Анализ бюджетного механизма России

Размещено на http://allbest.ru

Содержание

Введение

1. Сущность бюджетного федерализма и межбюджетных отношений на современном этапе

1.1 Содержание понятийного аппарата, функциональный анализ

1.2 Различные структурные взгляды, методы в России и за рубежом

1.3 Анализ нормативно-правовой базы

2. Анализ количественных показателей по изучаемой теме и практических материалов по теме

2.1 Этапы реформирования межбюджетных отношений в России

2.2 Анализ результатов реформы межбюджетных отношений в России

2.3 Прогноз

3. Выводы и предложения по исследуемой теме

3.1 Проблемы развития

3.2 Общие выводы и предложения

Заключение

Литература

бюджетный федерализм финансовый денежный



Введение

Бюджет, занимая центральное положение в финансовой системе страны и являясь главной составляющей государственных финансов -- неотъемлемый атрибут государства. Это не только финансовая основа для осуществления функций органов государственной власти, но и основа его суверенитета.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон -- федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма это не только и столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, это прежде всего проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что изучение сущности бюджетного федерализма обрело в настоящее время особую актуальность .

Целью исследования настоящей работы является рассмотрение бюджетного федерализма, как одного из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

Задачи исследования: анализ сущности межбюджетных отношений на современном этапе; выявление наиболее значительных проблем развития бюджетного федерализма в России; и, соответственно, рассмотрение возможных путей их решения.

Предмет исследования: бюджетный федерализм.

Объект исследования: проблемы и перспективы бюджетного федерализма в России на современном этапе развития.

Методы исследования: анализ теоретического материала по данной теме, сравнительный анализ количественных показателей в динамике.



1. Сущность бюджетного федерализма и межбюджетных отношений на современном этапе

1.1 Понятие бюджетного федерализма и межбюджетных отношений , принципы функционирования

Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы. К ним относятся следующие:

- наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;

- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сочетания интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в бюджеты разных уровней на объективной основе;

- ведущая роль федерального бюджета как выражающего общие интересы всех субъектов федерации в сочетании с высокой степенью самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, соответствующую налоговому потенциалу на данной территории, с предоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;

- активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства, включая межбюджетные отношения. [5]

Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличие от таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными (образование, здравоохранение и др.). Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов федерации.

Резкое усиление централизации финансовых ресурсов в условиях бюджетного федерализма приемлемо в тех случаях, когда оно способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, осуществляется не в ущерб интересам и ресурсам долговременного социально-экономического развития субъектов федерации, вызвано чрезвычайными обстоятельствами и принимается не как стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, а как временный маневр.

При реализации бюджетной политики федеративного государства важным является сочетание интересов народов многонациональной федерации (в национально-культурном их развитии) как общегосударственная задача.

Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджетных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна для классического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в пределах своей компетенции.

Активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Поэтому понятие бюджетный федерализм можно определить как отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации на основе сочетания принципов централизма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе при высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности за результаты проводимой региональными и местными властями самостоятельной налогово-бюджетной политики исходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, включая интересы народов многонациональной федерации, проживающих на территориях субъектов федерации и входящих в них местных территориальных образований. [5]

Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством государства и степенью развития бюджетного федерализма.

Межбюджетные отношения -- это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня. [5]

Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделенным налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня. Термин бюджетное регулирование может иметь расширительное толкование, учитывая регулирующее воздействие через бюджетную систему на экономические и социальные процессы в стране.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня. Например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный интерес.

Состояние межбюджетных отношений, и в частности межбюджетного регулирования, в значительной степени предопределяется тем, насколько разграничение расходов и доходных источников на постоянной основе между звеньями бюджетной системы отвечает принципу самостоятельности бюджетов. Там, где низок уровень собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, вопрос о самостоятельности бюджета становится проблематичным.

Исходя из принципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:

- сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;

- четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;

- максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;

- сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;

- равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;

- применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности;

- обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;

- недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

- недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования;

- взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

- наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

- относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;

- ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов. [7]

Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании -- как двуединый процесс. Поэтому когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

Развитие полноценных федеративных отношений в современных условиях предполагает проведениеполитики регионального выравнивания , целями которой являются:

1) минимизация негативных последствий территориальных диспропорций между регионами -- субъектами Федерации;

2) создание условий для максимального укрепления межрегиональных экономических связей и единого экономического пространства федеративного государства;

3) обеспечение условий для оптимального обеспечения субъектами Федерации своего внутриэкономического потенциала [5].

Одной из форм регионального выравнивания является бюджетное выравнивание,предполагающее не нивелирование экономических возможностей бюджетов регионов в краткосрочном периоде, что означало бы элементарное «обирание» более богатых территорий в пользу более бедных и ликвидацию всяческих стимулов к развитию, а стремление к достижению разумного компромисса между прямой поддержкой бюджетов бедных (дотационных) регионов и созданием условий для поступательного развития всех остальных регионов. При этом политика регионального выравнивания предполагает достижение социально-экономического равновесия между регионами исключительно какдолговременную тенденцию, что и подтверждает опыт успешного бюджетного выравнивания в практике наиболее развитых в экономическом отношении государств мира. [7]

В соответствии с критериями экономической эффективности структура налоговой системы с точки зрения перечня федеральных, региональных и местных налогов должна основываться на следующих принципах:

1) налоги, выполняющие стабилизационные функции (налоги на доходы юридических и физических лиц), должны быть закреплены за федеральными органами власти, в то время как региональные и местные налоги должны быть устойчивыми к циклическим колебаниям;

2) налоги с прогрессивной ставкой, используемой для перераспределения доходов между различными группами населения, должны быть закреплены за федеральными органами государственной власти;

3) в случае если налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны принадлежать федеральным органам власти;

4) региональные и местные налоги должны иметь немобильную и равномерно размещенную налоговую базу;

5) региональные и местные налоги могут быть установлены только при возможности администрирования налоговой базы на уровне территориального образования.

Бюджетный федерализм это есть ни что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений с указанными выше принципами -- требованиями бюджетного федерализма к его построению позволяет улучшить организацию этих отношений, а также обеспечить правильный выбор направлений дальнейшего их совершенствования.

1.2 Особенности бюджетного федерализма: зарубежный и отечественный опыт

К федеративным государствам, где в той или иной степени реализуется бюджетный федерализм, относятся: Швейцария, Германия, Соединенные Штаты Америки, Канада, Российская Федерация, Китайская Народная Республика, Австрия, Бельгия, Югославия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Малайзия, Индия, Пакистан, Австралия, Объединенные Арабские Эмираты, Нигерия, Канарские острова.

Имеется несколько моделей бюджетного федерализма.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму. [8]

Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог -- один бюджет». Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. [8]

Эта модель, например в США, не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода. Не каждое федеративное государство может реализовать на соответствующем этапе своего развития подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами.

Другая модель в мировой практике носит название кооперативного бюджетного федерализма. Она ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных властей в области налогообложения (например, в Германии). Вместе с тем имеются и смешанные формы (например, в Канаде, Швейцарии). [8]

И в том, и в другом случаях речь идет и о степени централизации (децентрализации) финансовых ресурсов в бюджетной системе. Важно, чтобы она не была чрезмерной, в ущерб интересам населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

- однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

- наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

- вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений. [15]

Говоря о трех основных уровнях бюджетной системы, надо иметь в виду, что помимо федерального, регионального и местного уровней внутри последнего могут быть два (города и районы регионального значения, а также внутригородские районы, города районного значения, рабочие поселки, сельские поселения или их объединения) и более уровней местных бюджетов.

В США, например, в число местных бюджетов входят и бюджеты школьных округов, организуемых населением не только по территориальному признаку, но и целевому направлению. Хотя местные территориальные образования с юридической позиции не являются членами федерации, но от того, как складываются межбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами федерации, во многом предопределяются такие отношения внутри последних -- между средним (региональным) звеном бюджетной системы и местными бюджетами.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства. [15]

Горизонтальное выравнивание в некоторых странах (например, в Германии) происходит и в порядке централизованного изъятия (через соответствующий расчетный (клиринговый) центр при министерстве финансов ФРГ, минуя федеральный бюджет) по прогрессивной шкале в форме отрицательных трансфертов средств из бюджетов, где такая обеспеченность выше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этого уровня.

Мировая практика знает следующие принципиальные подходы к решению проблемы разделения налогов.

1. Каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов, например федеральные, субъектов Федерации и местные. Предприятия и организации при этом должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюджета виды налогов. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать целиком в бюджет данного уровня. Такая схема разграничения доходов в известном смысле минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные "правила игры" между субъектами Федерации и Центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном отношении.

2. Соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти: федеральным региональным и местным. Это означает, что предприятия и организации обязаны платить один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. В результате в бюджеты различных уровней должны одновременно поступать одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений указанных налогов определяются по определенным территориям (в масштабах всей страны, в границах Субъекта Федерации и т. д.) исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. А это поощряет регионы к оказанию на Центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджетно-налоговые льготы путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех на этом поприще одного региона служит стимулом еще большей активизации других.

Результат -- резкое усиление индивидуально-регионального регулирования бюджетных отношений. Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система приобретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возможность максимально учесть специфику российских регионов.

3. Использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежат зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей для всех плательщиков этого налога в государстве налоговой ставки. [15]

Достоинствами такого подхода являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки -- это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.

Страны, использующие данную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и фиксированием в конституциях и федеральных законах согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.

В большинстве стран межбюджетное регулирование производится переводом средств в разных формах непосредственно из бюджета вышестоящего уровня в соответствующие нижестоящие бюджеты. В отдельных странах (например, Австрии, Германии, Индии, России) для этой цели используются и совместные (общие) налоги, когда некоторые из них распределяются на временной основе (с определением срока не менее чем на очередной финансовый год) между разными уровнями бюджетной системы. [5]

У каждой страны наряду с общими подходами имеются и свои особенности механизма межбюджетных отношений. Например, во многих странах, в частности в США, налоги разграничены между уровнями бюджетной системы по принципу «один налог -- один бюджет». В то же время в Канаде, Австрии, Германии, Индии наряду с раздельными налогами, каждый из которых направляется только в бюджет того или иного уровня, применяются и совместные налоги. Они, будучи «крупными» налогами с широко распространенной по территории страны налоговой базой, в той или иной степени участвуют в формировании бюджетов разных уровней как на постоянной основе (Канада), так и в сочетании с налогами, распределяемыми на временной основе. [15]

В Канаде к совместным налогам, разграниченным на постоянной основе, относятся налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины, отчисления на социальное страхование. В Австрии практически все налоги являются совместными, что обеспечивает минимальный уровень использования межбюджетных трансфертов, причем только целевого назначения. В то же время более десяти налогов, включая подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольную продукцию, распределяются (в процентных долях) на временной основе (на 5 лет). Большинство из них с учетом решений, принимаемых органами власти земель, распределяется в три уровня бюджетной системы. В Индии методика распределения налогов, участвующих в межбюджетном регулировании, принимается на 5 лет. В России налоги, распределяемые между уровнями бюджетной системы по нормативам, установленным на временной основе (на определенный срок), рассматриваются как регулирующие. [13]

В некоторых странах распределение отдельных совместных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов осуществляется после предварительной централизации на федеральном уровне всей массы его, состоящей из поступлений со всех территорий. Лишь затем по формуле происходит распределение налога между бюджетами регионов. Такая практика имеется, например, в Германии по НДС. Пропорции распределения общей массы его между федеральным бюджетом и бюджетами всех земель устанавливаются на относительно длительный период. Но годовое распределение в разрезе земель производится и в порядке горизонтального регулирования по нормативу, определяемому в расчете на одного жителя в среднем по всем землям и численности населения каждой земли, т.е. дифференцированно, исходя из единого критерия. При этом по ряду земель в расчетах в целях достижения сопоставимых условий используется не фактическая, а условная численность населения (скорректированная с учетом плотности населения, степени урбанизации и некоторых других факторов). [5]

В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется прежде всего отчислением от регулирующих налогов (совместных налогов, которые «расщепляются» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам). [13]

Но с 2006г. возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким образом, в новом бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе. [13]

Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами. Так, в Швейцарии около 70% доходов, поступающих в бюджетную систему страны, сосредотачивается в кантонах и общинах, а в Австралии в федеральном бюджете собирается более 67 % всех таких поступлений. В Российской Федерации уровень доходов при первичном их распределении составил за 2000г. в федеральном бюджете 54,0%, а за 2004г. -- 59,9% (без учета единого социального налога в той его части, которая поступает транзитом через федеральный бюджет в государственные внебюджетные фонды). [13]

В большинстве стран региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему бездефицитности бюджетов или сокращения их дефицитности, прежде чем рассчитывать на финансовую помощь в разных формах из бюджета вышестоящего территориального уровня. Так, в Канаде субъекты федерации могут устанавливать надбавки к налоговым ставкам некоторых федеральных налогов: подоходному налогу и налогу на доходы корпораций, а также вводить некоторые свои налоги. Право на установление территориальных надбавок к налоговым ставкам, установленным на государственном уровне, имеется даже в отдельных унитарных государствах, например, во Франции по местным налогам. В России, как и в некоторых других странах, например в Германии, права региональных и местных властей в области налогообложения жестко ограничены.

Наряду с использованием метода взаимной договоренности при распределении финансовой помощи территориальным бюджетам применяются с учетом соответствующих критериев и распределительно-уравнительные формы на формализованной, в основном, подушевой основе (Австрия, Канада Индия и др.).

В некоторых странах широко используется программно-целевой метод оказания финансовой поддержки нижестоящим территориальным образованиям. В США федеральные средства предоставляются штатам и даже местным территориальным образованиям в форме целевых, блоковых и программных субсидий. Целевая финансовая помощь используется во Франции -- унитарном государстве (дотации на децентрализацию, учителям, на оборудование в школах и т.д.).

Зарубежный опыт не позволяет найти эталон, полностью пригодный для России. Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что каждый из описанных способов разграничения доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные недостатки. Бюджетная практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничения доходов между звеньями бюджетной системы каким-то одним способом, всегда применялась их комбинация.

Поэтому представляется целесообразным и в России использовать все три способа разграничения доходов между звеньями бюджетной системы, разумно сочетая их. Именно такое сочетание позволит учесть специфику конкретных видов налоговых поступлений, их функциональное назначение и степень влияния на процесс общественного воспроизводства.

1.3 Анализ нормативно-правовой базы

Принятые в 2003 г. Федеральные законы "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) определяют сферу собственных полномочий региональных и местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней, где:

I уровень -- это федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

II уровень -- бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

III уровень -- местные бюджеты [1].

Каждому из указанных выше уровней бюджетной системы соответствует установленная Конституцией и законодательством совокупность источников формирования и ответственности.

В Федеральном законе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.2004 № 120-ФЗ, а затем и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджетным правоотношениям и бюджетному процессу, не затрагивая самую их суть. [5]

Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса РФ о бюджетных полномочиях федеральных органов государственной власти заключается в наделении федерального центра правом определения только «основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений», установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов». Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) по этим вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов разных уровней к предметам ведения федерального центра относится федеральный бюджет. Поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджетного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ -- по отношению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководствуясь общими принципами, установленными на федеральном уровне. [4]

Конституция РФ определяет, что установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, полномочия в сфере налогообложения имеют как Федерация, так и ее субъекты. Причем круг полномочий последних определяется федеральными законами. Органы государственной власти субъектов Федерации не вправе выходить за пределы компетенции, установленной для них Российской Федерацией.

Полномочиями в области налогообложения располагают также органы местного самоуправления, они вправе устанавливать местные налоги и сборы, и принимать иные решения в области налогообложения в пределах полномочий, установленных федеральными законами.

Компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области налогообложения определена в Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральных законах о бюджете на очередной финансовый год и других нормативных правовых актах.

В Бюджетном кодексе РФ на необходимость разграничения бюджетных доходов по уровням бюджетной системы указывают два принципа бюджетной системы: принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов.

Принцип разграничения доходов определяется как собственно закрепление всех видов доходов (полностью или частично) за соответствующими бюджетами без конкретизации критериев этого разграничения.

Однако в реальной практике этот принцип трансформирован в принцип расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.

Анализ территориального перераспределения налоговых поступлений позволяет сказать, что на первоначальном этапе формирования налоговой системы российские законодатели не располагали четко сформулированными принципами разграничения доходов между бюджетами разных уровней. В результате оказались неясными причины, обусловившие отнесение налогов к той или иной группе. Факты же говорят, что на состав федеральных налогов в основном повлиял фискальный фактор, так как к федеральным отнесены именно виды налоговых платежей, которые обеспечивают наиболее крупные суммы поступлений в бюджет.

В части, касающейся доходных источников, более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, в основном утверждаемых ежегодными законами о бюджете. При этом если для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации нормативы отчислений являются едиными и достаточно стабильными, то для местных бюджетов они подвержены постоянным и, как правило, мало обоснованным изменениям. Низкий удельный вес закрепленных на долгосрочной основе отчислений от федеральных налогов и (или) доходов от собственных (региональных или местных) налогов снижает заинтересованность региональных и местных органов власти в экономическом развитии соответствующих территорий, что в свою очередь приводит к увеличению "неформальной" налоговой нагрузки на экономику, скрытой дифференциации налогового пространства и искажению условий равной конкуренции.

Вывод: Подытоживая вышесказанное, можно констатировать, что под бюджетным федерализмом обычно понимают форму автономного функционирования бюджетов общенационального и региональных уровней государственной власти, а также местных бюджетов, основанную на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах и положениях. Вместо единой бюджетной «вертикали», свойственной некоторым типам унитарных государств, бюджетный федерализм в условиях федеративного государства обязательно предполагает наличие трех уровней бюджетных потоков -- в государственный (федеральный) бюджет, в бюджеты регионов (субъектов Федерации) и местные бюджеты.

Составной частью конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные налоговые полномочия Российской Федерации и ее субъектов, взаимно ограничивающие полномочия Центра и регионов, а также устанавливающие их взаимосвязь и взаимозависимость.

Под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие -- от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.



2. Анализ количественных показателей по изучаемой теме и практических материалов по теме

2.1 Этапы реформирования межбюджетных отношений в России

Как известно, до 1991 г. в СССР существовал единый государственный бюджет, в состав которого входили союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и местные бюджеты. При этом каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий. Бюджетная система того времени отличалась высокой степенью централизации финансовых средств на уровне союзного бюджета и бюджета союзных республик. Очевидно, что такая ситуация в межбюджетных отношениях с вышестоящими бюджетами не позволяла местным бюджетам эффективно развивать экономику и социальную сферу на местах. [8]

Необходимость реформирования системы межбюджетных отношений в России возникла с провозглашением 12.06.1990 г. Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, подписанием Федеративного договора 31.03.1992 г. и принятием новой Конституции 12.12.1993 г., которая закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство. [8]

После распада СССР Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но, по существу, унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих "плановый дефицит" централизованных дотаций. В конечном счете все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчиненных ему территориальных финансовых органов. Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования, однако в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.

Во второй половине 1980-х годов предпринимались попытки повысить финансово-экономическую самостоятельность регионов в рамках концепции так называемого "территориального хозрасчета" и "регионального самофинансирования". Однако, не будучи подкрепленными глубинными политическими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы, а попытка выделить начиная с 1991 г. из государственного бюджета СССР союзный бюджет и бюджеты союзных республик (то есть перейти к многоуровневой бюджетной системе) оказалась неподготовленной и запоздавшей. Распад СССР был предопределен явочным введением в 1990-1991 гг. "одноканальной" модели взаимоотношений между союзными республиками и союзным центром, а также отказом ряда республик перечислять согласованные взносы в союзный бюджет. Такой исход во многом был обусловлен внутренней неустойчивостью высокоцентрализованной бюджетной системы, основанной на административном соподчинении властей разного уровня, а не на разделении между ними полномочий и ответственности (включая бюджетную). [8]

1991-1993 годы стали периодом "стихийной" децентрализации прежней бюджетной системы. В конце 1991 г. были приняты законы "Об основах налоговой системы" и "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечившие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Однако в условиях экономического и политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под определяющим воздействием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами, усугубленных многочисленными "атавизмами" (как институциональными, так и идеологическими) "общегосударственного" бюджета. [8]

Ряд республик, возглавивших "парад суверенитетов" (Татарстан, Башкортостан, Якутия), прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, другие регионы повели борьбу за перераспределение в свою пользу бюджетных доходов. Федеральные власти пытались компенсировать потери "сталкиванием" на региональный уровень различных бюджетных расходов. Внешним проявлением этих процессов стали рост доли субнациональных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы и увеличение объемов финансовой помощи регионам на общем фоне нестабильности и индивидуализации межбюджетных отношений (проявлявшейся прежде всего в дифференцированных нормативах отчислений от федеральных налогов в бюджеты разных регионов), несбалансированности субнациональных бюджетов и их сохраняющейся зависимости от федерального центра. [12]

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений. В 1994-1995 гг. была проведена первая системная реформа межбюджетных отношений - введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы, расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти. Одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации. В целом распределение доходов и расходов стабилизировалось, объемы финансовой помощи регионам снизились. Созданная в результате этой реформы система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного федерализма, однако не имела прочной законодательной базы (она опиралась главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете), оставаясь внутренне противоречивой и потенциально неустойчивой. [12]

Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996-1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне расширения индивидуальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы: был восстановлен "закрытый" перечень региональных и местных налогов, ограничены права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем "нефинансируемых федеральных мандатов" - обязательств, возложенных на субнациональные бюджеты федеральными законами (прежде всего социальными), что привело к росту "неформальной" налоговой и бюджетной активности региональных и местных властей. Региональные и местные финансы оказались в состоянии глубокого кризиса, широкое распространение получило неденежное исполнение бюджетов разных уровней, массовый характер приобрели задержки выплаты зарплаты работникам бюджетной сферы и кампании по ее выплате за счет федеральных ссуд, резко возросли долги субнациональных бюджетов.

Субъективизм в распределении финансовой помощи регионам вновь стал усиливаться, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 г. методики распределения трансфертов (в первую очередь ориентация на покрытие "расчетного дефицита", определяемого по отчетным и подлежащим индивидуальным согласованиям данным). Ни один из внесенных в этот период Правительством Российской Федерации в Государственную думу РФ вариантов распределения трансфертов не был принят без существенных и, как правило, малообоснованных изменений. Методика распределения трансфертов, по сути, выполняла функции "прикрытия" для сохранения прежней практики индивидуальных договоренностей и политического торга.

В 1998 г. Правительством РФ была одобрена и в 1999-2001 гг., как отмечалось выше, реализована Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации - первая среднесрочная программа действий в данной сфере структурных и институциональных реформ. Основными ее результатами стали:

...