Анализ бюджетного механизма России

- переход к новой, значительно более "прозрачной" и объективной методологии распределения средств ФФПР, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики;

- инвентаризация "федеральных мандатов" (оцененных на уровне 8% ВВП) и их постепенное сокращение (создание начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета Фонда компенсаций для предоставления субвенций и субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию федеральных законов, решения о переводе льгот военнослужащим и сотрудникам федеральных ведомств в денежную форму);

- создание в составе федерального бюджета Фонда регионального развития, повышение "прозрачности" и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;

- активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях (создание Фонда реформирования региональных финансов и апробация механизма конкурсного отбора региональных программ бюджетных реформ для поддержки из федерального бюджета, начало реализации проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне с привлечением займа МБРР, использование в бюджетной практике Временных рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений и Временного порядка оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при предоставлении иностранных целевых кредитов);

- повышение унификации межбюджетных отношений (с 1998 г. прекращено подписание соглашений с субъектами Федерации, с 2001 г. приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан, ряд субъектов Федерации выступил с поддержанной Правительством РФ инициативой о досрочном прекращении действия соглашений по вопросам межбюджетных отношений);

- создание и функционирование в постоянном режиме принципиально нового механизма выработки и согласования решений по вопросам межбюджетных отношений - Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, включающей представителей Правительства РФ, Государственной думы и Совета Федерации. [13]

В целом задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены, что позволило перейти к качественно новому этапу формирования и развития в России реального бюджетного федерализма.

Новая организация межбюджетных отношений органов государственной власти федерации и её субъектов должна была отвечать федеративным принципам организации вертикальной структуры государства, являться одним из главных условий упрочения российской государственности, укрепления целостности экономического и правового пространства страны и преодоления нынешнего социально-экономического кризиса.



2.2 Анализ результатов реформы межбюджетных отношений в России

На начало 2008 г. в России было 67 субъектов федерации, относящиеся к группе дотационных, причем 14 - требовали повышенных дотаций. В частности, в Южном федеральном округе это - Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Северная Осетия - Алания, Чечня; в Сибирском округе - Республики Алтай и Тыва, в Дальневосточном -Корякский и Чукотский автономные округа, Еврейская автономная область. У некоторых доля безвозмездной помощи составляет более 50%.

Анализ уровня бюджетной обеспеченности граждан, проведенный Счетной палатой Российской Федерации, показал, что разница между максимально и минимально обеспеченными регионами без учета финансовой помощи из федерального бюджета в 2007 г. составила 7,7 раза, с учетом финансовой помощи - 1,2 раза; по покрытию доходами расходов 27 субъектов имели пороговое значение 60%.

В 2007 г. собственные доходы регионов обеспечивали лишь около 40% их расходов. Бюджеты же муниципальных образований в состоянии обеспечить только выдачу зарплаты и оплату коммунальных услуг, доля которых в собственных доходах составляет 93,4%.

Информация из регионов о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что бюджеты муниципальных образований и бюджеты поселений испытывают недостаток в финансовой и методологической помощи. Достаточно сказать, что безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней в их адрес в 2007 г. равнялись 883,2 млрд. руб., или 58% их доходов. В отдельных регионах этот показатель еще выше. Так, в Республике Дагестан он составил 90,1%, Республике Ингушетия - 85,6, Республике Саха (Якутия) - 75,6, Республике Тыва - 87, Амурской области - почти 74%.[14]

Средства федерального бюджета, как правило, идут на финансовое обеспечение федеральных полномочий, делегированных на региональный уровень, а также для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления по повышению качества управления региональными и муниципальными финансами, для оказания социально значимых бюджетных услуг и финансирования временных кассовых разрывов, возникающих в ходе их исполнения.

В настоящее время и в среднесрочной перспективе бюджетную систему Российской Федерации в основном формируют и будут формировать налоговые платежи 9-11 субъектов федерации, доля которых в общих доходах консолидированного бюджета страны составляет примерно 60,5% (только на долю Москвы приходится порядка 22,8% доходов бюджетной системы). [14]

Законодательно закрепленные за муниципалитетами налоги и сборы являются их собственными средствами и должны обеспечивать финансовую самостоятельность местного самоуправления. Однако эти суммы настолько малы, что не позволяют выполнить в полном объеме не только переданные им полномочия, но и собственные.

Проанализировав предложенную Правительством Российской Федерации концепцию трехлетнего федерального бюджета, Счетная палата констатировала, что при подготовке законопроекта о бюджете правительством не всегда учитывались предложения Совета Федерации, а сам законопроект не содержит критерии оценки достижения стратегических целей и индикаторы результативности исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации. Например, в 2007 г. фактический объем межбюджетных трансфертов без учета инфляции и передачи расходов из других разделов и подразделов функциональной классификации расходов по сравнению с утвержденными на 2006 г. объемами увеличился на 170-180 млрд руб. (35%), а по разделу «Межбюджетные трансферты» впервые предусмотрено 14 видов расходов функциональной классификации бюджетов страны на сумму 58,9 млрд. руб. В целом доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов увеличилась на 1,7 процентных пункта и составила почти 18%.[14]

Политика сверхцентрализации государственных финансов лишает субъекты федерации стимулов к расширению собственной доходной базы. Но самое главное при таком подходе трудно обеспечить максимальный результат при реализации в регионах важнейших социально-экономических программ.

Удлинение горизонта бюджетного планирования позволяет ставить перспективные цели и задачи, предусматривая для их достижения и решения соответствующие финансовые ресурсы. Система среднесрочного финансирования, финансового планирования не только обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, но и позволяет их корректировать в соответствии с приоритетами бюджетной политики.

Для трехлетнего бюджетного планирования необходимо повысить надежность методов экономического прогнозирования, а также разработать методологию корректировки ранее одобренных проектировок. В целях повышения достоверности федерального бюджета важное значение приобретает устойчивость прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров и рисков неисполнения основных параметров федерального бюджета. В данных условиях важны не только оценка этих рисков, но и разработка, утверждение процедур по их компенсации.

Счетной палатой Российской Федерации был проведен анализ эффективности Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В течение года после принятия этого закона в три этапа был проведен мониторинг, давший колоссальный массив информации. По итогам 2006 г. и I квартала 2007 г. направлена аналитическая записка в Совет Федерации, Государственную Думу и другие заинтересованные ведомства. [18]

В ней констатировалось, что в 2006 г., в ходе реализации 131-го закона были утверждены минимизированные местные бюджеты. По данным регионов, на выполнение собственных полномочий муниципалитетам недостает порядка 97 млрд руб. [18]

Установлено, что 78% муниципальных образований на начало года не имели утвержденных бюджетов, а в конце года их количество увеличилось лишь на 6%. Бюджеты не приняли в основном сельские поселения, их финансирование будет осуществляться в переходный период в составе бюджетов муниципальных районов. [18]

Большой проблемой для многих муниципальных образований является изношенность материальной базы, необходимой для исполнения законодательно закрепленных полномочий. В первую очередь это касается зданий и сооружений бюджетной сферы, а также административных строений и зданий органов местного самоуправления. Требуют также решения вопросы оснащения организации современными средствами информации и связи.

Удельный вес расходов на заработную плату с начислениями и оплату коммунальных услуг в доходах местных бюджетов даже с учетом финансовой помощи составляет 44%, а в 37 регионах их доля превышает 50%. Минимизация расходной части бюджетов муниципальных образований не способствует социально-экономическому развитию в муниципальных образованиях и повышению уровня жизни населения. Недостаточность этих сумм отвлекает средства местных бюджетов от реализации собственных полномочий и тем самым замедляет реформу межбюджетных отношений. [18]

Проверка хода исполнения 131-го закона выявила, что важной проблемой в регионах остается налоговая и статистическая отчетность. Отсутствие необходимой информации не позволяет органам местного самоуправления разрабатывать достоверные перспективные планы социально-экономического развития и осуществлять формирование доходной части бюджетов территорий с учетом оценки их доходного потенциала.

На качество и полноту финансового обеспечения муниципальных образований в условиях среднесрочного бюджетного планирования серьезное воздействие оказывает ежегодное изменение федерального, бюджетного и налогового законодательства. Только за период 2003-2006 гг., по данным 67 регионов, в связи с осуществлением бюджетно-налоговой реформы объем выпадающих доходов составил около 600 млрд руб., в то время как сумма дополнительных доходов составила всего 53 млрд руб. Несопоставимые цифры. Сложившаяся ситуация не позволяет регионам осуществлять качественный прогноз доходов как на среднесрочную, так и долгосрочную перспективу, а также не стимулирует их к тому, чтобы развивать все закрепленные за ними доходные источники. Аналогичная картина на муниципальном уровне.

2007 г. был самым успешным с точки зрения исполнения региональных бюджетов. Сохранилась эта тенденция и в 2008 г. Данные за 4 месяца этого года подтверждают эту тенденцию: объем доходов региональных бюджетов вырос на 37,2% (по сравнению с тем же периодом прошлого года) и составил 1336,2 млрд. руб. (за тот же период прошлого года -- 973,8 млрд. руб.). Такого темпа роста доходов в последние годы не было. [18]

Собственные налоговые доходы региональных бюджетов, без учета финансовой помощи из федерального центра, выросли на 36%, в основном за счет двух самых крупных источников -- налога на прибыль (на его долю в общем объеме доходов региональных бюджетов приходится 39%), доходы от которого за I квартал выросли на 28%, и НДФЛ (на его долю приходится 31%, а рост за I квартал составил 35%).

У 14 регионов рост доходов бюджетов по сравнению с уровнем прошлого года превысил 50% (в прошлом году таких было всего 2). Среди передовиков -- Красноярский край (65%), Владимирская область (61%), Ямало-Ненецкий АО (58%). Большинство регионов -- 52 (против 5 в прошлом году) -- переместились в группу с темпами роста доходов от 30% до 50%. А количество тех, у кого темпы роста выше прошлогодних только на 30%, сократилось с 50 до 18. Столь стремительный рост доходов региональных бюджетов связан, в первую очередь, с ростом экономики в стране в целом, с ростом заработной платы (соответственно увеличиваются поступления НДФЛ). [8]

Темп роста расходов региональных бюджетов составил 32,5%, а их общий объем - 1080 млрд. руб. (за тот же период прошлого года - 815 млрд. руб.). Таким образом, профицит региональных бюджетов -- 256 млрд. руб., при этом только 8 субъектов Федерации имеют дефицит бюджета. [8]

Из месяца в месяц сокращается кредиторская задолженность, за I квартал т.г. - до 50,5 млрд. руб. Правда, есть несколько субъектов Федерации, которые все еще допускают кредиторскую задолженность по зарплате, но объемы ее для бюджета весьма незначительны, просто регионы не справляются с контролем за выполнением обязательств на муниципальном уровне.

По данным Минфина России, доходы местных бюджетов за 2 месяца т.г. возросли по сравнению с прошлым годом на 58%, доходы от НДФЛ увеличились на 40%, от земельного налога -- в 12 раз и т.д.

Успешный опыт социально-экономического развития таких регионов, как Краснодарский край, Республика Татарстан, Новгородская область и ряда других субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что власть должна принимать активное участие в организации взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами и институтами гражданского общества. Совершенствование механизма частно-государственного партнерства на всех уровнях может стать серьезным резервом социально-экономического развития регионов, а следовательно, страны в целом.

2.3 Прогноз

Объем финансовой помощи регионам с каждым годом возрастает. В 2007г. вместе с внебюджетными фондами он превысил 1,8 трлн. руб., а в 2008г. уже 2,3 трлн. руб.

В рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований помощь в реализации конституционных полномочий местного самоуправления в 2008 г. составит 15 млн. руб. или на уровне средств, законодательно утвержденных на 2007 г. Каждому муниципальному образованию (их более 24 тыс.) в среднем приходится всего 625 руб. Такой объем финансирования не соответствует масштабу проблемы государственной поддержки развития муниципальных образований.

В России начата реализация ряда национальных проектов, связанных с повышением уровня жизни населения, которые являются первыми «ласточками» программно-целевого принципа бюджетирования. В 2007 г. на эти цели субъекты федерации в виде межбюджетных трансфертов получили 106,4 млрд. руб., или 45,2% от суммы расходов, направляемой на реализацию национальных проектов. К сожалению, реализация долгосрочных стратегических программ развития регионов, в том числе и нацпроектов, сдерживается медленным формированием генеральных планов городов, а также отсутствием соответствующей правовой базы, единого государственного реестра имущества, недостаточностью собственных бюджетных средств у муниципальных образований. На федеральном уровне требует решения вопрос по доработке правовых норм, упрощающих процесс оформления необходимых документов.

Россия переходит на среднесрочное бюджетное планирование. Впервые проект федерального бюджета на 2008-2010 гг. утверждается на три года.

Задача повышения роли регионов в социально-экономических процессах страны предполагает усиление региональной составляющей в деятельности Правительства Российской Федерации. Несомненно, что ускорение процесса разграничения собственности между центром, субъектами федерации и муниципальными образованиями позволит территориальным органам власти более эффективно использовать финансовые возможности местных бюджетов для решения социально-экономических задач.

За семь лет в развитии межбюджетных отношений было сделано очень много, причем приняты кардинальные решения, которые повлияют на развитие межбюджетных отношений в будущем. Важнейшим итогом этих семи лет является закрепление за каждым уровнем власти своих полномочий и своих доходных источников, в результате чего созданы условия для долгосрочного планирования социально-экономической и финансовой политики для всех уровней власти и местного самоуправления. Именно поэтому разграничение полномочий - принципиальный шаг, основа основ выстраивания межбюджетных отношений.



3. Выводы и предложения по исследуемой теме

3.1 Проблемы развития

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализацию этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и др., вообще оставались за рамками реформирования.

Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Не случайно программный правительственный документ был назван "Концепция реформирования межбюджетных отношений", а из такого основополагающего финансового закона, как Бюджетный кодекс РФ, полностью был исключен термин "бюджетный федерализм".

Тем не менее есть и положительные результаты этого этапа -- прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов -- формализованная и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы, а именно:

1. Проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.

Совершенно очевидно, что главная тенденция развита бюджетного федерализма в России сегодня выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социальных расходных полномочий на уровень субъектов Федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, на протяжении трех последних лет активно формируются "налоговые ножницы", характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы целом.

Иногда эту проблему пытаются свести к проблеме концентрации налогового потенциала на федеральном уровне, связанного с необходимостью оплаты государственного долга. На самом деле проблема гораздо шире и глубже, она включает в себя не только решение задачи распределения расходных полномочий по уровням власти (это то, чем сегодня вплотную занимается Правительство РФ), но и проблему нефинансируемых федеральных мандатов (их расчистку) проблему структурной переориентации налоговой системы проблему самодостаточности и сбалансированности бюджетов субъектов Федерации.

Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа "соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы".

2. Возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов несмотря на использование рычагов бюджетного выравниваний (это по сути есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, без предоставления источников финансирования ("нефинансируемые федеральные мандаты" -- заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных "сверху" расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же "сверху" доходных источников.

Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Даже в рамках централизованной командной экономики на долю 10 наиболее развитых субъектов Федерации приходилось 40,1% общего валового продукта. И эта ситуация сохранялась даже при крупномасштабном перераспределении национального дохода для уменьшения межрегиональных различий. Сейчас эта цифра увеличилась до 48%. По данным Росстата, разрыв между регионами по объему валового регионального продукта достигает 30 раз. [18]

Соотношение бюджетной обеспеченности 10 самых "богатых" и 10 самых "бедных" регионов России в 1998 г. составляло 16,8 раз, а в 2005 г. это соотношение выросло до 20,7 раз. [18]

Отстающие, проблемные регионы постепенно "выпадают" из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тенденций. Глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но, самое опасное, что в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы.

На фоне усиливающихся межрегиональных диспропорций реальные располагаемые доходы населения продолжают оставаться на низком уровне. По итогам 1999 г. они снизились на 14,8%, в 2000 г. их рост по сравнению с предшествующим годом составил 6,5%, а в 2005 г. -- предполагается на 5%.[18]

3.2 Общие выводы и предложения

За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе крепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

В результате принятия ряда федеральных законов сформированы принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями уровня местных бюджетов -- районный и поселенческий, закреплены на долгосрочной основе распределение налоговых доходов, принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального, региональных и местных бюджетов, также введен прямой запрет на образование «нефинансируемых мандатов».

Вместе с тем, реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы, нужно создать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку системы разграничения полномочий, а также принять меры по осуществлению реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном уровне.

В связи с этим необходимо научно обосновать и разработать мероприятия повышения эффективности управления общественными финансами и укрепления финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы с целью удовлетворения спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

В последнее время уделяется серьезное внимание различным показателям оценки деятельности субъектов Федерации и муниципальных образований. В том числе производится мониторинг соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ, осуществляется оценка кредитоспособности и финансовой устойчивости субъектов РФ. Вопрос о финансовой устойчивости субъектов РФ связан с их финансовой самостоятельностью, зависимостью от средств вышестоящего уровня власти.

Устойчивость территориальной бюджетной системы представляет собой состояние сбалансированности консолидированного бюджета субъекта РФ, обеспечивающее условие для саморазвития муниципальных образований. Критерий устойчивости - равенство денежных фондов и суммы расходов, финансируемых из этих фондов, а также пропорциональное изменение расходов и денежных фондов.

Главными задачами реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровнен

Правовые корректировки в бюджетном законодательстве РФ должны обеспечивать взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и его финансовой базой и решать следующие первоочередные вопросы:

- осуществление изменений, позволяющих проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетную политику;

- четкое разграничение расходных и доходных полномочий местных бюджетов на основе законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти всех уровней;

- установление принципов разграничения доходных источников и их закрепления за бюджетами различных типов муниципальных образований;

- четкое определение механизма бюджетного регулирования бюджетов муниципальных образований;

- совершенствование налогового законодательства в целях оптимального распределения налоговых доходов за бюджетами муниципальных образований путем увеличения на постоянной основе числа налогов, закрепляемых за местными бюджетами.

Новое федеральное законодательство устанавливает формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях -- в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований -- городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ; внутригородская территория города федерального значения.

В результате субъекты РФ должны получить возможность реализовать нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями различных уровней. При этом в федеральном законодательстве должны быть закреплены четкие принципы такого разграничения, сформированы механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективности бюджетных взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Также необходимо отметить, что бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемент системы межбюджетных отношений -- четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов. Широкая сфера расходов отнесена к области «совместного» финансирования, в результате чего не наблюдается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Кроме того, требования Бюджетного кодекса РФ по возмещению дополнительных расходов не выполняются.

В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая безнадежную задолженность.

Таким образом, предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, становится ключевым направлением совершенствования межбюджетных отношений. Одной из основных проблем для местных бюджетов является недостаточность их налоговой базы для покрытия минимально необходимых расходных потребностей. Для обеспечения достаточной степени автономии органов местного самоуправления необходимо закрепить отчисления от федеральных и региональных налогов на постоянной основе за местными бюджетами.

Необходимость создания предпосылок для реализации мер по переходу в долгосрочной перспективе к формированию доходов местных бюджетов в основном за счет налогов, которые закреплены на постоянной основе, позволяет сформулировать следующие ключевые требования к разграничению основных налоговых полномочий и доходных источников на уровне субъект РФ - муниципальное образование.

1. Стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающих заинтересованность органов власти местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала.

2. Налоговые доходы местных бюджетов должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий.

3. Каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа муниципального образования) отчислений от федеральных и региональных налогов.

4. Единые пропорции «расщепления» налога на доходы физических лиц, налогов на совокупный доход должны устанавливаться по «веерной» схеме сбора налогов на основе принципа «две трети на нижнем уровне»,

5. Законодательно закрепить доходы от местных налогов за местными бюджетами на постоянной основе.

6. Четко разграничить в бюджетно-налоговом, законодательстве местные налоги в качестве источников доходов муниципальных районов и доходов бюджетов поселений, чтобы обеспечить достаточность их доходной базы и создать возможность для муниципальных районов и поселений иметь постоянные доходы от собственных местных налогов.

7. Разграничения полномочий по решению вопроса установления конкретных местных налогов, которые имеют право устанавливать представительные органы поселения и представительные органы муниципальных районов.

Необходимо на постоянной основе закрепить не менее 10% поступлений по налогу на прибыль предприятий за местными бюджетами.

Разграничение налоговых полномочий на уровне субъект РФ - муниципальное образование на постоянной основе должно происходить в бюджетном законодательстве. В целях повышения стабильности экономики всех муниципальных образований все регулирующие налоги должны закрепляться окончательно по всем уровням бюджета Бюджетным кодексом РФ, включая местный бюджет. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ целесообразно закрепить право региональных и местных органов власти согласовывать дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов с последующим утверждением их в законах о бюджете соответствующего уровня. Перечень муниципальных образований, с которыми возможно производить согласование дополнительных нормативов по регулирующим налогам должен утверждаться постановлением законодательных органов власти субъектов РФ до начала согласования проектов бюджетов субъектов. Кроме того, региональными законами следует ограничить привлечение заемных средств муниципальными образованиями, вошедшими в вышеуказанный перечень.

Особое направление в совершенствовании межбюджетных отношений занимает система распределения финансовой помощи. Финансовая помощь бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективности бюджетных расходов.

В связи с этим необходимо осуществить:

1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на социальную и рейтинговую;

2) в расчетах бюджетной обеспеченности не использовать отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших доходах. Для этого необходимо использовать объективную и прозрачную оценку относительных различий в расходных потребностях на душу населения или потребности бюджетных услуг и методы сравнения бюджетного потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;

3) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете, ограничение на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;

4) максимально возможно стабилизировать объем и принципы распределения финансовой помощи, позволяющие субъектам и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать объем финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающих стимулы для увеличения собственных доходов;

5) установить на федеральном уровне общие принципы и требования к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

6) упорядочить перечисление средств бюджетам других уровней в порядке взаимных расчетов.

На сегодняшний день расходные потребности бюджетов поселений не обеспечены соответствующими доходами в связи с ограниченностью налогооблагаемой базы, поэтому проблема обеспечения расходных полномочий должна решаться за счет регулирования межбюджетных отношений.

Предложенные меры и механизмы по совершенствованию межбюджетных отношений позволят установить стабильные и долговременные принципы формирования межбюджетных отношений, улучшить экономическое положение регионов и муниципальных образований, а также создать условия для их устойчивого социально-экономического развития на долговременную перспективу.

Исходя из теоретических предпосылок, реформа межбюджетных отношений в России должна иметь основную конечную цель и сопутствующие цели. Основная конечная цель -- создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов (в условиях заинтересованности и ответственности в обеспечении роста их собственных, закрепленных на постоянной основе и регулирующих доходных источников, рационального и эффективного расходования бюджетных средств) с целью реализации полномочий, возложенных на них, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных у слуг в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами.

К сопутствующим целям относятся следующие: четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий между уровнями власти; разграничение между уровнями бюджетной системы налогов и других платежей (на постоянной основе, т. е. без ограничения сроком, полностью или в качестве совместных налогов в процентных долях, или по разделенным налоговым ставкам); справедливое (на объективной основе) распределение по вертикали бюджетной системы совместных налогов по временным (с указанием срока) нормативам, рассматриваемым в качестве регулирующих налогов, перераспределение средств в разных формах из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответствующих этапах; определение справедливого (на объективной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами "одного и того же уровня исходя, из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.



3.3 Прогнозы

Межбюджетные отношения в Российской Федерации сформированы в проекте федерального бюджета на 2008 г. и на 2009-2010 гг. с учетом целей и приоритетов, определенных Бюджетным посланием Президента Российской Федерации, Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг., а также с учетом изменений, внесенных в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

В федеральном бюджете на 2008--2010 г. во-первых, предусматривается увеличение Фонда финансовой поддержки регионов на 26,5%, что выше, чем индексация по инфляции на 50 млрд. руб. Стало очевидным, что индексация объема Фонда на темп инфляции не позволяет федеральному центру осуществлять основную функцию государства-- выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время дифференциация субъектов Федерации по этому показателю сохраняется и даже нарастает. Более богатые, инвестиционно привлекательные территории имеют гораздо более высокие показатели роста, нежели те, у которых экономическая основа доходной базы еще недостаточно развита.

Теперь для определения объема Фонда финансовой поддержки предложен, достаточно объективный экономический подход, позволяющий учитывать потребности в средствах, необходимых для выравнивания бюджетной обеспеченности. В качестве минимального, до которого «дотягиваются» самые низкообеспеченные с финансовой точки зрения субъекты Федерации, выбран средний уровень бюджетной обеспеченности регионов-середняков, т.е. без учета десяти самых богатых и десяти самых бедных. А дальше, уже от этого среднего уровня рассчитываются объемы межбюджетных трансфертов.

Изменяется и методика их определения. Практика показала, что расчет налогового потенциала по валовому региональному продукту не учитывал ряд особенностей отдельных регионов, например, трансфертные цены и миграцию налогоплательщиков. Расчет налогового потенциала, базирующегося на налогообразующих показателях, таких как прибыль, фонд оплаты труда, имущество, оборот ликеро-водочной продукции, и проще, и точнее, и объективнее.

Кроме того, в трехлетнем бюджете предусматривается значительное, в 2,3 раза, увеличение объема Фонда регионального развития -- с 4,2 до 10 млрд. руб. Это связано с тем, что финансирование региональных и муниципальных объектов больше не предусматривается включать в непрограммную часть Федеральной адресной инвестиционной программы, , ибо свободный инвестиционный трансферт можно использовать с большей пользой с учетом местных приоритетов.

Еще одна новация - создание фонда объемом в 2 млрд. руб. для поощрения регионов, добившихся наилучших финансовых и социально-экономических показателей, распределяться который будет в зависимости от рейтинга территорий, посчитанного по специально отобранным позициям.

Усовершенствованы формы межбюджетных отношений. Сейчас сложилась оптимальная на сегодняшний день структура межбюджетных трансфертов. Методика их распределения изменена так, чтобы она наиболее полно отражала дифференциацию доходов регионов, стала более объективной и достоверной.

Принятие трехлетнего бюджета -- тоже важный элемент межбюджетных отношений, поскольку, распределив трансферты на 3 года вперед, как некую базу, которая не будет корректироваться в течение этого периода, мы создали условия регионам для предсказуемого выстраивания бюджетов. Не менее важно и то, что субъекты РФ, независимо от того, насколько вырастут их доходы, будут знать, что они получат от федерального центра гарантированную сумму межбюджетных трансфертов. Таким образом, они получают право и стимул зарабатывать, не опасаясь при этом, что финансовую помощь урежут.

Россия и дальше будет двигаться по пути укрепления региональных бюджетов в соответствии с принципами бюджетного федерализма.

Сегодня насущно необходимым для России является осознание того, что эффективная система бюджетных отношений -- это компромисс, продукт синтеза экономических интересов государства, населения и предпринимательства.



Заключение

Главное в понимании проблем бюджетного федерализма становится то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны.

Соответственно, выход из социально-экономического кризиса, сохранение и укрепление территориальной целостности страны и федеративных основ Российского государства предполагает формирование и осуществление со стороны федерального центра активной финансовой политики по отношению к регионам.

При таком понимании бюджетного федерализма меняется лейтмотив формирования финансовой базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта. Однако для того, чтобы практически реализовать такое понимание бюджетного федерализма, необходимо с помощью государственной бюджетной политики решить несколько важных проблем.

Первая проблема касается разграничения расходных бюджетных полномочий между Федерацией и ее субъектами. При этом основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех или иных государственных функций. Это, в свою очередь, требует оптимального распределения ответственности между различными уровнями власти и повышения эффективности расходования средств. Такой подход предполагает разграничение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом и, соответственно, перегруппировку расходной части консолидированного бюджета.

Вторая проблема предполагает рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями власти. Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку, как оказалось, регионы могут не выполнять свои обязательства по перечислению налогов в центральный бюджет, а центральные органы власти могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов.

Третья проблема касается построения единой системы (бюджетного выравнивание в кратко- и долгосрочном аспектах. Сегодня все более усиливающаяся "трансферизация" финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов Российской Федерации. Для изменения такого положения целесообразно не "усреднять" бюджеты всех регионов через федеральные трансферты, а определиться со спектром вопросов, помощь в решении которых должна оказываться на федеральном уровне.

Для этого необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи, и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

Сегодня насущно необходимым для России является осознание того, что эффективная система бюджетных отношений -- это компромисс, продукт синтеза экономических интересов государства, населения и предпринимательства.

Компромисс этих интересов может быть достигнут только при условии обеспечения экономического развития регионов. В этих условиях можно и нужно говорить о реформе межбюджетных отношений (о совершенствовании механизмов оказания финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета), но только как об одном из элементов целостной системы государственного бюджетного регулирования. Ибо не следует забывать и то, что экономический потенциал государства формируется не на уровне центральной власти, а создается в регионах, поэтому сегодня для России проблема самодостаточности экономического потенциала регионов становится главной.

Для достижения максимального макроэкономического эффекта необходимо разработать стратегические концепции государственных расходов и доходов. При этом необходимы определенные государственные гарантии проведения курса бюджетной политики, выгодной обществу в целом и ориентированной на обеспечение взаимосвязи основных социально-экономических ориентиров с финансовыми методами достижения намеченных результатов.



Литература

1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. -М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000.

2. Бюджетная система России: Учебник для вузов/ Под ред. проф. Г.Б. Поляка. -М: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

3. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. /М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.-2-е изд., испр. И переработ. -М.: Юрайт, 2000.

4. Бюджетный процесс в Российской федерации: Учебное пособие/ Л.Г. Баранова, О.В. Врублевская и др. -М.: «Перспектива», Инфра-М, 1998.

5. Государственный бюджет: учебное пособие. /Под. ред. Ткачук. -Минск: Высшая школа, 1998.

6. Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. - М.: Финансы и статистика, 2004.

7. Гутник В. Центр европейских исследований ИМЭМО. Бюджетный федерализм: немецкий порядок.

8. Дадашев А. 3., Черник Д. Г. Финансовая система России. Учеб. пособие. -- М.: ИНФРА-М, 1997.

9. Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы. //Экономист. 1996.

10. Кушлин В.И. Экономика и ее государственное регулирование. В кн.: Экономика: проблемы государственного регулирования. М.: РАГС, 1996.

11. Никитин С.Я. Государственное финансовое и денежно-кредитное регулирование экономики. -- СПб.: Изд. СПбУЭФ, 1996.

12. Поляк Г.Б. Финансовые проблемы развития регионов. //Финансы.2000.

13. Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. // Вопросы экономики. 2001.

14. Финансовое планирование и контроль. /Пер. с англ. Под ред. М.А. Поукок, А.Х. Тейлора. -- М.: Инфра-М, 1996.

15. Финансы: Учебник для вузов / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской., Б.М. Сабанти -- М.: Юрайт, 2000.

16. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. -- М.: Финансы и ста- тистика, 1995.

17. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной. -- М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997.

18. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной.-- М.: Финансы, 1999.

19. Ходасевич С. Бюджетный федерализм: оценка условий //Вопросы экономики. 2004. №10

20. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий

21. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: Научно-методическое пособие. -- М.: Финансы и статистика, 1997.

Размещено на Allbest.ru

...