Исследованию понятия и реформирования межбюджетных отношений как одного из направлений совершенствования управления государственными финансами

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВВЕДЕНИЕ

1. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ОСНОВА РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

1.1 Понятие бюджетной системы и межбюджетных отношений

1.2 Экономические и социальные аспекты межбюджетных отношений

1.3 Развитие межбюджетных отношений в России

1.4 Оценка и перспективы развития межбюджетных отношений на период до 2013 года

2. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

В рыночной экономике, в условиях сузившихся возможностей государства оказывать влияние на экономические процессы в стране роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики значительно возрастает. Это предопределяет место, занимаемое бюджетной системой в экономике страны и обусловливает актуальность данной курсовой работы.

Бюджетная система - один из важнейших институтов государства. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему страны, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. В то же время бюджет рассматривается как экономическая категория, которая отражает определенные экономические отношения.

Бюджет - это зеркало государства, барометр его экономического и социального состояния и политического положения.

Бюджетная система государства, являясь инфраструктурой экономического базиса, подвержена его влиянию. Изменения базиса приводят к изменению бюджетной системы и корректировке их функций. Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:

- реформирование межбюджетных отношений;

- реформирование бюджетного процесса;

- реформирование бюджетной сети, т.е. реорганизация бюджетных учреждений [11].

Исследованию понятия и реформирования межбюджетных отношений как одного из направлений совершенствования управления государственными финансами посвящена данная курсовая работа.

Целью курсовой работы является всестороннее исследование предмета межбюджетных отношений как инструмента управления публичными финансами и оценка перспектив и направлений развития межбюджетных отношений в России. Для достижения поставленной цели изучению и анализу подвергается большой объем источников информации, в частности документы нормативно-правовой базы, периодическая печать, учебная и справочная литература, а также материалы научных статей. Анализ материала показывает степень глубокой проработки вопроса формирования и развития межбюджетных отношений в двух аспектах: как научно-правового понятия и как инструмента повышения эффективности управления государственными финансами.

В рамках выполнения курсовой работы ставятся следующие задачи:

- подробное рассмотрение понятийной базы, раскрывающей сущность межбюджетных отношений;

- оценка экономических и социальных аспектов функционирования существующих межбюджетных отношений;

- изучение исторического развития межбюджетных отношений в России в последние десятилетия;

- освещение прогнозируемых современных перспектив развития межбюджетных отношений;

- изучение современных методологических подходов к формированию межбюджетных отношений, разработанных ведущими специалистами в области государственных финансов;

- обоснование приоритетности направлений развития межбюджетных отношений в России.

отношение межбюджетный россия

1. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ОСНОВА РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

1.1 Понятие бюджетной системы и межбюджетных отношений

Форма государственного устройства страны, действующие основные законодательные акты, роль бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах определяют основы бюджетного устройства. Бюджетное устройство в свою очередь определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов и др. Главное звено финансовой системы государства - бюджетная система.

Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

В соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов РФ (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов,

в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений [2].

Бюджетная система РФ включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, 1 областной бюджет автономной области, 4 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты) [1].

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты.

Принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации предусмотрены статьей 28 Бюджетного кодекса РФ. К ним относятся:

- единства бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

- сбалансированности бюджета;

- результативности и эффективности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- прозрачности (открытости);

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств;

- подведомственности расходов бюджетов;

- единства кассы.

Все бюджеты в Российской Федерации существуют как самостоятельные денежные фонды. Для управления каждым регионом необходимо знать, какие средства сосредоточены в бюджете всех уровней, функционирующих на данной территории, поэтому законодательно предусмотрено составление консолидированных бюджетов в масштабах Российской Федерации в целом, а также субъектов федерации и административно-территориальных единиц (кроме низового звена последних). Единая организационно-территориальная совокупность бюджетов формируется в результате их консолидации (объединения) [12].

Консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет Российской Федерации. Совокупность бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов представляют собой консолидированный бюджет субъектов РФ Схема консолидированного бюджета представлена на рисунке 1.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1. Схема консолидированного бюджета РФ

Составление консолидированных бюджетов возложено на соответствующие органы исполнительной власти. В отличие от самостоятельных бюджетов они не подлежат утверждению и не являются правовыми актами.

С понятием консолидированного бюджета связано понятие минимального бюджета, который является расчетным объемом доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти. Расчеты минимального бюджета служат базой для формирования отношений между вышестоящими и нижестоящими органами власти для того, чтобы обеспечить минимальные расходы бюджета каждого уровня [14].

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках бюджетных отношений.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов [11].

Регулирование межбюджетных отношений, начиная с 1999 года, осуществляется в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ. Он устанавливает:

- общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации,

- правовое положение субъектов бюджетных правоотношений,

- определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации,

- порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,

- основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (статья 6) межбюджетные отношения определены как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [2].

Такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджетным правоотношениям и бюджетному процессу, не затрагивая самую их суть, отмечает научный сотрудник НИФИ Минфина России, к.э.н. Р.Ю. Рыбакова в своей статье «Теоретические основы построения межбюджетных отношений». По ее мнению, межбюджетные отношения - это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня [17].

Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделенным налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея ввиду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств бюджета.

В соответствии со статьей 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений относятся в соответствии с российским законодательством к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) по эти вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно статьи 71 Конституции Российской Федерации в числе бюджетов разных уровней к предметам ведения федерального центра относится федеральный бюджет. Поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджетного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации - по отношению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководствуясь общими принципами, установленными на федеральном уровне. В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. Предпочтение же отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они, согласно законодательству, рассматриваются как межбюджетные трансферты, к которым также отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам Российской Федерации.

Таким образом, основой межбюджетных отношений является распределение доходов по уровням бюджетной схемы. Важнейшим механизмом регулирования взаимоотношений центра и территорий в финансовой сфере служит выделение средств из федерального бюджета в качестве финансовой помощи нижестоящим бюджетам. Этот механизм призван выравнивать финансовую обеспеченность субъектов Федерации [13].

Межбюджетные отношения основаны на следующих принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации и из бюджетов субъектов Федерации - в местные бюджеты.

В основе процесса распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами. Этот принцип предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

В целях соблюдения принципов межбюджетных отношений, как отмечалось в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 09.03.2007 «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах», проведено законодательное разграничение полномочий между уровнями власти, закрепление за бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации собственных доходных источников на долгосрочной основе, формирование прозрачных и обоснованных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, создание стимулов к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами [9]. Порядок делегирования субъектам Российской Федерации отдельных федеральных полномочий с предоставлением субвенций на их исполнение из федерального бюджета определен законодательно.

Однако, оптимальный баланс между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов и муниципалитетов, снижения уровня дотационности, повышения ответственности за принимаемые на местах финансовые решения пока не найден. В связи с этим в сфере межбюджетных отношений на всех уровнях власти осуществляется разработка мероприятий, направленных на совершенствование межбюджетных отношений. Поддержка бюджетных реформ осуществляется через Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. При этом использование механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом, должно быть расширено.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 23.06.2008 «О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах» отмечается, что политика в сфере межбюджетных отношений должна быть основана на стабильности законодательно закрепленного разграничения расходных полномочий, доходных источников, механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов. Ее основной целью должно стать повышение качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в субъектах Российской Федерации, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки из федерального бюджета [10].

Задача внедрения передовых принципов организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях должна решаться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственную политику в соответствующей сфере. При оценке качества управления региональными финансами должна учитываться доля расходов бюджета субъектов Российской Федерации, формируемая в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат. В этих целях необходимо ежегодно осуществлять мониторинг и составлять рейтинг качества финансового управления в субъектах Российской Федерации.

Развитие межбюджетных отношений должно строится на основе последовательной реализации принципа взаимных обязательств участвующих в них органов публичной власти, и, прежде всего, при осуществлении инвестиционных и социальных расходов.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

1.2 Экономические и социальные аспекты межбюджетных отношений

Во всем мире на протяжении тысячелетий действовал и действует закон централизации финансов. Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличие от таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными (образование, здравоохранение и др.). Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов федерации [17]. Резкое усиление централизации финансовых ресурсов в условиях бюджетного федерализма приемлемо в тех случаях, когда оно способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, осуществляется не в ущерб интересам и ресурсам долговременного социально-экономического развития субъектов федерации, вызвано чрезвычайными обстоятельствами и принимается не как стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, а как временный маневр.

Изучение развития территориальных финансов и вопроса о соотношении общегосударственных и территориальных финансов свидетельствует о наличии следующих закономерностей:

1) с повышением концентрации финансовых ресурсов в центральном бюджете ухудшается состояние территориальных финансов;

2) уменьшение доли территориальных финансов влечет за собой ухудшение экономического и социального положения в регионах;

3) снижение параметров экономического и социального развития регионов ведет к ухудшению этих показателей в целом по стране.

Это позволило сформулировать следующий закон: чем выше уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства [15]. В основе действия этого закона лежат следующие явления.

Концентрируемые в центральном бюджете государства финансовые средства в основном направляются на обеспечение таких непроизводительных расходов, как содержание армии, аппарата управления, то есть меньшей части населения. На территориальные бюджеты (бюджеты регионов, городов, сел) ложится нагрузка по содержанию социально-бытовой инфраструктуры (жилищно-коммунальное хозяйство, дороги, здравоохранение, образование и так далее), то есть это расходы, предназначенные для подавляющей части населения. Чем больше средств направляется в центральный бюджет, тем меньше остается возможности в государстве для финансирования инфраструктуры. Но так как социально-бытовая инфраструктура призвана создавать условия для обеспечения населения необходимыми первоочередными услугами, то с увеличением доли центрального бюджета уменьшается доля средств, направляемых на жизнеобеспечение человека.

В России для территориальных бюджетов и средств, направляемых на человека, всегда была мала по сравнению с европейскими странами. Если в нашей стране доля местных бюджетов в общегосударственных бюджетных средствах не превышала 27%, то в западноевропейских странах она колебалась от 30% до 50%. В разные периоды, исходя из исторических особенностей развития государства, доля местных бюджетов в составе средств, поступающих в бюджетную систему страны, значительно колебалась. Так в 1913 году она составляла лишь 15%, а в 1925 году увеличилась до 26% в связи с необходимостью ликвидации технической отсталости государства. Однако в последней четверти 20-го века в связи с милитаризацией экономики доля местных бюджетов снова снизилась до уровня 16%. Тем самым предопределилось отставание в развитии инфраструктурных отраслей [15[.

В конце 90-х годов 20-го века доля территориальных бюджетов в общегосударственных финансовых ресурсах также была недостаточна. Она ниже, чем доля федерального бюджета. Она также ниже, чем в экономически развитых странах, где доля территориальных бюджетов выше, чем доля центрального бюджета.

Во второй половине 90-х годов примерное распределение средств между отдельными звеньями бюджетной системы в Российской Федерации характеризовалось следующими данными (таблица 1) [11]:

Таблица 1.

Распределение средств между звеньями бюджетной системы РФ, %

Наименование бюджета	%
Консолидированный бюджет РФ	100
Федеральный бюджет РФ	50-55
Консолидированные бюджеты субъектов Федерации	50-45
из них:
бюджеты субъектов Федерации (региональные бюджеты)	20-25
местные бюджеты	25-20

Отсюда и причина слабого состояния нашей социальной инфраструктуры и отставания нашей страны в обеспеченности населения ее услугами.

На протяжении последующих лет периодически вносились изменения в распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы страны с целью оптимизации формирования доходной части бюджета и повышения ответственности властных структур регионального и местного значения.

Распределение главных бюджетных налогов между звеньями бюджетной системы за 2005 г. [16] иллюстрирует таблица 2.

Таблица 2.

Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы РФ

Налоговые доходы (включая доходы от ЕСН и целевые бюджетные фонды)	Нормативы распределения в процентах
	Консолидирован-ный бюджет РФ	Федеральный бюджет	Территориальные бюджеты	Бюджеты субъектов РФ	Местные бюджеты (консолидированные)	Бюджеты муници-пальных районов	Бюджеты поселений
Налог на прибыль организаций	100	25	76	76
Налог на доходы физических лиц	100		100	50	50	25	25
Налог на игорный бизнес	100		100	100
Налог на добавленную стоимость	100	100
Акцизы на пиво	100		100	100
Акцизы на табачную продукцию	100	100
Акцизы на бензин автомобильный и дизельное топливо	100	40	60	60
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и на вмененный доход для определенных видов деятельности	90		90	30	60	30	30
Налог на имущество физических лиц	100		100		100		100
Налог на имущество организаций	100		100	100
Налог на добычу газового конденсата и газа горючего	100	95	5	5
Платежи за пользование лесным фондом	100	100
Водный налог	100		100
Земельный налог	100		100		100		100
Транспортный налог	100		100		100	100

В качестве финансового инструмента перераспределения государственных средств используются трансфертные платежи. Механизм трансфертов, рассчитываемых на основе нормативно-долевого метода, позволяет осуществлять горизонтальное выравнивание бюджетных доходов территорий на душу населения и оказывать им финансовую помощь по единым для всех правилам. Источником выделения трансфертов был целевой Федеральный фонд финансовой поддержки регионов, формируемый в определенном размере от суммы налоговых поступлений федерального бюджета.

Фонды финансовой поддержки территорий, софинансирования социальных расходов, реформирования региональных и муниципальных финансов, регионального развития и компенсаций (а в их составе - их структурные подразделения) - призваны выполнять функцию регулирования доходов соответствующих бюджетов. Их значительная роль в формировании бюджетного потенциала муниципальных образований по сравнению с другими фондами бюджетных доходов свидетельствует об имеющей место негативной тенденции финансового иждивенчества со стороны многих территорий. Наиболее общим методологическим недостатком в предоставлении средств из этих фондов является их нацеленность на «уравнительное распределение», на выравнивание бюджетов исходя из показателей их бюджетной обеспеченности, а не на стимулирование развития собственной доходной базы. В переходный период реализации муниципальной реформы в России это может быть оправдано, поскольку в условиях низкого экономического, ресурсного и бюджетного потенциалов основной массы муниципальных образований существует значительная ассиметрия развития территорий. Однако в качестве стратегического целеполагающего принципа реформирования он не должен сохраняться [16].

Важной проблемой, могущей оказывать дестабилизирующее влияние на развитие бюджетной системы России, является необходимость реформирования сложившихся отношений между бюджетами различных уровней исходя из первоочередных целей государственной финансовой политики (проблема межбюджетных отношений). Взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых в федеративных государствах должны быть заложены принципы бюджетного федерализма. Для России как для федерального государства с трехуровневой бюджетной системой чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма. Под ним понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. При этом необходимо учитывать, что бюджетно-налоговые противоречия между центром и регионами имели и имеют место во всех налоговых системах, во все времена.

Федерализм выступает как способ управления, при котором органично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территории в решении вопросов, включенных в их компетенцию. Бюджетный федерализм можно определить как отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них.

Бюджетный федерализм базируется на:

- наличии трехзвенной бюджетной системы и равенстве прав бюджетов одного звена;

- сочетании интересов, обеспечивающем высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета;

- применении единых для всех субъектов Федерации критериев при расчетах объемов средств, выделяемых из федерального бюджета в целях выравнивания развития регионов и оказания им финансовой помощи [8].

Согласно положениям бюджетного законодательства под межбюджетными отношениями понимаются бюджетные правоотношения между органами государственной власти (федерального и регионального уровней), а также органами местного самоуправления по поводу реализации бюджетного федерализма, в том числе по поводу распределения и перераспределения доходов и бремени расходов между различными уровнями бюджетной системы и бюджетами различных уровней бюджетной системы [16].

Распределению доходов между бюджетами предшествует разграничение их расходов в соответствии с компетенцией или полномочиями, возложенными на каждый уровень власти. Для достижения наибольшего экономического и социального эффекта расходы должны быть максимально приближены к той административной единице, в интересах которой они осуществляются.

1.3 Развитие межбюджетных отношений в России

Формирование межбюджетных отношений в новых условиях рыночной экономики началось в начале 90-х годов 20-го века. Распределение налогов между уровнями власти впервые было закреплено в Законе РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации» от 27.12.1991 г. № 2118-1, в соответствии с которым все налоги, поступающие в бюджетную систему, подразделялись на федеральные, региональные и местные. Подобная классификация сохранялась и в Налоговом Кодексе Российской Федерации, введенным в действие с 1 января 1999 года законом от 31.07.1998 г. № 147-ФЗ.

Один из важнейших принципов организации бюджетной системы - принцип самостоятельности - предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. Однако заложенное в законе разграничение не позволяло реализовать этот принцип в полной мере, поэтому возникала необходимость в перераспределении доходов между уровнями бюджетной системы при помощи закрепленных и регулирующих доходов, которые просуществовали до начала кардинальных реформ в сфере бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

В соответствии с Законом Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15.04.1993 г. № 4807-1 закрепленные доходы - это доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. Нормативы закрепления устанавливаются едиными или дифференцированными [3].

Регулирующие доходы - это доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год [3]. Нормативы отчислений от регулирующих доходов, как правило, дифференцируются в разрезе территориальных бюджетов в целях их сбалансирования до минимально необходимого уровня. В случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно, сбалансирование производилось при помощи субсидий, выделяемых из вышестоящего бюджета. В настоящее время понятие регулирующих доходов не используется.

Для обеспечения единой методологии бюджетного регулирования регионов и устранения субъективного подхода к формированию межбюджетных отношений Федерации и ее субъектов Указом Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2268 со второго квартала 1994 года был введен новый порядок перераспределения бюджетных ресурсов, который условно можно разбить на два этапа.

На первом этапе за территориальными бюджетами закрепляются определенные доли основных федеральных налогов по единым для всех субъектов Федерации нормативам отчислений. Поскольку налоги, закрепляемые по единым нормативам, не могут в полной мере выполнять регулирующую функцию (так как не учитывают особенностей каждой территории: разный налоговый потенциал, численность населения, степень развития социальной инфраструктуры и т.д.), то вся нагрузка по бюджетному регулированию переносится на другие формы, в частности на трансферты, выделение которых и представляет собой второй этап.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 году, создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе [15].

В рамках реформирования межбюджетных отношений Правительство Российской Федерации Постановлением от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.». Продолжением работы в этом направлении стала «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная Правительством Российской Федерации, и издание в 2003 году новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, повлекшего внесение существенных изменений в 2003 году в Бюджетный кодекс РФ.

Незавершенность реформы системы публичных финансов в этот период времени выражается в ряде негативных факторов. Во-первых, закрепление за бюджетами субъектов Федерации и местного самоуправления обязательств, возложенных федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Во-вторых, централизованное регламентирование значительной части расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений. В-третьих, направление в региональные и местные бюджеты значительной части федеральных налогов. В-четвертых, отсутствие четких критериев и процедуры распределения финансовой помощи между бюджетами бюджетной системы России. В-пятых, наличие конфликтов при распределении бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы.

Противоречия между централизацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий в это время усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований [8].

Среди основных причин межбюджетных противоречий центра и регионов, а равно между субъектами Федерации и органами местного самоуправления называются следующие: большой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностях федерального бюджета для ее оказания; отсутствие объективной оценки бюджетных потребностей регионов; индивидуализация межбюджетных отношений России и субъектов Федерации; расчет налоговой базы регионов «от достигнутого» и др. В связи с этим субъекты Российской Федерации заинтересованы не в повышении собираемости налогов, а в сокрытии налоговой базы и «выбивании» у центра дополнительной финансовой помощи [15].

Для решения этой на федеральном уровне были предприняты следующие меры в направлении реформирования системы общественных финансов:

- введены в действие Налоговый и Бюджетный кодексы;

- разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 годах;

- принята Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года.

Ежегодно данный вопрос находит отражение в Бюджетных посланиях Президент РФ Федеральному Собранию РФ как ключевой фактор реализации стратегии развития страны на период до 2010 года и программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.

Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий доходов и расходных обязательств.

В 2005 году Министерство финансов РФ разработало «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и повышения качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2006 - 2008 годы».

Целью Концепции являлось повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий. В ней было отмечено, что по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами [6]. В связи с этим необходимо было обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.

Концепцией 2006 - 2008 годов были определены следующие задачи повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами:

- укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;

- создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;

- создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

- повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

- оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

1.4 Оценка и перспективы развития межбюджетных отношений на период до 2013 года

Одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года № 1123-р «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» дала оценку выполнения реформ в предшествующие периоды и наметила новые направления реформирования и развития межбюджетных отношений. В частности, в ней говорится, что одним из итогов совершенствования межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [7].

В целях обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований законодательством Российской Федерации установлены доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость поступления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и создает возможности для их стабильного роста.

Завершен переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне, что обусловило планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов распределено между субъектами Российской Федерации на 3 года, что создает условия для повышения качества финансового планирования в регионах.

Установление объективного порядка распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации позволило обеспечить гарантированный уровень доходов бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования расходных обязательств.

Установлена возможность самостоятельного определения субъектами Российской Федерации необходимого размера предоставляемого обеспечения соответствующих обязательств при предоставлении субъектами Российской Федерации государственных гарантий по банковским кредитам, привлекаемым юридическими лицами, расширены возможности регионов и муниципалитетов по привлечению бюджетных кредитов за счет установления права предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам на срок до 3 лет, а также предоставлено право формирования фондов финансовых резервов субъектов Российской Федерации.

Принятие Постановления Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 г. N 392 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" позволило сформировать единые методологические подходы к предоставлению и созданию условий для обеспечения эффективного использования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Действенным стимулом проведения ответственной финансовой политики стали субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов, предоставляемые на конкурсной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса и стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Системной стала методологическая помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по совершенствованию управления бюджетным процессом. Министерством финансов Российской Федерации были разработаны проекты типовых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по бюджетному процессу для реализации реформы местного самоуправления, а также методические рекомендации для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года отмечается, что современный этап развития в Российской Федерации взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами [7].

В соответствии со сложившейся ситуацией, в условиях экономического кризиса, когда субъекты Российской Федерации столкнулись с проблемами обеспеченности сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и другими экономическими проблемами, развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы необходимо направить на решение следующих задач:

- установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

- создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;

- корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

- совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

- дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях обусловлены тем, что реализация Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года будет осуществляться в условиях кризисной ситуации в экономике, что негативным образом будет сказываться на поступлении доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Предусматривается, что на время неблагоприятной экономической ситуации необходимо предоставить право субъектам Российской Федерации осуществлять централизацию расходных обязательств местных органов власти без перераспределения доходных источников в целях гарантирования предоставления муниципальных услуг. Это позволит осуществлять предоставление указанных услуг вне зависимости от экономической ситуации, сложившейся в муниципальных образованиях, повысить эффективность предоставления муниципальных услуг и обеспечить минимально необходимый уровень их предоставления.

Существенным резервом повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами является объединение усилий нескольких субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по совместному предоставлению государственных (муниципальных) услуг гражданам. В связи с этим потребуется внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации и разработка методических рекомендаций по механизму финансового обеспечения региональной и муниципальной кооперации.

В составе Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года утвержден План мероприятий по ее реализации, определены сроки исполнения и ответственные исполнители. План мероприятий содержит 17 пунктов, 10 из которых планируется выполнить в декабре 2009 года; выполнение остальных мероприятий планируется на 2010 - 2012 годы. В частности, мероприятия, планируемые на ближайшую перспективу в области межбюджетных отношений [7] представлены в таблице 3.

Таблица 3.

Мероприятия, планируемые на период до 2013 года

Мероприятие	Вид документа	Срок исполнения	Ответственный исполнитель
Внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджет-ных отношений	проект федерального закона	декабрь 2009 года	Минфин России
Внесение изменений в законодательство Российской Федерации о разграничении расходных полномочий	проект федерального закона	декабрь 2009 года	Минрегион России Минфин России
Разработка порядка мониторинга и оценка качества управления региональными финансами	приказ Минфина РФ	декабрь 2009 года	Минфин России
Разработка рекомендаций по формирова-нию и использованию средств региональ-ных фондов финансовых резервов	методичес-кие рекомендации	декабрь 2009 года	Минфин России
Проведение анализа бюджетного и нало-гового законодательства в части оценки системы региональных и местных налогов	доклад в Правительство РФ	декабрь 2009 года	Минфин России Минрегион России
Разработка методических рекомендаций субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений	приказ Минфина РФ	июнь 2010 года	Минфин России
Мониторинг реализации вопросов местного значения в социальной сфере	приказ Минрегиона России	март 2011 года	Минрегион России
Изучение практики формирования и распределения субвенций из федерального бюджета	Доклад в Правительство РФ	декабрь 2010 года	Минфин России Минрегион России с участием гос.органов

Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации, а также мер, направленных на смягчение негативных последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.

Для осуществления контроля деятельности органов власти в области публичных финансов предлагается проводить мониторинг качества управления бюджетным процессом на региональном уровне. От результатов мониторинга в конечном итоге будут зависеть межбюджетные отношения как с вышестоящим бюджетным уровнем, так и с нижестоящим.

На основании мониторинга качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предполагается формирование рейтинга субъектов Российской Федерации. В зависимости от полученной оценки субъекты Российской Федерации будут выделены в 3 группы.

В отношении субъектов Российской Федерации с высокой степенью качества управления бюджетным процессом будет предусмотрена система поощрения.

Для группы субъектов Российской Федерации со средней степенью качества управления бюджетным процессом будет установлено требование по разработке и принятию в установленные сроки мер по повышению качества управления бюджетным процессом в тех сферах, в которых качество управления оценено на низком уровне.

Субъектам Российской Федерации с низкой степенью качества управления бюджетным процессом Министерством финансов Российской Федерации будут выноситься предписания о ненадлежащем качестве управления бюджетным процессом, что потребует принятия мер по устранению ими недостатков организации и осуществления бюджетного процесса. Этим субъектам Российской Федерации потребуется осуществлять аудит эффективности использования бюджетных средств и принятие программы повышения качества управления бюджетным процессом.

Низкая степень качества управления бюджетным процессом будет являться основанием для внесения предложения Министерством финансов Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации о рассмотрении вопроса о соответствии руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации занимаемой должности.

Результаты рейтинга субъектов Российской Федерации по качеству управления бюджетным процессом предусматривается размещать на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации в сети Интернет.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется установить аналогичный порядок оценки управления бюджетным процессом органами местного самоуправления. Министерством финансов Российской Федерации будут разработаны рекомендации субъектам Российской Федерации по оценке качества управления муниципальными финансами.

2. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Развитие, как и реформа, межбюджетных отношений в России должна иметь основную конечную цель и сопутствующие цели. Основная конечная цель - создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов (в условиях заинтересованности и ответственности в обеспечении роста доходных источников, рационального и эффективного расходования бюджетных средств) с целью реализации полномочий, возложенных на них, предоставления равных возможностей населению всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами [16].

...