних інвестиціях необхідно враховувати умови кредитної та інвестиційної безпеки країни чи регіону.

Іншим типом інвестиційних моделей є моделі, побудовані на основі сценаріїв розвитку регіону, практична корисність яких зумовлена необхідністю вибору пріоритетних напрямів регіонального розвитку. Це передбачає побудову принаймні чотирьох варіантів інвестиційних моделей: простої (лінійної) екстраполяції, ендогенної, екзогенної та змішаної.

Таким чином, сценарний підхід дозволяє описувати безліч траєкторій розвитку регіону без застосувагння жорстких формалізованих методів аналізу.

Потреба посилення впливу на процес залучення інвестицій та прогнозування ефективності управлінських рішень щодо поліпшення інвестиційного клімату регіону зумовила необхідність побудови ситуаційно-цільових інвестиційних моделей. Така економетрична модель впливу факторів формування інвестиційного клімату на інтенсивність процесів інвестування розроблена автором на основі економічних гіпотез, які являють собою сукупність причинно-наслідкових зв'язків. Базовими гіпотезами розробленої моделі визначено: в межах міжрегіональних порівнянь інвестиційна активність (результуюча У) визначається загальним обсягом інвестицій залучених в регіон; обсяг інвестицій, залучених в регіон (результуюча У) залежить від об'єктивних умов, що визначають сприятливість інвестиційного сере- Для визначення розрахункового показника обсягу видатків на утримання органів місцевого самоврядування селищ, сіл (Vys) запропоновано наступну формулу:

Vys = Hymr x Lymr x Sro x Kksp + Vymrg (1),

де Hymr - фінансовий норматив бюджетної забезпеченості з розрахунку на одного працівника, тис.грн.; Lymr - нормативна чисельність працівників, згідно з типовими штатами, осіб; Sro - кількість сільських, селищних радё одиниць; Kksp - коефіцієнт впливу кількості населених пунктів (розраховується за схемою в залежності від кількості населених пунктів на одну раду); Vymrg - розрахунковий показник обсягу додаткових видатків на утримання ОМС сіл, селищ згідно з вимогами Закону України „Про статус гірських населених пунктів в Україні”, тис.грн. (концепція розрахунку складових формули розроблена автором дисертації).

- Для бюджетів міст республіканського (АРК) та обласного значення, районів розрахунковий показник обсягу видатків на культуру та мистецтво (Vkim(r)) запропоновано визначати за формулою

Vkim(r) = Hkm(r) x Nj x Kvesi + Vksevi + Vkgi (2),

де Hkm(r) - фінансовий норматив бюджетної забезпеченості видатків на культуру та мистецтво з розрахунку на одного жителя, тис.грн.; Nj - чисельність наявного населення АТО, осіб; Kvesi - коригувальний коефіцієнт приведення експозиційних площ музеїв АТО з розрахунку на один експонат до відповідних показників по Україні; Kksevi - обсяг видатків на школи естетичного виховання, тис.грн.; Vkgi - обсяг додаткових видатків бюджету АТО, до складу якої входять гірські населені пункти, тис.грн. Концепція розрахунку складових зазначених формул розроблена автором дисертації.

Проведені автором дослідження, дозволили виробити низку пропозицій щодо удосконалення функціональних повноважень місцевих органів влади в умовах дії адміністративно-територіальної реформи в сферах охорони здоров'я, культури, освіти, спорту та фізичної культури, соціальних послуг; конкретизувати особливості розподілу їх функцій, прав та фінансової відповідальності щодо надання послуг, а також критерії розподілу фінансування. Найбільшу увагу приділено питанням розмежування видаткових повноважень між рівнями бюджетів, удосконаленню системи штатних нормативів (методам розрахунку, поновленню нормативів), програмному забезпеченню зведення показників місцевих бюджетів.

Особливо важливим автор вважає забезпечення ефективного перерозподілу дохідних джерел у зв'язку із перерозподілом повноважень до рівня громад. На його погляд, є декілька шляхів вирішення проблем із фінансування витрат: а) перенесення відповідних часток дохідних джерел (плати за землю, податку на доходи фізичних осіб) за різними варіантами: пропорційного розподілу, повного розподілу або розподілу переважно на рівень громади; б) оцінка ефективності та можливості переходу з розрахунку прибуткового податку за місцем проживання на його розрахунок за місцем праці людини (для збільшення фінансової спроможності менших за розміром громад); в) введення податку на майно для наповнення другого кошика на виконання власних додаткових повноважень громади. Для оцінки ефективності реорганізації міжбюджетних відносин запропонований комплекс показників фінансової самодостатності місцевого самоврядування.

Проведені автором дослідження, вироблені за їх результатами пропозиції потребують розробки нових законів і подальшого удосконалення існуючого законодавства в бюджетній сфері. Для цього в дисертації надано пропозиції із внесення змін до 9-ти статей Бюджетного кодексу України, урахування яких сприятиме уточненню низки позицій бюджетного процесу та, як наслідок, удосконаленню міжбюджетних відносин.

Висновки

У дисертації здійснене теоретичне узагальнення і запропоновано ряд заходів активізації бюджетної політики на основі удосконалення принципів, стимулів, умов та заходів ефективного формування міжбюджетних відносин та посилення їх дії у напрямку стимулювання соціально-економічного розвитку регіонів. В результаті проведеного дослідження зроблено такі висновки:

1. Соціально-економічне зростання регіону безпосередньо залежить від активізації органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади в посиленні їх впливу на сталий соціально-економічний розвиток регіонів. Децентралізація фінансових повноважень потребує відповідного конструювання міжбюджетних відносин. Це стосується, в першу чергу, розподілу видатків, призначення доходів, міжбюджетних трансфертів, адміністративних аспектів фіскальної децентралізації та контролю запозичень.

2. Фінансова автономія місцевих бюджетів обумовлює необхідність систематизації фінансових джерел наповнення та ефективного використання бюджетних коштів з урахуванням того, що місцеві бюджети є складовою Зведеного бюджету України. Фінансові джерела та витрачання коштів визначає законодавство, основою систематизації є бюджетна класифікація. Класифікувати доходи бюджету в окреслених межах доцільно також за ознаками, не передбаченими Бюджетним кодексом України: за здатністю місцевої влади ефективно впливами на джерела формування бюджету. Це збільшить можливості визначення додаткових джерел доходів, сприятиме покращанню структури надходжень та ефективності їх використання з урахуванням світового досвіду.

3. Обсяг доходів місцевих бюджетів щорічно зростає, але в їх структурі зменшується питома вага податкових надходжень, оскільки темпи зростання податкової бази відстають від зростання соціальних норм. Негативно на надходження в бюджет впливають: заборгованість із заробітної плати, тінізація економіки, недоїмки по платежах і зборах, неефективне використання земельних ділянок і нежитлових приміщень, непрозорість механізму приватизації об'єктів комунальної власності та погіршення їх фінансово-господарської діяльності. В результаті зростають трансферти з Державного бюджету. Але при збільшенні податкоспроможності місцевих бюджетів трансферти з Державного бюджету зменшуються.

Централізації фінансових ресурсів у державному бюджеті сприяє недо сконалість формульного підходу до розподілу ресурсів, оскільки нарощується диспропорція між місцевими бюджетами області.

Основним інструментом регулювання надходжень є розмір ставок плати за землю, за торгові патенти, єдиного податку для суб'єктів підприємництва. Надходження до державного бюджету податкових і митних платежів перевищують планові завдання, що забезпечує надходження в область додаткових дотацій та підвищує стимули місцевої влади до нарощування доходів.

4. Загальними тенденціями видатків місцевих бюджетів слід визнати такі: постійне зростання їх абсолютної величини з різними темпами по кожному виду видатків, головним чином за рахунок збільшення заробітної плати службовців; неефективне використання коштів, обумовлене специфікою галузей; перерозподіл бюджетних коштів і використання додаткових фінансових ресурсів на користь одних галузей за рахунок інших.

За нестачі бюджетних коштів першочергове виконання соціальних платежів перешкоджає розвитку регіону. Держава не передає на регіональний рівень управління відповідні повноваженням і фінансові ресурси, які дають громадам реальні можливості та стимули до розвитку. Реалізація економічно необгрунтованих інвестиційних проектів призводить до неефективного використання коштів бюджету розвитку, збільшення обсягів незавершеного будівництва.

5. Стимулювання розвитку регіонів за допомогою бюджетних заходів можливе за умов збалансування фінансових інтересів учасників бюджетного процесу при виконанні на місцях державних і регіональних програм з метою налагодження фінансового партнерства, формування ефективної структури джерел фінансування, гарантованого фінансування і контролю використання фінансових ресурсів.

6. Для збільшення дохідної бази місцевого бюджету автором удосконалено методику попереднього розрахунку прогнозних показників; запропоновано відносити до доходів, які не враховуються при визначенні трансфертів, низку податків і зборів за уточненими автором пропорціями та ставками. Власні доходи пропонується збільшити за рахунок 2% податку з доходів фізичних осіб як різниці 13% та 15% ставок цього податку (з 2007 р.) і спрямувати у місцевий бюджет частину податку на прибуток підприємств недержавної форми власності, зареєстрованих на території регіону.

7. Дотриманню концепції надання бюджетних трансфертів на всіх рівнях бюджетної системи сприятиме використання запропонованих в дисертації методик і бюджетних формул розподілу обсягів фінансового ресурсу на утримання органів управління, належне функціонування закладів культури і мистецтва на основі внесення у формули коригувальних коефіцієнтів, що враховують особливості територій.

...