Исследованию понятия и реформирования межбюджетных отношений как одного из направлений совершенствования управления государственными финансами

К сопутствующим целям относятся следующие:

- четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий между уровнями власти;

- разграничение между уровнями бюджетной системы налогов и других платежей (на постоянной основе);

- справедливое (на объективной основе) распределение по вертикали бюджетной системы совместных налогов по временным (с указанием срока) нормативам;

- перераспределение средств в разных формах из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответствующих этапах;

- определение справедливого (на объективной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами одного и того же уровня исходя из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.

К формированию приоритетных направлений развития межбюджетных отношений, по мнению группы специалистов (В.А.Слепова, заведующего кафедрой «Финансы и цены» РЭА им. Г.В.Плеханова, заслуженного деятеля науки РФ, В.Б.Шуба, профессора РЭА им. Г.В.Плеханова, первого заместителя председателя Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы РФ, В.К. Бурлачкова, профессора РЭА им. Г.В.Плеханова) возможны три методологических подхода - функциональный, оптимизационный и динамический. Первый состоит в выявлении направлений совершенствования межбюджетных отношений на основе функций, выполняемых конкретными уровнями бюджетной системы. В рамках второго подхода определяется оптимизация бюджетных доходов и расходов при соответствующем разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Третий подход состоит в учете особенностей макроэкономической ситуации при определении приоритетов в сфере межбюджетных отношений [18].

Суть функционального подхода состоит в том, что определенные функции управления должны закрепляться исключительно за федеральным уровнем, прочие функции - за региональными и местными уровнями. Классические примеры функций федеральной власти - содержание национальной армии, верховного суда, прокуратуры и прочих структур, обеспечивающих правопорядок на суверенной территории конкретного государства. В то же время на муниципальном уровне во всех странах осуществляются расходы на благоустройство территорий, на начальное образование, содержание библиотек, предоставляются субсидии ЖКХ.

Функциональный подход базируется на положении, что в современной экономике макроэкономическую политику могут осуществлять лишь центральные власти, а определенные расходы наиболее эффективны на местном уровне. Характерной особенностью этого подхода является внимание к проблеме перераспределения доходов, поскольку разграничение ответственности между уровнями власти не может всецело определяться лишь проблемой эффективности предоставления общественных благ.

К преимуществам функционального подхода можно отнести реализацию в его рамках следующего принципа: чем ближе исполнение функции властных структур к обеспечению потребностей конкретного человека, тем на более низком уровне бюджетной системы осуществляется их финансирование. Это позволяет обеспечивать разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в зависимости от потребностей в целом общества и конкретных социальных групп в соответствующих общественных благах.

Еще одно преимущество функционального подхода состоит в том, что в его рамках приоритетные направления развития бюджетного федерализма обосновываются дифференциацией функций различных уровней власти. При этом зоной ответственности центрального правительства является обеспечение макроэкономической стабильности и распределения бюджетных доходов в целях оказания помощи неимущим. Однако при предоставлении межбюджетных трансфертов могут учитываться: необходимость компенсации конкретным регионам (муниципалитетам) тех положительных воздействий, которые их экономическая деятельность оказывает на благосостояние жителей других регионов (муниципалитетов); обеспечение выравнивания объема предоставляемых в конкретных регионах бюджетных услуг; использование преимуществ централизованной системы налогообложения. Предполагается, что определенные бюджетные услуги, предоставляемые региональными (или местными) властями своим жителям, одновременно потребляются жителями других регионов. Например, автомобильная дорога областного значения, построенная в одном из регионов, безусловно, будет использоваться для сообщения между соседними областями, т.е. будет оказывать услуги их жителям.

Существенный недостаток функционального подхода заключается в том, что при его использовании не удается однозначно определить, какие конкретные доходные и расходные полномочия необходимо закреплять за соответствующими властями. Не существует единых для всех экономических ситуаций критериев разграничения расходных полномочий.

К недостаткам функционального подхода также следует отнести его неспособность однозначно обеспечить закрепление расходных полномочий за конкретными уровнями власти и определить способы их финансирования. Это касается финансирования развития инфраструктуры, образования, здравоохранения. Поэтому следует говорить не об унификации разграничения бюджетных полномочий, а об особенностях их разграничения. В частности, такие особенности проявляются при финансировании региональной и местной инфраструктуры (дорог, мостов, плотин) за счет субвенций федеральных правительств и при реализации федеральных и региональных программ развития образования и здравоохранения.

Оптимизационный подход к разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы базируется на необходимости закрепления расходов за конкретными бюджетами на основе минимизации как самих затрат, так и издержек на их администрирование.

Его суть определяется принципом: конкретные расходы необходимо осуществлять с учетом максимизации полезного эффекта при минимизации расходов, включая затраты на администрирование и последующий контроль.

В соответствии с таким подходом расходы на инфраструктурные межрегиональные проекты должны осуществляться на федеральном уровне. На этом же уровне целесообразно реализовывать образовательные программы и проекты в сфере здравоохранения, имеющие общенациональное значение. Выбор приоритетных направлений развития местной инфраструктуры может быть эффективным лишь при администрировании этих расходов непосредственно муниципальными властями.

Важным преимуществом оптимизационного подхода является синергетический эффект, достигаемый при координации бюджетных расходов федерального центра, регионов и муниципалитетов. Например, значительную экономию финансовых ресурсов дает согласованное развитие дорожной сети и систем связи. Определенная специфика проявляется в самих объектах оптимизации при изменениях в приоритетах бюджетной политики. В частности, при межрегиональных инфраструктурных проектах объектом оптимизации может являться максимальная связанность дорожной сети регионов или максимальный охват территорий средствами связи. При проведении активной социальной политики объектом оптимизации может быть выбрано или максимальное число нуждающихся, или максимальное приближение уровня жизни беднейших слоев к среднему показателю. При предоставлении трансфертов вышестоящим бюджетом нижестоящим оптимизация обеспечивается за счет максимального приближения бюджетной обеспеченности получателя трансферта к среднему показателю при ограниченности ресурсов, выделяемых на указанные цели.

Преимущество оптимизационного подхода также состоит в том, что он исходит из необходимости обеспечения эффективности как сбора доходов, так и осуществления расходов. В рамках данного подхода могут быть обоснованы наиболее эффективные методы налогообложения, а также расходования бюджетных средств.

Недостатком оптимизационного подхода является зависимость выбора объекта оптимизации от текущих задач, стоящих перед бюджетной политикой конкретного уровня власти. Изменения в этих задачах, а, следовательно, и в объектах оптимизации обусловливаются конкретной макроэкономической ситуацией, определяемой в числе прочих факторов циклической динамикой экономической системы. Еще один недостаток оптимизационного подхода связан с тем, что данный подход применим не ко всем расходам. Ограниченные возможности оптимизационного подхода также обусловлены тем, что изменения, происходящие в макроэкономической системе, являются основными причинами изменений в приоритетных направлениях бюджетной политики, в том числе в сфере межбюджетных отношений, а именно на разграничение расходных полномочий между уровнями власти.

Динамический подход основывается на объективном характере межбюджетных отношений в рамках конкретных исторических условий развития данного государственного образования. Его суть состоит в том, что определение приоритетных направлений формирования межбюджетных отношений зависит от особенностей конкретной макроэкономической ситуации.

Преимущество этого подхода состоит в возможности раскрыть объективный характер межбюджетных отношений, выявить их конкретно-историческую специфику.

Изменения в направлениях развития межбюджетных отношений предопределяются не только задачами регионального и местного развития, но в определяющей степени подвержены средне- и долгосрочным циклическим колебаниям, обусловливающим динамику бюджетных поступлений и необходимость поддержки конкретных секторов экономики. Кроме того, циклы приводят к изменениям в региональном развитии. При значительных структурных сдвигах регионы с концентрацией традиционных отраслей теряют свой экономический потенциал, и, наоборот, преимущества получают регионы, в которых сосредоточены инновационные производства.

Ход экономического цикла предопределяет приоритеты в функциях уровней бюджетной системы. На фазе экономического подъема создаются условия для перераспределения расходных полномочий от федеральных властей к региональным и местным. Основными задачами последних становится реализация инфраструктурных проектов, создание конкурентных условий для привлечения капитала. В то же время федеральные власти способны в таких условиях осуществлять финансирование программ по преодолению неравенства в уровнях развития территорий.

При циклическом кризисе основной функцией властей становится осуществление эффективной социальной политики, в частности снижение безработицы. При этом социальная поддержка неработающего населения, как правило, финансируется из местных бюджетов. Ресурсы федеральных властей обычно используются для проведения активной социальной политики в депрессивных регионах.

Преимуществом динамического подхода к выявлению приоритетных направлений развития межбюджетных отношений является его способность учитывать последствия циклических колебаний экономического развития страны и мировой конъюнктуры для своевременной корректировки бюджетных полномочий федеральных, региональных и местных уровней власти.

В настоящее время в России при формировании приоритетных направлений развития межбюджетных отношений преобладают функциональный и оптимизационный подходы. Однако в условиях значительных циклических колебаний экономической системы эти подходы не позволяют в полной мере эффективно решать возникающие проблемы межбюджетных отношений, в частности обеспечивать поддержку регионов, на которых в наибольшей степени сказывается кризисное состояние мировой экономики [18].

В этих условиях могут быть в полной мере реализованы преимущества динамического подхода к межбюджетным отношениям. Важно учитывать, что, имея достаточный объем бюджетных полномочий, региональные и местные власти в состоянии проводить более оперативную социальную политику на основе мониторинга процессов, протекающих в социальной сфере. Эта политика может быть направлена на создание дополнительных рабочих мест, развитие социальных служб, организацию общественных работ в случае резкого роста безработицы. Выполнение ими основных полномочий в случае недостаточности собственных средств может подкрепляться за счет трансфертов из федерального бюджета. Должно выполняться правило: передача на соответствующий уровень конкретных расходных полномочий сопровождается предоставлением ресурсов для их финансирования.

В рамках динамического подхода главная задача совершенствования межбюджетных отношений состоит в создании в регионах предпосылок экономического роста, поддержке населения, выводе ряда регионов из состояния депрессии. Переход на стадию экономического роста позволяет поставить перед межбюджетными отношениями новые задачи. Главными из них являются:

- воздействие на формирование инфраструктуры регионов и муниципалитетов для решения федеральных проблем развития экономики;

- софинансирование структурных инвестиционных проектов, создающих точки роста и новые рабочие места;

- обеспечение инновационной составляющей экономического роста за счет развития научно-исследовательских центров;

- выравнивание доступности услуг образования и здравоохранения для жителей конкретных регионов.

Предлагаемый динамический подход позволяет определить следующие приоритеты развития межбюджетных отношений:

- умеренная децентрализация бюджетных полномочий;

- обеспечение конкуренции между регионами и муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере;

- повышение эффективности системы предоставления межбюджетных трансфертов;

- совершенствование распределения налогов между уровнями бюджетной системы;

- разграничение собственности на природные ресурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.

Таким образом, целью стратегии развития межбюджетных отношений в Российской Федерации является создание эффективно функционирующего механизма распределения доходных источников между органами власти для реализации их расходных полномочий, связанных с решением задач социально-экономического и политического развития страны в целом, ее регионов, муниципальных образований. Методами достижения этой цели являются совершенствование законодательства с учетом складывающихся социально-экономических условий, формализация методик распределения финансовой помощи между федеральным центром и регионами, между регионами и муниципальными образованиями, использование стандартов бюджетных затрат на конкретные цели.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изменяющаяся экономическая обстановка в нашей стране и во всем мире вносит свои коррективы в законодательное и нормативное регулирование межбюджетных отношений, складывающихся между уровнями государственной власти. Особенно сложен этот процесс в связи с тем, что бюджетная система нашей страны включает три уровня бюджетов: федеральный, региональные и местные. Отношения по управлению публичными финансами формируются как «по вертикали» - между бюджетами всех уровней, так и «по горизонтали» - между бюджетами одного уровня. Особое значение в настоящее время придается повышению эффективности и качеству управления бюджетными финансами каждой административной единицы нашего государства.

Актуальность и значение вопроса формирования и развития межбюджетных отношений в полной мере отражено в данной курсовой работе.

Проведенное глубокое исследование доступных источников информации по изучаемой теме (законодательно-правовых актов, учебной и справочной литературы, периодической печати и материалов научных статей) позволило полностью достичь поставленных целей и обозначенных задач.

Проделанная работа позволила более четко понять принципы и основы формирования отношений в сфере государственных финансов; выявить различные аспекты функционирования существующей бюджетной системы; осветить процесс исторического развития межбюджетных отношений в России в последние десятилетия и прогнозируемые перспективы их развития в ближайшем будущем; изучить разработанные современные методологические подходы к формированию межбюджетных отношений и оценить их с точки зрения приоритетности их применения на данном историческом этапе в нашей стране.

Глубокое изучение темы данной курсовой работы позволило в полной мере оценить значимость института межбюджетных отношений для формирования эффективной системы управления государственными финансами.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (ред. от 30.12.2008). - М.: Юристъ, 2009. - 108 с.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 30.12.2008). - М.: Юристъ, 2009 - 136 с.

3. Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления: закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 [электронный ресурс] // Консультант Плюс. ВерсияПроф.

4. Об общих принципах местного самоуправления в РФ: закон РФ от 25.12.2008 № 131-ФЗ [электронный ресурс] // Консультант Плюс. ВерсияПроф.

5. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., утвержденная Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 [электронный ресурс] // Консультант Плюс. ВерсияПроф.

6. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах [электронный ресурс] // Консультант Плюс. ВерсияПроф.

7. Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года [электронный ресурс] // Консультант Плюс. ВерсияПроф.

8. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года [электронный ресурс] // Консультант Плюс. ВерсияПроф.

9. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" от 09.03.2007 // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7.

10. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" от 23.06.2008 // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2008. N 9.

11. Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, обучающимся по экономическим специальностям / Под ред. Г. Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 703 с.

12. Золотогоров В. Г. Экономика: энциклопедический словарь / В. Г. Золотогоров. - Мн.: Книжный Дом, 2004. - 720 с.

13. Крюков Р. В. Государственное регулирование национальной экономики: конспект лекций. - М.: Приор-издат, 2005. - 176 с.

14. Финансы, деньги, кредит: Учебник / Под ред. О. В. Соколовой. - М.: Юристъ, 2000. - 784 с.

15. Финансовое право: Учебник. / В .А. Парыгина, А .А. Тедеев. - М.: Изд-во Эксмо, 2006. - 752 с.

16. Кириллова О. С. Совершенствование межбюджетных отношений в контексте реформы местного самоуправления / О. С. Кириллова // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях» - 2006. - №10. - стр. 28-33.

17. Рыбакова Р.Ю. Теоретические основы построения межбюджетных отношений / Р.Ю. Рыбакова // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2006. - № 19. - стр. 5-9.

18. Слепов В. А., Шуба В. Б., Бурлачков В. К. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений / В. А. Слепов, В. Б. Шуба, В. К. Бурлачков // «Финансы» - 2009. - № 3. - стр. 11-13.

Размещено на Allbest.ru