Бюджетное планирование и прогнозирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Введение

Переход России к рыночной экономике поставил проблему роли государства в управлении экономикой страны. Именно органы государственной власти являются самым мощным инструментом регулирования национальной экономики. В Российской Федерации роль государства была неоправданно занижена, что впоследствии отразилось на низкой эффективности провидимых реформ. Методом проб и ошибок общество осознало, что нельзя обеспечить нормальное развитие страны без сильного государства, органов государственной власти, действующих слаженно и в интересах народа.

У государства для этого имеется целый комплекс мер, но основная роль отводится бюджетной системе. В настоящее время приоритетной задачей стало создание эффективной бюджетной системы на всех уровнях государственной власти и местных органов самоуправления. Немало важно также, чтобы государство, осуществляя свои функции, оставалось полноправным участником рыночных отношений, а также не злоупотребляло своим особым положением.

Государство реализует свои функции по укреплению национальной экономики с помощью таких инструментов, как бюджет, налоги, бюджетное прогнозирование и планирование, исполнение доходов и расходов бюджетов разных уровней. Вопросы финансового и бюджетного планирования и прогнозирования являются объектом исследования многих ученых - поэтому тема курсовой работы "Основы планирования и прогнозирования бюджетных расходов" - актуальна.

Объектом исследования курсовой работы является бюджетное планирование и прогнозирование, а предметом - процесс планирования и прогнозирования бюджетных расходов.

Целью курсовой работы является проведение анализа методов, применяемых в бюджетном планировании и прогнозировании, изучение принципов; исследование путей совершенствования бюджетного прогнозирования и планирования.

Основными задачами курсовой работы, исходя из ее цели, являются:

- оценить уровень проводимой работы в России в области бюджетного прогнозирования и планирования;

- выработать основные направления совершенствования бюджетного прогнозирования и планирования, используя методологические принципы, теоретические основы;

- проанализировать действующую систему бюджетного прогнозирования и планирования;

- рассмотреть основные принципы и методы бюджетного прогнозирования и планирования;

- дать анализ методов прогнозирования и планирования бюджетных расходов;

- разработать и обосновать меры, направленные на достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов в процессе прогнозирования и планирования.

Глава 1. Основы бюджетного планирования и прогнозирования

1.1 Содержание, роль и задачи бюджетного планирования и прогнозирования

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное планирование и прогнозирование, представляющие собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Роль и место бюджетного прогнозирования и планирования в системе регулирования экономики определяются их тесным взаимодействием. Ведь прогнозирование является базой для проработки, подготовки и утверждения плановых решений. Прогнозирование определяет направления развития планирования и выработки конкретных планов, которые учитывают особенности ситуаций, в которых они разрабатываются: краткосрочная перспектива, среднесрочная перспектива и долгосрочная перспектива.

Бюджетное прогнозирование строится на основе структурного анализа и возможных вариантов их развития в будущем, вписывающихся в рамки текущей и стратегической экономической политики государства.

Многие зарубежные и российские экономисты спорят по поводу определения прогнозирования.

Некоторые считают, что "прогноз - высказывание, фиксирующее в терминах какой-либо языковой системы ненаблюдаемое событие и удовлетворяющее следующим условиям:

* в момент высказывания нельзя однозначно определить его истинность или ложность;

* это высказывание содержит указание на пространственный или временной интервал (конечный), внутри которого произойдет прогнозируемое событие;

* в момент высказывания необходимо располагать способами: а) проверки метода прогнозирования; б) априорной оценки вероятности появления прогнозируемого события; в) проверки осуществления прогнозируемого события".

Другие экономисты полагают, что "прогноз - это цельное тематическое исследование со своей логикой, методикой, включающие и качественный и количественный анализ и имеющие самостоятельное научное значение независимо от окончательных результатов разработки плана".

Среди всего многообразия определений прогнозов можно дать следующее определение, которое адекватно отражает его роль в современной финансовой науке: бюджетный прогноз - это система аргументированных и взаимосвязанных научно обоснованных оценок возможных путей и результатов развития бюджета и необходимых для их достижения политических, организационных, экономических, финансовых и институциональных мер.

Цель бюджетных прогнозов в упреждающем режиме времени помочь органам государственного управления и планирования выработать необходимые решения по регулированию экономических, финансовых и социальных процессов в будущем, которые будут испытывать на себе влияние вновь открытых тенденций и закономерностей. Другими словами, адаптировать функциональную деятельность органов государственного управления адекватно прогнозируемым изменениям.

Содержание бюджетного планирования включает также вопросы теории и методологии составления бюджетов и других финансовых планов. К бюджетному планированию относится не только составление бюджета по всем звеньям бюджетной системы, но и его исполнение.

Перед бюджетным планированием выдвигаются следующие основные задачи:

1. установление общего объема финансовых ресурсов и их распределение по отдельным направлениям, национально-государственным и административным образованиям РФ, выявление размеров направления собственных ресурсов хозяйства;

2. организация работы по мобилизации денежных накоплений и других финансовых ресурсов государства, финансовому обеспечению развития экономики, науки и социальной сферы;

3. осуществление финансового контроля за ходом выполнения бюджета.

Бюджетное планирование направлено, в конечном счете, на составление проекта бюджета. В составлении и исполнении бюджета принимают участие все органы государственной власти и управления. Непосредственно осуществляют бюджетное планирование Министерство финансов РФ, финансовые управления администраций других территорий в соответствии с предоставленными им правами.

Бюджетное планирование имеет две стадии. На первой стадии осуществляется сводное бюджетное планирование, в ходе которого определяются основные направления, пути и способы мобилизации финансовых ресурсов, изыскиваются возможности для увязки намечаемых, доходов и расходов на предстоящий год. На второй стадии производится адресное бюджетное планирование, т.е. устанавливаются конкретные связи с бюджетом отраслей народного хозяйства, непроизводственной сферы и других расходов. Здесь же определяются поступления в бюджет по каждому виду налогов и сборов.

1.2 Основные принципы и функции бюджетного планирования и прогнозирования

В качестве основных принципов бюджетного планирования можно привести следующие:

1. унификация всех бюджетных форм, бюджетных периодов и процедур разработки для предприятия и всех структурных подразделений независимо от специфики их хозяйственной деятельности;

2. совместимость бюджетных форм, форматов с установленными формами государственной отчетности;

3. совместимость вспомогательных бюджетных документов с основными бюджетными формами;

4. обеспечение возможности составления сводного бюджета;

5. стабильность, неизменность процедур бюджетирования и установленных целевых нормативов на протяжении всего бюджетного периода;

6. разделение накладных расходов на затраты структурных подразделений и компаний в целом по формуле, единой для всех подразделений;

7. непрерывность процедуры составления бюджетов, что предусматривает регулярный пересмотр и корректировку ранее сделанных прогнозов на новый период, не ожидая завершения действующего;

8. заблаговременная формулировка финансовых целей всех подразделений в виде заданий определенных норм рентабельности;

9. учет доходов и расходов, поступлений и списаний денежных средств в сопоставимых по времени единицах учета;

10. детальный учет наиболее важных статей расходов, доля которых в чистых продажах достаточно велика.

Система бюджетирования предполагает многовариантный анализ финансовых последствий реализации намеченных планов, анализ различных сценариев изменения финансового состояния предприятия, оценку финансовой устойчивости в изменяющихся условиях внешней хозяйственной среды.

Бюджетирование выполняет три основные функции:

1. планирование. Данная функция самая важная, так как бюджетирование является основой для внутрифирменного планирования. Исходя из стратегических целей предприятия бюджеты обеспечивают решение задач по распределению финансовых ресурсов, находящихся в его распоряжении. Их разработка придает количественную определенность выбранным перспективам деятельности, все затраты и результаты приобретают денежное выражение. Бюджетирование способствует правильному и четкому целеполаганию на предприятии, выработке стратегии бизнеса;

2. учет. Бюджетирование также является основой для управленческого учета. Система учета должна представлять точные факты по подразделениям, видам продукции, районам торговли или комбинации этих показателей. Благодаря бюджетированию на предприятии появляется возможность получать точную информацию, сравнивать намеченные цели с действительными результатами его деятельности. Роль бюджетирования в управленческом учете состоит в том, чтобы отражать движение денежных средств, финансовых ресурсов, счетов и активов предприятия в максимально удобной форме, своевременно представлять соответствующие показатели финансовой деятельности в наиболее приемлемом для принятия эффективных управленческих решений виде;

3. контроль. Эта функция тоже важна для предприятия: как бы ни был хорош план, он остается бесполезным, если нет эффективного контроля за его осуществлением. Бюджет представляет собой набор показателей или критериев, которые должны использоваться при контроле за его деятельностью. Путем непрерывного сопоставления фактических данных с плановыми показателями можно оценивать деятельность на любом этапе. Контроль за исполнением бюджета базируется на следующих основополагающих принципах:

4. темпоральность - контроль за исполнением бюджета осуществляется множественно и параллельно во времени на базе соответствующего отчетным интервалам информационного обеспечения. Предварительный и текущий контроль возможен при совершенствовании электронно-документированного управленческого (оперативного) учета, контроль по завершению отчетного периода базируется на данных бухгалтерского учета;

5. объективность - к информационному обеспечению, на базе которого выполняется контроль за исполнением бюджета, предъявляются требования системности и целостности. Априори целостной системой учета хозяйственных операций на предприятии является бухгалтерский учет. Объективности предварительного и текущего контроля можно достичь при гармонизации данного учета с бухгалтерской отчетностью;

6. сравнимость - необходима однозначная идентификация хозяйственных операций и их параметров, что, естественно, обусловливает требование о наличии единого бюджетного классификатора, таблиц соответствия регистров бухгалтерского и бюджетного учета, а также системы согласования информации в параллельных контурах учета;

7. ответственность - руководители структурных подразделений ответственны за формирование, утверждение и последующее исполнение бюджета в рамках их компетенций, определенных регламентом. Персональная ответственность также распространяется на достоверность используемой в бюджетном процессе информации.

Бюджеты на предприятии должны постоянно пересматриваться и корректироваться по мере необходимости, для того чтобы сохранять их контролирующую роль.

1.3 Методы, применяемые в бюджетном планировании и прогнозировании

Что касается методов разработки бюджетов, то можно выделить метод прироста и метод нулевого базиса.

Метод прироста является традиционным. При подготовке бюджета часто применяется подход, когда в основу его составления на предстоящий период закладываются данные о достигнутых ранее уровнях доходов и затрат. Затем эти данные обрабатываются с учетом ожидаемых цен, а также изменений объема или характера осуществляемой деятельности. Таким образом, бюджеты подготавливаются на базе прироста затрат и доходов от достигнутого уровня деятельности. Недостаток этого метода состоит в том, что неэффективные решения, заложенные в достигнутом уровне, переходят в бюджеты будущих периодов.

Метод нулевого базиса позволяет подготовить бюджет затрат для определенной сферы деятельности при минимальном уровне производства, а затем определить затраты и выгоды от дополнительного прироста деятельности. Его суть заключается в том, что каждый вид деятельности, осуществляемый в рамках центра финансовой ответственности или структурного подразделения, в начале года должен доказать свое право на дальнейшее существование путем обоснования будущей экономической эффективности выделяемых средств. В результате руководство получает информацию, позволяющую лучше определить приоритеты.

При сопоставлении данных методов выявляются как их недостатки, так и преимущества. Составление бюджета по методу прироста имеет то преимущество, что этот процесс оказывается относительно простым. Составление бюджета на основе нулевого базиса, хотя и более обоснованно, но практически труднее осуществимо. Если применять его ко всем разрабатываемым бюджетам, то потребуются большие затраты времени.

Выбор того или иного метода разработки, видов и форм бюджетов определяется исходя из специфики деятельности, объемов производства и реализации, целей и задач деятельности предприятия.

Переход российской экономики на рыночные отношения потребовал переосмысления роли и места планирования в системе государственного регулирования и управления. Недостаточное научное обеспечение процесса реформирования привело к разрушению системы народно-хозяйственного планирования вместо качественного ее изменения и адаптации к рыночным условиям. Ошибочность такого рода действия вскоре стала очевидной, поскольку исключение централизованного управления повлекло за собой неисполнение государством обязательств по бюджетным ассигнованиям и госзакупкам, сокращение государственного рефинансирования, в результате чего произошло свертывание отечественного производства, рост неплатежей, массовое уклонение от уплаты налогов.

Между тем многолетний мировой и отечественный опыт управления экономикой демонстрирует гармоничное сочетание механизмов рыночного саморегулирования и государственного регулирования, одним из распространенных методов которого является бюджетирование, ориентированное на результат.

Бюджетирование, ориентированное на результат - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств.

Следует отметить универсальность данного метода, поскольку он позволяет в одном лице обеспечить сразу "планирование, исполнение и контроль за исполнением". Очевидно, речь должна идти о системе или комплексе различных методов, применение которых в определенной последовательности дает некий синергетический эффект, не достигаемый при использовании традиционных методов планирования и прогнозирования, которых по различным классификациям насчитывается более сотни, не говоря уже о методах исполнения и контроля.

С этой точки зрения любое новое методическое действие будет основано на придании какому-либо из множества ранее имеющихся в нем методических приемов большей или меньшей приоритетности. Так, традиционный для бюджета сметный метод может быть оттенен нормативным и это сразу делает планирование не рутинным сметным, а революционным нормативным несмотря на то, что в итоге все равно составляется смета. Больше того, в дополнение к используемым методическим приемам могут быть добавлены какие-либо неожиданные для данной области методы, например, из арсенала организационно деятельностных игр или специфические методы мозгового штурма.

Применительно к бюджетированию, ориентированному на результат, следует отметить, что для масштаба заявленных в нем операционных возможностей (от планирования до контроля) требуется использование множества отдельных методов. Следовательно, вопрос заключается не в его новизне, а в возможности обеспечить достижимый синергетический эффект отдельных элементарных методов с учетом практики реформирования бюджетного процесса в России в последние годы и регулярной смены модных тенденций.

Метод бюджетирования, ориентированного на результат, призван обеспечить распределение бюджетных ресурсов одновременно "по целям, задачам и функциям государства", то есть предполагается, что все они, в свою очередь, четко определены на ряд лет и легитимны.

Метод БОР позволяет гибко подходить к распределению ресурсов по этим целям, задачам и функциям с учетом приоритетов государственной политики, то есть значимости проблем текущего бюджетного периода. А поскольку в современной России она во многом определяется на мировом нефтяном рынке, критерий "количество долларов за баррель" может стать более весомым, чем все другие. Вместе с тем бюджетную зависимость от одного этого ключевого фактора не следует считать основной и не предпринимать по этой причине никаких действий по развитию бюджетной методологии и совершенствованию практики бюджетирования. В период стабильности можно экспериментировать с методиками бюджетирования. Оговорка на приоритеты государственной политики будет задействована в период дестабилизации нефтяного рынка и неизбежного ценового кризиса. Очевидно, в этом случае актуальность всех прочих бюджетных приемов притупится и о бюджетировании, ориентированном на результат, можно будет забыть до наступления очередного периода стабильности.

Метод БОР гибок втройне, поскольку учитывает дополнительно еще и общественную значимость результатов использования бюджетных средств. Понятие общественной значимости применяется к бюджету со времен, когда произошло разделение казны властителя на личные и общие расходы. С этого момента общественный характер самих бюджетных средств и бюджета как финансового фонда не подлежат сомнению. С другой стороны, сложность формализации общественной значимости расходов и постоянная ограниченность доходов бюджетной системы дают основание утверждать, что приоритетность тех или иных общественные потребностей, финансируемых за счет бюджета, в нынешнем виде сформировалась путем эволюции, то есть методом проб и ошибок. Аргументация в защиту общественной значимости при освоении бюджетных средств во все времена и во всех экономических системах сопровождалась волюнтаризмом и даже эгоистическими побуждениями. Это неотъемлемое свойство денежных отношений.

Вот почему задача органов власти и управления заключается не только в обеспечении гарантии общественной значимости результатов использования бюджетных средств, но и в систематизации и предсказуемости соотнесения области возникновения потребности и области предоставления общественных услуг для обеспечения гарантий производства оптимального с точки зрения затрат объема общественного товара.

Из определения метода БОР следует, что результаты, на которые собственно и ориентируется бюджетирование, могут быть разные, а именно "ожидаемые непосредственные" и "конечные". Многоаспектность бюджетного плана диктует и многовариантность результатов использования средств бюджета. Вместе с тем необходимо выявить различия между этими результатами. Возможно, "ожидаемые непосредственные" результаты по итогам планируемого бюджетного периода будут не адекватны "конечным" результатам и на оборот. Например, сокращение расходов на науку в последние 15 лет дало непосредственный результат в виде экономии бюджетных средств, но что это обеспечило в качестве конечного результата для науки, всем известно. А разве в иных областях социального бюджетного финансирования дела обстоят иначе? На какие тогда результаты - "непосредственные" или "конечные" - делать ставку в оценке приоритетов бюджетирования на данный конкретный бюджетный период?

Характер высказанных комментариев вовсе не является свидетельством предвзятого отношения автора к БОР как к элементу системы управления государственными и муниципальными финансами. Дело в том, что бюджетирование только и может быть ориентированным на результат. Вопрос заключается в формулировке этого результата.

Результатом для соответствующего уровня (органа) власти будет являться достижение первой в иерархии целей любого субъекта - обеспечение своей выживаемости. В принципе именно для достижения этого результата в процессе мировой эволюции хозяйства и сформировался бюджетный механизм. Любая форма власти должна располагать некой величиной денежных средств для сохранения себя самой, используя в том числе эти средства на финансирование общественных расходов.

Прежде чем перейти к рассмотрению практических аспектов БОР, попробуем сделать ряд выводов для дальнейшего развития идеи этого бюджетного метода.

Популярность методики БОР объясняется в основном только императивностью посыла федерального уровня власти, больше других заинтересованного в реформировании современного неэффективного бюджетного механизма.

Внедрение метода БОР сопровождается сокращением доходных возможностей регионального и местного уровней бюджетной системы. Это также можно считать фактором популярности БОР на субфедеральном уровне. Федерация исподволь предлагает воспринимать данный метод как средство для улучшения не только управления бюджетом, но и обеспечения экономии бюджетных средств. Возможно, качество управления региональным бюджетом в скором времени будет оцениваться глубиной и широтой применения БОР.

Поскольку инициативы по внедрению того или иного метода управления изначально выдвигаются самым верхним уровнем управления, он должен обеспечить собственное лидерство в методологической части. Однако в последние годы сложилась ситуация, при которой Федерация, заявляя приоритетность того или иного подхода, ожидает, когда в регионах накопится достаточно опыта по его применению, после чего обобщает этот подход в качестве универсального и внедряет его уже в обязательном порядке. В качестве примера можно привести современный механизм предоставления финансовой помощи на субфедеральном уровне.

В части БОР федеральный уровень проходит пока фазу самостоятельной методической наработки, но регионы, как было отмечено выше, очень живо реагируют на эти новации. По-видимому, в перспективе следует ожидать появления обязательной для применения общероссийской методики. В таком случае регионы, которые уже активно используют методику БОР, должны быть готовы к корректировке своего подхода.

Пока не наблюдается высокая активность внедрения БОР на уровне местных бюджетов. Очевидно, причиной этого может являться их "погружение" в муниципальную бюджетную реформу, в которой достаточно своих проблем. Вместе с тем надо отметить, что при современной трактовке БОР оно должно стать важнейшим элементом обновленного бюджетного механизма прежде всего на местном уровне, поскольку именно здесь финансируется основная масса социальных учреждений.

Насколько можно судить, бюджетирование, ориентированное на результат, призвано обеспечить сокращение расходов бюджета. Но это противоречит мировой социальной гуманистической концепции, которая в части бюджетных расходов уже почти 35 лет предусматривает "прогрессивное увеличение необходимых бюджетных и иных ресурсов, требующихся для финансирования социальных аспектов развития".

Многообразие понимания сути метода БОР в разных источниках следует считать не недостатком, а диалектическим преимуществом этапа "созревания" методики. Противоречивость подходов к БОР должна послужить внутренним источником методического развития, но только в случае, если уровень информированности участников бюджетного процесса будет оставаться высоким и тема не будет забыта, как множество до нее возникавших идей по реформированию отечественного бюджетного механизма.

Область применения БОР, как отмечалось выше, пока ограничивается только определением расходной части бюджета. Такой вывод позволяет сформулировать два важных аспекта проблемы.

Во-первых, если понимать бюджетирование как элемент системы управления, то в широком смысле - это деятельность по систематизации нуждающихся в этом финансовых потоков, а в узком - непосредственно бюджетное планирование. Следовательно, любые формы отрыва источников возникновения средств от направлений их использования приведут к половинчатости процесса систематизации финансовых потоков, а значит, и к половинчатости бюджетирования, которое в этом случае утратит свое предназначение как инструмент управления финансами. Такой отрыв приведет к трансформации самого бюджетного метода, который, как известно, заключается именно в систематизации траекторий движения средств - от источника к цели приложения при реализации распределительной функции финансов.

Другими словами, если бюджетирование не затрагивает доходов бюджета, то это уже не бюджетирование. В БОР для доходов необходимо искать свои ориентиры на результат, отличные от ориентиров для расходов. Поэтому первая часть БОР является не менее важным элементом управления бюджетом, чем его вторая часть.

Во-вторых, что более важно, опираясь на комплексность бюджетирования - "от доходов к расходам и наоборот", следует убедиться в том, насколько бюджетный механизм государства вообще может подлежать такого рода финансовому управлению, каковым является БОР.

Нет необходимости доказывать, что возможность формирования "идеально точных" бюджетных планов (равно как и возможность фактического их исполнения "точно в соответствии с планом") существует только в теории. Тем не менее если все-таки настаивать на такой возможности, то в итоге должен быть сформирован некий идеальный бюджетный план самого высокого качества, какое можно обеспечить в нынешних и будущих условиях бюджетирования. Почему важно отметить фактор точности планирования? Очевидно, понимая под бюджетированием, ориентированным на результат, системный метод эффективного управления объектом на основе финансовых ресурсов, точность плана становится определяющим фактором. Дело в том, что БОР осуществляется в виде целенаправленного управления, которое достигается только при точности и исполнимости бюджетного плана.

Наряду с точностью оценка качества бюджетного плана может проводиться по разным показателям:

- скорость подготовки плана (если есть возможность быстрее подготовить план, то степень оперативности управления объектом планирования возрастает);

- простота определения планируемых показателей (помимо ускорения этот критерий позволяет экономить ресурсы на самой процедуре планирования);

- наличие встроенных в план механизмов контроля за его соблюдением (в этом случае повышается гарантия исполнения запланированного);

- доступность плановых ориентиров для лиц, принимающих решение (упрощается прохождение бюджетного плана в представительном органе власти).

Эти и аналогичные показатели будут адекватны при оценке качества бюджетного плана только при соблюдении двух критериев: во-первых, принципиальной исполнимости фактических показателей и, во-вторых, достигаемой при этом максимизации позитивного эффекта для объекта планирования.

Под исполнимостью следует понимать своего рода реалистичность запланированных показателей при условии, что на исполнителя бюджетного плана не будет оказано какое-либо воздействие, не предусмотренное при планировании. Другими словами, исполнимость плана - это трезвая оценка возможностей объекта и субъекта бюджетирования на предстоящий период. Такое требование придает бюджетному плану ряд особенностей: при планировании должны быть учтены все известные на момент планирования факторы бюджетного риска, которые действуют или будут бедствовать в предстоящем периоде. На стадии подготовки бюджетного плана должна быть уверенность, что появление незапланированных факторов будет погашаться небюджетными инструментами (стабилизационным фондом, чрезвычайным бюджетом, страхованием) и прочими средствами.

Сложнее обстоит дело с соблюдением второго критерия - достижение максимального позитивного эффекта. Позитивный эффект не сводится к простому увеличению или сокращению расходов в той или иной области бюджетного финансирования. Если БОР призвано обеспечивать повышение экономичности бюджетных расходов, то всегда будет сложно решить, зачем добиваться такой экономии, коль скоро она, в свою очередь, будет использована неэффективно?

Отдельно следует остановиться на условиях, при которых оба эти критерия могут и будут выполняться одновременно, поскольку они во многом противоречат друг другу. Так, намерения по борьбе с бедностью позитивны, но из-за ограниченности бюджетных возможностей трудно исполнимы. С другой стороны, реализуемые бюджетные планы, как правило, не сопряжены с максимумом эффекта. Еще сложнее это противоречие разрешить при стремлении к сбалансированию доходной и расходной частей бюджета. Если принять во внимание, что на протяжении всего периода составления государственных и иных общественных бюджетных планов в России и за рубежом мы не можем увидеть полного соответствия фактического исполнения всех запланированных показателей бюджетному плану, то значит оба критерия никогда не были достигнуты и, следовательно, бюджетные планы были далеки от идеального уровня качества.

Таким образом, в результате изучения первой главы, можно сказать, что методологический потенциал бюджетирования, ориентированного на результат, понимаемого как система действий по целенаправленному управлению финансовыми ресурсами, очень велик. Несмотря на то что данный метод не является специфическим новым средством организации финансовых отношений, а представляет собой лишь набор систематизированных инструментов, его возможности по упорядочению объемов финансирования, обеспечению четкой связи денежных и натуральных показателей, построению целевой зависимости отдельных этапов бюджетных операций от достигнутых и проектируемых показателей, повышению уровня контролируемости выполненного финансирования являются неоспоримыми.

Бюджетирование, ориентированное на результат, если оно призвано сформировать новую парадигму бюджетного механизма в современной России, должно пройти еще ряд этапов методического насыщения, в чем определенную помощь может оказать отечественная финансовая наука.

Глава 2. Пути совершенствования планирования и прогнозирования бюджетных расходов

2.1 Основные методы планирования бюджетных расходов

При планировании расходов бюджета, в том числе и по отраслям социальной сферы, используются следующие методы:

1. Нормативный метод планирования расходов и выплат используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными или подзаконными актами. Такими нормами могут быть:

1) денежное выражение натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (нормы расходов на питание, обеспечение медикаментами, мягким инвентарем и др.);

2) нормы индивидуальных выплат (ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и т.д.);

3) нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (нормы на содержание помещений, учебных расходов и т.д.).

Нормы могут быть обязательными (устанавливаются правительством или территориальными органами власти) или факультативными (устанавливаются ведомствами).

Бюджетные нормы могут быть простыми (для отдельных видов расходов) или укрупненными (для совокупности расходов или для учреждения в целом).

При нормативном методе расчет объема расходов осуществляется на основе нормативов, утвержденных в соответствующих нормативных правовых актах, с учетом изменения количественных показателей.

Объем расходов определяется по формуле:

ОР = n1 * К1 + n2 * К2 + ...,

ОР - объем расходов;

n1, n2... - нормативы расходов на одного условного носителя расходного обязательства (подушевой норматив);

K1, K2... - планируемое количество условных носителей расходного обязательства (единиц).

2. Метод индексации:

- это расчет объема расходов путем индексации на уровень инфляции (иной коэффициент) объема расходов текущего (предыдущего) финансового года.

Определяется по формуле:

ОР = t1 х Р1 + t2 х Р2 + ...,

где

t1, t2... - коэффициенты увеличения (индексации) объема расходов в соответствующем году планового периода по сравнению с текущим финансовым годом;

Р1, Р2... - объем расходов текущего финансового года

3. Плановый метод:

- установление объема бюджетного ассигнования в соответствии с показателями, указанными в нормативном правовом акте (долгосрочной целевой программе, договоре) исполнительного органа власти или главного распорядителя бюджетных средств, предусматривающих осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности.

4. Программно-целевой метод заключается в планировании расходов в рамках утвержденных долгосрочных целевых программ, которые принимаются для решения определенных экономических и социальных задач.

Этот метод планирования финансовых ресурсов способствует соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению фондов финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам, и их концентрации и целевому использованию, улучшению контроля. Все это повышает уровень эффективности освоения средств.

Объем средств, выделяемых для осуществления мероприятий и проектов, определяется на основе сметного порядка планирования и финансирования. В основе расчетов смет бюджетных учреждений лежат объемные показатели деятельности (число коек, число учащихся, число групп, классов и т.д.), время функционирования учреждений и финансовые нормы. При планировании мероприятий по социальной защите населения (пенсии, пособия) учитываются численность получателей этих средств и установленные нормы выплат.

2.2 Планирование и прогнозирование расходов бюджетов всех уровней

Проблемы эффективности расходов бюджета являются актуальными как в России, так и в зарубежных странах.

Эффективное использование бюджетных средств невозможно без качественного бюджетного планирования, осуществление которого обеспечивает взаимосвязь между стратегическими приоритетами государственного развития и тактическими мероприятиями, реализуемыми органами власти в текущем финансовом году.

В настоящее время планирование расходов является важнейшим инструментом повышения результативности управления бюджетными финансами. От того, насколько качественно будет осуществляться планирование, во многом зависит обоснованность подготовки и принятия решений, затрагивающих все области финансово-хозяйственной деятельности учреждения.

Вопросы бюджетного планирования находятся в центре внимания финансистов-практиков. Минфин России ведет непрерывную работу по совершенствованию бюджетного планирования.

В бюджетном праве смета - это утвержденный в установленном порядке финансовый акт, определяющий объем и целевое направление бюджетных ассигнований.

В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные средства расходуются по следующим направлениям:

- оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;

- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ;

- оплата товаров и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

- оплата товаров и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

По сути это укрупненная экономическая классификация расходов бюджета, которая в дальнейшем детализируется в целях планирования и учета.

Большинство плановых норм и нормативов (пожалуй, кроме сферы оплаты труда и денежных компенсаций и трансфертов) при составлении смет самостоятельно рассчитывались бюджетными учреждениями с учетом местных цен и тарифов. К примеру, расходы на коммунальные услуги определялись на основе технологических норм для данного типа помещения исходя из реально сложившегося уровня цен. Хотя существуют нормы обеспеченности работников площадью помещения, для расчета коммунальных расходов они не применяются из-за невозможности их соблюдения.

В целом системе сметного планирования были присущи следующие недостатки.

1. Непрозрачность планирования - показатели плана не характеризовали обоснованность расходов.

2. Затратный принцип - при планировании отталкивались от сложившегося уровня расходов, отсутствовали стимулы к их снижению.

3. Отсутствие оперативного механизма в обоснованном изменении плановых показателей.

Сама система сметного планирования, основанная на затратном принципе, создавала трудности на пути совершенствования управления бюджетными финансами, что и определило необходимость ее реформирования. Бюджетная политика меняется, что влечет изменения в порядке составления финансовых планов и смет.

Правительство РФ предполагает повысить результативность бюджетных расходов путем использования следующих механизмов:

- установить долгосрочные лимиты с их ежегодной корректировкой в соответствии с выполнением конкретных показателей среднесрочного (трехлетнего) плана;

- создать "глобальные бюджеты" на выполнение определенных функций, в рамках которых администраторы сами определяют направления расходования средств для достижения наилучших результатов;

- передать ответственность за принимаемые решения на уровень распорядителей (получателей) средств федерального бюджета.

Применение таких методов требует серьезной практической отработки.

Прогнозирование расходной части бюджета в сравнении с процессом прогнозирования доходов имеет ряд существенных отличий. Так, если прогноз доходов в значительной степени зависит от финансово-экономической ситуации в стране, то прогноз расходов должен строиться на оценке выполнения обязательств, которые заранее определены нормативно-правовыми актами и решениями Правительства относительно изменений бюджетной политики. Последнее свидетельствует о существенной ограниченности возможностей прогнозирования расходов на основе макроэкономических взаимосвязей. Прогноз расходов, как правило, в преобладающей мере обусловливается не объективными макроэкономическими показателями, а субъективными факторами (волевыми решениями).

На примере Тамбовской области был изучен состав расходов бюджета и проведен ее анализ "Приложение 1, см. табл. 2.1".

Анализ показывает, что основными проблемными вопросами в процессе планирования расходной части бюджета является отсутствие механизмов обеспечения преемственности бюджетной политики и результативности бюджетных расходов. Это подтверждается следующим:

1. Разработка среднесрочного финансового плана осуществляется для каждого бюджетного цикла в отдельности, что не позволяет придерживаться преемственности внедряемой государственной политики в сфере расходов.

2. Распределение бюджетных средств осуществляется в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и при отсутствии четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствия с приоритетами государственной политики. Бюджетные средства, как правило, распределяются на основе коррегирования (индексации) ассигнований предыдущего года.

3. В сегодняшней бюджетной практике отсутствуют четкие формулировки целей и конечных результатов использования бюджетных средств.

4. Сегодняшний бюджетный процесс характеризуется отсутствием критериев оценки деятельности распорядителей бюджетных средств.

5. Методы программно-целевого составления бюджета применяются формально, в особенности это касается разработки и реализации государственных целевых программ. На протяжении ряда лет целевые программы использовались при реализации определенных задач. Но, как показала практика, действующим целевым программа присущ ряд недостатков (отсутствие четких целей, конкретных результатов и ответственности за их достижение), которых не должно быть при их формировании. Этот механизм должен обеспечивать прямую связь между затратами и результатами, способствовать соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам, повышать эффективность освоения средств.

2.3 Прогнозирование и планирование сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней

Современная экономическая теория и практика уделяют большое внимание обеспечению сбалансированности доходов и расходов бюджета. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Но это только в теории расходы должны быть равны доходам. На практике же обычно бывает или дефицит бюджета, или его профицит. В случае профицита средства могут направляться на разные цели.

Большее внимание заслуживают проблемы дефицита бюджета. Важнейшей задачей экономической политики государства является поиск оптимального решения этой проблемы.

Как известно, бюджетный дефицит возникает в случае превышения бюджетных расходов над доходами. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году (ст. 92 БК РФ).

Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета (ст. 92 БК РФ).

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 92 БК РФ).

Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

1) внутренние источники в следующих формах:

- кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

- другие;

2) внешние источники в следующих формах:

- государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, представленные в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией (ст. 94 БК РФ).

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации могут быть внутренние источники в следующих формах:

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации;

- бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- кредиты, полученные от кредитных организаций;

- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации;

- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 95 БК РФ).

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

- муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

- бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- кредиты, полученные от кредитных организаций;

- поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета (ст. 96 БК РФ).

Бюджетный дефицит - явление неоднозначное, по-разному трактуется и оценивается в экономической теории. Так, представители кейнсианской школы считают, что умеренный бюджетный дефицит - это положительный фактор экономического развития, поскольку именно бюджетный дефицит дает возможность увеличить совокупный спрос через дефицитное финансирование государственных расходов. Однако, с другой стороны, бюджетный дефицит может рассматриваться как неудовлетворение общественных потребностей, которое порождает различного рода отрицательные экономические явления. Основными причинами возникновения бюджетного дефицита являются такие, как:

- сокращение общественного производства;

- эмиссия необеспеченных денег;

- чрезмерные затраты на социальные программы;

- значительные объемы теневых оборотов, приписки, кражи и т.п.;

- чрезмерные объемы накопленных государственных долгов с неблагоприятными условиями обслуживания.

Следовательно, при моделировании дефицита государственного бюджета должны быть, по возможности, учтены все вышеприведенные факторы.

Объем бюджетного дефицита зависит от большого количества макроэкономических факторов, которые с разных сторон характеризуют развитие экономики. Дефицит бюджета не может рассматриваться иначе, как в контексте макроэкономического развития и экономической политики государства в сфере доходов и расходов государственного бюджета. Следовательно, при моделировании бюджетного дефицита блок доходов и расходов государственного бюджета должен быть вписан в общую систему экономического развития страны.

Функционирование и развитие экономической системы государства характеризуется следующими особенностями:

- сложный и неоднозначный характер экономических процессов и явлений;

- недостаточная определенность и обусловленность ряда экономических процессов и явлений;

- большое количество экономических показателей, которые отображают различные стороны экономического развития;

- наличие большого количества одновременных прямых и обратных взаимосвязей между экономическими показателями, которые носят как детерминированный, так и стохастический характер;

- наличие определенных допущений и приближений при количественном определении показателей, которые отображают различные экономические процессы и явления;

- невозможность детерминировать (определить количественно) ряд экономических процессов и явлений.

Все вышеприведенные особенности, которые присущи сложным экономическим системам, предопределяют необходимость применения системного подхода к изучению экономики. Системный подход предусматривает в качестве методологической базы формально-теоретического анализа экономической системы использовать системный анализ и теорию систем с целью объединения на единой методологической основе всего многообразия методов исследования экономических процессов.

Анализируя прогноз бюджета Тамбовской области на 2008-2009 гг. "Приложение 1, см. табл. 2.1" видно, что имеется дефицит бюджета. И если в 2006 году он составлял 3672,20 млн. руб., то к 2008 году он может возрасти до 5309,90 млн. руб.

Это возрастание дефицита бюджета вызвано увеличением расходов на следующие показатели:

1. затраты на государственные инвестиции;

2. обслуживание государственного и муниципального долга;

3. национальная оборона;

4. национальная безопасность;

5. социально - культурные мероприятия, в том числе, на образование, здравоохранение и спорт, СМИ, кинематографию, социальную политику;

6. другие расходы.

Процесс прогнозирования сальдо бюджетного баланса требует учета его "двойственной" природы. С одной стороны, дефицит бюджета, который по определению является разностью между доходами и расходами бюджета, рассчитывается как остаточная величина, которая определяется исходя из прогнозов доходов и расходов бюджета. С другой стороны, дефицит бюджета нуждается в привлечении средств на свое финансирование за пределами бюджета, а, следовательно, в определенной мере ограничивается возможностями осуществления заимствований на внутренних и внешних рынках капитала (размер заимствований, в свою очередь, ограничивается предельным уровнем государственного долга). То есть, процесс прогнозирования финансирования отрицательного сальдо бюджета требует:

1. оценки структуры финансирования по источникам;

2. оценки объемов затрат на погашение обязательств Правительства, по которым в расчетном периоде наступает срок платежа;

3. учета влияния возможных изменений ситуации на мировых валютных рынках на стоимость обслуживания и погашения внешнего долга;

4. оценки потенциального влияния внутренних заимствований на масштабы кредитования реального сектора и реальные процентные ставки и т.п.

Если рассчитанный объем внутренних и внешних заимствований для покрытия дефицита бюджета превышает потенциально возможный уровень или приводит к превышению предельного уровня государственного долга, то необходимо или осуществить корректировку дефицита бюджета в направлении его уменьшения, или определить пути сокращения объемов погашения долгов, то есть, осуществить реструктуризацию долгов. Последнее возможно лишь в случае, если не происходит нарушения предельного уровня государственного долга.

Следовательно, с учетом вышеприведенного, процесс прогнозирования дефицита бюджета и источников его покрытия можно разбить на такие этапы: бюджет планирование прогнозирование доход

1. Осуществление прогноза доходов бюджета.

2. Прогноз первичных (непроцентных) расходов бюджета.

3. Осуществление прогноза расходов на обслуживание долгов.

4. Определение дефицита бюджета (объема чистого финансирования бюджета).

5. Осуществление прогноза поступлений от приватизации и определения чистого финансирования бюджета за счет заимствований.

6. Определение объемов необходимых и потенциально возможных уровней государственных заимствований.

7. Корректировка рассчитанного дефицита или разработка мероприятий по реструктуризации долгов в случае превышения рассчитанных объемов внутренних и внешних заимствований над их потенциально возможным уровнем

8. Определение объема государственного долга.

9. Корректировка рассчитанного дефицита в случае превышения объемов долга над предельным уровнем.

Таким образом, в ходе исследования второй главы, можно выделить основные направления совершенствования бюджета.

...